	2007	2008	2009	2010
DL n. 81/2007
Effetto sull'indebitamento netto	-5.621	-1.624	-1.614	-1.614
Manovra sulla spesa	-5.621	-1.624	-1.614	-1.614
Manovra sull'entrata	0	0	0	0
DL n. 159/2007
Effetto sull'indebitamento netto	-7.145	0	0	0
Manovra sulla spesa[26]	-7.145	0	0	0
Manovra sull'entrata	0	0	0	0
Legge 244/2007
Effetto sull'indebitamento netto	0	-6.089	-4.411	-4.989
Manovra sulla spesa	0	-3.734	-647	-2.814
Manovra sull'entrata	0	-2.355	-3.763	-2.174
DL n. 248/2007
Effetto sull'indebitamento netto	-4.610	-983	191	154
Manovra sulla spesa[27]	-4.610	-1.242	48	42
Manovra sull'entrata	0	259	143	112
Effetto complessivo degli interventi	-17.376	-8.696	-5.834	-6.449
In percentuale del PIL	-1,1	-0,5	-0,4	-0,4
Manovra sulla spesa	-17.376	-6.600	-2.213	-4.386
Manovra sull'entrata	0	-2.096	-3.621	-2.062

	*Bil. 2006*	*Bil. 2007*	*Bil. 2008*
FAS da ripartire	5.540.000.000	4.281.200.000	4.543.400.000
Quote FAS già ripartite	188.880.000	134.000.000	130.000.000
Altre voci settore 4	2.142.500.000	13.730.000	20.000.000
*Totale settore 4*	7.871.380.000	4.428.930.000	4.693.400.000
Cofinanziamento nazionale	2.050.000.000	4.254.000.000	8.557.000.000
TOTALE	9.921.380.000	8.682.930.000	13.250.400.000

Il contenimento della spesa pubblica

Interventi di razionalizzazione della spesa

Nella XV legislatura sono state adottate una serie di interventi di razionalizzazione volti a contenere l’andamento delle voci di spesa nei grandi comparti della pubblica amministrazione.

Taluni di questi interventi hanno reiterato la prassi dei tagli lineari alle dotazioni di bilancio, seppur con modalità differenti rispetto al passato; altri hanno esteso l’ambito di applicazione ovvero rafforzato misure di contenimento della spesa già introdotte nella XIV legislatura, mentre un complesso di nuovi interventi di razionalizzazione della spesa ha riguardato anche la riduzione dei costi della rappresentanza politica.

La gestione della spesa iscritta in bilancio

Per quanto riguarda la gestione della spese iscritte in bilancio, nella XV legislatura sono stati effettuati una serie di interventi, che oltre a reiterare la pratica dei tagli lineari alle dotazioni di bilancio relative, in particolare, alle spese per consumi intermedi, hanno previsto la costituzione di accantonamenti indisponibIli sugli stanziamenti del bilancio statale.

In particolare, all’inizio della legislatura, il decreto legge 4 luglio 2006, n. 223[128], ha previsto[129]:

§ la costituzione, negli stati di previsione della spesa delle Amministrazioni centrali, di accantonamenti indisponibili su una parte degli stanziamenti delle unità previsionali di base indicate in un apposito elenco, nella misura ivi indicata, da versare all’entrata del bilancio dello Stato (art.25)[130];

§ l’introduzione di un meccanismo sanzionatorio in caso di mancato rispetto del limite all’incremento delle spese degli enti pubblici non territoriali introdotto dalla legge finanziaria 2005 (cd. regola del 2 per cento) (art.26)[131].

Per quanto concerne, segnatamente, la pratica dei tagli alle dotazioni di bilancio, essa è stata successivamente riproposta, in una nuova configurazione, dalla legge finanziaria 2007[132], che ha stabilito, all’articolo 1, comma 507, l’accantonamento e la conseguente indisponibilità, in maniera lineare (cioè proporzionale), di una quota pari a 4,6 miliardi di euro per il 2007, a 5 miliardi di euro per il 2008 e a 4,9 miliardi di euro per il 2009, delle dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato, relative a determinate categorie economiche.

Il citato comma 507 ha introdotto nella prassi dei tagli lineari alcuni aspetti innovativi: da una parte, ha previsto accantonamenti di somme riguardanti non solo le spese discrezionali, ma anche le spese classificate come fattore legislativo; dall’altra, ha autorizzato, ai fini di flessibilità gestionale, le singole amministrazioni a proporre variazioni compensative al fine di determinare scelte allocative all’interno del medesimo comparto.

In particolare, gli stanziamenti su cui incidono gli accantonamenti riguardano sia le spese correnti che quelle in conto capitale, ivi incluse le spese predeterminate legislativamente. Le categorie di spesa oggetto degli accantonamenti sono le seguenti:

- consumi intermedi (categoria 2);

- trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche (categoria 4), con esclusione degli enti territoriali, enti previdenziali e organi costituzionali, nonché dei trasferimenti a favore della protezione civile e del Fondo ordinario delle università statali;

- trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private (categoria 5), a imprese (categoria 6) e a estero (categoria 7), con esclusione dei trasferimenti all'estero aventi natura obbligatoria, delle pensioni di guerra e altri assegni vitalizi, delle erogazioni agli istituti di patronato e di assistenza sociale, nonché alle confessioni religiose di cui alla legge n. 222/1982, e successive modificazioni;

- altre uscite correnti (categoria 12);

- tutte le categorie di spese in conto capitale, con esclusione dei limiti di impegno già attivati, delle rate di ammortamento mutui, dei trasferimenti agli enti territoriali e delle acquisizioni di attività finanziarie, nonché dei trasferimenti a favore della protezione civile e del 50 per cento dello stanziamento del Fondo per le aree sottoutilizzate.

Resta comunque escluso il comparto della radiodiffusione televisiva locale. Sono altresì esclusi dall’accantonamento gli effetti finanziari derivanti dalla legge finanziaria 2007, in cui l’accantonamento è stato previsto. Restano pertanto escluse dagli accantonamenti le seguenti categorie economiche relative a spese correnti: redditi da lavoro dipendente (cat. 1), imposte pagate sulla produzione (cat. 3), risorse proprie CEE (cat. 8), interessi passivi e redditi da capitale (cat. 9), poste correttive e compensative (cat. 10) e ammortamenti (cat. 11). Un regime peculiare riguarda il Ministero della pubblica istruzione: nel relativo stato di previsione l’accantonamento e l’indisponibilità concernono un importo complessivo di 40 milioni di euro per ciascun anno.

Come accennato, al fine di assicurare un’adeguata flessibilità gestionale, è stata prevista una procedura volta a consentire, con decreto del Ministero dell’economia, di rimodulare in via compensativa gli accantonamenti all’interno degli stati di previsione dei singoli Ministeri.

In particolare, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare, su proposta dei ministri competenti, entro il 31 marzo di ciascun anno del triennio 2007-2009, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per le conseguenze di carattere finanziario, possono essere infatti disposte variazioni degli accantonamenti, anche interessando diverse unità previsionali relative alle citate categorie economiche[133].

Il comma 508 della legge finanziaria per il 2007 ha poi introdotto un meccanismo incentivante finalizzato a conseguire ulteriori effetti di risparmio, il quale consente al Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia, di comunicare all'ufficio centrale del bilancio accantonamenti aggiuntivi delle dotazioni delle unità previsionali di parte corrente del proprio stato di previsione, con esclusione delle spese obbligatorie e delle spese predeterminate legislativamente. Questi ulteriori accantonamenti sono destinati a consuntivo, per una quota comunque non superiore al 30 per cento, ad appositi fondi per l'incentivazione, mediante contrattazione integrativa, del personale dirigente e non dirigente che abbia contribuito in maniera diretta al conseguimento degli obiettivi di efficienza e di razionalizzazione della spesa.

Le suddette innovazioni non hanno consentito di superare le criticità connesse, in generale, al ricorso a strumenti di “blocco” della spesa, che oltre a determinare difficoltà di funzionamento alle Amministrazioni, possono dar luogo a “rimbalzi” della spesa negli anni successivi.

Nonostante la strumentazione prevista dalla legge, le amministrazioni hanno infatti mostrato una scarsa propensione a riorientare le proprie decisioni di spesa sulla base di specifiche priorità, posto che hanno usato solo in minima parte la possibilità loro riconosciuta di modificare - sulla base di specifiche esigenze - gli accantonamenti lineari determinati dal testo della legge; non sono inoltre intervenute sulle risorse accantonate sulla base di fattori legislativi e in definitiva hanno tutte richiesto la restituzione delle somme accantonate.

Conseguentemente, a seguito delle difficoltà operative riscontrate dalle amministrazioni, circa il 43 per cento delle risorse accantonate ai sensi del citato comma 507 - pari, per il 2007, a circa 2 miliardi di euro - sono state successivamente disaccantonate e rese disponibili ad opera dell’articolo 7, comma 2, del decreto legge n. 81 del 2007[134].

Le somme di maggiore consistenza di cui è stato disposto il disaccantonamento hanno riguardato:

- il Fondo per le aree sottoutilizzate (404, 4 milioni)[135];

- il Fondo da ripartire per i trasferimenti correnti alle imprese, le cui dotazioni sono state ripristinate (251,1 milioni);

- le somme relative agli oneri di gestione dell’Agenzia delle entrate (216,3 milioni);

- le risorse del Fondo per le politiche sociali (186,2 milioni);

- il Fondo di riserva per le spese impreviste presso il Ministero dell’Economia (100 milioni, rispetto ai 133 milioni accantonati originariamente).

Il decreto legge n. 81 ha inoltre soppresso taluni accantonamenti relativi allo stato di previsione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali.

Il citato decreto legge n. 81/2007, oltre a disporre il reintegro di diverse autorizzazioni di spesa, ha previsto la non applicazione, per il 2007, di talune misure di contenimento introdotte in precedenza, quali:

§ il limite alle riassegnazioni di entrate disposto dalle leggi finanziarie per il 2005 e il 2006 (art. 4, c. 1)[136];

§ la riduzione del 20 per cento delle spese di funzionamento stabilita per gli enti e gli organismi pubblici non territoriali di cui al citato art. 22, comma 2, del D.L. n. 223 del 2006 (art. 4, c. 2), quest’ultimo a sua volta abrogato dall’art. 2, comma 625, della legge finanziaria per il 2008.

La prassi dei tagli orizzontali alle dotazioni di bilancio è stata, da ultimo, riproposta dall’articolo 2, comma 575, della legge finanziaria per il 2008[137], che ha disposto una riduzione lineare delle dotazioni di bilancio dei singoli Ministeri relative a spese per consumi intermedi non aventi carattere obbligatorio, pari a 545 milioni di euro per l’anno 2008, 700 milioni di euro per l’anno 2009 e 900 milioni di euro a decorrere dal 2010.[138]

Al riguardo si segnala che la Corte dei Conti[139] ha rilevato come tale ulteriore riduzione lineare delle dotazioni di bilancio, aggiungendosi a quella disposta dal comma 507 dell’articolo unico della legge finanziaria 2007, possa aggravare la situazione di precarietà operativa della Amministrazioni, rischiando in tal modo di riproporsi, anche nel 2008, la necessità di fare ricorso ad un provvedimento d’urgenza volto a ripristinare le risorse analogo a quello intervenuto nel 2007, ossia il citato D.L. 81/07.

Per quanto concerne la gestione del bilancio, la medesima legge finanziaria per il 2008, ha inoltre disposto:

§ la riduzione da 7 a 3 anni del termine di perenzione dei residui passivi propri di conto capitale (ossia il termine di iscrizione in bilancio delle somme di conto capitale impegnate ma non pagate nel corso degli esercizi precedenti) e un conseguente programma di ricognizione periodica triennale dal 2008 di tali residui ai fini della verifica dei presupposti per il loro mantenimento in bilancio (art. 3, c. 36-39);

Le disposizioni prevedono, che con cadenza triennale, a partire dal 2008, debba effettuarsi l'analisi e la valutazione dei residui passivi propri di conto capitale, consistenti in somme riferibili ad impegni registrati dalle amministrazioni in base ad atti formali, al fine di verificare la permanenza dei presupposti per il loro mantenimento in bilancio, ossia l’esistenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate. In sede di prima applicazione, il Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con le amministrazioni interessate, promuove un programma di ricognizione dei residui passivi da concludersi entro il 30 aprile. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con i Ministri interessati, deve essere quantificato: l’ammontare degli stanziamenti in conto residui da eliminare, che devono essere conseguentemente versati dalle amministrazioni interessate all’entrata del bilancio dello Stato; l’ammontare degli stanziamenti da iscrivere, compatibilmente con gli obiettivi programmati di finanza pubblica e comunque nei limiti degli effetti positivi stimati in ciascun anno in termini di indebitamento netto conseguenti alla eliminazione dei residui, in appositi fondi da istituire negli stati di previsione delle amministrazioni medesime per il finanziamento di nuovi programmi di spesa o di quelli già esistenti. L’utilizzazione di tali fondi è disposta con decreti del Ministro dell’economia e finanze, su proposta del Ministro interessato, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari;

§ la conferma, anche per il triennio 2008-2010, dei limiti ai prelevamenti di tesoreria per numerosi soggetti compresi nell’elenco del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche (art. 3, c.c. 40-42)[140].

In particolare, l’articolo 3, comma 40, prevede che per il triennio 2008-2010 i soggetti titolari di conti correnti e di contabilità speciali aperti presso la Tesoreria dello Stato, inseriti nell’elenco del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, non possano effettuare prelevamenti dai rispettivi conti aperti presso la Tesoreria dello Stato superiori all’importo cumulativamente prelevato alla fine di ciascun bimestre dell’anno precedente aumentato del 2 per cento[141].

La legge finanziaria per il 2008 ha infine abrogato (art. 2, comma 626) la disciplina - introdotta nella XIV legislatura - che prevedeva un limite per le amministrazioni dello Stato - escluso il comparto della sicurezza e del soccorso – all’assunzione mensile di impegni di spesa in misura non superiore ad un dodicesimo della spesa prevista da ciascuna unità previsionale di base[142].

Limiti alle spese di consulenza, rappresentanza e auto di servizio

Nell’ambito delle misure finalizzate al contenimento della spesa corrente, nella XV legislatura sono state introdotte una serie di disposizioni limitative delle spese di consulenza e rappresentanza, che hanno anche in parte ripreso ed esteso interventi adottati nella legislatura precedente.

In particolare, all’inizio della legislatura, l’articolo 27 del D.L. n. 223/2006[143] ha disposto una riduzione ulteriore del 10 per cento, rispetto a quella prevista dalla legge finanziaria per il 2006,delle spese delle pubbliche amministrazioni per:

§ studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione;

§ relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza.

Le suddette spese - in virtù di una modifica apportata all’articolo 1, commi 9 e 10, della legge finanziaria 2006[144] - non possono superare, a decorrere dal 2006, il 40 per cento – anziché il 50 per cento - di quelle sostenute nel 2004.

Successivamente, l’articolo 1, comma 505, della legge finanziaria per il 2007 ha esteso a tutte le amministrazioni inserite nel conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni le disposizioni della legge finanziaria 2006 in materia di limitazione delle spese per studi ed incarichi di consulenza e per rappresentanza e per auto di servizio, nonché quelle volte allariduzione dei compensi per incarichi di consulenza e delle indennità per i componenti di organi collegiali.

In particolare, le disposizioni della legge finanziaria 2006 estese a tutte le pubbliche amministrazioni prevedono:

- una limitazione di carattere permanente della spesa annua per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione: tale spesa non può essere superiore al 40 per cento di quella sostenuta nel 2004 (art. 1, comma 9, legge n. 266/2005, modificato dall’art. 27 del decreto-legge n. 223/2006);

- una limitazione di carattere permanente della spesa annua per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza: anche in tal caso tale spesa non può essere superiore al 40 per cento di quella sostenuta nel 2004 (art. 1, comma 10, legge n. 266/2005, modificato dall’art. 27 del decreto-legge n. 223/2006).

- una limitazione di carattere permanente della spesa annua per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, con esclusione di quelle operanti per l'ordine e la sicurezza pubblica: tale spesa non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta nel 2004 (art. 1, comma 11, legge n. 266/2005);

- un riduzione del 10 per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005 delle indennità, compensi, retribuzioni o altre utilità comunque denominate, corrisposti per incarichi di consulenza (art. 1, comma 56, legge n. 266/2005);

- un riduzione del 10 per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005 delle somme riguardanti indennità, compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilità comunque denominate, corrisposti ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati (art. 1, comma 58, legge n. 266/2005).

Tali disposizioni di contenimento della spesa si applicavano alle pubbliche amministrazioni previste dall’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001[145], che pur contenendo una definizione molto ampia di pubbliche amministrazioni, non comprende tutte quelle inserite nel conto economico consolidato^{^[146]}.

L’estensione operata ha comunque fatto salve alcune esclusioni già previste dalla legge finanziaria 2006; si tratta delle università, degli enti di ricerca e degli organismi equiparati, esclusidalla limitazione delle spese per studi ed incarichi di consulenza; nonché di regioni, province autonome, enti locali ed enti del servizio sanitario nazionale, cui non si applicala limitazione delle spese per studi ed incarichi di consulenza, per rappresentanza e auto di servizio, nonché l’obbligo di riduzione dei compensi per incarichi di consulenza e delle indennità per i componenti di organi collegiali[147]. Sono altresì esclusi gli organi costituzionali.

Al fine di assicurare alle amministrazioni dello Stato la necessaria efficienza e flessibilità, garantendo comunque il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, l’articolo 14 del decreto legge n. 81 del 2007 ha previsto la possibilità di effettuare variazioni compensative tra le spese sostenute per studi e incarichi di consulenza e rappresentanza, nonché per auto di servizio, indicate dai citati commi 9-11 dell’articolo 1 della legge finanziaria per il 2006 [148].

Per ciò che attiene alle auto di servizio, si ricorda che anche la legge finanziaria per il 2008 (art. 2, comma 588) è intervenuta nuovamente in materia, stabilendo un limite alla cilindrata massima delleauto in uso alle magistrature e alle amministrazioni civili dello Stato (pari 1600 cc), ad eccezione delle autovetture utilizzate dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco e per i servizi istituzionali di tutela dell’ordine, della sicurezza pubblica e della protezione civile (cfr. oltre).

Sempre in materia di incarichi di studio, consulenza e di collaborazione, la legge finanziaria per il 2008 ha introdotto ulteriori misure volte a:

§ stabilire, quale condizione dell’efficacia dei contratti di consulenza stipulati con le pubbliche amministrazioni, compresi gli enti territoriali, la pubblicazione del nominativo del consulente, dell’oggetto dell’incarico e del relativo compenso sul sito istituzionale della pubblica amministrazione stipulante (articolo 3, comma 18);

§ rafforzare le norme in materia di pubblicità dei rapporti di collaborazione e di consulenza a titolo oneroso[149], prevedendo le pubbliche amministrazioni che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza per i quali è previsto un compenso debbano non devono limitarsi alla pubblicazione (in forma libera) degli elenchi, ma devono pubblicare sul loro sito web i provvedimenti con cui hanno affidato gli incarichi, con l’indicazione dei soggetti beneficiari dei pagamenti, degli importi erogati e della ragione dell’affidamento dell’incarico. In caso di omessa pubblicazione, si prevede che la liquidazione del corrispettivo per la collaborazione o l’incarico costituisca illecito disciplinare e determini l’insorgere della responsabilità amministrativa[150] (art. 3, comma 54);

§ ristretto ad esperti di comprovata specializzazione universitaria l’ambito dei soggetti ai quali possono essere conferiti da parte delle pubbliche amministrazioni incarichi individuali (art. 3, comma 76, che ha novellato l’articolo 7, comma 6 del D.Lgs. n. 165/2001).

Si ricorda, peraltro, che la disciplina del conferimento degli incarichi esterni era stata già novellata dal decreto – legge n. 223 del 2006 (c.d. decreto Bersani 1)[151]. Ai sensi dell’art. 7 del D.Lgs. 165/2001, comma 6 e 6 bis, rispettivamente novellato e introdotto dal decreto – legge n. 223/2006, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali solo per esigenze cui non possano far fronte con personale in servizio, nel rispetto dei seguenti principi:

- l’oggetto della prestazione deve rientrare nelle competenze dell’amministrazione conferente e deve corrispondere ad obiettivi e progetti specifici e determinati;

- l’amministrazione deve in via preliminare accertare l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane a disposizione;

- la prestazione deve avere natura temporanea e altamente qualificata;

- devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

Per ciò che attiene agli enti locali, l’articolo 3, commi 55-57 della legge finanziaria 2008, ha inoltre disposto che gli incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenza possano essere conferiti dall’ente locale solo nell’ambito di un programma approvato dal Consiglio dell’ente stesso.

Al regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi degli enti locali è demandata la definizione dei limiti, dei criteri e delle modalità per il conferimento di incarichi esterni di collaborazione, di studio o di ricerca e della relativa spesa annua massima. L’affidamento di incarichi in violazione delle norme suddette costituisce illecito ed è fonte di responsabilità erariale. Le disposizioni regolamentari che disciplinano criteri e modalità suddetti devono essere trasmessi alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti.

Da ultimo, l’articolo 3, comma 58, della medesima legge finanziaria per il 2008ha disposto la soppressione dei contratti di consulenza di durata continuativa stipulaticon personale facente parte di “speciali uffici o strutture”, comunque denominati, istituiti presso amministrazioni statali. Sono espressamente esentati da tale soppressione i contratti di consulenza stipulati dalle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio culturale e storico artistico e dell’attività culturale, alla tutela della salute e alla pubblica incolumità[152].

Interventi di contenimento della spesa di personale

L’introduzione di “tetti retributivi”

Nel corso della XV legislatura, attraverso una pluralità di interventi normativi, sono state introdotte specifiche disposizioni di contenimento delle retribuzioni e degli emolumenti a carico di pubbliche amministrazioni e di società a partecipazione pubblica, attraverso la fissazione di tetti retributivi. Tali limitazioni sono state contestualmente accompagnate da specifici obblighi di pubblicità e di comunicazione.

In particolare, in un primo tempo, la legge finanziaria per il 2007 ha stabilito, all’articolo 1, comma 593, che la retribuzione dei dirigenti “esterni” delle pubbliche amministrazioni[153], dei consulenti, dei membri di commissioni e di collegi e dei titolari di qualsivoglia incarico corrisposto dallo Stato, da enti pubblici o da società a prevalente partecipazione pubblica non quotate in borsa, non potesse superare quella del primo presidente della Corte di cassazione. Ha inoltre subordinato la validità degli atti di spesa alla loro pubblicazione sul sito web dell’amministrazione o del soggetto interessato, con l’indicazione dei destinatari e del compenso, stabilendo altresì una sanzione in caso di violazione del suddetto tetto: il pagamento da parte dell’amministratore e da parte del destinatario del corrispettivo di una somma pari a dieci volte l’ammontare eccedente la cifra consentita.

L’articolo 1, comma 593 è stato abrogato dalla legge finanziaria per il 2008, la quale è nuovamente intervenuta in materia.

I commi da 44 a 53 dell’articolo 3 della legge hanno in particolare innovato il precedente regime del tetto retributivo, mantenendone fermo il massimale dato dal trattamento economico del primo presidente della Corte di Cassazione,ed estendendone altresì il campo di applicazione.

La circolare applicativa n. 1/2008 ha specificato, relativamente all'individuazione del tetto, che la retribuzione attuale del Primo Presidente in carica della Corte, comprensiva di tutti gli emolumenti connessi alla carica, è pari a 289.984 euro annui lordi .

La disciplina, di carattere generale, si riferisce al trattamento economico onnicomprensivo[154] di chiunque riceva a carico delle pubbliche finanze emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali[155], agenzie, enti pubblici anche economici, enti di ricerca, università, società non quotate a totale o prevalente partecipazione pubblica nonché le loro controllate[156], ovvero sia titolare di incarichi o mandati di qualsiasi natura nel territorio metropolitano.

Sono escluse dall’ambito di applicazione della normativa Regioni, Province, Comuni, Comunità montane, loro consorzi e associazioni.

Sono inoltre escluse dalla disposizione la Banca d’Italia “e le altre Autorità indipendenti”. Ad esse si applicano solo gli obblighi di pubblicità (cfr.oltre) per gli emolumenti superiori al limite fissato (art. 3, comma 44, ultimo periodo); gli emolumenti corrisposti da tali organismi non possono comunque superare il doppio del trattamento retributivo del Primo presidente della Corte di Cassazione (art. 46)[157].

Per tali soggetti la disciplina in ordine ai controlli sulla spesa, i modi di finanziamento, le retribuzioni e gli emolumenti, sarà prevista in una futura legge di riforma nel rispetto degli adempimenti previsti a livello comunitario (art. 3, comma 45, modificato dall’articolo 42, comma 2 del D.L. 248/2007).

Sono invece esplicitamente inclusi nel novero dei soggetti cui si applica il predetto limite retributivo i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, i presidenti e i componenti di collegi ed organi di governo e di controllo delle società non quotate e i dirigenti.

La circolare n. 1/2008 ha specificato che le norme non riguardano i corrispettivi per incarichi conferiti a soggetti diversi dalle persone fisiche. Al fine di meglio chiarire l’ambito applicativo della disposizione, è stato inoltre abrogato l’articolo 1, comma 466 della legge finanziaria 2007, nella parte in cui conteneva un limite (di 500.000 euro annui) al compenso dei componenti dei consigli di amministrazione delle società non quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze e delle rispettive società controllate e collegate (art. 3, comma 51); è stato quindi espressamente stabilito che a tali società si applichi la disciplina generale sopra esposta in ordine al tetto retributivo[158].

Per ciò che attiene all’ambito oggettivo, la legge finanziaria ha espressamente previsto che il limite non si applica alle attività di natura professionale e ai contratti d'opera aventi ad oggetto una prestazione artistica o professionale che consenta di competere sul mercato in condizioni di effettiva concorrenza. Si deve però trattare di contratti che non possono in alcun caso essere stipulati con chi ad altro titolo percepisce emolumenti o retribuzioni ai sensi dei precedenti periodi (art. 2, comma 44, terzo periodo).

Sul punto è successivamente intervenuto il decreto-legge n. 248 del 31 dicembre 2007[159], il quale ha specificato (art. 24, comma 4-bis) che ferma restando l'inapplicabilità del limite alle attività soggette a tariffe professionali, il tetto si applica ai contratti d'opera. L’applicazione a tali contratti decorre dall'emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che dovrà definire, entro il 1° luglio 2008, le tipologie di contratti d'opera artistica o professionale escluse.

E’ prevista infine la possibilità di deroga al regime del tetto al trattamento economico, laddove ricorrano motivate esigenze di carattere eccezionale e per un periodo di tempo non superiore a tre anni.

Per le amministrazioni statali le deroghe possono essere autorizzate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, nel limite massimo di 25 unità corrispondenti alle posizioni di più elevato livello di responsabilità (articolo 3, comma 44).

Per le Amministrazioni dello Stato e, in via generale, in relazione ai soggetti cui non si applica il suddetto limite, non si può comunque superare il doppio del trattamento retributivo del Primo Presidente della Corte di cassazione.

Per ciò che attiene al regime di pubblicità e di comunicazione degli atti comportanti spesa per retribuzioni, viene sostanzialmente riprodotta la disciplina già contenuta nella legge finanziaria per il 2007.

La comunicazione è condizione per l’attuazione dell’atto: esso deve essere preventivamente pubblicato sul sito web dell'amministrazione o del soggetto interessato, nonché comunicato al Governo[160] , al Parlamento e alla Corte dei conti.

Per le retribuzioni dirigenziali e i compensi per la conduzione di trasmissioni di qualunque genere presso la RAI - Radiotelevisione italiana Spa è specificamente previsto che esse siano rese note alla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi (art. 3, comma 50).

Il tetto retributivo non opera per i contratti di natura privatistica in corso alla data del 28 settembre 2007[161] i quali non possono in alcun caso essere prorogati[162] (articolo 3, comma 48). Ai contratti in essere si applica invece il regime di pubblicità e trasparenza sopra menzionato (articolo 3, comma 49).

Con riferimento agli incarichi o rapporti di natura non privatistica il superamento del limite retributivo comporta un “rientro” graduale, mediante una decurtazione annuale del 25 per cento della parte eccedente [163].

Il Presidente del Consiglio dei Ministri deve presentare alle Camere, entro il 30 settembre 2008, una relazione sull’attuazione della disciplina del tetto retributivo (art. 3, comma 52), mentre la Corte dei conti verifica l'attuazione delle disposizioni in oggetto in sede di controllo successivo sulla gestione del bilancio (art. 3, comma 53).

Ulteriori disposizioni di contenimento della spesa di personale

Tra le altre misure adottate nella XV legislatura volte al contenimento della spesa di personale, si ricorda l’articolo 29 del decreto-legge n. 223 del 2006, il quale ha previsto la riduzione del 30 percento della spesa complessiva, rispetto a quella sostenuta nell’anno 2005,per gli organi collegali ed altri organismi, comunque denominati, anche monocratici, delle amministrazioni pubbliche – fatta eccezione per le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale per cui la previsione costituisce principio di coordinamento della finanza pubblica[164].

Per realizzare la riduzione delle spese per le amministrazioni statali e al fine di eliminare duplicazioni organizzative e funzionali, il medesimo articolo 29 ha disposto il riordino dei suddetti organismi, anche mediante soppressione o accorpamento delle strutture, da realizzare con appositi regolamenti da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per gli organismi previsti dalla legge o da regolamento e, per i restanti, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro competente.

Tale disciplina trova un suo analogo precedente nell’art. 18, comma 1 della legge 448/2001, che aveva disposto il divieto per le pubbliche amministrazioni – escluse regioni, province, comuni e comunità montane – di istituire nuovi organismi e l’obbligo di individuare quelli di carattere tecnico indispensabili per la realizzazione dei propri obiettivi istituzionali. Il divieto contenuto nella norma in questione è peraltro mantenuto fermo dall’articolo 29 del decreto-legge n. 223/2006.

In attuazione di tali disposizioni sono stati quindi adottati una serie di atti di riorganizzazione (per ciò che attiene il Ministero dell’economia e finanze vedi scheda La nuova struttura del MEF, pag. 467).

La legge finanziaria 2007 (articolo 1, commi 404-416) ha infine previsto un vasto programma di riorganizzazione dei Ministeri finalizzato al contenimento e alla razionalizzazione delle spese di funzionamento degli stessi, da attuarsi attraverso l’adozione di regolamenti da emanare ai sensi dell’art. 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

In particolare, tale programma di riorganizzazione delle articolazioni interne dei Ministeri è stato finalizzato:

§ alla riduzione del numero degli uffici di livello dirigenziale generale di almeno il 10 per cento, e degli uffici di livello dirigenziale non generale del 5 per cento, nonché alla eliminazione delle duplicazioni organizzative eventualmente esistenti[165];

§ alla gestione unitaria del personale e dei servizi comuni anche mediante strumenti di innovazione amministrativa e tecnologica;

§ alla revisione delle strutture periferiche prevedendone, anche in questo caso, la loro riduzione;

§ alla riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di controllo;

§ alla riduzione degli organismi di analisi, consulenza e studio di elevata specializzazione;

§ alla riduzione delle dotazioni organiche in modo da assicurare che il personale utilizzato per funzioni di supporto non ecceda comunque il 15 per cento delle risorse umane complessivamente utilizzate da ogni amministrazione;

§ all'avvio della ristrutturazione, da parte del Ministero degli affari esteri, della rete diplomatica, consolare e degli istituti di cultura (sul punto vedi il capitolo il Ministero degli affari esteri nel dossier relativo alla Commissione Affari esteri).

Per approfondimenti in ordine a tale disciplina si rinvia al capitolo Assetto dei Ministeri nel dossier relativo alla Commissione Affari costituzionali.

Limiti alla spesa per locazione e manutenzione di beni immobili

Nel corso della XV legislatura, si è proceduto, da un lato, all’abrogazione delle disposizioni limitative dell’acquisto di beni immobili da parte della P.A. introdotte dalla legge finanziaria per il 2006; dall’altro, all’introduzione di limiti alle spese di manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni immobili di amministrazioni statali ed enti ed organismi pubblici inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, fatta eccezione per gli enti territoriali.

In particolare, la legge finanziaria per il 2007[166] ha disposto l’abrogazione delle disposizioni di cui all’articolo 1, commi 23-26 della legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005), che prevedevano limitazioni all'acquisto di beni immobili da parte dalle Amministrazioni pubbliche, comprese le amministrazioni territoriali, a decorrere dall’anno 2006, fatta eccezione per l'acquisto di immobili da destinare a sedi di ospedali, ospizi, scuole e asili.

Il comma 23 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2006 prevedeva che a decorrere dal 2006 le pubbliche amministrazioni - con l'eccezione degli enti territoriali, le cui limitazioni erano regolate dal comma successivo- potessero annualmente acquisire immobili per un importo non superiore alla spesa media effettuata nei tre anni precedenti per la medesima finalità. Il successivo comma 24 disponeva limitazioni all’acquisto di immobili da terzi da parte degli enti territoriali nell’anno 2006 calcolate in rapporto alla spesa media del quinquennio precedente per tale finalità, prevedendo una riduzione dei trasferimenti erariali a qualsiasi titolo spettanti agli enti territoriali soggetti al patto di stabilità interno, alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in misura pari alla differenza tra la spesa sostenuta nel 2006 per l'acquisto di immobili da soggetti terzi e la spesa media sostenuta nei precedenti cinque anni per la medesima finalità. Il comma 26 recava le norme relative al monitoraggio dell’andamento delle spese, introducendo, a carico delle pubbliche amministrazioni, compresi gli enti territoriali, l’obbligo di una comunicazione trimestrale al Ministero dell’economia e delle finanze circa gli acquisti e le vendite di immobili per esigenze di attività istituzionali o abitative. L’articolo 34-ter del decreto-legge n. 223/2006 aveva poi escluso dall’applicazione del limite gli enti previdenziali destinatari delle operazioni di cartolarizzazione.

Contestualmente, la medesima legge finanziaria per il 2007 (art. 1, commi 204-209) ha previsto l’adozione di piani di razionalizzazione degli spazi per l’utilizzo degli immobili di uso governativo da parte delle amministrazioni centrali e periferiche statali.

La legge finanziaria per il 2008[167] è nuovamente intervenuta sul punto mediante una novella all’art. 1, comma 204, della legge finanziaria per il 2007, prevedendo che dai suddetti piani di razionalizzazione debba conseguire una riduzione complessiva non inferiore al 10 per cento del valore dei canoni per locazioni passive e del costo d’uso equivalente degli immobili utilizzati per l’anno 2008 e ulteriori riduzioni non inferiori al 7 per cento e 6 per cento per gli anni successivi. Ha inoltre stabilito - attraverso una novella alla disciplina di cui all’articolo 1, comma 206 della legge finanziaria 2007 - che il costo d'uso dei singoli immobili in uso alle amministrazioni debba essere commisurato, anziché ai valori correnti di mercato del bene, al 50 per cento degli stessi valori; a decorrere dal 2009, la predetta percentuale è incrementata annualmente di un ulteriore 10 per cento fino al raggiungimento del 100 per cento del valore corrente di mercato.

La medesima legge finanziaria ha inoltre introdotto disposizioni volte a contenere le spese per la manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni immobili (art. 2, comma 618 – 622).

In particolare, per le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, tali spese non possono superare la misura:

§ dell'1% del valore dell'immobile utilizzato, nel caso di esecuzione di interventi di sola manutenzione ordinaria;

§ dell'1,5% del valore dell’immobile utilizzato, nel caso in cui vi siano anche interventi di manutenzione straordinariaper l'anno 2008. A decorrere dal 2009, il limite è del 3%.

Per gli immobili in locazione passiva è ammessa la sola manutenzione ordinaria nella misura massima dell’1% del valore dell’immobile utilizzato[168].

Da tali limiti alle spese di manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni immobili devono conseguire economie di spesa, in termini di indebitamento netto, non inferiori a euro 650 milioni di euro per l’anno 2008, 465 milioni per l’anno 2009 e 475 milioni a decorrere dall’anno 2010.

E’ inoltre previsto che in due appositi capitoli di bilancio, uno di parte corrente e uno di parte capitale, iscritti nello stato di previsione dell’Amministrazione, siano appostate le somme relative alle spese in oggetto. Una deroga ai limiti suddetti può essere richiesta al Ministro dell’economia e delle finanze del Ministro competente, in caso di sopravvenute ed eccezionali esigenze. Sono sottratti dall'ambito di applicazione della disposizione in esame gli immobili trasferiti ai Fondi immobiliari costituiti ai sensi dell’art. 9 del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351^{^[169]}.

L’applicazione delle suddette misure di contenimento è estesa agli enti ed organismi pubblici inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione individuati dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, comma 5, della legge 30 dicembre 2004, n. 311[170].

Sono invece esclusi dalla limitazione alle spese di manutenzione ordinaria e straordinaria, sebbene contenuti nel suddetto elenco ISTAT:

§ gli enti territoriali e locali e gli enti da essi vigilati;

§ le aziende sanitarie ed ospedaliere;

§ gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico.

L’eventuale differenza tra l’importo delle spese di manutenzione ordinaria e straordinaria relative all’anno 2007 e l’importo delle stesse, rideterminato a partire dal 2008 secondo i criteri sopra indicati, deve essere versata ogni anno all’entrata del bilancio dello Stato entro il 30 giugno.

Gli organi interni di revisione e di controllo sono chiamati a vigilare sull’applicazione del comma in esame.

Limiti alla spesa per le società a partecipazione pubblica

Nella XV legislatura sono state adottate specifiche disposizioni volte al contenimento del numero dei componenti dei consigli di amministrazione delle società non quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze, nonché dei componenti di società partecipate da pubbliche amministrazioni.

Al riguardo, l’articolo unico della legge finanziaria per il 2007, ha previsto:

§ la riduzione a tre dei membri dei consigli di amministrazione di Sviluppo Italia S.p.A. e della Sogin S.p.A., nonché la cessazione dall’incarico dei consiglieri in carica alla data dell’entrata in vigore della legge finanziaria (1° gennaio 2007). Si è inoltre stabilito che il limite di tre membri del consiglio di amministrazione si applichi alle società controllate risultanti dal piano di riordino e dismissione delle partecipazione societarie di Sviluppo Italia S.p.A. (ora denominata “Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A.”) (vedi scheda La riforma di Sviluppo Italia S.p.A, pag. 405);

§ l’adozione di un apposito atto di indirizzo per il contenimento del numero dei componenti dei Consigli di Amministrazione delle società non quotate partecipate dal MEF e delle rispettivesocietà controllate e collegate (co. 465);

§ misure di contenimento della spesa degli enti territoriali, volte, tra l’altro, a limitare sia l’entità massima deicompensi spettanti agli amministratori di società partecipate da comuni o province sia il numero complessivo dei componenti i relativi consigli di amministrazione.In particolare, il comma 729, pone il limite numerico di tre componenti ai consigli di amministrazione delle società totalmente partecipate, anche in via indiretta, da enti locali. Tale limite sale a cinque per le società il cui capitale, interamente versato, raggiunga o superi un determinato importo, il cui ammontare è fissato con D.P.C.M. da adottare su proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, di concerto con i ministri dell'interno e dell'economia e finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali.Per tutte le società miste, partecipate cioè anche da altri soggetti pubblici o privati, si dispone che il numero massimo dei componenti il consiglio di amministrazione designati dai soci pubblici locali (inclusi, se presenti, quelli di nomina regionale) non sia superiore a cinque.

Successivamente, l’articolo 3, commi da 12 a 17, della legge finanziaria per il 2008 ha introdotto una serie di disposizioni volte a ridurre i componenti degli organi delle società in mano pubblica, le quali danno seguito – senza sostituirla - alla disciplina limitativa già introdotta in materia dalla legge finanziaria per 2007 che viene infatti richiamata e fatta salva.

In particolare, il comma 12 chiama le amministrazioni pubbliche statali a porre in essere iniziative atte a incidere sugli organi societari delle società da esse direttamente o indirettamente controllate.

Tali iniziative devono essere promosse entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, anche attraverso atti di indirizzo, e sono volte a:

§ ridurre il numero dei componenti degli organi societari (a tre, se gli organi sono composti attualmente da più di cinque membri; a cinque, se se sono composti attualmente da più di sette membri)[171];

§ prevedere che nei consigli amministrativi o di gestione formati da tre membri le funzioni di amministratore delegato siano attribuite al presidente, senza alcun compenso aggiuntivo per quest’ultimo;

§ sopprimere del tutto la carica di vice presidente, ove prevista a livello statutario, ovvero specificare che questa permane solo come modalità di individuazione del sostituto del presidente in caso di sua assenza o impedimento, senza che essa dia titolo a compensi aggiuntivi;

§ eliminare, ove prevista, la corresponsione di gettoni di presenza per i componenti gli organi societari;

§ limitare ai “casi strettamente necessari” la costituzione di organismi con funzioni consultive o di proposta.

Il comma 13 prevede che le modifiche statutarie, che saranno determinate dalle iniziative delle pubbliche amministrazioni, abbiano effetto a decorrere dal primo rinnovo degli organi societari successivo alle modifiche stesse.

Il comma 14 reca una norma relativa alle sole società indirettamente controllate dalle pubbliche amministrazioni statali, nelle quali è fatto divieto di nominare nei consigli d’amministrazione o gestione amministratori della società controllante.

A tale divieto si può derogare in due casi:

§ se sono attribuite a tali soggetti deleghe gestionali a carattere permanente e continuativo;

§ se la nomina è tesa a mettere a disposizione della società controllata particolari e comprovate competenze tecniche degli amministratori della società controllante.

Anche nei casi di operatività delle deroghe, gli emolumenti legati alla partecipazione agli organi della società controllata sono comunque “riversati alla società controllante”.

Ai sensi del comma 15le società in mano pubblica, come individuate dal comma 12, sono invitate ad adottare, per la fornitura di beni e servizi, parametri di qualità e di prezzo rapportati a quelli messi a disposizione delle pubbliche amministrazioni da CONSIP S.p.A. Si tratta di una norma non cogente, in quanto dette società possono scostarsi dai parametri, pur dovendo fornire motivazione espressa delle ragioni dello scostamento. Tale onere di motivazione vale soprattutto, ma non esclusivamente, nei casi in cui le società siano soggette alla normativa comunitaria sugli appalti pubblici (vedi scheda Il sistema degli acquisiti della P.A., pag. 173)

Il comma 16 esenta dalla disciplina sopra illustrata le società quotate nei mercati regolamentati. Inoltre, esenta dall’obbligo relativo alla coincidenza fra la carica di presidente del consiglio d’amministrazione e quella di amministratore delegato le società Sviluppo Italia S.p.A. (ora “Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa Spa”) e Sogin S.p.A.

Il comma 17stabilisce, infine, che alle società partecipate, anche in via indiretta, da enti locali, continuano ad applicarsi le norme limitative sopra richiamate previste dalla legge finanziaria 2007.

Da ultimo, l'articolo 3, commi 27-32, della medesima legge finanziaria per il 2008 ha introdotto una serie di limiti alla costituzione e alla partecipazione in società da parte delle pubbliche amministrazioni, per le quali viene sancito il divieto di:

§ costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali;

§ assumere o mantenere direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società[172].

Viene comunque sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale e l’assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle suddette amministrazioni, nell'ambito dei rispettivi livelli di competenza.

L'assunzione di nuove partecipazioni ed il mantenimento di quelle esistenti devono essere autorizzate dall’organo competente, con delibera motivata in ordine alla sussistenza dei presupposti.

Le società e le partecipazioni vietate devono essere cedute a terzi entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria e tale cessione deve avvenire nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica.

Nei casi in cui sia comunque necessario costituire, nel rispetto dei limiti, società o enti, comunque denominati, o assumere partecipazioni in società, consorzi o altri organismi, anche a seguito di processi di riorganizzazione, trasformazione o decentramento, le amministrazioni devono:

§ adottare, sentite le organizzazioni sindacali per gli effetti derivanti sul personale, i provvedimenti di trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali in misura adeguata alle funzioni esercitate mediante i suddetti società, enti, ecc.;

§ provvedere alla corrispondente rideterminazione della propria dotazione organica.

Altri interventi di contenimento della spesa

La legge finanziaria per il 2008 reca, all’art. 2, commi da 588-600, una serie di ulteriori disposizioni finalizzate alla razionalizzazione della spesa delle pubbliche amministrazioni in materia di auto di servizio, corrispondenza postale, telefonia ed immobili.

In particolare, il comma 588 prevede il limite di 1.600 centimetri cubici alla cilindrata media delle autovetture di servizio (le c.d. auto blu)assegnate in uso esclusivo e non esclusivo nell’ambito delle magistrature e di ciascuna amministrazione civile dello Stato, ad esclusione delle autovetture utilizzate dal Corpo dei vigili del fuoco e per i servizi istituzionali di tutela dell’ordine, della sicurezza pubblica e della protezione civile.

I commi 589 e 590 recano disposizioni volte a sanzionare, attraverso una riduzione delle risorse finanziarie, il mancato uso da parte delle pubbliche amministrazioni delle modalità di trasmissione informatica dei documenti mediante posta elettronica, prevedendo che qualora una singola amministrazione non utilizzi tale modalità normativa in misura superiore al 50 per cento del totale della corrispondenza inviata essa subisca la riduzione, nell’esercizio successivo, del 30 per cento delle risorse stanziate nell’anno in corso per spese di invio di corrispondenza cartacea.

I commi da 591 a 593prevedono l’obbligo per le amministrazioni statali centrali (incluso il sistema scolastico nei limiti precisati), nonché per le amministrazioni statali periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado nonché delle istituzioni educative ed universitarie, di utilizzare i servizi “Voce tramite protocollo Internet” (VoIP)[173], previsti dal sistema pubblico di connettività[174] o da analoghe convenzioni stipulate da CONSIP, attribuendo al CNIPA il compito di monitorare il rispetto di tale obbligo. In caso di non osservanza, nell’esercizio successivo si opera una riduzione del 30% delle risorse stanziate per spese di telefonia. Si dispone, inoltre, la riduzione lineare delle dotazioni di bilancio dei Ministeri relative alle spese postali e telefoniche; le altre pubbliche amministrazioni dovranno adottare analoghe misure per realizzare risparmi di spesa e, in caso di accertamento di minori economie, si provvede alla riduzioni dei trasferimenti statali nei confronti delle amministrazioni inadempienti.

I commi da 594 a598, a contenimento delle spese di funzionamento, impongono alle pubbliche amministrazioni l’adozione di piani triennali per la razionalizzazione dell’uso delle dotazioni strumentali, anche informatiche; delle autovetture di servizio; dei beni immobili ad uso abitativo o di servizio. Tali piani indicano altresì misure dirette a circoscrivere l’assegnazione di apparecchiature di telefonia mobile ai soli casi in cui il personale debba assicurare, per esigenze di servizio, pronta e costante reperibilità, individuando altresì forme di verifica, anche a campione, circa il corretto utilizzo delle relative utenze. I piani triennali devono essere resi pubblici dagli uffici per le relazioni con il pubblico e attraverso i siti internet delle singole amministrazioni.

Il comma 599reca, infine, disposizioni per il censimento degli immobili in mano pubblica, ai seni delle quali le pubbliche amministrazioni sono tenute a comunicare al Ministero dell’economia e delle finanze l’elenco dei beni immobili ad uso abitativo o di servizio in proprio possesso, esclusi i beni infrastrutturali, sui quali vantino a qualunque titolo diritti reali, ovvero di cui abbiano la disponibilità, quantificandone, in questo caso, gli oneri sostenuti.[175]

Tra le ulteriori misure di contenimento della spesa introdotte della medesima legge finanziaria per il 2008 si ricordano:

§ il divieto per le amministrazioni i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica di istituire di uffici di diretta collaborazione (art. 2, comma 632);

§ la previsione dell’adozione, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge, di regolamenti di delegificazione - previo parere parlamentare - per il riordino, la trasformazione o la soppressione e messa in liquidazione di enti ed organismi pubblici statali e la conseguente soppressione degli enti, organismi e strutture, previsti nell’allegato A della legge, che non siano stati riordinati entro il citato termine (art. 2, commi 634-636).

Misure specifiche sono state inoltre previste ai fini del rafforzamento dell’attività di controllo della Corte dei Conti (vedi scheda Responsabilità e controlli nel dossier relativo alla Commissione Affari costituzionali).

Tra gli interventi volti alla razionalizzazione e al contenimento della spesa pubblica, vi sono, infine, una serie di misure che hanno riguardato i costi della rappresentanza politica.

Tra queste si possono annoverare, a livello di Amministrazioni centrali:

§ la riduzione del 30 per cento del trattamento economico complessivo dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato membri del Parlamento nazionale, disposta dall’articolo 1, comma 575, della legge finanziaria 2007;

§ il blocco per cinque anni dell’adeguamento automatico dell’indennità parlamentare, disposta dall’articolo 1, comma 375, della legge finanziaria 2008;

§ la riduzione dei Ministeri e del numero dei componenti del Governo a qualsiasi titolo, ivi compresi Ministri senza portafoglio, Vice Ministri e Sottosegretari, che non può superare i sessanta membri a partire dal Governo successivo a quello in carica alla data del 1°gennaio 2008, disposta dall’articolo 1, comma 376, della legge finanziaria 2008.

Misure di contenimento dei costi della rappresentanza politica sono state, infine, introdotte anche con riferimento agli enti locali (vedi scheda Interventi sui “costi della politica” nel dossier relativo alla Commissione Affari costituzionali).

Il processo di riforma del bilancio

La riclassificazione del bilancio dello Stato

La finanziaria 2007

La legge finanziaria per il 2007[208] ha predisposto una serie di strumenti finalizzati ad avviare una riforma dei bilanci pubblici, a potenziare il monitoraggio dei flussi di finanza pubblica e a consentire il controllo della spesa pubblica.

In tale ambito, è stata in primo luogo istituita, presso il Ministero dell'economia e delle finanze, la Commissione tecnica per la finanza pubblica (CTFP)[209], cui sono stati assegnati compiti di studio e analisi,al fine di formulare proposte per accelerare il processo di armonizzazione e di coordinamento della finanza pubblica e di riforma dei bilanci delle amministrazioni pubbliche; con specifico riferimento al bilancio dello Stato, alla Commissione è stato assegnato il compito di disegnare una diversa classificazione della spesa, anche mediante ridefinizione delle unità elementari ai fini dell'approvazione parlamentare, finalizzata al miglioramento della scelta allocativa e ad una efficiente gestione delle risorse, rafforzando i processi di misurazione delle attività pubbliche e la responsabilizzazione delle competenti amministrazioni.

E’ stata inoltre prevista l’istituzione di un apposito Servizio studi nell’ambito del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, con finalità di raccordo alla Commissione tecnica, ed il rafforzamento delle attività e degli strumenti di analisi e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica già esistenti, anche con il potenziamento ed il collegamento delle strutture di supporto del Parlamento.

Accanto alla predisposizione ed al rafforzamento degli organismi di studio, è stato previsto l’avvio di un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali (cd. spending review, vedi scheda La spending review, pag. 181), affidato al Ministro dell'economia, volto a riesaminare in modo sistematico l’insieme dei programmi di spesa in atto, individuando le criticità, le opzioni di riallocazione delle risorse e le possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili sul piano dell’efficienza organizzativa e della qualità dei servizi offerti dallo Stato.

Le tappe del processo di riforma

Per quanto concerne, segnatamente, il bilancio dello Stato, a seguito dell’approvazione delle suddette misure introdotte dalla finanziaria 2007, gli ulteriori passi verso la riforma del bilancio sono stati:

§ la presentazione da parte del Ministro dell’economia al Consiglio dei Ministri e alle Commissioni Bilancio di Camera e Senato degli “Orientamenti del MEF in materia di struttura del Bilancio e valutazione della spesa” (gennaio 2007);

§ lo svolgimento, da febbraio a maggio 2007, di una indagine conoscitiva sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio(vedi scheda La riforma del Bilancio: l’indagine conoscitiva, pag. 195) , articolata nell’audizione congiunta del Ministro dell’Economia e delle Finanze, volta ad illustrare gli orientamenti in materia di riclassificazione del bilancio dello Stato (13 febbraio), ed in alcune sedute congiunte nelle quali è stato svolto un ampio dibattito sulle linee di riforma (14 febbraio, 14 marzo e 15 marzo);

§ la firma, da parte del Ministro dell’Economia e delle Finanze, del decreto di nomina dei membri della Commissione tecnica per la finanza pubblica (CTFP) che ne disciplina organizzazione, funzionamento e attività (16 marzo);

§ l’organizzazione di un convegno presso il Ministero dell’economia e delle finanze sul tema “Migliorare la qualità della spesa pubblica: esperienze internazionali a confronto”, nel quale, tra l’altro, si prese in esame la riforma del bilancio francese[210].. In questo periodo ha avuto avvio il complesso lavoro di riclassificazione del bilancio della Ragioneria generale dello Stato in collaborazione con tutti i Ministeri di spesa per definire i programmi e le missioni (29 marzo);

§ l’istituzione, presso la Ragioneria generale dello Stato, il Servizio Studi Dipartimentale, posto alle dirette dipendenze del Ragioniere generale dello Stato (31 maggio). Lo stesso giorno, dinanzi al comitato paritetico, si è tenuta un’audizione del Ministro dell’economia e delle finanze sulla riclassificazione del bilancio;

§ l’audizione, da parte della Commissione Bilancio, del Ragioniere generale dello Stato al fine di illustrare alcune ipotesi sulla riclassificazione del bilancio (5 giugno);

§ la pubblicazione della Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze del 5 giugno 2007 per la predisposizione del bilancio per l’anno 2008, recante una prima ipotesi di riclassificazione del bilancio dello Stato;

§ l’audizione, presso le Commissioni Bilancio di Camera e Senato, del Ministro dell’economia e delle finanze sul tema della riclassificazione del bilancio, in vista della predisposizione dei documenti di bilancio. Il titolo della presentazione del Ministro era “Rendere più chiari il bilancio e la finanziaria” (13 giugno);

§ la pubblicazione della Direttiva del Presidente del Consiglio del 3 luglio 2007 recante nuove modalità per la formazione del disegno di legge finanziaria, ai sensi della quale i singoli Dicasteri sono stati chiamati a formulare le proprie proposte sulla base della nuova classificazione del bilancio per missioni e programmi di spesa[211].

Alla fine di questo denso lavoro istruttorio - che ha visto il coinvolgimento delle singole Amministrazioni, delle Commissioni Bilancio di Camera e Senato, del Fondo Monetario Internazionale e della Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica - il 1º ottobre 2007 è stato presentato il disegno di legge di bilancio per il 2008 riclassificato per missioni e programmi.

Gli obiettivi della riclassificazione

Nel 1997 è stata realizzata una significativa riforma della struttura del bilancio[212], volta a superare alcune criticità dello strumento del bilancio, che risultava di difficile lettura e di carente funzionalità, soprattutto per la frammentazione delle voci di spesa e per la difficoltà di individuazione della linea politica del Governo sottesa alle scelte di bilancio relative ai vari Ministeri.

Tale riforma, che nella sua finalità originaria doveva portare ad un bilancio che consentisse di risalire alle macrodecisioni di politica economica ad esso sottese, è rimasta in larga parte inattuata. L’auspicata rideterminazione dei centri di responsabilità amministrativa sulla base di criteri di omogeneità funzionale non è stata infatti portata a compimento, mentre le strutture ministeriali sono state oggetto negli anni di ripetute riorganizzazioni. La classificazione per funzioni –obiettivo della spesa, prevista dalla riforma del 1997, ha avuto invece, sino al 2007, un significato solo conoscitivo ed informativo, rivelandosi nei fatti inadeguata a rappresentare in modo chiaro le linee di azione sottese alle scelte di bilancio, anche per la sua scarsa capacità di raccordo con il bilancio votato dal Parlamento[213]. Tale classificazione si è inoltre sviluppata, strutturalmente, in modo trasversale tra i Ministeri, non risultando idonea a costituire la base per un diverso sistema gestionale diretto anche alla responsabilizzazione dei dirigenti.

Sino al 2007 il bilancio decisionale (votato dal Parlamento) è stato pertanto strutturato sulla base dell’organizzazione delle Amministrazioni (chi gestisce le risorse) e non anche sulle funzioni (cosa viene realizzato con le risorse disponibili)[214].

Tale struttura del bilancio – fondata sulle unità previsionali di base articolate, al primo livello, in centri di responsabilità amministrativa - non consentiva una chiara identificazione delle “azioni” svolte attraverso l’utilizzo delle risorse pubbliche.

Ciò rendeva complesso il monitoraggio e la valutazione delle politiche pubbliche e, conseguentemente, non agevolava la definizione delle priorità dell’azione politica ed amministrativa.

In coerenza con il dibattito sviluppatosi in sede parlamentare, il Governo ha proceduto, ai fini della predisposizione del bilancio di previsione a legislazione vigente per il 2008 e per il triennio 2008-2010, ad una profonda revisione in senso funzionale del sistema di classificazione del bilancio dello Stato, volta a chiarire meglio la relazione fra l’insieme complessivo delle risorse disponibili e le specifiche finalità pubbliche perseguite, anche al fine di superare la tradizionale logica "incrementale", in base alla quale è invalsa la tendenza a rifinanziare le politiche di spesa in essere senza valutarne attentamente la qualità e l’efficienza in relazione agli obiettivi che si intendono conseguire.

La revisione operata è avvenuta a legislazione vigente.

Al riguardo, la relazione al disegno di legge di bilancio per il 2008[215], sottolinea come la nuova struttura del bilancio si basi sempre sulla legge n. 468 del 1978, come modificata dalla legge di riforma n. 94 del 1997.

Nel riprendere il processo di riforma si è tuttavia deciso di capovolgere, l'impostazione precedente, passando da uno schema basato sulle Amministrazioni e le sottostanti unità organizzative (centri di responsabilità che gestiscono le risorse), ad una struttura che pone al centro le funzioni da svolgere, individuando le grandi finalità perseguite nel lungo periodo con la spesa pubblica - le Missioni -e come esse si realizzano concretamente attraverso uno o più Programmi di spesa.

Senza tralasciare gli aspetti contabili e organizzativi, la riforma ha inteso pertanto privilegiare il contenuto funzionale della spesa, al fine di rendere più chiaro e trasparente il legame tra risorse stanziate e azioni perseguite, consentendoper tale via una più agevole misurazione e verifica degli obiettivi raggiunti.

In tale prospettiva, la nuova classificazione del bilancio appare strettamente connessa al processo di valutazione e riqualificazione della spesa (c.d. spending review) avviato al fine di riesaminare in modo sistematico l’efficienza e l’efficacia dell'insieme dei programmi di spesa in atto.

La nuova struttura del Bilancio

La riclassificazione è stata attuata in via amministrativa all’interno della struttura vigente del bilancio dello Stato, il quale, ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 468 del 1978, si articola in stati di previsione, corrispondenti, per quanto riguarda la spesa, ai Ministeri.

Per quanto concerne gli stati di previsione della spesa, la riorganizzazione operata si fonda su una classificazione delle risorse finanziarie secondo due livelli di aggregazione: 34 “Missioni”, a loro volta articolate in 168 “Programmi”.

Le Missioni

Le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica. Sono quindi una rappresentazione politico-istituzionale del bilancio, volta a rendere più trasparenti i grandi aggregati di spesa e a meglio comunicare le direttrici principali dell’azione amministrativa delle singole Amministrazioni.

L’articolazione delle missioni sottende una visione dello Stato che non svolge solo le funzioni fondamentali - quali, ad esempio, l'amministrazione della difesa (Missione 5), e della giustizia (Missione 6), la tutela della salute (Missione 20) e la promozione dell’istruzione scolastica (Missione 22) - ma espleta anche compiti di protezione di particolari categorie sociali e di redistribuzione delle risorse, tutelando, ad esempio, i diritti sociali e la famiglia (Missione 24) e i giovani e lo sport (Missione 30), ovvero interessi collettivi, come lo sviluppo sostenibile e la tutela del territorio e dell’ambiente (Missione 18).

Le missioni non corrispondono alla ripartizione degli stati di previsione, nel senso che vi sono numerosi Ministeri che partecipano a più di una missione istituzionale e che vi sono missioni istituzionali affidate alla responsabilità di più Ministeri. Esse possono essere pertanto ministeriali o trasversali a più Dicasteri (interministeriali)[216], a seconda dell’attuale ripartizione di funzioni, superando, come accennato, l’approccio tradizionale che articola la spesa pubblica secondo l’organizzazione amministrativa del Governo.

Le missioni possono essere ricondotte ad un concetto di "risorse di settore", ove la missione circoscrive l'insieme di risorse disponibili per una specifica funzione, e può dunque essere utilizzata nell'ambito del dibattito parlamentare per organizzare la discussione della sessione di bilancio.

Rispetto alla classificazione funzionale della spesa applicata sino al bilancio 2007, basata per i primi tre livelli sulla classificazione COFOG (classification of functions of government) - ossia sulla classificazione delle funzioni di Governo previste dal SEC/95 ed elaborata in sede OCSE - e per il quarto livello sulle Missioni istituzionali, espressive delle realtà funzionali del nostro Paese, il nuovo concetto di missione, introdotto per il bilancio 2008, si avvicina al primo livello della classificazione COFOG (Divisioni), avente lo scopo di confrontare macroaggregati e consentire una rappresentazione sintetica della spesa pubblica. Di converso, se ne allontana per la maggiore capacità esplicativa, considerato che la classificazione in missioni in oggetto ha ricondotto a funzioni primarie dello Stato italiano attività che, nella classificazione COFOG, vengono considerate al secondo (Gruppi) o al terzo (Classi) livello; nel contempo, non fa riferimento ad alcune funzioni di primo livello COFOG che hanno scarsa capacità esplicativa ( come, ad esempio, gli "Affari economici").

La nuova struttura prevede inoltre due Missioni trasversali, presenti in tutti i Ministeri: "Fondi da ripartire" e "Servizi istituzionali e generali".

La missione "Fondi da ripartire" raccoglie alcuni fondi di riserva e speciali, che non hanno, in sede di predisposizione della legge di Bilancio di previsione, una collocazione specifica, ma la cui attribuzione è demandata ad atti e provvedimenti successivi adottati in corso di gestione.

La seconda - "Servizi istituzionali e generali" - raggruppa le spese di funzionamento dell'apparato amministrativo, le quali sono trasversali a più finalità e non attribuibili puntualmente alle singole Missioni. Rientrano, in particolare, in tale categoria le spese per "l'indirizzo politico" e per "gli affari generali".

Si segnala, in proposito, come durante il dibattito parlamentare svoltosi in ordine alla riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio, sia stato sottolineato come le due missioni di carattere generale e trasversale, che interessano gli stati di previsione di tutti i Ministeri, tolgano in parte significatività alla costruzione dei programmi e che pertanto potrebbe in prospettiva valutarsi l’opportunità di ripartire le relative risorse nell’ambito dei singoli programmi. In ordine alla missione “Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche” si è peraltro rilevato come essa possa avere, almeno in una prima fase, una sua utilità, in quanto consente di evidenziare le spese di indirizzo politico e di cd. back-office, cioè necessarie per il mero funzionamento del Ministero (in contrapposizione alle spese di front-office, per le attività delle amministrazioni direttamente finalizzate all’erogazione dei servizi agli utenti, le quali dovrebbero risultare già attribuite ai programmi), anche ai fini di una valutazione comparativa tra Ministeri.

Ciascuna missione è di norma suddivisa in più Programmi[217], ma non mancano Missioni (Missione n. 25 – Politiche previdenziali – Missione n. 31 – Turismo) che consistono in un unico programma.

Le Missioni nella legge di Bilancio 2008

La riclassificazione del bilancio consente di identificare chiaramente lo stock delle risorse disponibili[218] a legislazione vigente per ciascuna della 34 grandi finalità istituzionali perseguite con la spesa pubblica, offendo un quadro più ampio e completo di quello offerto dalla legge finanziaria, che si limita invece a definire soltanto le risorse incrementali al margine per l’anno successivo[219].

A tale proposito, analizzando la quota delle risorse disponibili prevista dalla la legge di bilancio per il 2008[220]per ognuna delle 34 missioni rispetto al totale del bilancio dello Stato,emerge come le percentuali maggiori delle risorse siano destinate:

§ al cofinanziamento delle attività svolte dagli Enti locali e territoriali (missione “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali” - 22,6 per cento);

§ agli interessi per il servizio del debito (missione Debito pubblico - 18 per cento)[221];

§ ai trasferimenti agli enti previdenziali per la previdenza obbligatoria e complementare (missione “Politiche previdenziali”- 14,7 per cento).

Il 9 per cento della spesa complessiva è poi destinato all’istruzione scolastica e universitaria (missione “Istruzione scolastica”), il 5,4 per cento alle relazioni internazionali e alla cooperazione (missione “L’Italia in Europa e nel mondo”) e il 5,3 per cento è riferito alla missione “diritti sociali, solidarietà sociale e famiglia”.

A fronte dell’entità delle risorse destinate alle suddette finalità istituzionali, si segnalano, a titolo esemplificativo, le risorse destinate alle missioni concernenti la ricerca e all’innovazione (0,9 per cento); le politiche del lavoro (0,6 per cento) e l’energia e la diversificazione delle fonti energetiche (0,01 per cento).

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo e in quota percentuale delle risorse disponibili per ciascuna delle 34 Missioni iscritte nel Bilancio 2008:

	Le 34 missioni del bilancio risorse per il 2008	milioni di euro	% sul totale
1	Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali	105.123	22,6
2	Debito pubblico ⁽¹⁾	83.541	18,0
3	Politiche previdenziali	68.403	14,7
4	Istruzione scolastica	41.645	9,0
5	L’Italia in Europa e nel mondo	25.048	5,4
6	Diritti sociali, solidarietà sociale e famiglia	24.497	5,3
7	Difesa e sicurezza del territorio	19.086	4,1
8	Fondi da ripartire	16.846	3,6
9	Ordine pubblico e sicurezza	9.412	2,0
10	Politiche economico-finanziarie e di bilancio ⁽²⁾	8.875	1,9
11	Istruzione universitaria	8.168	1,8
12	Diritto alla mobilità	7.960	1,7
13	Giustizia	7.275	1,6
14	Competitività e sviluppo delle imprese	5.574	1,2
15	Sviluppo e riequilibrio territoriale	4.545	1,0
16	Ricerca e innovazione	3.964	0,9
17	Infrastrutture pubbliche e logistica	3.778	0,8
18	Soccorso civile	3.688	0,8
19	Organi costituzionali, a rilevanza costituzionale e Presidenza del Consiglio dei Ministri	3.233	0,7
20	Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche	2.911	0,6
21	Politiche per il lavoro	2.701	0,6
22	Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti	1.427	0,3
23	Tutela e valorizzazione dei beni, attività culturali e paesaggistici	1.380	0,3
24	Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca	1.225	0,3
25	Casa e assetto urbanistico	1.060	0,2
26	Giovani e sport	902	0,2
27	Comunicazioni	896	0,2
28	Tutela della salute ⁽³⁾	711	0,2
29	Amministrazione generale e supporto alla rappresentanza generale di Governo e dello Stato sul territorio	353	0,1
30	Commercio internazionale ed internalizzazione del sistema produttivo	234	0,1
31	Turismo	113	0,0
32	Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente	101	0,0
33	Energia e diversificazione delle fonti energetiche	59	0,0
34	Regolazione dei mercati	16	0,0
1) Al netto dei rimborsi del debito statale 2) Al netto delle regolazioni contabili, restituzioni e rimborsi d’imposta 3) Non include le risorse delle Regioni

Fonte: Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica per il 2008 (RUEF).

I Programmi

Ogni missione si realizza concretamente attraverso uno o più Programmi.

I 168 Programmi individuati rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero, per perseguire obiettivi ben definiti nell’ambito delle finalità istituzionali, riconosciute al Dicastero competente.

Essi sono prevalentemente di competenza di un unico Ministero, anche se non mancano Programmi condivisi tra più Amministrazioni.

Tra i Programmi, sono condivisi tra più Amministrazioni : Indirizzo politico; Servizi e affari generali per le Amministrazioni di competenza; Fondi da assegnare; Prevenzione e riduzione integrata dell’inquinamento; Sviluppo sostenibile; Tutela e conservazione della fauna, della flora e salvaguardia della biodiversità; Vigilanza, prevenzione e repressione in ambito ambientale; Previdenza obbligatoria e complementare, sicurezza sociale, trasferimenti agli enti ed organismi interessati; Rapporti con le confessioni religiose; Oneri per il servizio del debito statale; Rimborsi del debito statale.

Il Programma trova la sua base normativa nell’art. 2, comma 2, della legge 468/78, come modificato dalla legge n. 94/97, e rappresenta il fulcro della nuova classificazione proposta, in quanto, ad avviso del Governo, costituisce un livello di aggregazione sufficientemente dettagliato da consentire all’organo politico di poter scegliere chiaramente l'impiego delle risorse tra scopi alternativi.

I nuovi Programmi derivano sostanzialmente dall'aggregazione delle attuali Missioni istituzionali (4° livello funzionale successivo ai tre livelli della classificazione COFOG), in modo da identificare aggregati più ampi e significativi rispetto a quelli esistenti.

I programmi indicano quanto più possibile i risultati da perseguire in termini di impatto dell’azione pubblica sui cittadini e nel territorio (outcome). Nel concreto, alcuni programmi hanno carattere strumentale, indicano cioè input dell’Amministrazione statale per perseguire le sue finalità, o evidenziano prodotti o servizi finali dell’azione dello Stato (output).

Per ogni Ministero esistono due programmi trasversali, dove vengono allocate le “spese indirette”, non attribuibili ex ante ai Programmi, e le spese di "indirizzo politico", collegati entrambi alla corrispondente missione "Servizi istituzionali e generali", sopra richiamata.

Ciascun Programma si articola in un insieme di attività che ogni Amministrazione pone in essere per il raggiungimento delle proprie finalità. attraverso l’attuazione dei processi e delle funzioni da parte singole strutture amministrative. Fanno tuttavia eccezione i c.d. “Programmi finanziari”, i quali non sono rappresentati da attività operative svolte dai competenti Centri di responsabilità amministrativa, ma costituiscono mere operazioni di trasferimento delle risorse finanziarie ai rispettivi enti destinatari, che a loro volta utilizzeranno le risorse per il perseguimento degli obiettivi istituzionali.

I Macroaggregati

Nell’ambito di ciascun programma sono individuate le unità previsionali di base (vale a dire le voci elementari del bilancio), che per effetto della riclassificazione operata non sono più articolate per centri di responsabilità amministrativa, ma sulla base della classificazione funzionale della spesa.

Ciascun programma è dunque frazionato in “macroaggregati”, i quali evidenziano le diverse tipologie di spesa attribuite al Programma medesimo.

Essicostituiscono le unità fondamentali di voto nell’esame parlamentare del disegno di legge di Bilancio, corrispondenti alle voci dell’attuale terzo livello delle unità previsionali di base, previsto dall’articolo 1, comma 4, del decreto legislativo n. 279/1997.

Nell’ambito della riclassificazione operata i centri di responsabilità amministrativa vengono pertanto collocati al di sotto dei macroaggregati, per consentire l'evidenziazione degli stanziamenti di missioni, programmi e unità previsionali di base, assegnati agli stessi centri di responsabilità, secondo le schema seguente:

§ Missioni

§ Programmi

§ Macroaggregati (u.p.b di terzo livello - unità di voto parlamentare).

Per la Spesa corrente

- 1. Funzionamento

- 2. Interventi

- 3. Oneri comuni

- 4. Trattamenti di quiescenza, integrativi e sostitutivi

- 5. Oneri del debito pubblico

Per la Spesa in conto capitale

- 6. Investimenti

- 7. Altre spese in c/capitale

- 8. Oneri comuni

Rimborso di prestiti

- 9. Rimborso del debito pubblico

Centro di responsabilità amministrativa

In pratica, nel bilancio predisposto per la decisione parlamentare, ogni Ministero ha in evidenza, in via progressiva, le “missioni” sulle quali è coinvolto, i “programmi” di competenza specifica, con riferimento ai macroaggregati di spesa e, nell’ambito di questi ultimi, i centri di responsabilità interessati.

Nell'allegato tecnico al bilancio, il quale è comprensivo anche dei capitoli sottostanti a ciascun centro di responsabilità amministrativa, la struttura contabile, per ogni stato di previsione della spesa, alla luce della nuova classificazione, è la seguente:

§ Primo livello di aggregazione:

- 34 Missioni

§ Secondo livello di aggregazione:

- 168 Programmi

§ Terzo livello di aggregazione:

- Macroaggregati (unità previsionale di base – unità di voto parlamentare), di cui 8 per i tre titoli della spesa - 5 per la spesa corrente e 3 per la spesa in conto capitale – ed uno per il rimborso di prestiti.

§ Quarto livello di aggregazione:

- Centri di responsabilità amministrativa

· Capitoli

A seguito della riclassificazione, le unità di voto per il 2008 presentano una sensibile riduzione rispetto alle unità di voto 2007, passando da 1.716 per il 2007, a 714 per il 2008, con una diminuzione del 60 per cento circa.

La tabella che segue evidenzia la variazione delle unità di voto del nuovo Bilancio di previsione 2008 rispetto all’anno precedente[222]:

Bilancio per unità previsionali di base
Amministrazioni	Unità di voto 2007	Unità di voto 2008
Entrate	164	60
Economia e Finanze	295	115
Sviluppo economico	84	46
Lavoro e previdenza sociale	60	26
Giustizia	39	16
Affari esteri	85	26
Pubblica istruzione	201	44
Interno	67	47
Ambiente, tutela territorio e mare	61	30
Infrastrutture	67	31
Comunicazioni	54	20
Difesa	81	26
Politiche agricole e forestali	59	34
Beni e attività culturali	108	34
Salute	55	25
Trasporti	65	40
Università e ricerca	34	30
Solidarietà sociale	37	26
Commercio internazionale	40	14
Aziende
Monopoli di Stato	19	7
Archivi notarili	15	7
Istituto agronomico oltremare	10	5
Fondo edifici di culto	16	5
Totale	1.716	714

Tale riduzione è ascrivibile al fatto che le poste 2008 sottoposte al voto delle Camere sono state, come detto, i macroaggregati, ossia le unità previsionali di base al III livello (spese di funzionamento, spese per interventi, spese di investimento, ecc.) mentre, fino al Bilancio di previsione 2007, le unità di voto erano rappresentate dalle unità previsionali di base al IV livello, determinate con riferimento ad aree omogenee di attività, anche a carattere strumentale, scaturenti dall'articolazione delle competenze istituzionali di ciascun Ministero[223].

Ciascun macroaggregato è a sua volta suddiviso in tre voci corrispondenti alla fonte normativa della previsione di bilancio.

Sono in particolare evidenziate:

§ la quota della dotazione finanziaria corrispondente a spese predeterminate per legge (c.d. fattori legislativi), vale a dire le spese obbligatorie a carattere rigido previste da disposizioni normative che quantificano specificamente lo stanziamento da iscrivere in bilancio. Questa quota non può essere modificata né in aumento né in riduzione durante l’esame parlamentare, ma solo con altra legge sostanziale. Con riferimento ad essa viene fornito l’elenco delle autorizzazioni legislative sottostanti, con l’indicazione anche dell’apporto finanziario recato da ciascuna di esse;

§ la quota della dotazione finanziaria corrispondente ad oneri inderogabili, vale a dire le spese obbligatorie previste da disposizioni normative che tuttavia non quantificano specificamente lo stanziamento da iscrivere in bilancio, il quale è determinato in base all’effettivo fabbisogno; sono quindi spese vincolate a particolari meccanismi che regolano la loro evoluzione e che possono essere determinati sia dalle leggi che da altri atti normativi[224];

§ la quota della dotazione finanziaria corrispondente a spese discrezionali, che rappresentano stanziamenti non prefissati legislativamente che trovano copertura nell'equilibrio complessivo della legge di bilancio individuato in coerenza con i vincoli di finanza pubblica. Si tratta sostanzialmente delle spese di funzionamento dei Ministeri, che vengono quantificate tenendo conto delle necessità segnalate dalle Amministrazioni, in funzione dei programmi di spesa da perseguire. Tale quota può essere modificata in sede parlamentare. Nella voce spese discrezionali è tuttavia precisata la quota che corrisponde alle spese vincolate, ossia le spese derivanti da obbligazioni giuridiche perfezionate, che pur essendo di natura discrezionale sono relative ad impegni giuridici assunti dall’amministrazione i quali devono in ogni caso essere adempiuti (es. canoni di locazione di immobili). La quota “vincolata” ai contratti in essere, qualificata spesa avente natura obbligatoria, non può essere ridotta senza determinare l’insorgere di un debito a carico dell’Amministrazione, con il conseguente contenzioso[225].

La ripartizione delle spese negli allegati riferiti a ciascun macroaggregato in spese discrezionali, oneri inderogabili e spese predeterminate per legge e, segnatamente, la specifica indicazione nell’ambito delle spese predeterminate per legge delle singole disposizioni autorizzative introducono significativi elementi di trasparenza del bilancio, rendendo più agevole il raccordo tra le disposizioni legislative di spesa e i corrispondenti stanziamenti di Bilancio.

Al riguardo, si osserva come nel corso del dibattito parlamentare svoltosi in ordine alla riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio, sia stata rappresentata l’opportunità di arricchire gli allegati conoscitivi di ulteriori elementi che consentano una precisa individuazione di tutte le determinanti della spesa riferite alle singoli voci, siaal fine di consentire al Parlamento di assolvere pienamente la sua funzione di controllo, sia al fine di agevolare eventuali interventi di razionalizzazione e riqualificazione della spesa. In tal senso, con riferimento agli oneri inderogabili, è stata sottolineata la possibilità di procedere all’individuazione dei fattori sottostanti la spesa (con una sorta di “relazione tecnica” riferita ai singoli programmi), nonché alla specifica indicazione, ove la complessità del quadro normativo lo consenta, delle disposizioni legislative di riferimento. Analogamente, è stata rilevata l’opportunità di fornire ulteriori e adeguati elementi di conoscenza in ordine alla quantificazione in bilancio delle spese discrezionali, anche con riferimento agli obblighi già assunti dalle amministrazioni.

Come accennato, al di sotto dei macroaggregati si collocano i centri di responsabilità amministrativa, i qualisono peraltro esposti a fini meramente conoscitivi, poiché, come precisato, l’unità elementare di voto è quella dei macroaggregati.

L’articolazione del bilancio per centri di responsabilità è prevista dalla vigente legislazione la quale, all’articolo 2, comma 2, della legge n. 468 del 1978 prevede l’articolazione per “centri di responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa gestione”. Il principio è confermato dall’articolo 1 del D.Lgs. n. 297 del 1997, il quale prevede che le unità previsionali di base costituiscono “l’insieme organico delle risorse finanziarie affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa”.

Nell’ambito della riclassificazione operata, i programmi sono stati definiti con riferimento alle attività effettivamente svolte, non alle strutture attualmente esistenti all’interno dei Ministeri; vi sono pertanto casi nei quali più centri di responsabilità partecipano ad un singolo programmaattraverso lo svolgimento di specifiche attività che concorrono, in sostanza, al raggiungimento di obiettivi rientranti in uno stesso programma[226].

La costruzione dei programmi è risultata quindi condizionata dall’attuale ripartizione di competenze nell’ambito delle strutture amministrative, per comprensibili esigenze di continuità gestionale, ed il criterio di omogeneità funzionale è stato conseguentemente rispettato solo parzialmente.

All’interno dei singoli Ministeri la condivisione di un medesimo programma tra i diversi centri di responsabilità è situazione piuttosto diffusa. Tra i casi più rilevanti si segnala, ad esempio, che all’interno del Ministero della giustizia il programma Giustizia civile e penale è distribuito tra il Dipartimento per gli affari di giustizia e il Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria del personale e dei servizi. I programmi Rappresentanza generale di Governo e Stato sul territorio, Prevenzione dal rischio e soccorso pubblico, Garanzia dei diritti ed interventi per lo sviluppo della coesione sociale e Gestione dei flussi migratori sono ripartiti tra più centri di responsabilità del Ministero dell’interno. Il Dipartimento dei trasporti terrestri e quello per la navigazione marittima del Ministero dei trasporti si suddividono le risorse destinate ai programmi Sistemi portuali e Sviluppo della mobilità locale. Nel Ministero delle infrastrutture sono tre i programmi non “mono-dipartimentali”; mentre nel Ministero della pubblica istruzione lo sono quasi tutti, a volte ripartiti anche fra tre dipartimenti.

Permane pertanto una asimmetriatra le strutture del bilancio (i programmi) e l’organizzazione amministrativa (i centri di responsabilità), la quale potrà essere completamente superata quando alla riclassificazione in senso funzionale corrisponderà la complessiva riforma delle strutture amministrative, che dovrebbe determinare, in linea teorica, una completa corrispondenza fra programmi d’azione inseriti nel bilancio e centri di responsabilità affidati alla gestione di un unico dirigente[227].

In tal senso, la stessa riclassificazione operata offre, del resto, a tutte le Amministrazioni centrali, l'opportunità di reimpostare la propria organizzazione, rivedendo strutture, responsabilità e attività svolte.

A fronte di tale situazione e per ovviare alle naturali difficoltà connesse ad una profonda riforma della struttura del bilancio, la legge di bilancio per il 2008 (legge n.245/07) ha introdotto talune disposizioni volte ad accrescere la flessibilità gestionale del bilancio. Al riguardo, si segnalano, in particolare, l’articolo 22, comma 22, il quale ha disposto dispone che ai fini di assicurare alle Amministrazioni la necessaria flessibilità nella gestione delle risorse a seguito della ristrutturazione del bilancio, il Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Ministro competente, è autorizzato ad effettuare con propri decreti - da comunicare alle Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti per la registrazione - variazioni compensative tra capitoli della medesima unità previsionale di base di parte corrente «funzionamento, interventi, oneri comuni, oneri del debito pubblico» e di conto capitale «investimenti e oneri comuni», che sono stati frazionati per la loro allocazione sui diversi programmi dello stesso stato di previsione.

Inoltre, ai sensi del successivo comma 23, i Ministri competenti, nell’ambito dei programmi concernenti i propri stati di previsione, sono inoltre autorizzati ad effettuare, con propri decreti da comunicare al Ministero dell’economia e delle finanze, anche con evidenze informatiche, eventuali variazioni compensative per la stessa categoria economica tra i capitoli di spese discrezionali relativi ai programmi medesimi, allocati nei diversi centri di responsabilità amministrativa. Tali variazioni non devono peraltro comportare alterazioni dei saldi di indebitamento netto e fabbisogno.

La struttura del Bilancio decisionale

A seguito della nuova classificazione del bilancio, in ciascun stato di previsione si prevede una esposizione che, attraverso le missioni, i programmi, i macroaggregati - cui si aggiungono le analisi che si ritrovano nella parte illustrativa e tecnica del Bilancio, costituita dagli allegati a ciascuno stato di previsione - consente di identificare chiaramente le funzioni e gli obiettivi generali che lo Stato si prefigge di conseguire con la spesa pubblica.

La struttura del documento di bilancio per la decisione non si discosta dall’impostazione adottata degli anni precedenti.

Il documento, infatti, si articola nelle consuete 19 tabelle (gli stati di previsione): la prima riguarda l’Entrata, le seguenti, dalla n. 2 alla n. 19, i singoli stati di previsione della spesa dei Ministeri.

Esso contiene inoltre l’insieme di “elenchi”, “riassunti”, “riepiloghi” e “tavole” che tendono a migliorare la lettura dei dati e, nel contempo, a fornire più immediatezza alla comprensione delle grandi cifre del bilancio.

Per quanto concerne gli allegati tecnici al disegno di legge di bilancio, essi sono costituiti dalle tabelle relative agli stati di previsione di ciascun Ministero.

La parte iniziale delle predette tabelle è rappresentata dalla Nota preliminare, che ha la funzione di illustrare i criteri utilizzati per la formulazione delle previsioni di spesa in coerenza con i criteri ed i parametri indicati nel DPEF[228].

Le Note preliminari si inseriscono pertanto nel quadro della definizione sia delle finalità da perseguire che delle risorse dirette a realizzarle, al fine di valorizzare l’allocazione delle risorse finanziarie pubbliche verso i risultati da raggiungere.

Nelle Note sono indicate, da parte di ciascun Ministro, le priorità – in coerenza con le scelte di politica economica definite sulla base dello scenario macroeconomico, finanziario ed istituzionale della vigente legislazione di settore – delle iniziative legislative in itinere o in progetto, e individuati gli obiettivi che le Amministrazioni intendono conseguire con riferimento ai propri Programmi, nonché gli indicatori di efficienza ed efficacia che si intendono utilizzare per la valutazione dei risultati.

Per quanto concerne la struttura contabile dell’allegato tecnico di ciascun stato di previsione, essa indica, disaggregati per capitolo, i contenuti di ciascuna unità previsionale di base (Macroaggregato) e il carattere giuridicamente obbligatorio e/o discrezionale della relativa spesa.

La struttura contabile, per ogni stato di previsione, ricalca quella già illustrata, secondo la sequenza: Missioni → Programmi → Macroaggregati → Centri di responsabilità amministrativa → Capitoli.

Tra le novità, si segnala che lo stato di previsione di ogni Ministero presenta una Scheda di analisi “Unità previsionale di base – Macroaggregato” per ciascun Programma.

Tale scheda fornisce specifiche informazioni contabili, rilevanti dal punto di vista conoscitivo, concernenti gli stanziamenti ivi previsti.

La scheda è così strutturata:

§ indicazione della Missione del Ministero;

§ indicazione del Programma, con la descrizione delle attività sottostanti;

§ dettaglio contabile delle unità previsionali di base (Macroaggregati), con la distinzione, al loro interno, della tipologia di spesa, a seconda che si tratti di spese discrezionali, oneri inderogabili o spese predeterminate per legge.

In particolare, nell’ambito di ciascun programma le unità previsionali di base sono contrassegnate mediante una numerazione a tre cifre.

La prima e la seconda cifra indicano, rispettivamente, la missione e il programma, secondo la numerazione che assumono nello stato di previsione.

La terza cifra indica il macroaggregato che definisce la natura economica della spesa. In base alla terza cifra è possibile distinguere se si tratti di una spesa di parte corrente o di conto capitale. Se la terza cifra è compresa tra 1 e 5 l’U.P.B. è di parte corrente (1. funzionamento, 2. interventi, 3. oneri comuni di parte corrente, 4.trattamenti di quiescenza integrativi e sostitutivi, 5.oneri del debito pubblico); se invece la terza cifra è compresa tra 6 e 8, l’U.P.B. è di conto capitale (6. investimenti, 7. altri spese in conto capitale, 8. oneri comuni di conto capitale); vi è, infine, il macroaggregato n. 9, relativo al rimborso del debito pubblico.

Relativamente alle spese discrezionali viene riportata la quota vincolata (indicata con asterisco), cioè connessa a obbligazioni giuridicamente perfezionate, che impegnano quota parte dello stanziamento e lo rendono non assoggettabile a riduzioni senza causare l’insorgenza di nuovi debiti. Gli stanziamenti previsti, vengono distinti, a loro volta, per competenza, cassa e residui. Nell’ambito dei fattori legislativi, vengono, infine, indicate le norme autorizzative su cui si fondano le previsioni di spesa, con il relativo importo.

Lo stato di previsione dell’entrata

Nel quadro della riclassificazione del bilancio dello Stato sopra descritta, riferita in particolare al versante della spesa, si é operata anche la revisione dello stato di previsione dell'entrata, al fine di armonizzarlo alla nuova struttura, migliorando nel contempo il livello qualitativo delle informazioni fornite dal documento.

Nell'occasione, si è operato un avvicinamento della classificazione ai principi posti alla base dei criteri SEC 95, rispettando peraltro le peculiarità connesse all'inquadramento nell'ambito del bilancio dello Stato.

La nuova classificazione dell'entrata è articolata su quattro livelli di aggregazione.

Nel primo livello si ha una suddivisione per i quattro titoli:

1) entrate tributarie;

2) entrate extra tributarie;

3) entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e dalla riscossione di crediti;

4) entrate derivanti dall'accensione di prestiti.

Al secondo livello è stata introdotta la distinzione tra entrate ricorrenti ed entrate non ricorrenti, di particolare rilevanza per la finanza pubblica ai fini della valutazione, per il rispetto del Patto di Stabilità e crescita, dei conti pubblici (in particolare dell’indebitamento strutturale, al netto del ciclo e delle una tantum) da parte dei competenti organismi comunitari.

Nel terzo livello è evidenziata la tipologia dell'entrata: per le tributarie, le voci sono costituite dai tributi più importanti (IRE, IRES, IVA), ovvero raggruppamenti di tributi aventi caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall' amministrazione statale, ecc.).

Per il quarto livello, nelle entrate tributarie si distinguono gli introiti relativi ai singoli tributi in " entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione" ed "entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo". La suddivisione in parola consente di individuare, tra le entrate relative ad un determinato tributo o aggregato di tributi, la quota che si riferisce ai versamenti effettuati spontaneamente dai contribuenti dalla quota correlata all'attività di accertamento e controllo svolta dagli uffici finanziari, finalizzata alla lotta all'evasione. Nei restanti titoli, al quarto livello, che rappresenta le poste da sottoporre al voto delle Camere, vengono indicate le voci di dettaglio dei proventi che rientrano nelle tipologie di introiti individuate al terzo livello. Si riporta di seguito lo schema sintetico.

ENTRATE

§ Titoli I livello:

- Tributarie

- Extra Tributarie

- Alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione crediti

- Accensione prestiti

§ Natura II livello:

- Entrate ricorrenti

- Entrate non ricorrenti

§ Unità di III livello

- Tipologia dell'entrata

§ Unità di IV livello (unità di voto parlamentare)

- Attività/Proventi

A seguito della riclassificazione, le unità di voto inerenti l’entrata sono passate da 164 nel 2007 a 60.

La finanza regionale e locale

L’evoluzione della finanza regionale

L’assetto sostanziale dell’ordinamento finanziario delle regioni non è stato modificato nel corso della XV legislatura, così come immutato è il diverso grado di autonomia delle regioni a statuto ordinario rispetto alle regioni a statuto speciale.

Le regioni a statuto ordinario

Per le regioni a statuto ordinario, in attesa dell’attuazione del federalismo fiscale, le leggi finanziarie 2007 e 2008 intervengono, con qualche aggiustamento, nel quadro delineato nel 2001:

§ con riguardo alle entrate regionali, il margine di manovra sulla leva fiscale è aumentato – in ragione dell’eliminazione progressiva del blocco delle aliquote su cui possono incidere le regioni - anche se resta ancora molto limitato; in generale continua ad aumentare l’incidenza delle entrate tributarie rispetto ai trasferimenti sul totale delle entrate; l’indebitamento è un’altra delle voci di entrata in costante aumento;

§ la misura e la ripartizione del Fondo perequativo previsto dal D.Lgs. 56/2000 – e quindi la misura delle compartecipazioni ai tributi erariali – per gli anni 2005 e 2006 è stata concordata tra lo Stato e le Regioni sulla base dell’Accordo di Santa Trada del 21 luglio 2005;

§ persistono i trasferimenti per le funzioni conferite con il cosiddetto federalismo amministrativo (Legge 59/1997);

§ prosegue il contenimento della spesa attraverso la disciplina del patto di stabilità e crescita; sono state inoltre emanate alcune norme di principio per il risparmio su strutture e organizzazione regionale; la spesa sanitaria, fuori dal patto di stabilità, continua ad essere il punto di maggiore criticità.

I tributi ‘propri’ e le compartecipazioni erariali

Le entrate tributarie delle regioni a statuto ordinario sono costituite principalmente dal gettito di IRAP, addizionale IRPEF, cosiddetta tassa automobilistica e della compartecipazione al gettito dell’accisa sulla benzina.

Altri tributi minori, compresa l’addizionale regionale all'imposta erariale sul gas metano (ARISGAM) e il tributo speciale il deposito in discarica dei rifiuti non arrivano a costituire il 3% dell’intero gettito tributario (sono il 2,7 % dei tributi ‘propri’ – escludendo la compartecipazione all’IVA - negli accertamenti 2005[241]).

La compartecipazione regionale al gettito dell’IVA, istituita dal D.Lgs. 56/2000 e determinata con DPCM, entra poi nel meccanismo di perequazione previsto dallo stesso decreto 56. Ciascuna regione riceve la quota di compartecipazione all’IVA a seguito delle operazioni di perequazione, e quindi in aumento o in diminuzione rispetto al conteggio iniziale. Per tale motivo, benché inserita generalmente nel titolo I, non viene considerata una vera e propria entrata tributaria e per alcune regioni è, di fatto, un trasferimento. Su di essa le regioni non hanno alcun potere di manovra, analogamente a quanto accade con la compartecipazione al gettito dell’accisa sulla benzina.

Per quanto riguarda i tributi, le possibilità di manovra sulla leva fiscale da parte regionale sono limitate:

§ determinazione dell’aliquota entro una forbice fissata dalla legge dello Stato e – in alcuni casi - differenziazione dei soggetti passivi (scaglioni di reddito per l’addizionale IRPEF, differenziazione categorie economiche per l’IRAP);

§ disciplina e gestione degli aspetti amministrativi: riscossione, rimborsi, recupero della tassa e l'applicazione delle sanzioni, sempre entro limiti e principi fissati dalla legge dello Stato.

In tal senso si è espressa – oramai più volte - la Corte costituzionale nelle decisioni che hanno avuto ad oggetto i principali tributi regionali ad iniziare dalla sentenza n. 296 del 2003 fino alla più recente sentenza n. 451 del 2007 concernente la tassa automobilistica. La Corte dichiara la illegittimità costituzionale della norma dell’Emilia Romagna che estendeva agevolazioni tributarie concernenti la tassa automobilistica a casi non previsti dalla normativa statale. La Corte ribadisce che lo Stato, benché abbia attribuito alle Regioni «il gettito della tassa ed un limitato potere di variazione dell'importo originariamente stabilito, oltre che l'attività amministrativa concernente la riscossione, i rimborsi, il recupero della tassa stessa e l'applicazione delle sanzioni, non ha tuttavia devoluto a dette Regioni il potere di disciplinare gli altri elementi costitutivi del tributo. In questo quadro normativo, quindi, la tassa automobilistica non può definirsi come “tributo proprio della Regione”, ai sensi del combinato disposto degli artt. 117, quarto comma, e 119, secondo comma, Cost.». In altre sentenze[242] e con motivazioni analoghe la Corte dichiara che non possono definirsi tributi propri delle regioni”: l’IRAP, l’addizionale IRPEF, il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti[243].

Questo il quadro generale, di fatto le disposizioni dettate dalla legge finanziaria nazionale hanno determinato la politica fiscale regionale che, attualmente, segue due direttrici: da una parte – dall’esercizio 2007 – è stato tolto completamente il blocco delle aliquote dei due principali tributi (IRAP e addizionale Irpef); dall’altra – ad iniziare dall’esercizio 2006 - le regioni in cui sono stati certificati deficit nel settore sanitario sono obbligate ad innalzare le stesse aliquote - anche oltre il limite massimo fissato dalla legge dello Stato[244].

Si ricorda infine che con la legge finanziaria 2008 (art. 1, comma 167 L. 244/2007) è stato prorogato a tutto il periodo di imposta 2008 l’applicazione delle disposizioni regionali in materia di IRAP e tassa automobilistica emanate in difformità dai poteri attribuiti in materia dalla normativa statale. Si tratta delle ‘sanatoria’ disposta dalla legge finanziaria 2004, a seguito delle sentenze della Corte costituzionale, estesa poi anche alle leggi regionali emanate prima del 2005 e non sottoposte a giudizio della Corte.

Per la normativa fiscale relativa ai principali tributi vedi la scheda Tributi regionali e locali, pag. 275.

IRAP

L’imposta regionale sulle attività produttive, istituita a decorrere dal 1998, è l’imposta che finanzia la spesa sanitaria regionale e, data la possibilità di differenziare le aliquote per settori di attività e per categorie di soggetti, quella che le regioni hanno maggiormente utilizzato – e stanno utilizzando - come strumento di politica fiscale - pur nei limiti della legislazione statale.

La legge finanziaria 2008[245] interviene nella disciplina dell’imposta:

§ in attesa della attuazione del federalismo fiscale, a decorrere dal 1 gennaio 2009, trasformazione dell’IRAP in tributo proprio della regione [rectius ‘tributo propriodevoluto’ se si considera quanto stabilito dalla Corte costituzionale sulla definizione di tributo proprio della Regione];

§ modifica della disciplina riguardante la determinazione della base imponibile e modifica dell’aliquota ordinaria d’imposta - ridotta da 4,25 a 3,9 - a decorrere dal periodo di imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2007

§ le aliquote regionali vigenti al 1° gennaio 2008 devono essere “riparametrate sulla base di un coefficiente pari a 0,9176”

Il quadro delle manovre sull’IRAP da parte regionale è molto complesso. Tra le regioni a statuto ordinario solo la regione Calabria ha mantenuto invariate le aliquote stabilite dal D.Lgs. 446/1997.

Maggiorazioni di aliquote

§ Nelle regioni Abruzzo, Campania, Lazio, Molise [e Sicilia] ad iniziare dal periodo d’imposta relativo al 2006, è stata applicata la maggiorazione di un punto percentuale delle aliquote IRAP – ovvero la regione ha deliberato in tal senso - per il ripianamento del disavanzo di gestione del servizio sanitario. L’aumento riguarda l’aliquota ordinaria e le aliquote agevolate eventualmente stabilite dalla regione (o fissate dalla legge dello Stato); in tal modo la regione ha potuto mantenere proporzionalmente le agevolazioni deliberate. Aumenti finalizzati esplicitamente al ripiano dei disavanzi sono stati inoltre deliberati dalla regione Liguria – a decorrere dall’esercizio 2006 – limitatamente a banche e assicurazioni e dalla regione Puglia – a decorrere dall’esercizio 2008 – che porta l’aliquota ordinaria a 5,25.

§ La regione Marche ha disposto l’aumento dell’aliquota ordinaria, fissata a 5,15% a decorrere dal 2002 prima del blocco degli aumenti (articolo 3 comma 1 della legge 289/2002 finanziaria 2003). Sono esclusi dall’aumento alcuni settori specifici (tessile e abbigliamento, ricerca e sviluppo, spettacolo e intrattenimento), oltre che cooperative sociali, ONLUS e nuove imprese. Per i settori delle calzature, per le imprese che esportano all’estero e per le PMI l’aliquota è invece fissata al 4,50%.

§ Alcune regioni – Piemonte e Lombardia - hanno invece aumentato la sola aliquota – generalmente di un punto percentuale, fissandola al 5,25% - relativa a banche, società finanziarie e imprese di assicurazione. Altre regioni oltre a queste attività economiche estendono l’aumento anche ad altri settori, tra cui: telecomunicazioni, attività immobiliari, produzione e distribuzione di energia. E’ il caso delle regioni Emilia Romagna, Liguria, Toscana e Umbria.

Per quanto concerne le agevolazioni è possibile individuare due direttrici di intervento:

§ agevolazioni nel settore del no-profit e della cooperazione sociale. Quasi tutte le regioni applicano aliquote ridotte (principalmente 3,25%) per le ONLUS e le cooperative sociali e ci sono anche casi di esenzione totale: in Lombardia, Molise e Puglia sono esentate le ONLUS; in Umbria e Veneto le cooperative sociali che si occupano dell’inserimento lavorativo di persone svantaggiate. Aliquote ridotte sono previste anche per le ONG (Emilia Romagna), le associazioni di promozione sociale (Liguria) e le Imprese sociali (Toscana);

§ incentivi e/o sostegno a tipologie di imprese, aree territoriali, settori produttivi.Sono molti i casi in cui la diversificazione dell’aliquota (diversamente ridotta rispetto l’aliquota ordinaria) è così utilizzata. La riduzione maggiormente diffusa (applicata da otto regioni) tra le tipologie di imprese è quella per le società di nuova costituzione (in alcuni casi si deve trattare specificatamente di imprenditoria giovanile e/o femminile) e si estende in genere ai primi tre anni di attività. In altri casi vengono agevolate le imprese insediate in piccoli comuni o in comuni montani (Abruzzo, Liguria, Lombardia, Molise, Toscana, in Molise invece è ridotta l’aliquota per le attività riferibili ai comuni maggiormente colpiti dal sisma del 2002). In Toscana è prevista l’esenzione totale per gli esercenti attività commerciale in zone montane individuate che svolgono congiuntamente in un solo esercizio altri servizi di particolare interesse per la collettività. Ancora in Toscana inoltre sono previste aliquote ridotte per le imprese con specifiche certificazioni CE di qualità di gestione ambientale e di responsabilità sociale. Tra i settori agevolati si segnalano infine le aliquote ridotte previste da Lazio e Lombardia per il settore turistico, quelle previste nella regione Marche per il settore tessile, l’abbiglia-mento e lo spettacolo.

I dati sul gettito dell’IRAP (accertamenti degli esercizi 2002-2005) forniti dalla Corte dei Conti nell’ultima relazione sulla gestione finanziaria delle regioni a statuto ordinario (deliberazione luglio 2007 relativa agli esercizi finanziari 2005-2006) rilevano un gettito complessivo per il 2005 pari a 29.749 milioni di euro, che costituisce quasi il 70 per cento dei tributi ‘propri’, escludendo da questi la compartecipazione all’IVA.

Rispetto agli accertamenti 2002, l’aumento è del 5 per cento. L’analisi compiuta dalla Corte dei Conti sugli accertamenti pro-capite nel periodo 2002-2005 evidenzia inoltre forti differenze tra le regioni, come mostra il grafico che segue.

IRAP – accertamenti pro-capite 2002- 2005 (Italia =100)

Addizionale regionale all’IRPEF

L’aliquota può variare da 0,9 a 1,4 per cento, con possibilità di differenziazione secondo scaglioni di reddito. Allo stato – esercizio 2008 - il quadro delle manovre è il seguente:

§ solo due regioni, Basilicata e Toscana, hanno mantenuto – sin dal 2001, anno di istituzione dell’imposta - l’aliquota allo 0,9;

§ Abruzzo, Campania, Lazio e Molise sono le regioni che, a decorrere dal 2006, hanno aumentato l’aliquota nella misura massima (ovvero l’aumento è scattato automaticamente) per ripianare i debiti del servizio sanitario regionale, la regione Liguria a decorrere dal 2007, la regione Puglia dal 2008. Prevedono comunque un’aliquota inferiore per i redditi più bassi la Campania (variabile in base alla tipologia, sotto i 15 mila euro) e la Liguria (0,9 sotto i 20 mila euro);

§ le regioni che avevano innalzato l’aliquota prima del blocco disposto dallo Stato (articolo 3 comma 1 della legge 289/2002 finanziaria 2003) lo hanno fatto (ad eccezione della Calabria) per scaglioni di reddito e con successive modifiche. Per l’esercizio 2008 l’aliquota maggiore è applicata ai redditi superiori a una determinata cifra nelle seguenti regioni:

- Piemonte (1,4 oltre 11,3 mila euro); Puglia (1,4 oltre 28 mila euro); Umbria (1,1 oltre 26 mila euro); Veneto (1,4 oltre 29,5 mila euro); Lombardia e Marche (1,4 oltre 31 mila euro);

§ infine a decorrere dall’esercizio 2008 anche l’Emilia-Romagna innalza le aliquote per scaglioni di reddito (da 1,1 fino a 15 mila euro a 1,4 oltre 25 mila euro).

I dati sul gettito dell’addizionale regionale all’IRPEF (accertamenti degli esercizi 2002-2005) forniti dalla Corte dei Conti nell’ultima relazione già citata, rilevano un gettito complessivo per il 2005 pari a 5.670 milioni di euro, che costituisce il 13,2 per cento delle entrate tributarie, escludendo da queste la compartecipazione all’IVA.

Rispetto agli accertamenti 2002, l’aumento è del 15,3 per cento. Anche l’addizionale all’IRPEF, come l’IRAP, è molto differenziata per area geografica come esposto nel grafico seguente, riguardo gli accertamenti pro-capite, per ciascuna regione a statuto ordinario, per gli anni 2002-2005.

Addizionale IRPEF – accertamenti pro-capite 2002-2005 (Italia =100)

Tassa automobilistica

Istituita a decorrere dal 1993, le regioni possono variare del 10% (in positivo e negativo) l’importo dell’anno precedente. Il tariffario unico nazionale è stato aggiornato recentemente dalla legge finanziaria 2007 e le nuove tariffe sono entrate in vigore nel 2007[246].

Molte regioni hanno già disposto l’aumento delle tariffe vigenti – generalmente del 10%: Veneto e Marche dal 2002 (quest’ultima del 7,9%); Calabria dal 2003; Campania dal 2004, Abruzzo e Molise dal 2005 (quest’ultima del 7%) e infine dal 2007, anche Toscana, Liguria e Piemonte (quest’ultima regione con aumenti distinti per KW).

Lazio e Liguria vincolano parte degli introiti della tassa automobilistica al ripiano dei disavanzi del servizio sanitario.[247]

I dati sul gettito della tassa automobilistica forniti dalla Corte dei Conti nell’ultima relazione citata - sempre con riferimento accertamenti degli esercizi 2002-2005 - rilevano un gettito complessivo per il 2005 pari a 4.278 milioni di euro, che costituisce il 10 per cento dei tributi ‘propri’, escludendo da questi la compartecipazione all’IVA. Rispetto agli accertamenti 2002, l’aumento è del 6,7 per cento. Diversamente da quanto avviene per IRAP e addizionale IRPEF le differenze territoriali degli accertamenti pro-capite non sono molto marcate. Il valore più alto è quello del Veneto che si discosta dalla media del 28 per cento, mentre nelle altre grandi regioni del Centro Nord, lo scostamento è intorno al 10 per cento.

Altri tributi

Gli altri tributi sono i seguenti:

§ Addizionale regionale all'imposta erariale sul gas metano (D.Lgs. 398/1990 e succ.mod.);

§ Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (L. 549/1995 e succ. mod.);

§ Tassa regionale per il diritto allo studio universitario (L. 549/1995 e succ. mod.);

§ Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili (L. 342/2000: non istituita da nessuna regione);

§ Imposte sulle concessioni statali dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile (L. 281/1970 e successive modifiche);

§ Tasse sulle concessioni regionali (D.Lgs. 230/1991 e succ. mod.; articolo 55 del D.Lgs. 446/1997[248]).

Per quanto concerne infine tributi di nuova istituzione si segnala l'imposta regionale sulla benzina per autotrazione.

Benché fin dal 1990 fosse prevista la possibilità[249] per le regioni a statuto ordinario di istituire un’imposta sulla benzina per autotrazione erogata dagli impianti di distribuzione ubicati nei rispettivi territori, solo recentemente e solo poche regioni lo hanno fatto. La Campania dal 2004, il Molise dal 2005, la Liguria dal 2006 e da ultimo, a decorrere dal 2008, la Puglia al fine esplicito di assicurare la copertura dei disavanzi di gestione in materia sanitaria. Le quattro regioni applicano la misura massima fissata dalla legge dello Stato (euro 0,0258 per litro benzina).

Accisa sulla benzina (L. 449/1997, art. 17, comma 22)

Le regioni a statuto ordinario ricevono dal 1996 una quota dell'accisa sulla benzina per autotrazione[250]. Inizialmente fissata a 350 lire per litro di carburante, è stata poi diminuita a 242 lire dalla legge 449/1997 [251], ed infine, a decorrere dal 2001, fissata a 250 lire per litro dal D.Lgs. 56/2000[252].

Per quanto concerne il gettito dell’accisa sulla benzina, questo, a partire dal 2002 è in continua flessione. Gli accertamenti 2005, pari a 2.032 milioni di euro, costituiscono il 4,7 per cento dei tributi ‘propri’, e registrano un calo del 23,3 per cento rispetto al 2002. La Corte dei Conti imputa tale calo alla costante diminuzione della immatricolazioni di nuovi veicoli a benzina mentre aumentano quelle di veicoli a gasolio.

Accisa sul gasolio da autotrazione (L. 244/2008, art. 1, commi 295-303)

La legge finanziaria per il 2008 attribuisce alle regioni a statuto ordinario una compartecipazione al gettito dell’accisa sul gasolio per autotrazione. La compartecipazione è determinata in quota fissa per gli anni 2008-2010, per un totale complessivo – per ciascun anno - di 1.748 milioni di euro, in sostituzione di trasferimenti soppressi (finanziamento delle funzioni trasferite alle regioni – D.Lgs. 422/1997 e del rinnovo dei contratti degli autoferrotranvieri) e a compensazione di minore gettito introitato dalle regioni in relazione alla compartecipazione dell’accisa sul gasolio prevista dalla finanziaria 2007^{^[253]} e alla riduzione accisa sulla benzina.

Una ulteriore quota è attribuita al fine di adeguare – e integrare – le risorse destinate ai servizi di trasporto pubblico locale; questa ulteriore quota è fissata per gli anni 2008, 2009 e 2010 nella misura, di euro 0,00860, 0,00893 e 0,00920 per litro di gasolio[254].

La ripartizione del Fondo perequativo

La legge finanziaria per il 2008 interviene sull’applicazione del D.Lgs. 56/2000 recata dalla legge finanziaria per il 2006, in particolare sui criteri di ripartizione delle somme dovute alle regioni ai fini della perequazione.

Come illustrato più ampiamente nella scheda Il federalismo fiscale, pag. 291, a seguito delle difficoltà di applicazione e dalla mancanza di consenso da parte di alcune regioni, le disposizioni contenute nel D.Lgs 56/2000 sono disapplicate. I finanziamenti - e la ripartizione degli stessi – sono stati determinati per gli anni 2002-2004 sulla base di un Accordo tra Stato e Regioni – il cosiddetto Accordo di Santa Trada del 21 luglio 2005 – recepito dalla legge finanziaria 2006.

Sulla base dei criteri concordati sono stati determinati con Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri per l’anno 2002 (DPCM 3 ottobre 2006), per l’anno 2003 (DPCM 3 ottobre 2006) e per l’anno 2004 (DPCM 18 ottobre 2006):

§ le quote di compartecipazione all’IVA - previste dall’articolo 2, comma 4 del D.Lgs. 56/2000 e determinata sulla base dei consumi delle famiglie; la misura della compartecipazione è stabilita con DPCM ai sensi dell’art. 5, comma 2 del D.Lgs. 56/2000 [255];

§ le quote di concorso alla solidarietà interregionale e le quote da assegnare a titolo di fondo perequativo – previsto dall’art. 7 del D.Lgs. 56/2000;

§ le somme da erogare a ciascuna regione sulla base della ripartizione delle quote sopra dette.

La legge finanziaria 2008 (L. 244/2007, articolo 2, commi 52-54) dispone ora che le ripartizioni del fondo perequativo possono essere effettuate sulle base “di uno specifico accordo stipulato tra le regioni”, quando non sia possibile rispettare la formula di ripartizione scritta nell’allegato “A” del decreto legislativo n. 56. Questa possibilità è estesa anche alle ripartizioni relative agli anni 2005 e 2006.

Per gli anni 2005 e 2006 le regioni hanno infatti proposto criteri di ripartizione, diversi da quelli indicati nella tabella A allegata al D.Lgs. 56/2000; le proposte sono state accettate dal Governo e – conseguentemente - sono state sancite le intese sugli schemi di DPCM recanti i finanziamenti e le relative ripartizioni per l’anno 2005 e per l’anno 2006.

Per l’anno 2005, l'intesa sui finanziamenti e le relative ripartizioni, in sede di Conferenza Stato-regioni, è stata raggiunta in data 18 ottobre 2007. Il conseguente DPCM 7 dicembre 2007[256], come per gli anni precedenti, determina:

§ le quote di compartecipazione all’IVA per ciascuna regione a statuto ordinario, per complessivi 39.874 milioni di euro²⁵⁵;

§ le quote di concorso alla solidarietà interregionale (Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna e Lazio sono le regioni che versano somme nel fondo perequativo)

§ le somme da erogare a ciascuna regione sulla base della ripartizione delle quote sopra dette.

Queste ultime sono però “corrette” secondo il nuovo criterio concordato tra Stato e Regioni.

All’articolo 5 del DPCM infatti è stata recepita la proposta delle regioni di riassegnare le ulteriori risorse rese disponibili dall’applicazione dei criteri concordati nell’Accordo di Santa Trada anziché dei parametri iniziali contenuti nel D.Lgs. 56/2000, nel triennio 2002-2004.

Queste risorse sono ripartite proporzionalmente tra le regioni che hanno maggiormente contribuito al fondo perequativo sempre nel triennio 2002-2004, sia come maggiori somme versate al fondo, sia come minori esborsi ottenuti dal fondo stesso.

Analogamente per l’anno 2006 l’intesa in sede di Conferenza Stato-regioni – conclusa in data 15/11/2007^{^[257]} - ha portato alla correzione dell’assegnazione delle somme alle regioni – per complessivi 40.985 milioni di euro, sulla base dei criteri sopra esposti. Le ulteriori risorse da assegnare proporzionalmente alle regioni che maggiormente hanno contribuito al Fondo nel periodo 2002-2005, sono quantificate (nelle premesse al decreto) in “oltre dieci milioni di euro”.

Trasferimenti erariali e interventi speciali

La voce dei trasferimenti erariali alle regioni a statuto ordinario comprende ormai solo le risorse destinate al finanziamento delle funzioni trasferite alle regioni nell’ambito del processo noto come federalismo amministrativo (attuazione della delega contenuta nella legge 59/1997).

Anche questi trasferimenti, ad eccezione di quelli destinati al trasporto pubblico locale, avrebbero dovuto cessare e la copertura delle rispettive risorse essere garantita dalla rideterminazione delle aliquote delle compartecipazioni al gettito di alcuni tributi erariali (compartecipazione regionale al gettito dell’IVA, dell’addizionale regionale all’IRPEF e all’accisa sulle benzine). L’articolo 6 del D.Lgs. 56/2000 stabiliva infatti che i trasferimenti erariali connessi con l’attribuzione di funzioni e di compiti alle regioni, sarebbero dovuti cessare a decorrere dal 1° gennaio del secondo anno successivo al completamento del procedimento di identificazione delle risorse di cui all’articolo 7 della 59/1997, quindi dal 1° gennaio 2002. Questo termine è stato più volte prorogato in stretta connessione con il rinvio della definitiva determinazione delle aliquote delle compartecipazioni che avrebbero dovuto inglobare i trasferimenti stessi[258].

La legge finanziaria per il 2006 (L. 266/2005) - come già visto - sospende l’applicazione del D.Lgs. 56/2006 nonché l’efficacia delle disposizioni dello stesso decreto 56 che prevedono la rideterminazione successiva delle aliquote di compartecipazione regionale al gettito dell’IVA, dell’addizionale regionale all’IRPEF e all’accisa sulle benzine, fino all’adozione dei provvedimenti di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, senza peraltro prorogare i trasferimenti. Questi sono invece prorogati con il D.L. 223/2006, fino al secondo anno successivo all’adozione dei provvedimenti di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione (attuazione del cd. “federalismo fiscale”).

Con la legge finanziaria 2007 (L. 296/2006, articolo 1, commi 673-675), viene confermato il termine per la cessazione dei trasferimenti fissato dal D.L. 223/2006. Il medesimo termine è stabilito per la determinazione delle aliquote e compartecipazioni definitive che dovranno inglobare i suddetti trasferimenti. Di conseguenza sono abrogate le disposizioni concernenti la determinazione dell’aliquota provvisoria che doveva garantire, anch’essa, la copertura degli oneri correlati all’esercizio delle funzioni trasferite alla cessazione dei trasferimenti.

In sostanza viene ripristinato il regime vigente anteriormente la legge finanziaria 2006, secondo cui i trasferimenti erariali alle regioni sono in quota fissa fino alla definizione delle aliquote e compartecipazioni stabilite per il finanziamento del federalismo fiscale.

La Corte dei Conti nell’ultima Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni riferita agli esercizi finanziari 2005-2006[259] analizza, come di consueto, i dati relativi all’ultimo esercizio disponibile.

Nel 2006 le risorse erogate sono state pari a 4.497 milioni di euro – con minime differenze rispetto agli anni precedenti – di cui 82% destinate a quattro comparti: al trasporto pubblico locale il 42%, all’edilizia residenziale pubblica il 13,4%, agli incentivi alle imprese il 14,4% e agli interventi per la viabilità l’11,2%.

Complessivamente le risorse erogate dall’inizio del processo di trasferimento (anni 2000-2006) ammontano a 27,3 miliardi di euro con le medesime percentuali di distribuzione tra i diversi settori, come mostra il grafico seguente:

Distribuzione percentuale delle risorse erogate alle regioni - anni 2000-2006

L’ammontare delle risorse in questi anni è rimasto sostanzialmente costante. La Corte dei Conti segnala come la mancata trasformazione dei trasferimenti in entrate proprie abbia inevitabilmente eroso tali risorse, non avendo consentito una dinamica di crescita attraverso l’indicizzazione al gettito dell’imposta scelta per il finanziamento. La Corte analizza inoltre tre ipotesi di trasformazione delle somme destinate al federalismo amministrativo, al fine di valutarne gli effetti redistributivi tra le regioni: distribuzione pro-capite; ripartizione fondata sulla capacità fiscale (attraverso un incremento addizionale regionale IRPEF e perequazione del 90% delle differenze); distribuzione in base ai consumi delle famiglie (attraverso l’incremento della compartecipazione all’IVA).

Per quanto riguarda le risorse destinate al trasporto pubblico locale, la legge finanziaria 2008 (L. 244/2007, art. 1, commi 295-312) opera la trasformazione dei trasferimenti erariali destinati a questo comparto – che, come visto, ne costituiscono la parte più cospicua - in compartecipazione ad un tributo erariale, nel caso specifico, all’accisa sul gasolio per autotrazione.

Per gli anni 2008-2010 la misura della compartecipazione dovrà essere tale da compensare le seguenti risorse:

§ trasferimenti erariali per il finanziamento delle funzioni trasferite alle regioni dal D.Lgs. 422/1997 in materia di trasporto pubblico locale – pari a 670,5 milioni di euro annui;

§ risorse destinate ai rinnovi contrattuali degli autoferrotranvieri - pari complessivamente a 480,2 milioni di euro;

§ compensazione di minore gettito introitato dalle regioni in relazione alla riduzione dell’accisa sulla benzina - pari a pari a 342,5 milioni di euro annui;

§ compartecipazione dell’accisa sul gasolio prevista dalla finanziaria 2007 – pari a 254,9 milioni di euro.

Interventi speciali

Nel corso della XV legislatura è stato istituito il «Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale».

Il Fondo è stato istituito dal comma 7 dell’articolo 6 del Decreto legge 2 luglio 2007 n. 81, modificato dall’articolo 35 del Decreto legge 1° ottobre 2007, n. 159. Dotato di 25 milioni di euro per il 2007 e interamente finalizzato alla valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale, è stato finanziato dalla legge finanziaria 2008 (L. 244/2008, art. 2, comma 44) per 10 milioni di euro per l’anno 2008 e 5 milioni per ciascuno degli anni 2009 e 2010.

Il Fondo è riconducibile alle tipologie previste dall’articolo 119, quinto comma della Costituzione. Come più volte ribadito dalla Corte costituzionale lo Stato può erogare risorse in ambiti che non siano strettamente di propria competenza osservando determinati limiti: devono essere aggiuntive rispetto alla ordinaria autonomia finanziaria; rispondere alle finalità di perequazione e garanzia sociale enunciate nella norma costituzionale; devono finanziare interventi “speciali” in favore di determinati comuni (o province, o regioni o ad una specifica categoria di enti).

Il Fondo ‘riprende’ il finanziamento di 10 milioni di euro che l’articolo 1, comma 494 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) – poi integrato dal comma 709 dell'art. 1, L. 27 dicembre 2006, n. 296 - ha istituito per integrare i trasferimenti erariali ‘in favore dei comuni delle province confinanti con quelle di Trento e di Bolzano’. Le risorse, ripartite per il 90% in base della popolazione e per il 10% in base al territorio dei comuni, sono destinate per non meno del 40% ai comuni il cui territorio confina con le province di Trento o di Bolzano.

Il finanziamento integrativo avrebbe sostenuto le maggiori spese che quei comuni avrebbero dovuto affrontare per adeguare i propri servizi alle condizioni più favorevoli in cui quei servizi sono goduti dai cittadini dei comuni confinanti nelle province autonome di Trento e Bolzano. Condizione che era divenuta la causa immediata delle richieste che molti dei comuni confinanti delle province del Veneto (a partire dal comune di Lamon) andavano perfezionando per abbandonare le regioni di origine e transitare nelle speciali Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia. Ad oggi i referendum che si sono svolti per il distacco di un comune da una regione a statuto ordinario e l’aggregazione ad una regione a statuto speciale hanno interessato 22 comuni:

§ 14 comuni, in tutti con esito favorevole al distacco, dalla regione Veneto alla regione Trentino-Alto Adige;

§ 6 comuni, di cui solo 2 con esito favorevole al distacco, dalla regione Veneto alla comuni dalla regione Friuli-Venezia Giulia;

§ 2 comuni, con esito favorevole al distacco, dal Piemonte alla Valle d’Aosta[260].

Il Fondo - gestito dal Dipartimento per gli affari regionali - dovrà essere utilizzato per finanziare specifici progetti finalizzati allo sviluppo economico e sociale dei territori dei comuni confinanti con le regioni a statuto speciale. Ai fini della valutazione dei progetti, inoltre è particolarmente importante la caratteristica sovracomunale degli stessi.

Come stabilito dalla legge, il DPCM 28 dicembre 2007 specifica i destinatari del fondo - tre macroaree costituite dai territori confinanti con la regione Valle d’Aosta, la regione Trentino-Alto Adige e la regione Friuli-Venezia Giulia - e gli ambiti di intervento; definisce i criteri per la valutazione dei progetti e fissa un limite massimo di finanziamento per ciascun progetto (300 mila euro, 1.500 se sovra comunale). Il Decreto ministeriale 3 marzo 2008 provvede alla ripartizione delle risorse tra le tre macroaree e definisce i criteri per l’accesso ai fondi attraverso la presentazione di progetti – da parte dei comuni o aggregazioni anche temporanee di questi, elencati in allegato al Decreto ministeriale[261].

Il contenimento della spesa

Ai fini del contenimento della spesa pubblica, le regioni a statuto ordinario sono assoggettate alla disciplina del patto di stabilità. Com’è noto le regole del patto sono poste in relazione all’esigenza di assicurare il concorso di tutti gli enti territoriali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, in considerazione del fatto che i vincoli sul disavanzo e sul debito, previsti dal Trattato CE e dal Patto di stabilità e crescita, si riferiscono al complesso delle amministrazioni pubbliche. Per la disciplina specifica, si veda la scheda Le regole del Patto 2007-2009 per le regioni, pag. 325.

Altri disposizioni concernenti il contenimento delle spese sono contenute nelle leggi finanziarie 2007 e 2008. Queste norme richiamano il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilità e crescita dell’Unione europea.

Com’è noto il principio di coordinamento della finanza pubblica, contenuto nel secondo comma dell’articolo 119 della Costituzione, può essere alla base dell’intervento legittimo dello Stato sulle politiche degli enti territoriali imponendo anche vincoli di bilancio - come nel caso delle regole del patto di stabilità e crescita - a condizione che venga mantenuto il carattere “finalistico” dell’azione di coordinamento. In altre parole lo Stato può prescrivere criteri ed obiettivi ma non imporre nel dettaglio gli strumenti per raggiungerli.

La Corte costituzionale ha più volte ribadito (da ultimo nella sentenza n. 157 del 2007[262]) che la legge statale può prescrivere criteri e obiettivi (ad esempio, il contenimento della spesa pubblica), non imporre alle Regioni minutamente gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi, in quanto ciò si risolve «in un’indebita invasione dell’area riservata dall’art. 119 Cost. alle autonomie regionali».

§ Contenimento delle spese di rappresentanza all’estero di regioni ed enti locali (L. 296/2006, articolo 1, commi 594-599). La norma mira a contrastare e a sanzionare le spese che regioni ed enti locali sostengono per l’istituzione ed il mantenimento all’estero di proprie sedi di rappresentanza. Per le regioni il divieto concerne la possibilità di acquistare o gestire all’estero sedi di rappresentanza, ovvero istituire all’estero uffici o strutture comunque denominati per la promozione economica, commerciale o turistica finanziando le relative spese con fondi derivanti a qualunque titolo da trasferimenti dello Stato. Sono espressamente esclusi da questo divieto gli uffici di rappresentanza delle regioni presso gli organi dell’Unione europea. La sanzione è costituita da una sorta di ‘ammenda’ pari alla somma che la regione sostiene nell’anno per tali sedi o uffici; lo Stato la detrae (e la trattiene) dai fondi che le deve a qualsiasi titolo nel medesimo anno.

§ Principi di coordinamento per il contenimento della spesa pubblica delle regioni in relazione ai costi degli organismi politici e degli apparati amministrativi. (L. 296/2006, articolo 1, commi 721-723)

La norma fissa il termine di sei mesi entro cui le regioni devono adottare disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare:

- riduzione dei compensi e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi (e conseguente riduzione del numero degli stessi)

- soppressione degli enti inutili,

- fusione delle società partecipate,

- ridimensionamento delle strutture organizzative.

L’obiettivo di risparmio posto dalla legge è un miglioramento dei saldi finanziari dei bilanci regionali del 10% rispetto ai saldi dell'anno precedente. La disposizione non prevede espressamente controlli o verifiche successive per il rispetto di questo obiettivo.

§ Norma di indirizzo alle regioni per la riduzione dei costi derivanti da duplicazione di funzioni (L. 244/2007, articolo 2, commi 33-34). Disposizione di indirizzo diretta alla razionalizzazione dell’organizzazione amministrativa degli enti territoriali, in particolare alla soppressione o accorpamento di enti, agenzie, organismi che svolgano le medesime funzioni – o parte di esse – esercitate dagli enti territoriali. Scopo della norma è il miglioramento dei saldi di bilancio di regioni ed enti locali, miglioramento non quantificabile e da considerare come misura ulteriore (non determinante) per il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità. Le Regioni, in coordinamento con lo Stato, dovrebbero provvedere alla revisione dell’allocazione delle funzioni al fine, come detto, di eliminarne le duplicazioni. Oltre al principio di coordinamento della finanza pubblica, la norma richiama l’attuazione dell’articolo 118 della Costituzione, il quale articolo statuisce il principio secondo cui le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni e ogni diversa allocazione – anche per assicurarne l’esercizio unitario - deve ispirarsi ai principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza. La norma, infine, non è accompagnata da disposizioni sulla rilevazione di adempimenti specifici o comunque sul monitoraggio del comportamento delle regioni e degli enti locali a riguardo.

La spesa sanitaria

La spesa sanitaria, fuori dalle regole del patto di stabilità, rimane il punto di maggiore criticità. Il Patto per salute siglato il 28 settembre 2006 tra Stato e Regioni è alla base della determinazione del fabbisogno sanitario per gli anni 2007 e 2008 (vedi il capitolo Controllo della spesa sanitaria nel dossier relativo alla Commissione Affari sociali file Affari sociali). La Deliberazione CIPE 28 settembre 2007 provvede alla ripartizione delle risorse destinate al finanziamento del Servizio sanitario nazionale tra le regioni per l’anno 2007 per una somma complessiva di 96.040 milioni di euro. Queste risorse sono integrate – e ripartite tra le regioni – di ulteriori 511 milioni di euro con deliberazione CIPE 29 novembre 2007. Per il 2008, infine, l’intesa tra Stato e Regioni sulla ripartizione tra le regioni delle risorse destinate al finanziamento del servizio sanitario nazionale, 99.916 milioni di euro, è stata raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni in data 14 febbraio 2008[263].

Proseguono intanto le manovre per la copertura dei disavanzi sanitari delle regioni relativi agli anni 2001-2005: lo Stato aumenta le risorse a ciò destinate ma ne vincola l’utilizzo all’adozione da parte delle regioni interessate di specifiche misure fiscali, nonché alla stipula di un accordo con lo Stato sulle misure di risanamento da adottare (vedi la scheda I disavanzi sanitari regionali nel dossier relativo alla Commissione Affari sociali file Affari sociali).

In particolare nel corso del 2007 sono state sei le regioni - Abruzzo, Campania, Lazio, Liguria, Molise e Sicilia – con un disavanzo superiore al 7 per cento rispetto all’anno precedente (certificato sulla base dei bilanci consuntivi 2005 dal Tavolo di monitoraggio) che hanno stipulato con il Governo un accordo sulla base di uno specifico piano di rientro predisposto da ciascuna regione. Il piano contiene l’analisi delle cause del disavanzo e la quantificazione dello stesso e le singole misure che la regione si impegna ad adottare. Da una parte le misure di natura fiscale e tributaria per l’innalzamento delle entrate (innalzamento delle aliquote di IRAP e addizionale IRPEF, aumento della tassa automobilistica, istituzione della imposta sulla benzina) e la revisione delle tariffe. Dall’altra le misure per la razionalizzazione e il contenimento della spesa: revisione della spesa per il personale; riorganizzazione delle strutture sanitarie (riconversione-chiusura-apertura).

Le regioni a statuto speciale

Anche per le regioni a statuto speciale l’assetto fondamentale rimane immutato; tuttavia nel corso della XV legislatura sono state disposte modifiche dell’ordinamento finanziario - nella misura delle quote di compartecipazione ovvero come regolazioni finanziarie - per le regioni Sicilia, Sardegna e Friuli-Venezia Giulia.

Autonomia finanziaria e quote di compartecipazione ai tributi erariali

Il fondamento costituzionale della autonomia tributaria e finanziaria per le regioni a statuto speciale viene ricondotto all'articolo 119 della Costituzione e trova specificazione in apposite norme degli Statuti speciali, che hanno rango costituzionale. Oltre le disposizioni contenute negli Statuti speciali - disposizioni non modificabili che con norme costituzionali, o con leggi ordinarie “rinforzate” da intese o accordi con la regione - la normativa finanziaria per le regioni speciali è contenuta nelle così dette norme di attuazione. Anche questi atti, adottati n genere con decreto legislativo, sono soggetti al parere (di fatto all'intesa) di speciali commissioni paritetiche Stato-regioni previste e disciplinate dagli Statuti.

Per quanto differenziati tra loro per le modalità ed il livello delle compartecipazioni ai tributi erariali, l'autonomia ed il sistema finanziario delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano corrispondono - in ciascuno degli Statuti - a caratteristiche unitarie che ricalcano in gran parte l'autonomia ed il sistema finanziario delle regioni a statuto ordinario. Ciascuna regione e provincia autonoma può istituire tributi propri entro limiti di autonomia impositiva definiti dal rispettivo statuto. Nella accezione consolidata, oltre agli eventuali tributi deliberati e disciplinati dalle regioni, vengono considerate come tributi propri anche le quote di compartecipazione ai tributi erariali previste dagli Statuti speciali.

Quanto ai principali tributi spettanti alle regioni ordinarie, spetta anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome il gettito dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF, mentre rimane imposta erariale la tassa automobilistica corrisposta nelle regioni Sardegna e Friuli-Venezia Giulia[264].

Con riferimento alla potestà di istituire tributi propri, va segnalata la recente vicenda delle cosiddette tasse sul lusso istituite dalla Regione Sardegna ai sensi dell’articolo 8 dello statuto che conferisce alla regione la potestà di istituire imposte e tasse sul turismo e altri tributi propri “in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato”.

La Corte costituzionale con la sentenza n. 102 del 15 aprile 2008, dichiara la illegittimità costituzionale delle norme che istituiscono e disciplinano l’«imposta regionale sulle plusvalenze dei fabbricati adibiti a seconde case» e l’«imposta regionale sulle seconde case ad uso turistico» in quanto lesive del limite dell’armonia coni principi del sistema tributario statale. Le censure rivolte alle norme che istituiscono la «imposta regionale su aeromobili ed unità da diporto» sono invece dichiarate infondate. Con riguardo a questa ultima imposta, la Corte decide di sollevare questione pregiudiziale innanzi la Corte di giustizia CE, in relazione alla configurabilità, ai sensi dell’art. 87 del Trattato CE, di un aiuto di Stato alle imprese con domicilio fiscale nel territorio regionale.

La regione Sardegna con la legge regionale n. 4 del 2006 (articoli 2, 3 e 4 modificati successivamente dall’art. 3 della legge n. 2 del 2007) istituisce, ai sensi dell’articolo 8 dello statuto:

§ «imposta regionale sulle plusvalenze dei fabbricati adibiti a seconde case», siti in Sardegna entro tre chilometri dalla battigia marina e destinati ad uso abitativo «imposta regionale sulle plusvalenze dei fabbricati adibiti a seconde case». L’imposta è applicabile – nei confronti dell’alienante avente domicilio fiscale fuori dal territorio regionale o avente domicilio fiscale in Sardegna da meno di ventiquattro mesi. La Corte dichiara la illegittimità costituzionale dell’imposta regionale per violazione del limite dell’armonia con i principi del sistema tributario statale. La norma regionale introduce una ratio impositiva diversa da quella propria della imposta statale prevista sullo stesso tipo di reddito (art. 7, comma 1 lettera b) del DPR 917/1986) che limita la tassazione alle sole plusvalenze realizzate nel quinquennio. La Corte rileva inoltre una ingiustificata discriminazione tra soggetti aventi residenza anagrafica all’estero e soggetti fiscalmente non domiciliati in Sardegna aventi residenza anagrafica in Italia.

§ «imposta regionale sulle seconde case ad uso turistico» ubicate nel territorio regionale ad una distanza inferiore ai tre chilometri dalla linea di battigia e non adibiti ad abitazione principale da parte del proprietario o del titolare di altro diritto reale sugli stessi. L’imposta è applicabile a soggetti con domicilio fiscale fuori del territorio regionale, con esclusione dei soggetti nati in Sardegna e dei loro coniugi e figli. La Corte ne dichiara la illegittimità costituzionale in quanto in disarmonia con i principi del sistema tributario statale in materia di imposte patrimoniali. In particolare la Corte sostiene la ingiustificata disparità di trattamento impositivo fra possessori di fabbricati ubicati nella fascia costiera sarda non adibiti ad abitazione principale e il contrasto con il carattere generale delle imposizioni sui patrimoni immobiliari. Viene inoltre rigettata la tesi regionale che riferisce l'imposta alla categoria dei tributi a finalità ecologico-turistica, in quanto il tributo – secondo le norme regionali - si applicherebbe alle unità immobiliari non adibite ad abitazione principale e dunque anche per finalità diverse dal turismo.

§ «imposta regionale su aeromobili ed unità da diporto», l’imposta si applica a persone o società aventi domicilio fiscale fuori dal territorio regionale che assumono l’esercizio dell’aeromobile o dell’unità di diporto. La Corte dichiara infondate le denunce del Governo ma solleva questione pregiudiziale presso la Corte di giustizia CE in relazione alla configurabilità, ai sensi dell’art. 87 del Trattato CE, di un aiuto di Stato alle imprese con domicilio fiscale nel territorio regionale, vista la limitazione dei soggetti passivi dell’imposta.

Le quote di compartecipazione ai tributi erariali

Il connotato più forte dell'autonomia finanziaria delle regioni a statuto speciale e delle province autonome è rappresentato dalle quote di compartecipazione ai tributi erariali. Ogni statuto elenca le imposte erariali delle quali una quota percentuale è attribuita alla regione, le aliquote eventualmente differenziate per ciascun tipo di imposta, la base di computo, le modalità di attribuzione. Talune specificazioni di dettaglio sono rimesse poi alle norme di attuazione. Come si è detto, le compartecipazioni possono essere considerate tributi regionali solo ai fini della destinazione del gettito (in tal senso sono “tributi propri”). Non sono regionali, però, per alcun punto della loro disciplina: istituzione, soggetti passivi e base imponibile, sanzioni, contenzioso, eccetera. Solo nella regione Sicilia tutti i tributi erariali sono riscossi direttamente dalla regione stessa; in questo caso la riscossione è disciplinata anche da norme della regione. Tutte le regioni a statuto speciale e le province autonome collaborano - secondo le specificazioni dei propri Statuti - all'accertamento delle imposte erariali riscosse o prodotte sul proprio territorio[265].

Una questione che ha coinvolto tutte le regioni a statuto speciale riguarda la spettanza del gettito dei tributi imputabili ad attività e soggetti propri della regione ma riscossi fuori del territorio della regione, e soprattutto la possibilità di determinarli e quantificarli. La questione è stata definita dal punto di vista normativo per la regione Sardegna con la legge finanziaria 2007. Per la Regione Sicilia il processo di quantificazione è stato avviato nel 2005 ed è tutt’ora in corso.

In sintesi, è attribuito alle regioni:

§ Sicilia: il gettito di tutti i tributi erariali, ad eccezione delle imposte di produzione (ora, accise) e dei proventi del monopolio dei tabacchi e del lotto;

§ Sardegna: i 7/10 dell’IRPEF e dell’IRPEG, i 9/10 delle imposte ipotecarie, bollo e registro, concessioni, energia elettrica, fabbricazione (accise) e, con la finanziaria 2007 (ma in vigore dal 2010) i 9/10 dell’IVA e i 7/10 di tutte le altre entrate erariali;

§ Valle d’Aosta: i 9/10 di quasi tutte le imposte e l’IVA in quota fissa;

§ Friuli-Venezia Giulia: i 6/10 dell’IRPEF, i 4,5/10 dell’IRPEG, 9,1/10 dell’IVA (con la finanziaria 2007 ma in vigore dal 2008) i 9/10 di altre poche imposte e il 29,75% del gettito dell’accisa sulle benzine ed il 30,34 % del gettito dell’accisa sul gasolio consumati nella regione per uso autotrazione (a decorrere dal 2008);

§ Trentino-Alto Adige: le imposte ipotecarie, 9/10 delle imposte sulle successioni e donazioni e dei proventi del lotto, i 2/10 dell’IVA;

§ Province autonome di Trento e di Bolzano: i 9/10 di quasi tutte le imposte erariali, una quota variabile dell’IVA (max 4/10) stabilita annualmente d’intesa.

Regolazioni finanziarie tra lo Stato e le Regioni

Regione Sicilia

La legge finanziaria 2007 (L. 296/06, articolo 1, commi 830-832) dispone sulla misura della partecipazione della Regione siciliana al finanziamento del Servizio Sanitario nazionale nel suo territorio.

Anche la Regione siciliana, al pari di tutte le altre regioni a statuto speciale e delle provincia autonome di Trento e Bolzano, dovrà assumere progressivamente a proprio carico l’intera spesa sanitaria corrente o, almeno un’ulteriore quota che innalzi significativamente i livelli attuali [266]. A tal fine le disposizioni della finanziaria 2007 aumentano progressivamente questa misura: 44,85 per cento per l’anno 2007, 47,05 per cento per l’anno 2008 e 49,11 per cento per l’anno 2009. La manovra è però connessa alla necessaria modifica delle norme di attuazione dello statuto speciale in materia di «sanità pubblica» e di «assistenza sanitaria» per la definizione, in quel contesto, dei relativi oneri finanziari. In altre parole Stato e Regione devono trovare un’intesa nell’ambito della Commissione paritetica di cui all’articolo 43 dello statuto siciliano (R.D.Lgs. n. 455/1946)[267].

Poiché l’intesa non è stata ancora raggiunta si applica la norma di salvaguardia prevista dal comma 831 che fissa la quota di partecipazione alla spesa sanitaria – in caso di mancato raggiungimento dell’intesa - per l’anno 2007, nella misura del 44,09, con un incremento rispetto alla misura in vigore fino all’anno 2006 dell’1,5 %.

In attesa delle modifiche alle norme di attuazione – e dunque dell’intesa Stato-Regioni – è comunque riconosciuta alla Regione siciliana la retrocessione di una percentuale non inferiore al 20 e non superiore al 50 per cento del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in consumo nel territorio regionale. L’importo annuo deve essere quantificato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, assunto su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere della Commissione paritetica ex art. 43 dello statuto.

Ancora la legge finanziaria 2007 (L. 296/06, articolo 1, comma 833) rifinanzia il Fondo di solidarietà nazionale previsto dall’articolo 38 dello statuto siciliano (R.D.Lgs. n. 455/1946) secondo cui lo Stato è tenuto a versare annualmente alla Regione, a titolo di solidarietà nazionale, una somma da impiegarsi, in base ad un piano economico, nell'esecuzione di lavori pubblici. A partire dall’anno 2000 il fondo di solidarietà nazionale è stato ripetutamente finanziato tramite limiti di impegno annuali (attualmente in corso) che hanno consentito alla Regione di attualizzare quei crediti collocati di volta in volta sul mercato[268]. La norma contenuta nella legge finanziaria 2007 attribuisce alla Regione siciliana un finanziamento di 60 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, finalizzandolo (prevalentemente) al risanamento ambientale dei luoghi di insediamento degli stabilimenti petroliferi. Il contributo è finanziato tramite la ‘retrocessione’ alla regione Siciliana di parte del gettito delle accise che gravano sui prodotti petroliferi immessi al consumo nel territorio della Regione.

Si segnala infine che rimane tutt’ora aperta la questione del gettito dei tributi erariali riscossi fuori dal territorio regionale e imputabile ad attività o soggetti localizzati nella regione, gettito di spettanza regionale secondo quanto stabilito dall’articolo 37 dello statuto siciliano (R.D.Lgs. n. 455/1946) rimasto fino ad ora inattuato.

Il processo di definizione delle somme spettanti alla regione si è avviato con l’accordo raggiunto tra Stato e Regione – in sede di Commissione paritetica prevista dall’art. 43 dello statuto - che ha portato all’emanazione della norma di attuazione dell’articolo 37 dello statuto. Il D.Lgs. 341/2005 dispone che le spettanze fiscali relative al reddito prodotto dagli stabilimenti e impianti siti nella regione, fino ad oggi percepite dallo Stato, sono ritrasferite alla regione. Contemporaneamente sono trasferite alla Regione competenze previste dallo statuto e fino ad ora esercitate invece dallo Stato. Per le modalità applicative tuttavia la norma rinvia a decreti dirigenziali del Ministero dell’economia e delle finanze che dovranno essere adottati d’intesa con l’Assessorato regionale del bilancio e delle finanze. Anche in questo caso la relativa intesa è in corso di definizione.

Regione Sardegna

Con la legge finanziaria 2007 vengono apportate modifiche al sistema di finanziamento della regione autonoma Sardegna.

I commi 834-840 dell’articolo 1 dispongono, per un verso, un aumento delle risorse finanziarie attribuite alla regione realizzato con le modifiche all’articolo 8 dello statuto, per l’altro verso vengono trasferite alla Regione funzioni fino ad ora esercitate dallo Stato in materia di trasporto pubblico locale.

Le modifiche apportate all’articolo 8 dello statuto riguardano:

§ la compartecipazione sulla imposta sul valore aggiunto (IVA), prima attribuita in quota annuale variabile, ora fissata a 9/10; la modifica corregge anche la definizione della base imponibile e introduce un parametro di calcolo: la compartecipazione è riferita all’imposta sul valore aggiunto “generata sul territorio della regione” – anziché “riscossa nel territorio della regione” - ed è determinata sulla base dei consumi regionali delle famiglie rilevati annualmente dall’ISTAT;

§ introduzione della così detta “clausola residuale” che attribuisce alla regione una compartecipazione di 7/10 su tutte le altre entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque denominate, inclusa l’imposta locale sui redditi, ad eccezione di quelle di spettanza regionale o di altri enti pubblici;

§ l’attribuzione alla regione del gettito dei tributi erariali riscossi fuori dal territorio regionale (art. 8, comma 2): la modifica introduce nello statuto un principio generale secondo cui in tutte le entrate spettanti alla regione sono comprese anche quelle che affluiscono ad uffici finanziari situati fuori del territorio regionale ma relative a fattispecie tributarie maturate nell’ambito regionale.Il testo dell’articolo 8 antecedente la modifica, conteneva la specificazione - riferita ad IRPEF ed IRPEG - “riscossa nel territorio della regione” interpretata come un ostacolo normativo alla definizione della questione, principalmente in assenza di altre disposizioni legislative.

In conseguenza dell’aumento delle entrate, il comma 837 dispone il trasferimento alla regione delle seguenti funzioni:

§ trasporto pubblico locale, in particolare le funzioni relative alle Ferrovie Sardegna e alle Ferrovie Meridionali Sarde, concessionarie delle linee di trasporto pubblico dell’isola, nonché le funzioni relative ai servizi di trasporto pubblico ferroviario di passeggeri erogati da Trenitalia S.p.A. In relazione a questo trasferimento – in analogia con quanto avvenuto per le regioni a statuto ordinario con le funzioni trasferite ai sensi del D.Lgs. 422/1997 – un accordo attuativo ha disciplinato gli aspetti finanziari e demaniali. Con il decreto legislativo 21 febbraio 2008, n. 46 recante norme di attuazione dello statuto speciale sono stati trasferiti alla regione i beni, il materiale rotabile le infrastrutture e i relativi impianti in uso alle Ferrovie della Sardegna e alle Ferrovie Meridionali Sarde. Il decreto legislativo individua i suddetti beni e ne disciplina la consegna; per quanto concerne i servizi erogati da Trenitalia, invece, il decreto legislativo rinvia ad uno specifico Accordo di programma con il quale dovranno essere individuati i servizi trasferiti e le risorse finanziarie;

§ continuità territoriale.

Questo nuovo ordinamento entrerà a regime nel 2010. Con riguardo alle principali compartecipazioni (IRPEF, IRPEG e gli aggiuntivi 7/10 delle altre imposte) il comma 838 fissa infatti un tetto massimo di oneri per lo Stato per gli anni 2007, 2008, 2009. Per gli stessi anni, lo Stato conserva a proprio carico l’esercizio delle funzioni trasferite. Così dispone anche il già citato Decreto legislativo 46/2008 di attuazione dello statuto speciale in materia di trasporto pubblico locale che quantifica le risorse finanziarie necessarie all’esercizio delle funzioni trasferite in 57,6 milioni di euro annui. Per il triennio 2007-2009 gli oneri rimangono a carico dello Stato.

Fin dal 2007 invece la regione provvede integralmente al finanziamento del Servizio sanitario nazionale nel proprio territorio, fino al 2006 finanziato dalla Regione solo per il 29%[269]. Per gli anni 2007, 2008, 2009 – ovvero fino alla messa a regime del nuovo sistema - la spesa sanitaria è finanziata con la compartecipazione IVA. La corrispondente quota è infatti attribuita in misura pari all’importo necessario a coprire la spesa sanitaria della Regione, maggiorato di 300 milioni di euro. Ad integrazione di quanto dovuto come compartecipazione IVA per gli anni 2004-2006, alla regione viene inoltre attribuito un contributo ventennale di 25 milioni di euro per ciascun anno dal 2007 al 2026.

Regione Friuli-Venezia Giulia

Nel corso della XV legislatura sono state apportate le seguenti modifiche al sistema di finanziamento della regione.

§ Incremento della quota di compartecipazione all’IVA

La legge finanziaria 2007 (L. 296/2006, articolo 1 commi 946-948) ha disposto l’incremento della quota di compartecipazione all’IVA da 8/10 a 9,1/10 con decorrenza 1° gennaio 2008, al fine di assicurare il finanziamento delle funzioni trasferite alla regione in materia di viabilità e trasporti. Il trasferimento è stato disposto dalle norme di attuazione dello statuto speciale emanate con il D.Lgs. n. 111 del 2004. Dal finanziamento restano esclusi gli oneri relativi ai servizi di trasporto ferroviario interregionale tra le regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto. I servizi di trasporto ferroviario interregionale da assegnare alla gestione della regione Friuli-Venezia Giulia saranno individuati da un protocollo di intesa che dovrà intervenire fra il Ministero delle infrastrutture, il Ministero dei trasporti e le due regioni interessate e in quella sede ne sarà quantificato l’onere.

§ Applicazione della norma di attuazione dello statuto speciale che include nelle entrate della regione le ritenute sui redditi da pensione.

La questione riguarda la compartecipazione spettante alla regione dei sei decimi delle imposte sul reddito delle persone fisiche (articolo 49 dello statuto speciale L.cost. n. 1/1963). Il D.Lgs. 31 luglio 2007, n. 137, recante norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale, dispone sulle modalità di attribuzione dei proventi erariali spettanti alla regione e dà seguito a quanto stabilito nel Protocollo d’intesa siglato tra la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia il 6 ottobre 2007. Con riguardo alle questioni finanziarie il Protocollo rilevata – tra l’altro - la necessità di verificare e risolvere anomalie nell’attuale andamento del gettito, tra cui quella riguardante l’imposta sul reddito delle persone fisiche. Fino a tutto il 2007, sono stati attribuiti alla regione i 6/10 del gettito IRPEF solo con riferimento ai redditi da lavoro dipendente e non anche ai redditi da quiescenza (comma 7 dell’articolo 3 del Protocollo). Il comma 4 dell’articolo 1 del D.Lgs. 137/2007 include espressamente nella fattispecie di cui all’art. 49, primo comma n. 1) dello statuto “le ritenute sui redditi da pensione” riferite ai soggetti passivi residenti nella regione, ancorché riscosse fuori del territorio regionale.

La decorrenza della disposizione è fissata alla data di entrata in vigore della legge finanziaria per il 2008, nell’ambito della quale è stato disposto in merito alla regolazione finanziaria tra lo Stato e la Regione (L. 244/2007, articolo 2, comma 5 come modificato dall’articolo 47-ter del D.L. n. 248/2007, convertito con modificazioni dalla legge n. 31/2008). Per gli anni 2008, 2009 e 2010 viene stabilito un regime transitorio in cui il gettito spettante alla regione è determinato in quota fissa: le maggiori entrate non potranno superare l’importo di 20 milioni di euro per l’esercizio 2008 e di 30 milioni di euro per l’esercizio 2009 e 2010.

§ Modifica del regime di compartecipazione al gettito dell’accisa sulle benzine

La legge finanziaria 2008 (L. 244/2007, art. 1, commi 185-189) modifica il regime di riduzione dell’accisa e di compartecipazione al gettito erariale della stessa nella regione Friuli-Venezia Giulia in relazione alla scadenza, avvenuta il 31 dicembre 2006[270] dell’autorizzazione comunitaria all’Italia per applicare una riduzione delle aliquote di accisa sulla benzina consumata nel territorio del Friuli-Venezia Giulia.

La norma dispone l’abrogazione – a decorrere dal 1º gennaio 2008 - del comma 16 dell’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549. Si tratta della norma che attribuiva alla regione Friuli-Venezia Giulia, al fine di ridurre la concorrenzialità delle rivendite di carburanti negli Stati confinanti, una quota delle accise sulle benzine pari a 0,413 euro e dell'accisa sul gasolio per autotrazione pari a 0,26 euro per ogni litro venduto nel territorio della regione. Il relativo regolamento di attuazione, adottato con il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 16 dicembre 2004, n. 341, è abrogato a decorrere dal 1º gennaio 2009. Nell’anno 2008 occorrerà infatti determinare le quote di spettanza regionale maturate nel precedente anno 2007 dalla regione Friuli-Venezia Giulia, ai sensi della predetta legge n. 549 del 1995.

A compensazione delle minori entrate della Regione, conseguenti la soppressione della compartecipazione in quota fissa, è attribuito alla regione il 29,75 per cento del gettito dell’accisa sulle benzine e il 30,34 per cento del gettito dell’accisa sul gasolio consumati nella regione per autotrazione. A tal fine la norma modifica lo statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia – inserendo il numero 7-bis) nell’art. 49, comma 1, dello statuto, che contiene l’elenco delle compartecipazioni alle entrate tributarie erariali riscosse nel territorio della Regione. La norma dispone inoltre che per gli anni successivi al 2010, mediante previsione nella legge finanziaria, possa essere eventualmente rideterminata l’entità delle compartecipazioni al gettito dell’accisa sulle benzine e sul gasolio che competono alla regione Friuli-Venezia Giulia, al fine di garantire un effetto neutrale sui saldi di finanza pubblica e l’equilibrio finanziario nei rapporti Stato-Regione.

La finanza regionale e locale

Il federalismo fis cale

La lunga strada del «federalismo fiscale»

Anche la XVI legislatura, terza della serie, inizia - per la finanza regionale e locale - all’inseguimento dell’obiettivo «federalismo fiscale».

Nel 2001 l’avvio della XIV legislatura coincise con il primo anno di applicazione del decreto legislativo n. 56/2000 [303]. Quel decreto era stato accolto dalle regioni a statuto ordinario come (il primo) traguardo del lungo processo di trasformazione della loro finanza da derivata in autonoma, processo avviato («in attesa delle disposizioni di riforma della finanza regionale») dalla legge n. 158 del 1990[304]. Avvenne invece che le poche disposizioni di federalismo fiscale introdotte nel decreto n. 56/2000 furono abbandonate già alla loro prima applicazione nel 2004 perché la ripartizione del fondo sanitario per l’anno 2002 aveva tradotto in numeri la quota di abbandono della spesa storica [305]; quota che, apprezzata in euro, era apparsa alle regioni colpite più insostenibile – specie nella progressione futura - di quanto non lo fosse leggendola nella complessa formula matematica escogitata dall’articolo sette del decreto[306].

Le premesse del federalismo fiscale non hanno avuto modo di concretizzarsi nemmeno nella XIV legislatura. Per più versi, la finanza regionale e locale ha percorso quei cinque anni, e gli anni della legislatura seguente, facendo pochi passi avanti: soltanto alcuni ‘aggiustamenti’, sia della normativa che dei trasferimenti, sempre all’ombra del “contenimento” del fabbisogno.

Innanzi tutto perché in una persistente alternanza di stagnazione economica e piccoli sintomi di ripresa, le risorse disponibili furono quasi interamente assorbite dalle politiche messe in campo dal livello centrale. Non vi è stato spazio per l’ampliamento delle risorse dei livelli di governo decentrato; anzi, questi sono stati chiamati sempre più fermamente a concorrere alla riduzione del fabbisogno e dell’indebitamento del settore pubblico. Nella XIV legislatura inoltre la decisione di sostenere e stimolare lo sviluppo economico (anche, o principalmente) attraverso la riduzione del carico fiscale non avrebbe potuto conciliarsi con l’espansione della tassazione decentrata[307].

In secondo luogo perché sulle natura e sulle regole del federalismo fiscale Stato, regioni ed autonomie locali – a tacere delle parti politiche in campo – erano allora distanti e lo sono ancora, con varie articolazioni, al termine della XV legislatura. Nella XIV legislatura le intese per l’introduzione del federalismo fiscale furono cercate – e non raggiunte - nell’Alta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale (detta, in breve, ACoFF, o “Commissione Vitaletti”)[308]; nella legislatura appena conclusa il Governo, le regioni riunite nella Conferenza dei Presidenti, gli organi rappresentativi delle autonomie locali ed altri attori istituzionali hanno avanzato proposte concrete in forma di articolato ed hanno opposto emendamenti e resistenze alle scelte che essi giudicano non conformi alla autonomia ed ai poteri che la Costituzione riconosce a ciascuno di essi.[309] Tuttavia, sebbene le divergenze in campo siano ancora numerose e, talune di esse siano anche pesanti, il percorso compiuto nella ricerca della definizione concreta del federalismo fiscale ha fatto emergere molte linee convergenti ed ha ridotto i dissensi che nella perequazione ex articolo 7 del decreto legislativo n. 56/2000 apparivano radicali ed insormontabili.

I ‘paletti’ della Corte costituzionale

Nell’avanzare la propria proposta (o rivendicazione) di federalismo fiscale Governo, regioni ed enti locali prendono atto che l’ambito entro cui potrà svolgersi la legislazione attuativa dell’articolo 119 della Costituzione – e molti dei suoi contenuti – sono definiti, nei punti principali, da una insistente e ripetuta giurisprudenza della Corte costituzionale.

Questa, non solo ha sciolto le questioni poste dal contenzioso in corso[310], ma non ha mancato occasione per trarne enunciati direttivi di carattere generale, espressamente rivolti al legislatore futuro: sulla natura e sull’ampiezza del potere statale di coordinamento della finanza pubblica, della «autonomia finanziaria» riconosciuta a regioni ed enti locali, sul rapporto fra funzioni e risorse, o tra perequazione e capacità fiscale, e molto altro ancora.

Giova per altro notare che in questa giurisprudenza, mentre è ampia ed insistita l’esegesi del potere statale di coordinamento della finanza pubblica e, per corrispettivo, delle molte implicazioni che derivano dalla «autonomia finanziaria» riconosciuta ai poteri locali, la locuzione «federalismo fiscale» appare soltanto per relato dei ricorrenti, o perché assunta da norme dedotte, mentre la Corte mai vi ricorre in proprio, né ne assume ed esplicita il ‘concetto’ per ricomprendervi la composizione dei poteri e delle prerogative che (essa ritiene) derivano dall’articolo 119 della Costituzione.[311].

Da quell’articolo la Corte non trae il principio federativo, che nella accezione originaria richiama la pariordinazione dei soggetti ‘federati’, ma vi conclama la sovraordinazione del potere statale di coordinamento della finanza pubblica, per quanto nella forma e nei limiti della materia di potestà legislativa concorrente[312].

Il quadro normativo – e direttivo - che la Corte trae dalle disposizioni in materia tributaria e di finanza regionale e locale presenti negli articoli 117 e 119 della Costituzione può essere riassunto in alcuni “principi-guida”:

a) La potestà legislativa in materia di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, Cost., terzo comma) consente alla legge statale di imporre vincoli, limiti e obblighi alla finanza delle regioni e degli enti locali[313] e assegna allo Stato il potere di determinare la ripartizione della potestà impositiva[314] fra Stato, regioni ed enti locali. La Costituzione non riconosce una propria area impositiva alle regioni e agli enti locali, ma richiede che la legge dello Stato assegni ad essi ‘tributi propri’, senza tuttavia indicare per essi una particolare natura o ampiezza. In ragione di tale ripartizione il tributo è erariale o regionale a seconda che la sua istituzione e disciplina siano attribuiti alla legge dello Stato o alla legge della regione. Ne consegue perciò che in assenza di una norma statale di coordinamento che le assegni un cespite o un’area impositiva, non compete alla legge regionale istituire o disciplinare tributi propri[315];

b) a questa potestà fa da corrispettivo un primo limite di carattere normativo: il sistema di finanza pubblica disciplinato dalla legge dello Stato deve prevedere che regioni ed enti locali dispongano «di risorse autonome (secondo comma, primo periodo) ed essere finanziati tramite i proventi delle entrate proprie e la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al territorio dell'ente interessato, (secondo comma, terzo periodo)» (C. cost. sentenza n. 37/2004)[316]. La Corte trae dal testo costituzionale l’obbligo che le «risorse autonome» di regioni ed enti locali siano composte da «tributi propri» e da «compartecipazione ai tributi erariali», ma non vi rinviene – o almeno non indica - criteri di misura e composizione. Inoltre, la giurisprudenza costituzionale non offre, al momento, alcuna indicazione circa le implicazioni da trarre dal riferimento alla territorialità del gettito sia, ovviamente, dei tributi propri, sia dei tributi erariali. La rivendicazione della titolarità (o dell’appartenenza) del gettito dei tributi al territorio - anche indipendentemente dalla titolarità della loro istituzione e disciplina – è però una delle richieste più forti di talune delle tesi in campo sulla attuazione dell’articolo 119 e, più immediatamente, del «federalismo fiscale»[317];

c) il secondo vincolo è di carattere sostanziale (o quantitativo): «l’adeguatezza delle risorse»; la sua effettività costituisce lo snodo della attuale discussione sulla (istituenda) disciplina del «Federalismo fiscale».

La Corte sottolinea e ripete in più decisioni l’obbligo dell’integrale finanziamento delle funzioni (quarto comma): «Le risorse derivanti da tali fonti, e dal fondo perequativo istituito dalla legge dello Stato, consentono - vale a dire devono consentire - agli enti di "finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite" (quarto comma), salva la possibilità per lo Stato di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, per gli scopi di sviluppo e di garanzia enunciati dalla stessa norma o "per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio" delle funzioni degli enti autonomi (quinto comma)»[318]. E tuttavia, per antica giurisprudenza della medesima Corte, va sottolineato che «la Costituzione non garantisce alle Regioni una determinata quantità di risorse, ma solo il diritto a disporre di risorse finanziarie che risultino complessivamente non inadeguate rispetto ai compiti loro attribuiti»[319]. Fermo dunque il principio, è ancora una volta la legge dello Stato che determina modalità e misura delle risorse di cui potranno disporre regioni ed enti locali e a quali condizioni queste soddisfano il principio dell’«integrale finanziamento delle funzioni pubbliche» loro attribuite. E’, si diceva, il nodo della attuazione dell’articolo 119 della Costituzione: il legislatore del federalismo fiscale dovrà determinare il gettito tributario assegnato a ciascuna regione o ente locale, l’ammontare delle spese che devono essere integralmente finanziate e, di conseguenza, l’ammontare del trasferimento perequativo che dovrà compensare la minore capacità fiscale di ciascun ente. Una equazione di cui nessuna variabile è (costituzionalmente) pre-definita se, come emerge dalle proposte sino ad ora in campo, il nuovo sistema di finanza ‘federale’ abbandonerà, per quanto gradualmente, il criterio della spesa storica[320].

d) il divieto di finanza derivata e di vincoli di destinazione. Le funzioni pubbliche attribuite a regioni ed enti locali – quelle cioè che sono tradizionalmente indicate come funzioni proprie o ordinarie - non possono essere finanziate attraverso trasferimenti erariali, o risorse con vincolo di destinazione. La Corte trae questo principio dal combinato delle disposizioni recate dai commi quarto e quinto dell’articolo 119 Cost. In attuazione di questo principio i trasferimenti che potranno costituire «risorse aggiuntive» o «interventi speciali» potranno essere soltanto «in favore di singoli comuni, province, Città metropolitane e Regioni» e non della generalità di una di questi enti[321];

e) l’autonomia della finanza locale, e la sua collocazione fra competenze dello Stato e competenze delle regioni. E’ anche questo un punto di incertezza - e di contesa – nella attuazione dell’articolo 119 Cost.: quale possa essere cioè l’equilibrio fra l’autonomia degli enti locali e la potestà legislativa delle regioni che presiede per competenza legislativa alla maggior parte delle funzioni amministrative (fondamentali e non) degli enti locali. La Corte chiarisce che nella disciplina dei tributi degli enti locali possono intervenire sia lo Stato che le regioni[322], con il che la disciplina del concorso fra queste due regolazioni – in termini di identificazione delle risorse e di criteri di ripartizione-perequazione di quelle – deve raggiungere un equilibrio nel quale non venga vanificata l’autonomia degli enti locali, costituzionalmente garantita, e non sia svuotata la potestà legislativa e di programmazione delle regioni che disporrebbero altrimenti delle norme ma non della finanza per attuarle[323].

Le proposte avanzate nella XV legislatura

Sebbene non siano state fatte proprie dal Governo, dal Parlamento, dalle regioni e dagli enti locali ai quali, tutti congiuntamente, erano dirette, la relazione e le proposte dell’Alta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale (ACoFF) hanno segnato un punto di analisi ampio ed esteso dei problemi connessi alla attuazione del federalismo fiscale. Esse hanno lasciato, al contempo, una formalizzazione articolata delle proposte messe in campo e possono costituire ancora oggetto di discussione parlamentare [324]. Una loro parte ispira e performa le proposte presentate nella legislatura appena conclusa, a partire da quella avanzata dal Governo (Prodi II).

Nel corso della XV legislatura l’accordo fra Stato, regioni ed enti locali sulla definizione del federalismo fiscale è stato cercato per vie concertative su testi di origine governativa che hanno preso forma in successione[325] e sui quali hanno proposto intese ed emendamenti la Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome, l’ANCI, l’UPI e, senza raggiungere il parere finale, la Conferenza Stato-Regioni-Autonomie locali sul testo che, in fine, il Governo ha presentato al Parlamento nel settembre 2007[326]. Quel testo, che pure si proponeva di trovare attuazione prima del varo della legge finanziaria 2008, è caduto con la legislatura senza che se ne potesse iniziare la discussione. Insieme sono cadute anche le altre proposte avanzate da più parti politiche e dai consigli regionali della Lombardia e del Veneto[327].

Quale federalismo fiscale

I Contenuti

Fatta memoria delle indicazioni contenute nella Relazione dell’ACoFF[328], le proposte lasciate dalla XV legislatura al dibattito parlamentare della XVI possono essere riassunte, per sintesi e brevità, in quelle che emergono dal testo presentato dal Governo, dagli emendamenti a quel testo concertati ed approvati dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome[329] e dalla proposta avanzata dal Consiglio regionale della Lombardia. Il raffronto tra questi tre testi può consentire di rendere evidenti quali concordanze e quali differenze si vanno definendo sul «federalismo fiscale», atteso che restano numerose – e discrezionali – le opzioni lasciate aperte dai principi posti dall’articolo 119 della Costituzione e dalla lettura che di essi ne ha dato la Corte costituzionale.

Il contenuto del «federalismo fiscale» - almeno per quanto è definito dalle proposte in campo e dal dibattito che su di queste si è svolto - è enunciato nel primo articolo della proposta governativa:

§ ridefinire il complesso delle risorse e delle regole che dovranno garantire autonomia di entrata a regioni ed enti locali: determinare cioè quali tributi propri, quali compartecipazioni ai tributi erariali e quali trasferimenti perequativi costituiranno le entrate di ciascun ente, in rapporto alle spese che esso deve sostenere per le funzioni che gli sono affidate;

§ in particolare, per quanto riguarda le entrate da tributi propri, definire quali cespiti possano essere oggetto di tributi regionali o locali e definire le regole che coordinano il potere impositivo di regioni e degli enti locali con quello dello Stato;

§ determinare i criteri e i livelli di perequazione finanziaria in favore delle regioni e degli enti locali ai quali la minore capacità fiscale non consente entrate (da tributi propri e compartecipazioni) sufficienti a finanziare le spese che essi devono sostenere; la proposta del Governo Prodi II indica in proposito due principi-obiettivo:

- assicurare l’integrale finanziamento del normale svolgimento delle funzioni ad essi attribuite ai sensi del quarto comma dell’articolo 119, Cost. (art. 1, co. 1, lett. c);

- abbandonare (gradualmente) il criterio della spesa storica come misura del fabbisogno per le funzioni da finanziare (art. 1, co. 1, lett. a);

§ stabilire le condizioni in cui lo Stato, in forza del quinto comma dell’articolo 119, Cost., può intervenire con finanziamenti specifici in favore di singoli enti, senza sovrapporsi al finanziamento ordinario, o sottrarre risorse a questo;

§ determinare principi e regole di finanza pubblica che assicurino:

- l’autonomia di spesa di regioni ed enti locali;

- l’efficacia all’azione di coordinamento dello Stato;

- il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica assunti dallo Stato, o stabiliti dall’Unione europea;

§ definire infine lo statuto finanziario di Roma-capitale.

Questi oggetti trovano sviluppo nei principi e nei criteri direttivi che definiscono e delimitano il contenuto della delega sia nel testo del Governo Prodi II, sia in quello presentato dal Consiglio regionale della Lombardia.

La potestà tributaria ed i tributi propri delle regioni

Insieme alla disciplina della perequazione, quella dei tributi propri connota le maggiori differenze fra le proposte in campo e, per esse, tra i gradi di autonomia che quelle proposte assegnano ai soggetti del federalismo fiscale. Permane in tutte le proposte la compresenza di tributi propri “derivati” e di tributi propri “autonomi”, anche se questa distinzione, elaborata sulla scia della giurisprudenza della Corte, tende a perdere efficacia quanto più i principi e i criteri direttivi della delega rendono netti i poteri di Stato e regione in ordine a ciascun tributo[330].

Al legislatore delegato è rimesso di stabilire per quanta parte i tributi propri concorrono al finanziamento dell’ente; la proposta n. 3100 (Governo Prodi II) assume che debbano essere «quote significative» delle spese derivanti dalle funzioni proprie, quella della regione Lombardia (C. n. 2844) ne accentua la consistenza indicando come parametro «quote rilevanti» di quelle spese [331]. Gli emendamenti proposti dalla Conferenza delle regioni propongono di abolire il riferimento quantitativo per modo che il principio direttivo faccia riferimento al finanziamento di tutte le spese derivanti da funzioni proprie [332].

Limitando qui le segnalazioni ai principi direttivi che definiscono più immediatamente il grado di autonomia dei tributi propri di regioni ed enti locali, è di tutta evidenza che quelli recati dal disegno di legge C. n. 3100 sono quantitativamente ispirati a principi di coordinamento dello Stato sul sistema tributario complessivo, quelli delle regioni e quelli della regione Lombardia sono intesi anche a massimizzare, nell’ambito del coordinamento, il grado di autonomia degli enti sub-statali[333] riducendo in questo senso la discrezionalità lasciata al legislatore delegato.

Nel disegno di legge n. 3100 la facoltà di istituire tributi propri ‘autonomi’ delle regioni è limitata “alle materie non assoggettate a imposizione da parte dello Stato” (art. 3, comma 1, lettera G), ai principi e limiti di coordinamento tributario, (art. 3, comma 1, lettere da ‘a’ ad ‘f’). Le ‘materie non assoggettate’ saranno individuate “dalle norme sul coordinamento tributario ai sensi del terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione” (art. 7, co. 1, lettera b). Il disegno di legge fa riferimento – in aggiunta – ad una non altrimenti precisata “eventuale sovrimposta in sostituzione della addizionale regionale all’IRPEF”[334]. Quanto ai tributi propri ‘derivati’ il disegno di legge conferma quelli esistenti elencandoli singolarmente (art. 7, co. 2)[335].

Gli emendamenti proposti dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome prospettano una impostazione più generale del rapporto fra tributi regionali autonomi e tributi regionali derivati chiedendo che la legge regionale possa determinare “la cedevolezza della intera legge statale che ha istituito il tributo, diventandone la autonoma fonte di istituzione. In tal caso la legge regionale rimane sottoposta solo all’eventuale limite massimo incrementale stabilito dalla legislazione statale”.

Anche la proposta della Regione Lombardia conferma l’attribuzione dei “tributi regionali previsti dall’ordinamento vigente” (art. 2, co. 2, lettera b), sebbene altri principi direttivi ne prevedono successivamente la revisione o la soppressione (così per addizionali e sovrimposte l’articolo 1, comma 3, lettera g). Egualmente prevede che la legge regionale possa istituire tributi regionali (e locali) “con riguardo alle materie non assoggettate ad imposizione da parte dello Stato” (art. 2, co. 2, lettera e), e “tributi applicati su basi imponibili autonomamente determinate ... nel rispetto dei principi fondamentali di cui all’articolo 1” (art. 2, co. 2, lettera b), ultima frase)[336].

Di grande impatto è però la previsione della istituzione di una (nuova) Imposta regionale sul reddito personale (art. 2, co. 2, lettera ‘b’ e lettera ‘d’) istituita direttamente dalla regione, con aliquota non inferiore al 15 per cento e con contestuale riduzione dell’IRPEF per eguale misura, con facoltà delle regioni di variare liberamente l’aliquota e le detrazioni per i famigliari a carico, mentre è esclusa la facoltà di modificare la base imponibile[337]. Di fatto una quota dell’IRPEF (almeno quella corrispondente al 15% del gettito) cessa di essere imposta erariale e diviene regionale, anche se in una situazione ibrida, di tributo autonomo “derivato” per il quale la regione potrà modificare liberamente ‘le aliquote’ (trattandosi di un’imposta progressiva) e, in congiunzione, una limitata causa di detrazioni[338].

La potestà tributaria ed i tributi propri degli enti locali

Si è fatto cenno, ripetutamente, alla questione – irrisolta – che contrappone, o distingue, regioni ed enti locali nella definizione del federalismo fiscale.

Le regioni, con articolazioni diverse ma con indirizzo univoco, mirano a ricomporre la finanza territoriale dei rispettivi territori nell’ambito della propria potestà legislativa e di programmazione, giacché la maggior parte delle funzioni amministrative esercitate dai comuni – anche le ‘funzioni fondamentali’, il cui elenco è rimesso alla competenza esclusiva della legge dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera p), – ricadono sotto la propria competenza legislativa esclusiva o concorrente. Del resto, ricordano, è questo l’ordinamento della finanza comunale e provinciale nelle regioni a statuto speciale.

Gli enti locali temono, da sempre, che il centralismo regionale tenda a sostituirsi e a sovrapporsi a quello statale, forte anche della maggiore pregnanza che gli deriva dalla contiguità territoriale. Da qui gli emendamenti proposti dal citato documento di ANCI e UPI[339], intesi a stabilire con legge dello Stato i tributi propri e le quote di compartecipazione ai tributi erariali che finanziano “le spese riconducibili ad attività necessarie all’espletamento delle funzioni fondamentali di Comuni, Province, Città metropolitane, come individuate dalla legge statale ai sensi della lettera p), secondo comma, dell’articolo 117 della Costituzione”.

Nelle richieste di ANCI e UPI la potestà regionale sulla finanza degli enti locali dovrebbe essere limitata, inoltre, alle risorse destinate a funzioni amministrative non ‘fondamentali’, esclusa da decisioni su “contributi finalizzati al riequilibrio territoriale riconducibili al quinto comma dell’articolo 119 della Costituzione” e, sicuramente, esclusa dalla determinazione della perequazione, che gli enti locali chiedono affidata ad uno specifico fondo nazionale, i cui principi di azione siano disciplinati direttamente dalla legge dello Stato[340].

Il ddl del Governo Prodi II, dopo una prima bozza orientata prevalentemente in senso regionalista, ha adottato una soluzione ‘intermedia’ i cui termini esatti sono però rimessi al futuro legislatore delegato: comuni e province sono divisi in due gruppi ai quali si applica una disciplina parzialmente diversa. Un decreto delegato stabilirà la soglia demografica entro cui saranno compresi province e comuni ai quali il finanziamento delle funzioni fondamentali (quelle di cui alla lettera p) del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione) saranno assicurate dallo Stato attraverso compartecipazioni al gettito dei tributi erariali e fondi perequativi (art. 6, co. 1, lettera b) e art. 11, co. 2). Agli enti così determinati si aggiungeranno le future città metropolitane.

Le altre province e gli altri comuni, oltre il gettito dei tributi propri istituiti dal legge dello Stato o da legge della regione, saranno finanziati da distinti fondi perequativi istituiti nel bilancio dello Stato (art. 15, co. 1). Per questi l’articolo 15 stabilisce direttamente un dettagliato elenco di criteri di assegnazione e ripartizione ma, in via aggiuntiva, riconosce alle regioni al facoltà di “procedere a proprie valutazioni della spesa corrente standardizzata e delle entrate standardizzate ... nonché a stime autonome del fabbisogno di infrastrutture ...” (idem, co. 8) e determinare così le conseguenti compensazioni perequative “distribuite da ciascuna regione ai comuni del proprio territorio nello stesso esercizio finanziario in cui affluiscono al bilancio della regione ...” (art. 9, co. 5)[341].

A questa disciplina distinta si accompagnano disposizioni comuni sui tributi propri degli enti locali[342], sulle compartecipazioni loro attribuite, sui poteri delle regioni e dello Stato sulla finanza locale[343]

La proposta della regione Lombardia propende in modo netto per una finanza locale interamente coordinata dalle regioni[344]. E’ esplicito in tal senso l’enunciato dell’articolo 1, co. 2, lettera l): “coordinamento e responsabilizzazione delle regioni rispetto alla finanza degli enti locali dei rispettivi territori”. In ossequio a questo principio, le norme di attuazione del federalismo fiscale dovranno prevedere che “la legge regionale possa, con riguardo alle materie non assoggettate ad imposizione da parte dello Stato ...” (art. 2, co. 2, lettera e) “determinare le materie nelle quali comuni province e città metropolitane possono ... istituire tributi locali e introdurre variazioni alle aliquote o alle agevolazioni” (idem, numero 2).

Come alle regioni, la proposta della Lombardia riconosce agli enti locali “i tributi previsti dall’ordinamento vigente” e una nuovo tributo proprio: l’Imposta locale sui redditi fondiari, ad aliquota proporzionale per i comuni e le città metropolitane (art. 2, co. 2, lettere ‘g’ ed ‘h’). L’aliquota iniziale dovrebbe essere fissata in modo uniforme per una misura in grado di “garantire l’invarianza della pressione fiscale complessiva” ma potrà essere modificata successivamente entro limiti determinati dalla legge regionale[345].

Compartecipazioni ai tributi erariali

I principi direttivi sulla compartecipazione di regioni ed enti locali al gettito di tributi erariali riferibili al proprio territorio ripetono formalmente e sostanzialmente, nei testi presentati, quanto detto nell’articolo 119 della Costituzione e quanto su di esso ha esplicitato la giurisprudenza della Corte costituzionale:

§ a regioni ed enti locali sono attribuite compartecipazioni al gettito di tributi erariali (a partire, almeno, da quelli in atto), il loro gettito concorre con le altre entrate (tributi propri e trasferimenti perequativi) a finanziare le spese secondo la natura delle funzioni assegnate,

§ i tributi compartecipati restano tributi erariali, anche se il gettito è interamente devoluto alla regione;

§ alla legge dello Stato (o ad altro atto a ciò autorizzato) è rimessa la determinazione dell’ammontare del gettito assegnato alla regione e all’ente locale (per aliquota o per cifra fissa); i decreti delegati ne stabiliscono i criteri.

Anche sulla attribuzione di questa entrata la proposta presentata dalla regione Lombardia segna una differenza di impostazione rispetto a quella del Governo Prodi II e alle proposte di modificazione che su di questa hanno avanzato le regioni e gli enti locali. Alla regione è assegnata:

§ (almeno) l’80 per cento del gettito del gettito dell’IVA riferibile al territorio con contestuale abrogazione del decreto legislativo n. 56/2000 [346]; contestualmente è abrogato il decreto legislativo n. 56 che ricorre al gettito dell’IVA per finanziare il fondo perequativo della sanità regionale;

§ il gettito delle accise, dell’imposta sui tabacchi e di quella sui giochi[347];

§ il gettito dell’imposta sostitutiva sui fondi pensione complementare su base territoriale regionale (11%) per la parte gravante sui residenti in regione[348]

In ogni caso l’ammontare complessivo delle compartecipazioni dovrebbe essere tale da “consentire di finanziare quote rilevanti delle spese derivanti dall’esercizio delle funzioni nelle materie di competenza esclusiva e concorrente” (art. 2, co. 3, lettera a)[349]. Inoltre, le regioni hanno facoltà di istituire in favore degli enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e regionali e alla propria quota di compartecipazione al gettito dei tributi erariali (art. 2, co. 3, lettera e).

Il disegno di legge C. n. 3100, collega anche le compartecipazioni ai tributi erariali ai principi del federalismo fiscale, ma conserva di fatto la situazione attuale, in attesa di rideterminare le compartecipazioni regionali all’IVA e all’IRPEF nell’ambito della revisione del sistema stabilito con il decreto legislativo 56/2000 e successive modificazioni. In questa operazione, da condurre comunque in parità al valore attuale della spesa riconosciuta, dovrà tenere conto dei (nuovi) tributi regionali e, sopratutto, del nuovo sistema di perequazione commisurata alla (progressiva) sostituzione del ‘costo standard’ al parametro della spesa storica. E’ il sistema di perequazione che, determinando le diverse componenti del costo delle funzioni, stabilirà le aliquote di compartecipazione ai tributi erariali in misura tale che il loro gettito, sommato a quello dei tributi propri considerati, coprirà l’intero costo delle funzioni nella regione con maggiore capacità fiscale (Lombardia). Tutte le altre regioni, a parità di aliquote, troveranno nel trasferimento perequativo la copertura al livello del nuovo sistema dei costi[350].

Sistema e misura della perequazione

Insieme alla natura e alla misura delle risorse disponibili[351] il livello e le modalità della perequazione costituiscono il nodo centrale dell’equilibrio cui si ispira il sistema di finanza regionale e locale disposto dall’articolo 119 della Costituzione. Ricordando i “paletti” posti dalla Corte costituzionale, si è detto che le due rotaie del binario su cui la Costituzione fissa la perequazione sono il dovere di “finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite” (quarto comma) e il criterio del territorio con “minore capacità fiscale per abitante” (terzo comma).

Si è anche ricordato come il decreto legislativo n. 56 del 2000 sia naufragato – principalmente – proprio sulla ‘inaccettabilità’ per alcune regioni della curva di abbandono del finanziamento della spesa storica e sulla insufficienza, per altre del grado di federalismo fiscale (o di federalismo tout court) che quello realizzava[352]. Sebbene poi le regioni, per gli esercizi dal 2002 al 2008 hanno trovato, di volta in volta, un compromesso su di una ripartizione ‘continuista’ e sui criteri di perequazione del Fondo sanitario nazionale.

Come per i tributi e le compartecipazioni, anche per la perequazione i principi e i criteri direttivi che ispirano il disegno di legge C. n. 3100 (governo PRODI II) e la proposta C. n. 2844 (Consiglio regionale della Lombardia) divergono sensibilmente per impostazione e finalità.

Per la verità, entrambi intendono finanziare in tutto il territorio nazionale le spese che sostengono i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ed entrambi mirano ad una perequazione che compensi la diversa capacità fiscale per abitante, ma divergono significativamente per il numero e il livello delle spese che sono comprese fra quelle da finanziare integralmente e per il grado di riduzione del differenziale di capacità fiscale da perequare.

Comune è invece il principio di pre-determinazione dei costi delle funzioni (o del fabbisogno di spesa) e, corrispettivamente, dell’abbandono ‘graduale’ del finanziamento della spesa storica per tutti gli enti, se pure la proposta della Regione Lombardia fissa il periodo transitorio in un massimo di cinque anni e quella del governo PRODI II si affida ad un termine da stabilire in futuro. La spesa storica resta però il livello di partenza della disciplina del federalismo fiscale. Con diversa accentuazione, è comune anche il divieto di utilizzare la perequazione per incidere sulla (o alterare la) capacità fiscale delle regioni (e dei comuni)[353].

Un prospetto comparativo sintetico potrebbe essere il seguente:

DDL C. n. 3100

PDL C. n. 2844

A. - Tipologia delle spese

Quattro categorie, più una considerazione speciale per le spese relative ai servizi di trasporto pubblico locale (art. 6):

a. riconducibili alle attività di cui alla lettera m) dell’articolo 117, secondo comma (co. 1, lett. a);

b. spese riconducibili alle funzioni essenziali (art. 117, lettera p) esercitate dai comuni e dalle province ‘minori’ (soglia da definire) (co. 1, lett. b);[354]

c. le spese non rientranti in quelle considerate alle lettere precedenti (co. 1, lett. c);

d. spese finanziate da risorse aggiuntive dello Stato o dell’Unione europea (co. 1, lett. d);

e. somme destinate al finanziamento dei servizi di trasporto pubblico locale (co. 4);

A. - Tipologia delle spese

Tre categorie (art. 3):

a. oneri derivanti dal finanziamento dei livelli essenziali di cui all’art. 117, Cost. co. 2, lett. m) (co. 1, lett. c);

b. tutte le altre spese ordinarie;

c. spese per interventi speciali finanziate da risorse aggiuntive (co. 1, lett. n);

B. - Livello della spesa da finanziare /perequare

1. Integralmente

Le spese di cui alle precedenti lettere a) e b), sulla base di costi e fabbisogno standard associati ai livelli essenziali fissati dalla legge dello Stato. Vi rientrano, in ogni caso, quelle per la sanità e l’assistenza. (co. 2);

Una perequazione ‘assimilata’ è disposta per il trasporto pubblico locale (art. 6, co. 4);

B. - Livello della spesa da finanziare /perequare

1. Non oltre il 50%

Gli oneri derivanti dal finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni di cui alla lettera m) dell’art. 117 Cost. (v. precedente lettera a) (art. 3, co. 1, lett. c)

Alle spese per le funzioni essenziali degli enti locali la perequazione è assicurata direttamente dalla Regione (art. 3, co. 1, lettere l) ed m);

I costi standard sono stabiliti «nella misura minima sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento (art. 8, co. 2) e l’integrale copertura delle spese (art .9, co. 4) del:

a. 100% «della spesa corrispondente ai livelli essenziali delle prestazioni»;

b. 100% «della spesa per le funzioni essenziali dei comuni» ‘minori’;

Il contributo perequativo copre «la differenza tra il fabbisogno finanziario necessario alla copertura» di queste spese «e il gettito regionale dei tributi»[355].

La capacità fiscale per abitante[356] è determinata con riferimento alle aliquote standard assunte come quelle in grado di determinare il gettito sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento dei costi standard. (art. 8, co. 2)[357]. Nel computo non sono considerate le variazioni di gettito che derivino dall’esercizio della autonomia tributaria.

I costi standard: devono assicurare uniformità su tutto il territorio nazionale del livello minimo essenziale di ciascuna prestazione (art. 3, co. 1, lett. a); il livello delle prestazioni deve essere fissato tenendo conto del costo della vita in ciascuna regione e del livello di evasione fiscale (art. 3, co. 1, lett. c); Il fondo perequativo (art. 3, co. 1, lett. b) e lett. f) è ripartito in modo da:

· ridurre di non oltre il 50% le differenze di capacità fiscale per abitante (art. 3, co. 1, lett. f);

· norme ed entità della perequazione per gli enti locali sono rimesse ad un fondo regionale (art. 3, co. 1, lett. l);

La capacità fiscale per abitante è determinata «con applicazione di aliquote standard rapportata al costo della vita in ciascuna regione» (art. 3, co. 1, lett. g)[358]. Il parametro ‘costo della vita’ ed il parametro ‘evasione fiscale’ mirano a modificare l’unicità dei ‘costi standard’ e della ‘capacità fiscale per abitante’.[359]

2. Parzialmente

Le spese connesse all’esercizio di funzioni attribuite alla competenza legislativa delle regioni (commi 3 e 4 dell’articolo 117, Cost) e le spese degli enti locali non classificate “fondamentali” e che non assicurano prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 6, co. 1, lett. c) NON sono perequate integralmente ma in misura da ridurre le minori disponibilità in base a due parametri standard:

· il rapporto tra la capacità fiscale per abitante della regione e la media nazionale della capacità fiscale per abitante; le regioni con maggiore capacità fiscale non partecipano alla ripartizione perequativa (art. 9, co. 6, lett. b) e lett. a);

· l’inverso della dimensione demografica della regione (art. 9, co. 6, lett. c).

L’importo iniziale del fondo «è stabilito nella misura sufficiente ad assicurare al complesso delle regioni un ammontare di risorse tale da pareggiare esattamente l’importo dei trasferimenti soppressi» (art. 8, co. 3).

2. Perequazione relativa ad altre funzioni.

Non è data perequazione per le spese non derivanti dall’esercizio delle funzioni relative ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

3. Spese relative al trasporto pubblico locale

Non sono incluse tra quelle relative al finanziamento dei livelli essenziali, né tra quelle ‘altre’. Sembra poter intendere che nell’ambito di queste ultime la somma destinata al loro finanziamento non sarà stabilita in base ai trasferimenti soppressi” (art. 8, co. 3), ma in base all’obiettivo di assicurare un livello (nazionale) adeguato dei servizi, tenendo conto di costi standard. (art. 6, co. 4).

3. Non sono considerate separatamente le spese relative al trasporto pubblico locale.

4. Spese finanziate con contributi speciali (art. 6, co. 1, lett. d)

Sono i fondi in essere che hanno carattere di generalità e, per il futuro sono definiti sentita la Conferenza unificata (art. 4, co. 2).

4. Spese finanziate con contributi speciali

I decreti delegati definiscono entità, criteri di riparto, tipologie, sistemi di cofinanziamento in base ai quali lo Stato, d’intesa con le regioni, concede risorse aggiuntive ai sensi del comma 5 dell’articolo 119 Cost. (art. 3, co. 1, lett. n).

C. - Natura dei fondi perequativi. Il sistema prevede:

· Fondo perequativo a favore delle regioni con minore capacità fiscale per abitante (art. 9, co. 1);

- finanzia la perequazione regionale e la perequazione agli enti locali di minori dimensioni.

- è alimentato dalla fiscalità generale e da una quota del gettito della compartecipazione regionale all’IRPEF, dell’addizionale regionale all’IRPEF (art. 9, co. 1 e art. 8, co. 3);

- è ripartito in due quote (regioni ed enti locali) anche se non con vincolo di destinazione (art. 9, co. 7).

- è istituito nel bilancio dello Stato.

· Fondi perequativi destinati al finanziamento dei comuni e delle province ‘sopra soglia demografica’ (art. 11, co. 2 e art. 15):

- hanno una disciplina propria

- sono alimentati dalla fiscalità generale

C. - Natura dei fondi perequativi. Il sistema prevede:

· Fondo perequativo ai sensi dell’articolo 119, terzo comma, della Costituzione (art. 3, co. 1, lett. b)

- finanzia soltanto la perequazione regionale.

- è di carattere ‘orizzontale’ alimentato cioè con quote del gettito di tributi propri e delle compartecipazioni delle regioni con maggiore capacità fiscale per abitante (art. 3, co. 1, lett. d);

· La perequazione per comuni e province è assicurata dalla finanza regionale attraverso apposito fondo (art. 3, co. 1, lett. l) fissato inizialmente in misura pari alla somma di tutti i trasferimenti statali a favore degli enti locali del territorio regionale (art. 3, co. 1, lett. m).

In ultimo possono essere ribaditi unitariamente due principi direttivi già richiamati in vari punti dello schema: la determinazione del livello iniziale cui sono dimensionate le varie poste finanziarie con le quali si entra nella disciplina del «federalismo fiscale» e il periodo transitorio per il raggiungimento della ‘disciplina a regime.

Per il ddl n. 3100 il livello finanziario di ingresso è determinato dai valori monetari all’atto della transizione; l’insieme delle risorse finanziarie assegnate nel primo anno in cui si applica la nuova disciplina assicura a ciascuna regione e a ciascun ente almeno quanto essi ottenevano da tributi e trasferimenti in vigore. Conseguentemente, le aliquote di partenza di tributi e trasferimenti nonché l’ammontare del nuovo trasferimento perequativo non sono pre-stabiliti dalla legge delega, ma saranno determinati dai decreti delegati in misura tale da assicurare quel risultato con riferimento a gettiti pregressi o attesi (vedi, C. n. 3100, per le regioni art. 7, co. 1, lett. a) e co. 2; per i comuni art. 12, co. 2). Con il medesimo principio sarà assicurato il progressivo ingresso nel sistema di nuove funzioni assegnate a regioni ed enti locali (idem, art. 5, co. 1, lett. b) e art. 11, co. 3).

La proposta C. n. 2844 sceglie invece di stabilire direttamente nella legge delega taluni tributi e le relative aliquote spettanti alle regioni ed agli enti locali e affida quindi al legislatore delegato il compito di assicurare il livello di partenza attraverso il trasferimento perequativo. Per le regioni il livello di partenza è stabilito soltanto con riferimento al finanziamento delle spese per i livelli essenziali, mentre per gli enti locali la proposta prevede soltanto che la regione possa disporre per essi, complessivamente, quanto essi ricevono al momento della transizione (C. n. 2844, art. 2, co. 2, lett. g).

Acquistano perciò ancora più importanza (ed effetti) la disciplina transitoria e la progressione di abbandono del parametro della spesa storica. La proposta, per altro, ripete in più parti il divieto di oneri aggiuntivi per la finanza pubblica, il divieto di aggravi della pressione fiscale a livello individuale e aggregato, il principio di incentivazione e premialità di comportamenti amministrativi virtuosi (C. n. 2844, art. 1, co. 2, lettere i), m), f), h); art. 3, co. 1, lett. h); art. 4, co. 1, lett. f).

Quanto alla durata della fase transitoria il pdl n. 3100 opta per una gradualità indeterminata, rimessa ai decreti delegati e agli accordi che nel corso del loro iter e, più ancora, della loro attuazione potranno determinarsi in ordine alla gradualità dell’abbandono del parametro della spesa storica (art. 1, lett. a); art. 1, co. 4, ult. periodo, art. 10, art. 16).

La proposta di legge presentata dal Consiglio regionale della Lombardia limita la fase transitoria e l’abbandono del parametro della spesa storica ad un massimo di cinque anni (art. 3, co. 1, lett i) e prevede la revisione triennale «delle regole di evoluzione nel tempo del fondo» perequativo (idem, lett. h).

Quale «federalismo fiscale» per le regioni a statuto speciale e le province autonome?

Nel confronto che si è fatto sempre più inevitabile tra le proposte di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione e l’attuale sistema di finanziamento delle regioni a statuto speciale emergono i caratteri di eccezionalità che quel sistema verrebbe ad assumere se restasse inalterato[360]:

§ fondato sul principio di risorse proprietarie prima che su quello costituzionale dell’integrale finanziamento delle funzioni attribuite;

§ assente dal contributo alle spese generali dello Stato e alla funzione di solidarietà interregionale[361];

§ finanziato quasi esclusivamente dalla compartecipazione al gettito dei tributi erariali[362] e lontano, dunque, dal principio di responsabilità[363] di amministratori che non dispongono di quei tributi.

Il «Documento sui principi applicativi dell’articolo 119 della Costituzione»[364] approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome riafferma e giustappone l’indiscussa specialità costituzionale dell’autonomia di quelle regioni e l’unicità dei valori cui è ispirato l’articolo 119 della Costituzione. Quelle riaffermazioni tuttavia non sciolgono in concreto la questione posta: se cioè, ferme le procedure speciali attraverso le quali si può addivenire alla modifica dei rispettivi ordinamenti finanziari, anche la loro finanza debba adattarsi ai principi comuni del federalismo fiscale e, dunque, se anche le loro risorse debbano essere commisurate alle spese necessarie a sostenere il costo standard (o fabbisogno) delle ‘loro specifiche e diverse’ funzioni essenziali e se anche per loro la perequazione si misuri alla stregua della minore capacità fiscale per abitante, per modo che anche i tributi di quei territori partecipino – pro quota e proporzionalmente – al finanziamento delle funzioni generali dello Stato e alla solidarietà interregionale[365].

La pdl n. 3100 opta per una prima risposta affermativa, se pure contenuta entro i limiti della solidarietà. Richiama espressamente le prerogative di sostanza e di forma che contraddistinguono l’ordinamento finanziario delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, ma afferma (art. 19) che esse concorrono:

§ al conseguimento degli obiettivi di perequazione e solidarietà;

§ all’assolvimento degli obblighi posti dall’ordinamento comunitario.

Le future norme di attuazione degli statuti speciali, assunte con le procedure previste da ciascun statuto speciale, dovranno riformare quegli ordinamenti finanziari tenendo conto degli stessi principi che presiedono all’attuazione del «federalismo fiscale»: l’abbandono del riferimento meramente ‘proprietario’ ai gettiti prodotti nella regione, il rapporto con la finanza pubblica complessiva, il valore ed il costo delle funzioni esercitate, gli svantaggi strutturali e le differenze del reddito pro-capite in ciascuna regione[366].

Alla ‘revisione’ degli ordinamenti finanziari speciali il pdl assegna gli stessi termini temporali che pone per la realizzazione del federalismo fiscale. Mette conto di segnalare che nella proposta avanzata dalla Regione Lombardia la disciplina prevista fa riferimento alle regioni senza distinguere tra ordinarie e speciali[367].

Principi e procedure di coordinamento finanziario e contabile

Nella breve rassegna dei principali ‘paletti’ posti dalla Corte costituzionale a delimitare l’ambito e l’indirizzo di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione si è visto come quella giurisprudenza sia particolarmente definita e costante circa la sovraordinazione della potestà legislativa dello Stato in materia di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, Cost., terzo comma). Potestà che – pur nei limiti della sua natura ‘concorrente’ - consente alla legge statale di imporre vincoli, limiti e obblighi alla finanza delle regioni e degli enti locali partendo, in primo luogo, da quelli connessi alla determinazione degli obiettivi di finanza pubblica; il che, in connessione stretta, implica il coordinamento finanziario, quello tributario, delle procedure di bilancio, del sistema e delle procedure contabili[368].

Questi obiettivi e la definizione di sedi e procedure di concertazione tra lo Stato e le autonomie sono l’oggetto di principi e criteri direttivi che il disegno di legge C. n. 3100 integra strettamente nella attuazione del federalismo fiscale (art. 2 e passim)[369].

Ad unire in un solo contesto il coordinamento degli obiettivi di finanza pubblica ed il coordinamento delle procedure di bilancio dovrebbe provvedere, secondo il disegno di legge, il «coordinamento dinamico delle fonti di copertura» (art. 2, lett. c), realizzato attraverso un disegno di legge dello Stato, presentato dal Governo alle Camere insieme al documento di programmazione economico-finanziaria e approvato da queste entro il 31 ottobre come “provvedimento collegato alla manovra di bilancio”.

Quel testo – oggetto di confronto e valutazione congiunta nella Conferenza unificata Stato-regioni-autonomie locali[370] - dovrebbe iniziare il sui iter entro il mese di aprile di ciascun anno e dovrebbe determinare «le fonti di copertura che consentono di finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite alle regioni, alle città metropolitane, alle province e ai comuni»[371]. Al termine del mese di ottobre, e comunque prima di procedere alla approvazione della legge finanziaria, le Camere dovrebbero aver approvato la legge di coordinamento dinamico, al cui interno sarebbero state decise tutte le variabili che condizionano il bilancio di regioni ed enti locali. Da quella data regioni ed enti locali avrebbero ulteriori sessanta giorni per approvare in termine i propri bilanci.

Al coordinamento finanziario e alle azioni intese al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica appartengono disposizioni che ripropongono in questo contesto principi già presenti nelle leggi di contabilità e ripetutamente affermati dalla giurisprudenza costituzionale:

§ l’obbligo posto a regioni ed enti locali di rispettare il livello programmato dei saldi, del ricorso al debito e della quota di pressione fiscale ad essi assegnata (idem, lett. d);

§ il sistema di sanzioni e sostituzioni previsto in caso di inadempimento degli obblighi di cui sopra.

Nuova, e connessa al rapporto fra regioni ed enti locali nella disciplina del federalismo fiscale, è invece la previsione che – ferma l’intesa del Consiglio delle autonomie locali – le regioni possano procedere all’ulteriore coordinamento finanziario degli enti locali modificando «le regole e i vincoli posti dal legislatore nazionale, in relazione alla diversità delle situazioni finanziarie esistenti nelle regioni stesse» (idem, lett. i).

Principi di coordinamento contabile sono infine quelli recati dalla lettera b) dell’articolo 2, tutti intesi a far si che i bilanci e gli altri documenti contabili delle regioni e degli enti locali siano coerenti con quello dello Stato per modo che sia possibile il coordinamento dei dati finanziari esposti. Al coordinamento contabile, in termini di conoscibilità e trasparenza dei dati finanziari su cui si fonda, in ultima istanza, la perequazione delle minori capacità fiscali, i principi che nelle pdl n 2844 richiedono la «la trasparenza dei flussi finanziari intergovernativi» (art. 1, co. 1, lett g) e la «raccolta e aggiornamento dei dati fiscali e contributivi con suddivisione regionale e obbligo di divulgazione pubblica» (idem, lett. h).

Il Patto di stabilità interno

Le regole del Patto 2007-2010 per gli enti locali

La disciplina del Patto di stabilità interno per gli enti locali con riferimento al periodo 2007-2010 è contenuta nei commi da 676 a 693 dell’articolo 1 della legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006). Tale disciplina è stata integrata dalla legge finanziaria per il 2008 (articolo 1, co. 379, legge n. 244/2007), che, oltre ad estendere la disciplina ivi contenuta anche all’anno 2010, ha provveduto ad apportare alcune importanti modifiche alle regole del patto degli enti locali, in conseguenza di alcune problematiche applicative evidenziatesi nel corso dell’anno 2007 (vedi capitolo Il patto di stabilità interno, pag. 45).

La disciplina relativa al patto di stabilità interno per gli enti locali per gli anni 2007-2010 è illustrata dalla Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 12 del 22 febbraio 2007, per le disposizioni non modificate dalla legge finanziaria 2008, e dalla successiva Circolare n. 8 del 28 febbraio 2008, che è invece esplicativa delle novità che sono state introdotte dalla legge n. 244/2007.

Come già previsto dalla normativa precedente, le regole del patto vengono poste in relazione all’esigenza di assicurare il concorso di tutti gli enti territoriali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica (comma 676), in considerazione del fatto che i vincoli sul disavanzo e sul debito, previsti dal Trattato CE e dal Patto di stabilità e crescita, si riferiscono al complesso delle amministrazioni pubbliche.

Il rispetto di tali vincoli, di cui il Governo è responsabile di fronte alle istituzioni comunitarie, dipende dal comportamento di tutti i livelli di governo con autonomia decisionale in materia di entrata e di spesa.

Al tempo stesso, la disciplina del patto di stabilità interno è inquadrata nell’ambito del titolo V della Costituzione, precisando che la disciplina del patto reca i princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, e articolo 119, comma secondo, della Costituzione. Il riferimento alla funzione di coordinamento della finanza pubblica vale non solo a indicare la funzione del patto di stabilità interno, ma anche a individuare il fondamento della competenza dello Stato nel dettarne la disciplina con propria legge.

In relazione al Titolo V, il rispetto delle regole del patto di stabilità interno viene altresì posto in relazione all’esigenza di garantire la “tutela dell’unità economica della Repubblica”, che, ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione, può giustificare l’intervento sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni e degli enti locali.

Ambito soggettivo di applicazione del patto di stabilità interno

Ai sensi del comma 676 della legge n. 296/2006, la disciplina del patto di stabilità interno per il periodo 2007-2010 si applica alle province e ai comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti.

Si conferma pertanto, come negli anni precedenti, l’esclusione dei comuni di minori dimensioni dall’applicazione del patto.

Per quanto concerne gli enti di nuova istituzione, il comma 687 della legge n. 296/2006 prevede che per gli enti istituiti negli anni compresi tra il 2003 e il 2005, le regole del Patto di stabilità interno si applicano, con decorrenza dall’anno 2007, facendo riferimento alla media degli anni compresi nel triennio 2003-2005, per i quali sono disponibili i bilanci consuntivi. Se si dispone del bilancio di un solo anno, quest'ultimo costituisce la base annua di calcolo su cui applicare le regole del patto di stabilità interno.

Per gli enti istituiti nel 2006, le regole del Patto di stabilità interno si applicano a decorrere dall’anno 2009, assumendo, quale base annua di calcolo su cui applicare le regole del patto, le risultanze dell'esercizio 2007.

Per quanto concerne gli enti locali commissariati per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, ai sensi dell'articolo 143 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267),ilcomma 688 della legge n. 296/2006 dispone che per quelli commissariati per mafia a decorrere dall'anno 2007 le regole del patto di stabilità interno si applicheranno a partire dall’anno successivo a quello della rielezione degli organi istituzionali.

E’ prevista, invece, l’esclusione dal patto di stabilità interno per gli anni 2007 e 2008 degli enti locali che siano stati commissariati nel 2004 e 2005 sia per fenomeni di tipo mafioso che per le ulteriori motivazioni previste dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (comma 689 della legge n. 296/2006, prorogato all’anno 2008 dall’art. 1, co. 386, della legge n. 244/2007).

Si tratta, in particolare, degli enti locali i cui organi consiliari siano stati commissariati, anche per frazione di anno, per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, ai sensi dell’art. 143 del D.Lgs. n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), ovvero nelle ipotesi previste dall’art. 141 del Testo unico, che dispone lo scioglimento degli organi consiliari: a) quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico; b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco, dimissioni del sindaco, ecc.; c) quando non sia approvato nei termini il bilancio.

Nella Circolare n. 12/2007, si sottolineava che con il comma 689 (che prevedeva l’esclusione dal patto di stabilità per il 2006 per gli enti commissariati nel 2004 e dal patto per il 2007 per gli enti commissariati nel 2005) era stata data una interpretazione puntuale sull’assoggettamento degli enti commissariati alle regole del patto, per renderla in linea con la risoluzione parlamentare n. 7-00741 del 18 gennaio 2006 della V Commissione Bilancio della Camera dei Deputati. Secondo quanto indicato nella circolare n. 8 del 28 febbraio 2008, con la proroga all’anno 2008 dell’efficacia della disposizione del comma 389 della legge finanziaria 2007, disposta dall’art. 1, comma 386, della legge finanziaria 2008, si intendono esclusi dal patto di stabilità per il 2008 gli enti commissariati sia nell’anno 2004 che nell’anno 2005. La proroga al 2008 ha effetti anche sull’anno precedente e consente, pertanto, di escludere dal patto per il 2007 anche gli enti locali commissariati nel 2004, esclusione che non poteva operare sulla base della precedente formulazione del comma 389.

Determinazione del concorso di ciascun ente alla manovra

Come nelle sue prime formulazioni, il patto di stabilità interno per il periodo 2007-2010 prevede il contributo della finanza locale al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica in termini di riduzione del saldo finanziario tendenziale del comparto per ciascuno degli anni 2007, 2008, 2009 e 2010 (comma 677, come novellato dall’art. 1, co. 379, lett. b) della legge n. 244/2007).

La determinazione del concorso di ciascun ente al raggiungimento dell’obiettivo generale è effettuata sulla base di una specifica procedura, definita dal comma 678 della legge n. 296/2006 in considerazione di alcune caratteristiche finanziarie dell’ente medesimo, in particolare, l’entità della spesa corrente e il suo livello di deficit.

In sostanza, la norma prevede che la misura del concorso di ciascun ente alla manovra complessiva per il periodo 2007-2010 sia corrispondente alla somma, in valori assoluti, degli importi derivanti dall’applicazione di determinati coefficienti alla media del triennio 2003-2005 della propria spesa corrente, sostenuta in termini di cassa, e alla media del triennio 2003-2005 dei propri saldi di cassa, per i soli enti che presentino una media negativa.

La somma di questi due importi, considerati in valore assoluto, rappresenta l’obiettivo specifico di miglioramento del saldo che ogni singolo ente deve realizzare nel periodo 2007-2010 rispetto alla media del triennio 2003-2005[382].

Più in particolare, per definire l’entità del miglioramento del saldo-obiettivo per ciascuno degli anni 2007-2010, si prevede che ciascun ente debba:

a) calcolare la media del triennio 2003-2005 dei propri saldi di cassa, intesi quale differenza tra le entrate finali e le spese finali, sia di parte corrente che in conto capitale (con la sola esclusione delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti), e risultanti dai propri conti consuntivi. Se tale media risultasse negativa, gli enti devono applicare ad essa i seguenti coefficienti:

1) per le province: 0,4 per il 2007, 0,210 per il 2008 e 0,117 per l'anno 2009;

2) per i comuni: 0,33 per l'anno 2007, 0,205 per il 2008 e 0,155 per il 2009.

A seguito dell’estensione dell’applicazione del patto di stabilità all’anno 2010, l’art. 1, co. 379, lett. c) della legge finanziaria per il 2008 ha introdotto il comma 678-bis all’articolo 1 della legge n. 296/2006, che stabilisce che per il 2010 si adottano i medesimi coefficienti previsti per il 2009;

b) calcolare la media della spesa corrente sostenuta nel triennio 2003-2005, considerata in termini di cassa, come risultante dai propri conti consuntivi, ed applicare ad essa i seguenti coefficienti:

1) per le province: 0,041 per il 2007, 0,022 per il 2008 e 0,012 per il 2009;

2) per i comuni: 0,029 per l'anno 2007, 0,017 per il 2008 e 0,013 per il 2009.

Per il 2010 si adottano i medesimi coefficienti previsti per il 2009;

c) determinare l'importo annuo della manovra, corrispondente alla somma degli importi, considerati in valore assoluto, derivanti dall’applicazione dei coefficienti al saldo finanziario e alle spese correnti.

In tal modo, il concorso di ciascun ente alla manovra complessiva è ottenuto come somma di una quota della spesa corrente e di una quota di deficit, considerati in valore assoluto, come desunti dai rispettivi consuntivi.

Per i comuni, è peraltro fissato un limite massimo di concorso alla manovra, pari all’importo corrispondente all’8% della media triennale delle spese finali del triennio 2003-2005, qualora l’importo derivante dall’applicazione dei coefficienti alla media dei disavanzi di cassa e alla media della spesa corrente rappresenti, per tali enti, un valore percentuale superiore all’8% della media delle spese finali registrate nel triennio 2003-2005 (comma 679 della legge n. 296/2006).

Come illustrato nella Circolare n. 8/2008, i comuni devono confrontare l’importo ottenuto applicando la procedura di cui al comma 678 con l’importo corrispondente all’8% del valore medio delle spese finali del triennio 2003-2005 e considerare, ai fini della determinazione dell’obiettivo del patto, il minore fra i due importi. In sostanza, la disposizione è volta ad eliminare la distorsione che avrebbe potuto essere determinata dalla presenza, nel triennio considerato, di picchi di spesa registrati per fenomeni straordinari.

Va sottolineato che, in base alla disciplina fin qui illustrata, anche gli enti che avessero presentato una media 2003-2005 del saldo finanziario di cassa di valore positivo avrebbero dovuto essere soggetti alle regole del patto di stabilità: l’entità del loro concorso alla manovra veniva calcolato applicando soltanto i coefficienti stabiliti per la spesa corrente.

In tal modo, come sottolineato anche dalla Circolare del Ministero dell’economia n. 12/2007, tutti gli enti avrebbero partecipato al patto di stabilità in ragione del volume della propria spesa corrente; soltanto gli enti in deficit avrebbero ulteriormente contribuito al raggiungimento degli obiettivi di comparto, in misura proporzionale all’ampiezza del loro deficit.

Tale previsione ha determinato però alcune problematiche applicative nel corso del 2007, in quanto tali enti, pur registrando un saldo finanziario positivo in termini di cassa nel periodo base di riferimento (2003-2005), hanno dovuto comunque migliorare la loro situazione (già positiva) nel 2007.

In considerazione di ciò, con la legge finanziaria per il 2008 (art. 1, co. 379, lett. d), legge n. 244/2007) è stato introdotto il comma 679-bis nella legge finanziaria 2007 che per gli anni 2008-2010 azzera il concorso alla manovra per gli enti che presentano una media triennale 2003-2005 positiva del saldo di cassa, fissando, per tali enti, gli obiettivi programmatici degli anni 2008-2010 in misura pari al saldo finanziario medio del triennio 2003-2005, calcolato in termini di competenza mista.

Gli obiettivi programmatici di miglioramento dei saldi finanziari

Una volta determinata, secondo i commi 678, 679 e 679-bis della legge n. 296/2006, l’entità del concorso di ciascun ente alla manovra, gli obiettivi programmatici del patto di stabilità interno per ciascuno degli anni 2007-2010 consistono nel miglioramento dei saldi finanziari medi del periodo 2003-2005 della suddetta entità.

A tale riguardo va sottolineato che la legge finanziaria per il 2008 ha introdotto il criterio della competenza mista, ai fini del calcolo del saldo che costituisce l’obiettivo programmatico del patto di stabilità interno degli enti locali per gli anni 2008, 2009 e 2010 e del saldo medio del periodo base di riferimento 2003-2005.

Si tratta del criterio di contabilizzazione in base al quale le entrate e le spese di parte corrente vengono considerate in termini di competenza e quelle in conto capitale vengono contabilizzate in termini di cassa.

Come sottolineato anche nella Circolare n. 8/2008, l’adozione del criterio della competenza mista, in base al quale le poste di parte corrente sono considerate in termini di competenza e quelle in conto capitale sono contabilizzate in termini di cassa, rappresenta una soluzione che “ha il pregio di rendere più facilmente gestibile il problema dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione a copertura di spese di investimento e, inoltre, ha il vantaggio di avvicinare maggiormente il saldo di riferimento a quello che, a consuntivo, viene calcolato dall'Istat ai fini della procedura sui deficit eccessivi di cui al Trattato di Maastricht e, pertanto, di rendere l'obiettivo del patto di stabilità interno più coerente con quello del Patto europeo di stabilità e crescita”[383].

Mentre ai fini della determinazione del concorso alla manovra, il saldo finanziario viene calcolato in termini di cassa quale differenza tra entrate finali e spese finali, risultanti dai conti consuntivi (comma 680), il saldo finanziario che costituisce l’obiettivo programmatico del patto di stabilità interno per gli anni 2008-2010 viene invece calcolato in termini di competenza mista (comma 681).

Resta invariata la disciplina relativa all’esercizio finanziario 2007,che prevede che il saldo finanziario sia computato sia in termini di competenza che in termini di cassa.

Per quanto concerne la definizione di obiettivo programmatico, secondo la nuova formulazione del comma 681 della legge n. 296/2006 (come sostituito dall’art. 1, co. 379, lett. e) della legge n. 244/2007), gli enti locali devono conseguire un saldo finanziario, espresso in termini di competenza mista,per gli esercizi 2008, 2009 e 2010, pari a quello medio del triennio 2003-2005, anch’esso calcolato in termini di competenza mista, migliorato della misura annualmente determinata secondo la procedura definita dal comma 678, lettera c), ovvero, se ne sussistono le condizioni, dell’importo corrispondente all’8% della media triennale delle spese finali, ai sensi del comma 679.

Per il solo anno 2008, per gli enti che nel triennio 2003-2005 hanno registrato un saldo medio di competenza mista positivo e maggiore del saldo medio di cassa è prevista la possibilità di scegliere di conseguire l’obiettivo di miglioramento in termini di saldo finanziario di competenza mista o, in alternativa, in termini di cassa e di competenza[384].

Per gli enti che presentano una media positiva del saldo di cassa del periodo 2003-2005, gli obiettivi programmatici degli anni 2008-2010 sono fissati, ai sensi del comma 679-bis, in misura pari al corrispondente saldo finanziario medio del triennio 2003-2005, calcolato in termini di competenza mista.

L’articolo 1, co. 379, lett. e) della legge finanziaria per il 2008 ha inoltre introdotto il comma 681-bis nella legge finanziaria 2007, che prevede una riduzione degli obiettivi programmatici in favore degli enti di cui al comma 679-bis, qualora essi presentino nel triennio 2003-2005 un valore medio delle entrate in conto capitale derivanti da dismissioni del patrimonio immobiliare e mobiliare superiore al 15% della media delle entrate finali (considerate al netto delle riscossioni di crediti), purché tali entrate non siano mai state utilizzate nel triennio considerato per l’estinzione anticipata dei prestiti.

Qualora la media 2003-2005 delle entrate in conto capitale derivanti da dismissioni del patrimonio soddisfino le suddette condizioni (sono cioè superiori al 15% della media delle entrate finali e non sono mai state destinate, nel triennio, all’estinzione dei prestiti), il comma prevede, per gli enti “in avanzo”, una riduzione degli obiettivi programmatici per gli anni 2008-2010, in misura pari alla differenza tra l’ammontare dei proventi che eccedono il 15% e l’importo annuo della manovra, determinato ai sensi dei commi 678 e 679.

Gli enti considerati hanno diritto alla riduzione dell’obiettivo, in misura pari al valore così determinato, soltanto se tale differenza risulti positiva, vale a dire soltanto se la quota eccedente delle entrate derivanti da dismissioni dell’ente risulti superiore all’entità, in valori assoluti, del concorso dell’ente stesso alla manovra.

Se la differenza è pari a zero o è negativa gli obiettivi programmatici restano determinati in misura pari al saldo finanziario medio del triennio 2003-2005, calcolato in termini di competenza mista.

Con il comma 681-bis si è voluto pertanto dare soluzione alle difficoltà insorte per gli enti locali che nel triennio di riferimento 2003-2005 avevano registrato entrate straordinarie dovute all’alienazione di beni patrimoniali (non destinate peraltro all’estinzione anticipata dei mutui), non più ripetibili negli anni successivi, garantendo ad essi una riduzione dell’obiettivo programmatico attraverso la deduzione dell’eccedenza dei proventi da alienazioni rispetto all’obiettivo prefissato.

Il calcolo del saldo finanziario

Per quanto concerne le modalità di calcolo del saldo finanziario, il comma 683 della legge n. 296/2006, come modificato dall’art. 1, co. 379, lett. f) della legge n. 244/2007, prevede che il saldo finanziario di ciascun anno e quello medio del periodo 2003-2005 sia calcolato - per l’anno 2007, sia per la gestione di competenza sia per quella di cassa e, per gli anni 2008, 2009 e 2010, per la sola gestione di competenza mista - quale differenza tra le entrate finali e le spese finali, considerato al netto delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti, secondo i medesimi criteri adottati dal comma 680 per la determinazione del saldo utile ai fini del calcolo del concorso alla manovra[385].

Nel computo del saldo sono pertanto ricomprese tutte le voci di entrata e di spesa, sia di parte corrente che in conto capitale.

E’ prevista l’esclusione di un’unica voce, relativa alle entrate in conto capitale riscosse nel triennio 2003-2005, derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare e mobiliare destinate nel medesimo triennio all’estinzione anticipata di prestiti.

Va ricordato, peraltro, che l’adozione del criterio della competenza mista ai fini del computo dei saldi, di fatto, esclude dai vincoli la spesa in conto capitale in termini di competenza. Di conseguenza, gli enti potranno utilizzare, a copertura di nuovi impegni di spesa in conto capitale, l’avanzo di amministrazione, senza riflessi negativi sul saldo contabile soggetto al patto.

Per i soli comuni, dal computo del saldo finanziario utile ai fini della verifica del rispetto degli obiettivi programmatici sono inoltre escluse le spese, in conto capitale e di parte corrente, autorizzate dal Ministero, relative all’attivazione di nuove sedi di uffici giudiziari, ivi incluse quelle relative al trasloco. Come peraltro precisa la Circolare n. 12/2007, l’esclusione dal saldo delle suddette spese opera solo con riferimento al triennio 2007-2009 - e non anche sul saldo medio del triennio 2003/2005 - e riguarda sia la gestione di competenza che quella di cassa.

La Circolare n. 12/2007 precisa che la norma ha inteso introdurre un’agevolazione per i comuni e che, di conseguenza, è da escludersi l’interpretazione (penalizzante) secondo la quale l’esclusione delle spese per le nuove sedi di uffici giudiziari debbano essere operate anche sul triennio di riferimento 2003/2005. Peraltro, mentre per le dismissioni patrimoniali, anch’esse escluse dal computo del saldo, sussiste nella norma un esplicito riferimento al triennio 2003/2005, per le spese di giustizia non vi è un analogo riferimento.

Inoltre, nel caso in cui le spese per l’attivazione di nuovi uffici giudiziari, ivi incluse quelle relative al trasloco, siano finanziate da trasferimenti correnti ed in conto capitale da parte del Ministero della Giustizia, si ritiene che anche tali trasferimenti statali debbano essere portati in detrazione dalle entrate e, quindi, dal saldo finanziario. Tale impostazione deriva dal fatto che appare corretto che somme a destinazione vincolata, quali le entrate che finanziano le spese in riferimento, siano utilizzate per coprire dette spese, senza che sia possibile alcun diverso utilizzo.

Limitatamente all’anno 2007, il D.L. 2 luglio 2007, n. 81 (conv., con modificazioni, dalla legge n. 127/2007) ha previsto alcune ulteriori esclusioni dal computo del saldo finanziario utile per il rispetto del patto di stabilità interno:

§ le spese in conto capitale e di parte corrente sostenute dai comuni per il completamento dell’attuazione delle ordinanze emanate dal Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito di dichiarazione dello stato di emergenza (comma 683-bis della legge n. 296/2006, introdotto dall’art. 1-bis del D.L. n. 81/2007).

Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 dicembre 2007 sono stati individuati i comuni interessati e la misura riconosciuta a favore di ogni singolo comune entro l’importo complessivo di 5 milioni di euro per l’anno 2007;

§ le spese di investimento finanziate nell'anno 2007 mediante l'utilizzo di una quota dell'avanzo di amministrazione, con riferimento ai soli comuni e alle sole province che negli ultimi tre anni hanno rispettato il patto.

L'esclusione delle spese di investimento è commisurata all'avanzo di amministrazione accertato al 31 dicembre 2005 e determinata: a) nella misura del 17%, per le province la cui media triennale del periodo 2003-2005 dei saldi di cassa risulta positiva. Per le restanti province la misura è del 2,6%; b) nella misura del 18,9%, per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e fino a 100.000 abitanti la cui media triennale del periodo 2003-2005 dei saldi di cassa risulta positiva. Per i restanti comuni della stessa fascia demografica la misura è del 2,9%; c) nella misura del 7% per i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti la cui media triennale del periodo 2003-2005 dei saldi di cassa, risulta positiva. Per i restanti comuni della stessa fascia demografica la misura è dell’1,3%.

Il comma 681 specifica infine che le maggiori entrate derivanti dall’applicazione della facoltà per i comuni di aumentare l’aliquota di compartecipazione dell’addizionale comunale all’IRPEF (da 0,5 a 0,8%, come previsto dai commi 142-144 della legge finanziaria 2007), concorrono al conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità.

Il comma 682precisa che, ai fini della verifica del rispetto del patto di stabilità interno, i trasferimenti erariali vengono conteggiati in misura pari agli importi annualmente comunicati dall’amministrazione statale interessata.

Come precisato nella Circolare n. 8/2008, l’ente locale deve far riferimento a tutti i trasferimenti comunicati e provenienti dallo Stato (non solo quelli provenienti dal Ministero dell’interno), sia di parte corrente che in conto capitale per gli anni 2007-2010. I trasferimenti registrati nel triennio 2003/2005 devono, invece, essere quelli risultanti dai conti consuntivi dell’ente, sia in termini di accertamenti che di riscossioni, come espressamente stabilito dai commi 678 e 680.

La norma costituisce un elemento di certezza e di garanzia per l’ente locale che può conteggiare, ai fini della verifica del patto, gli importi di competenza e di cassa nella misura comunicata all’ente dalle amministrazioni statali, senza che eventuali minori riscossioni di tali spettanze in corso di esercizio possano incidere negativamente nel raggiungimento degli obiettivi programmatici del patto. Pertanto, la norma introduce una tutela per l’ente locale nei casi in cui un’Amministrazione statale attribuisca trasferimenti in misura diversa da quelli comunicati.

L’introduzione del criterio della competenza mista modifica, di fatto, l’applicazione del comma 682 in quanto l’ente, se adotta tale criterio, deve considerare:

- per la parte corrente del bilancio, i trasferimenti statali in termini di competenza;

- per la parte in conto capitale, i trasferimenti statali in termini di cassa.

I riflessi delle regole del patto sulle previsioni di bilancio

Al fine di sancire legislativamente il principio contabile della obbligatorietà del rispetto del patto di stabilità interno come elemento necessario per l’approvazione del bilancio di previsione, il comma 684 della legge n. 296/2006, come modificato dall’art. 1, co. 379, lettera g) della legge finanziaria per il 2008, prevede che, a decorrere dal 2008, il bilancio di previsione degli enti soggetti al pattodi stabilità interno, debba essere redatto in coerenza con l’obiettivo programmatico da raggiungere, soprattutto in considerazione del fatto che le regole dell’attuale patto interessano l’intero bilancio e non più, come in passato, solo alcuni aggregati di spesa.

In particolare, il comma 684 stabilisce che il bilancio di previsione degli enti locali ai quali si applicano le disposizioni del patto deve essere approvato iscrivendo le previsioni di entrata e di spesa di parte corrente in misura tale che, unitamente alle previsioni dei flussi di cassa di entrate e spese di parte capitale, al netto delle riscossioni e delle concessioni di crediti, sia garantito il rispetto delle regole che disciplinano il patto.

A tal fine, la norma prevede altresì che gli enti locali provvedano ad allegare al bilancio di previsione un apposito prospetto contenente le previsioni di competenza e di cassa degli aggregati rilevanti ai fini del patto di stabilità interno.

In sostanza, come precisato nella Circolare n. 8/2008, la norma è finalizzata a rendere coerente il bilancio di previsione degli enti locali che, com’è noto, è strutturato in termini di competenza finanziaria, alle nuove regole del patto che sono formulate in termini di competenza mista.

Al riguardo, nella Circolare n. 12/2007 si ritiene opportuno precisare che in alcuni enti l'azione di miglioramento del bilancio può determinare un eccesso di entrate finali rispetto alle spese finali che non coincide con la differenza tra uscite per rimborso di prestiti (titolo 3° della spesa) ed entrate derivanti da accensione di prestiti (titolo 5° dell’entrata).

In tal caso si ritiene che, qualora nella propria autonomia di bilancio l’ente non ritenga di impiegare tale eccedenza per ulteriori rimborsi di mutui e prestiti (titolo 3° della spesa), l’eccedenza stessa possa essere accantonata, iscrivendola in un apposito “fondo patto stabilità interno” ai fini del pareggio di bilancio di cui all’art. 162, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

Monitoraggio degli adempimenti relativi al patto di stabilità interno

Le norme che definiscono le modalità del monitoraggio degli adempimenti relativi al patto di stabilità interno per gli anni 2007-2010 delineano un sistema profondamente diverso rispetto a quello previsto dalla disciplina precedente, estendendo l’ambito di applicazione delle procedure di monitoraggio a tutti gli enti cui si applica il Patto, vale a dire a tutte le province e ai comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti[386].

In base alle disposizioni del comma 685 della legge n. 296/2006, tutti gli enti locali soggetti al patto di stabilità interno hanno l’obbligo di trasmettere al Ministero dell’economia e delle finanze, con cadenza trimestrale, le informazioni relative agli andamenti della gestione di competenza e di quella di cassa.

La comunicazione dovrà essere indirizzata al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, entro trenta giorni dalla fine del periodo di riferimento, esclusivamente attraverso l’utilizzo del sistema web appositamente istituitoper il monitoraggio del patto di stabilità.

Il prospetto e le modalità di comunicazione delle informazioni richieste nonché il prospetto dimostrativo dell'obiettivo determinato per ciascun ente sono stati definiti con i decreti del Ministero dell’economia e delle finanze 23 marzo 2007 e 20 novembre 2007.

La legge finanziaria 2008 ha introdotto alcune novità relativamente al monitoraggio del patto (art. 1, co. 379, lett. h), legge n. 244/207), con le quali ha sottolineato l’obbligatorietà della trasmissione delle suddette informazioni al Ministero dell’economia e delle finanze prevedendo che:

§ la mancata trasmissione via web del prospetto contenente gli obiettivi programmatici costituisce inadempimento al patto di stabilità interno;

§ la mancata comunicazione al sistema webdellasituazione di commissariamento dell’ente per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso –che determina l’esclusione dal patto fino l’anno successivo a quello della rielezione degli organi istituzionali[387]- determina per l'ente inadempiente l'assoggettamento alle regole del patto di stabilità interno.

Ulteriori adempimenti sono disposti ai fini della verifica del rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno.

In particolare, il comma 686 della legge n. 296/2006 prevede che ciascuno degli enti soggetti al patto deve inviare al Ministero dell'economia e delle finanze (Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato), entro il termine perentorio del 31 marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, una certificazione, sottoscritta dal rappresentante legale e dal responsabile del servizio finanziario.

Anche in questo caso, la legge finanziaria per il 2008 art. 1, co. 379, lett. l), legge n. 244/207), ha ribadito l’obbligatorietà di tale certificazione aggiungendo anche in questo caso la previsioneper cui la mancata trasmissione della certificazione costituisce inadempimento al patto di stabilità interno.

Va peraltro ricordato che l’articolo 40-bis, comma 1,del D.L. 31 dicembre 2007, n. 248 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31/2008) ha prorogato il termine per la presentazione della certificazione relativa al patto di stabilità interno relativo all'anno 2007, fissandolo al 31 maggio 2008, quale termine perentorio.

La legge finanziaria per il 2008 (art. 1, co. 379, lett. i), legge n. 244/2007) ha introdotto il comma 685-bisalla legge n. 296/2006 che prevede l’attivazione di un nuovo sistema di acquisizione di dati, condiviso tra Governo e enti locali, riguardanti la competenza finanziaria dei bilanci di comuni e province, che in aggiunta al SIOPE[388] - il Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici, volto a rilevare telematicamente tutte le operazioni di riscossione e di pagamento effettuate dai tesorieri e dai cassieri delle amministrazioni pubbliche - possa consentire, anche attraverso il coinvolgimento delle associazioni degli enti locali, una analisi più completa degli andamenti della finanza locale.

Scopo del sistema è infatti quello di monitorare, in corso d’anno, gli accertamenti e gli impegni assunti, secondo aggregazioni e scansioni temporali adeguate alle esigenze della finanza pubblica.

I relativi contenuti e le modalità dovranno essere stabiliti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno e con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. La concreta realizzazione del sistema è tuttavia condizionata sia alla previa quantificazione dei costi che all'individuazione della relativa copertura finanziaria.

Come già nella disciplina precedente (art. 1, co. 37, legge n. 311/2004), siprevede che le informazioni inviate dagli enti locali ai fini del monitoraggio di cui al commi 685 e 686 siano messe a disposizione dell'UPI e dell'ANCI da parte del Ministero dell'economia e delle finanze secondo modalità e con contenuti individuati tramite apposite convenzioni (comma 690, legge n. 296/2006).

Va, infine, ricordato che la legge finanziaria per il 2008 (art. 1, co. 379, lett. m), legge n. 244/2007) ha inserito il comma 686-bisalla legge n. 296/2006 che prevede l’introduzione di strumenti per intervenire nei casi in cui l’andamento dei prelevamenti dai conti di tesoreria statale da parte degli enti locali non sia coerente rispetto agli obiettivi di debito assunti con l’Unione europea.

In particolare, la norma autorizza il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, ad adottare adeguate misure di contenimento dei prelevamenti effettuati dagli enti locali sui conti della tesoreria statale, qualora si registrino prelevamenti non coerenti con gli obiettivi di debito.

La misura è volta a contenere l’evoluzione dello stock di debito ed a conferire al predetto parametro un ruolo di maggiore rilievo nell’ambito dell’evoluzione delle regole del patto di stabilità interno per gli anni futuri.

Misure sanzionatorie

Per quanto concerne le misure di carattere sanzionatorio applicabili agli enti locali che non abbiano rispettato gli obiettivi del patto di stabilità interno stabiliti per l’anno precedente, la disciplina definita dai commi 691-693 della legge n. 296/2006, è profondamente diversa rispetto a quella in vigore fino all’anno 2006 (definita dall’articolo 1, comma 33, della legge n. 311/2004).

A differenza della normativa precedente - che prescriveva misure correttive degli andamenti di spesa degli enti locali nelle ipotesi di mancato raggiungimento degli obiettivi del patto, in coerenza con l’impostazione del patto di stabilità interno finalizzato all’obiettivo della riduzione della spesa degli enti locali[389] - la nuova disciplina introduce un meccanismo di automatismo fiscale (incremento delle aliquote dell’addizionale comunale all’IRPEF e dell’imposta provinciale di trascrizione), che si attiva qualora l’ente, a seguito della diffida del Presidente del Consiglio dei Ministri, non adotti autonomamente le necessarie misure per il riassorbimento dello scostamento.

Le disposizioni recate dalla legge finanziaria per il 2007 e confermate dalla legge finanziaria 2008 prescrivono gli obblighi che possono essere posti a carico degli enti locali che non abbiano rispettato gli obiettivi del patto di stabilità interno e, contestualmente, recano la disciplina per l’attivazione del potere sostitutivo da parte dello Stato nel caso in cui essi non adempiano a tali obblighi.

L’attivazione del potere sostitutivo nei confronti degli enti territoriali fa capo alle disposizioni dell’articolo 120 della Costituzione e alla disciplina attuativa dettata dall’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3 (c.d. legge La Loggia)[390]. La disciplina generale prevede che si esplichi obbligatoriamente una procedura contestativa, seguita eventualmente da un termine monitorio e, solo successivamente, dalla attivazione del potere sostitutivo.

In caso di mancato raggiungimento da parte degli enti locali dell’obiettivo annuale posto dal patto, accertato con la certificazione, sottoscritta dal rappresentante legale e dal responsabile del servizio finanziario, che gli enti soggetti al patto devono inviare al Ministero dell'economia entro il termine perentorio del 31 marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, il comma 691della legge n. 296/2006 prevede l’intervento del Presidente del consiglio dei Ministri che, ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (c.d. legge La Loggia), diffida gli enti locali ad adottare i necessari provvedimenti entro il 31 maggio dell'anno successivo a quello di riferimento.

La disposizione lascia indefinita la natura e la tipologia e delle azioni che il Presidente del Consiglio dei ministri può prescrivere.

Il procedimento si esplica nelle seguenti fasi[391]:

1) L’ente è tenuto a comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato i provvedimenti che intende adottare per riportare i conti in linea con gli obiettivi del patto di stabilità interno, entro la data indicata del 31 maggio.

2) Qualora l’ente diffidato non adempia nei termini indicati, il sindaco o il presidente della provincia, in qualità di commissari ad acta, adottano entro il 30 giugno i necessari provvedimenti, che devono essere comunicati al Ministero dell’economia e finanze, entro la medesima data.

3) Decorso inutilmente anche il termine del 30 giugno si attiva, automaticamente, la fase sanzionatoria vera e propriacostituita dall’aumento diretto (ex lege) delle aliquote dell’addizionale comunale all’IRPEF e dell’imposta provinciale di trascrizione.

Più precisamente:

a) nei comuni interessati, con riferimento al periodo di imposta in corso, i contribuenti tenuti al versamento dell'addizionale comunale all'IRPEF calcolano l'imposta maggiorando l'aliquota vigente nei comuni stessi dello 0,3 per cento (per quanto concerne la disciplina dell’addizionale comunale all’IRPEF, vedi scheda I tributi regionali e locali, pag. 275);

b) nelle province interessate, con riferimento al periodo di imposta in corso, l'imposta provinciale di trascrizione, per i pagamenti effettuati a decorrere dal 1^° luglio, è calcolata applicando un aumento del 5 per cento sulla tariffa vigente nelle province stesse (per quanto concerne la disciplina dell'imposta provinciale di trascrizione, vedi scheda I tributi regionali e locali, pag. 275).

Una volta attivata la fase sanzionatoria, con la scadenza del termine del 30 giugno senza l’adozione dei provvedimenti necessari, al commissario ad acta è fatto divieto di adottare misure che comprendano l’aumento delle aliquote dell’addizionale comunale all’RPEF ovvero dell’imposta provinciale di trascrizione (comma 693 della legge n. 296/2006).

	*2007*	*2008*	*2009*	*2010 e ss.*	*TOTALE*
Interventi aree sottoutilizzate	- 2.309,2	- 1.121,4	-555,9	+67.005,5	+63.019,0
- Articolato (comma 863)	+100,0	+100,0	+5.000,0	+59.179,0	+64.379,0
- Articolato (comma 925)	+10,0	+10,0	+10,0	-	+30,0
- Articolato (comma 716)	-195,0	-130,0	-65,0	-	-390,0
- Tabella D FAS	-	+25,0	-	-	+25,0
- Tabella E FAS	-633,8	-291,2	-100,0	-	- 1.025,0
- Tabella F FAS	- 1.434,8	-659,7	- 5.500,9	+7.595,4	0
- Tabella F FAS Università	-155,6	-175,5	+100,0	+231,1	0
Cofinanziamento nazionale	+4.000,0	+5.100,0	- 10.100,0	+5.000,0	+4.000,0
- Tabella D	-	-	+4.000,0	-	+4.000,0
- Tabella F	+4.000,0	+5.100,0	- 14.100,0	+5.000,0	0
Effetti finanziaria 2007	+1.690,8	+3.978,6	- 10.655,9	+72.005,5	+67.019,0
D.L. n. 159/2007	- 1.100,0	-5,4	-11,3	-	- 1.116,7
Variazioni Disponibilità	+590,8	+3.973,2	- 10.667,2	+72.005,5	+65.902,3

[1] Per un confronto con i dati dei principali paesi, si rinvia alla scheda Confronti internazionali, pag. 115 .

[2] La Relazione è stata presentata dal Ministro dell’economia e delle finanze il 18 marzo 2008.

[3] FMI, “World Economic Outlook”, aprile 2008.

[4] Commissione UE, Economic forecasts, Spring 2008 (28 aprile 2008).

[5] Si ricorda che l’ISTAT ha rivisto al ribasso (dal 4,4 al 3,4 per cento del PIL) il valore dell’indebitamento netto nel 2006 per effetto di un diverso trattamento statistico dei rimborsi connessi alla sentenza della Corte di giustizia UE concernente la detraibilità dell’IVA sulle auto aziendali. In accordo con Eurostat, tali oneri non sono più inclusi nel 2006 per l’intero loro ammontare ma vengono registrati negli anni nei quali sono effettivamente sostenuti.

[6] Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 222 del 2007.

[7] Tra le ulteriori spese eventuali la RUEF richiama quelle connesse al reintegro del fondo compensazione per i limiti di impegno (circa 800 milioni di euro), le risorse necessarie per completare gli interventi infrastrutturali connessi alle celebrazioni dei 150 anni dell’Unità d’Italia e le richieste aggiuntive di risorse da parte di ANAS per il relativo contratto di servizio.

[8] Commissione UE, Economic forecasts, Spring 2008 (28 aprile 2008).

[9] Per un’analisi dell’andamento delle entrate vedi scheda Entrate tributarie: tabelle, nel dossier relativo alla Commissione Finanze.

[10] La RUEF 2008, in particolare, sottolinea come la spesa corrente al netto degli interessi abbia registrato un rallentamento per il secondo anno consecutivo. La crescita media annua di tale voce di spesa è stata del 3,4 per il biennio 2006-2007, rispetto al 5,1% del quinquennio 2001-2005. In termini reali, la crescita di tale voce è stata pari all’1,4% nell’ultimo biennio (inferiore alla crescita del PIL), a fronte del valore del 2,2% registrato nel quinquennio precedente.

[11] Comunicato stampa dell’ISTAT, ‘Conti economici nazionali anni 2001-2007’, del 29 febbraio 2008.

[12] Ciò anche a causa delle revisioni operate da Eurostat nel corso del 2005, che hanno apportato rettifiche ai criteri di contabilizzazione di alcune poste finanziarie adottati dall’Italia, peggiorando conseguentemente, in misura significativa, il saldo di bilancio degli esercizi di revisione.

[13] Dal 2000, se si tiene conto delle citate revisioni Eurostat: prima di tali rettifiche il dato riscontrato a consuntivo per il 2000 non si discostava in misura significativa con le previsioni formulate nel DPEF 2000-2003.

[14] Presentato nel giugno 2006 e riferito agli esercizi 2007-2011.

[15] Tale deficit è definito tendenziale mentre quello che ci si attende di raggiungere a seguito dell’intervento pubblico è detto programmatico.

[16] L’effetto correttivo sul deficit del 2006 risulta invece limitato al solo 0,1 per cento del PIL.

[17] Fra i motivi di tale andamento si ricorda il miglioramento delle previsioni di crescita del PIL, il gettito di alcune misure una tantum previste nelle manovre pregresse, l’effetto della lotta all’evasione, dovuto ad interventi disposte sia nella legislatura precedente sia con il DL 223/06, un aumento della c.d. tax compliance, ovvero della propensione dei cittadini ad adempiere spontaneamente agli obblighi di natura tributaria.

[18] Sono qui considerati congiuntamente gli effetti del DL n. 262/2006, quelli della L. n. 296/2006 (legge finanziaria per il 2007) e quelli del provvedimento amministrativo di regolarizzazione degli immigrati, i cui effetti sono inclusi, dalla RPP per il 2007, nella manovra 2007.

[19] La manovra non comprende gli effetti del DDL di revisione delle rendite finanziarie, inizialmente previsto ma in seguito non più adottato.

[20] Fa eccezione l’esercizio 2006, sul quale incide l’operazione straordinaria di accollo del debito ISPA.

[21] Ciò a differenza di quanto indicato nel DPEF, che prevedeva che l’intervento correttivo adottato con la finanziaria per il 2007 sarebbe dovuto discendere dalla riduzione della spesa.

[22] Per un’analisi dell’andamento delle entrate vedi scheda Entrate tributarie 2006 e 2007: tabelle, nel dossier relativo alla Commissione Finanze.

[23] O uguali nel caso del 2009.

[24] Per il 2007, in sede di Nota di aggiornamento al DPEF ‘08, viene fissato un deficit obiettivo per il 2007 (-2,4% del PIL) lievemente migliore rispetto a quello concordato in sede europea (-2,8%), destinando quindi a miglioramento del saldo la quota di extragettito che, per la sua natura non strutturale, non è possibile utilizzare a copertura di interventi di natura espansiva.

[25] Come quantificati negli allegati riferiti al testo approvato dei diversi provvedimenti (solo con riferimento al DL n. 81/2007 si utilizza l’allegato riferito al testo iniziale, in quanto non è stato fornito dal Governo l’allegato aggiornato con le modifiche apportate dal Parlamento. Tali modifiche peraltro, per il vincolo di compensatività degli emendamenti, non dovrebbero aver inciso sul saldo complessivo del provvedimento, mentre potrebbero aver comportato variazioni nella composizione del saldo fra entrate e spese).

[26] A differenza di quanto indicato nell’allegato 7 e in conformità ai criteri contabili indicati dall’Istat, l’ammontare del bonus per gli incapienti, stimato dalla relazione tecnica in 1,9 mld complessivi (dato di previsione: con riferimento ai dati di consuntivo si veda la successiva nota n. 20), viene qui incluso tra le maggiori spese invece che fra le minori entrate.

[27] A differenza di quanto indicato nell’allegato 7 e in conformità ai criteri contabili indicati dall’Istat, il mancato introito dovuto alla soppressione dell’acconto dovuto dai concessionari della riscossione, stimato dalla relazione tecnica in 4,6 mld, viene qui incluso tra le maggiori spese, a titolo di trasferimenti alle imprese, invece che fra le minori entrate. Si segnala inoltre che l’importo stimato dalla relazione tecnica, riportato in tabella, è stato rettificato dall’Istat, in sede di consuntivo, in 4,9 mld.

[28] Ciò anche a causa dei criteri di contabilizzazione adottati dall’Istat sopra citati, che hanno incluso fra le misure di maggiore spesa alcune poste che il Governo aveva classificato fra le minori entrate.

[29] Eccezion fatta per l’esercizio 2006, sul quale incide negativamente l’operazione straordinaria di accollo del debito ISPA, operata con la legge finanziaria per il 2007.

[30] Fra queste la RUEF, nella tabella riportata a pag. 47, ricorda in particolare lo slittamento al 2008:

- degli effetti delle agevolazioni ICI e del cd cuneo fiscale (per un importo complessivo di 1,6 mld), per la scelta da parte dei contribuenti di posticipare in sede di saldo l’applicazione delle detrazioni IRAP

- degli effetti di alcune poste di spesa previste dal DL 159/07 per un importo complessivo pari a 3,09 mld (di cui 782 mln imputabili allo slittamento di parte del bonus incapienti – per il quale il comunicato Istat evidenzia che l’erogazione effettuata a tale titolo nel 2007 risulta pari a soli 562 mln contro 1,9 mld previsti – mentre la parte restante imputabile allo slittamento di alcune poste di spesa in conto capitale).

[31] Naturalmente una rettifica di segno opposto andrebbe corrispondentemente operata con riferimento all’esercizio 2008, per il quale l’ammontare dell’effetto correttivo delle manovre risultante dalle relazioni tecniche non tiene conto dello slittamento a tale esercizio di parte delle misure espansive previste per il 2007 (evidenziate nella nota precedente). In assenza di una valutazione a consuntivo degli effetti delle singole manovre, per le quali si dispone unicamente delle relazioni tecniche prodotte in sede di previsione, non risulta possibile una compiuta valutazione dell’incidenza effettiva sui saldi dei provvedimenti adottati

[32] La “regola del 2 per cento” è una regola di evoluzione della spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche quale strumento di controllo delle dinamiche di spesa. In particolare, la legge finanziaria per il 2005 (legge 30 dicembre 2004, n. 311: art. 1, comma 57) ha fissato, per ciascun anno del triennio 2005-2007, un limite di incremento del 2 per cento alla spesa delle amministrazioni pubbliche rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate dell’anno precedente, salvo alcuni comparti esclusi dall’ambito di applicazione della norma.

[33] Tale previsione, contenuta nella legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005, articolo 1, comma 7) è stata abrogata dall’articolo 3, comma 626, della legge finanziaria 2008 (cfr. oltre).

[34] Cfr. la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (finanziaria 2006), art. 1, commi 6, 7, 8, 13, 15, 16 e 20.

[35] D.L. 6 settembre 2002, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 ottobre 2002, n. 246, il quale ha, tra l’altro, delineato una procedura, da adottarsi qualora si rilevi uno scostamento degli andamenti degli aggregati di finanza pubblica rispetto agli obiettivi fissati dal Governo, volta a consentire una limitazione all’assunzione degli impegni e dei pagamenti da parte delle Amministrazioni statali.

[36] Si veda, al riguardo, la Circolare n. 21 del 5 giugno 2007, che ha dettato alle Amministrazioni centrali dello Stato i criteri per la formulazione delle proposte volte all'elaborazione e definizione del progetto di bilancio di previsione dello Stato per l'anno 2008, per il triennio 2008/2010 e del budget per l'anno 2008.

[37] Si veda, al riguardo, la Direttiva del Presidente del Consiglio del 3 luglio 2007 recante nuove modalità per la formazione del disegno di legge finanziaria, la quale, sopperendo alla mancanza di una procedura formalizzata comune a tutte le Amministrazioni, ha introdotto delle linee guida che hanno consentito una più organica predisposizione delle proposte di variazione della legislazione vigente da introdurre nel disegno di legge finanziaria anche alla luce della nuova classificazione in missioni e programmi del Bilancio dello Stato.

[38] Legge n. 296 del 2006.

[39] Al fine di assicurare un’adeguata flessibilità gestionale è stata infatti prevista una procedura volta a consentire, con decreto del Ministero dell’economia, di rimodulare in via compensativa gli accantonamenti all’interno degli stati di previsione dei singoli Ministeri, sulla base del quale è stato adottato il decreto ministeriale n. 91 del luglio 2007.

[40] Il decreto legge, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127, ha in particolare disposto la non applicazione, per il 2007, del limite alle riassegnazioni di entrate disposto dalle leggi finanziarie per il 2005 e il 2006 (art.4, c.1) e della riduzione del 20 per cento delle spese di funzionamento stabilita per gli enti e gli organismi pubblici non territoriali disposta dall’art. 22, comma 2, del D.L. n. 223 del 2006 (art.4, c. 2), a sua volta abrogato dalla legge finanziaria per il 2008.

[41] Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 474-481.

[42] Istituita dall’art. 1, comma 474, della legge finanziaria per il 2007, è stata costituita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 16 marzo 2007.

[43] In base al quale gli uffici della Camera e del Senato hanno concordato una metodologia integrata di lavoro che ha condotto alla produzione di dossier di documentazione comuni sui principali documenti di finanza pubblica.

[44] In coerenza con gli obiettivi delineati dalla legge finanziaria per il 2007, le Commissioni bilancio dei due rami del Parlamento, dopo lo svolgimento della suddetta indagine conoscitiva congiunta, hanno costituito, ciascuna al proprio interno, un Comitato permanente per il monitoraggio della finanza pubblica, composto in modo paritetico da rappresentanti dei gruppi di maggioranza e dei gruppi di opposizione e presieduto dal Presidente della Commissione. Il Comitato è stato chiamato a svolgere un'attività conoscitiva avente per oggetto le caratteristiche della spesa pubblica, le dinamiche che regolano il suo andamento, i fattori che ne rendono difficile, in base alla vigente normativa, il contenimento, nonché l'individuazione dei possibili rimedi ai fini di una più efficace allocazione delle risorse disponibili.

[45] Legge n. 245 del 24 dicembre 2007, recante il Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2008 e il bilancio pluriennale per il triennio 2008 – 2010.

[46] La struttura del Bilancio dello Stato è stata da ultimo delineata con il decreto legislativo n. 279/97, emanato in attuazione della delega contenuta nella legge di riforma n. 94/97, che ha modificato sul punto la legge di contabilità generale dello Stato (legge n. 468/78).

[47] Per ciascun programma di competenza è stata in particolare prevista una “Scheda di analisi” che fornisce, oltre che specifiche informazioni contabili, rilevanti dal punto di vista conoscitivo, concernenti gli stanziamenti ivi previsti, anche l’indicazione dettagliata delle finalità del programma, degli obiettivi perseguiti e degli indicatori adottati ai fini della valutazione di efficienza, efficacia ed economicità

[48] Legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)".

[49] Cfr. art.3, comma 67, della legge finanziaria 2008.

[50] Cfr. art.3, comma 68, della legge finanziaria 2008.

[51] Ai sensi dell'articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante il riordino e il potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche.

[52] Cfr. art.3, comma 70, della legge finanziaria 2008.

[53] Cfr. art.3, comma 69, della legge finanziaria 2008

[54] Cfr. art.3, commi 72 e 73 , della legge finanziaria 2008.

[55] Di cui alla legge n. 296 del 2006( legge finanziaria 2007), art. 1, commi 189-193.

[56] Il patto di stabilità per gli anni 1999 e 2000 prevedeva il contributo della finanza regionale e locale al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica per quegli anni attraverso l’obiettivo primario di riduzione del disavanzo degli enti territoriali, per un importo complessivo pari ad almeno 0,1 punti percentuali del prodotto interno lordo. L’obiettivo di riduzione del disavanzo era espresso in termini aggregati con riferimento all’intero comparto degli enti territoriali (regioni a statuto ordinario e province autonome, province e comuni) ed era calcolato come correzione dei saldi rispetto all’andamento tendenziale. Soltanto le successive circolari ministeriali determinarono il risparmio atteso da ciascuna componente del comparto e le modalità tecniche con le quali l’obiettivo si sarebbe tradotto in vincoli posti alla formazione del bilancio di ciascuno degli enti tenuti alla sua osservanza.

[57] L’inclusione delle spese in conto capitale nel computo del saldo rilevante ai fini del Patto di stabilità interno, aveva fatto emergere, sin dall’inizio, il rischio che gli enti soggetti al patto avrebbero contribuito alla riduzione dell’indebitamento netto delle amministrazioni territoriali essenzialmente attraverso la contrazione degli investimenti, dato, questo, che avrebbe potuto tradursi in un grave arresto per lo sviluppo locale.

[58] In base alle regole del patto 2007, in linea con quelle europee, gli enti locali non possono utilizzare il proprio avanzo di amministrazione per il finanziamento delle spese rilevanti ai fini del patto, in quanto l’avanzo di amministrazione, essendo riferito ad esercizi precedenti, non viene considerato tra le entrate dell’esercizio ai fini del saldo finanziario utile.

[59] Cfr. le annuali Relazioni della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria delle regioni e degli enti locali (Doc. XLVI-bis).

[60] ISTAT, Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche (Serie Sec95)– anni 1980-2006, 12 giugno 2007.

[61] Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 104 del 1995.

[62] E’ da osservare che le aree ammesse alla deroga di cui all’articolo 87.3.a) non sono state richiamate nella definizione di aree depresse del D.L. n. 32/1995 in quanto coincidenti con le regioni meridionali ammesse agli interventi dei fondi strutturali a titolo dell’Obiettivo 1.

[63] (Alessandria, Ancona, Aosta, Ascoli-Piceno, Asti, Belluno, Biella, Bergamo, Bologna, Bolzano, Brescia, Como, Cuneo, Ferrara, Firenze, Forlì-Cesena, Frosinone, Genova, Gorizia, Grosseto, Imperia, La Spezia, Latina, Livorno, Lucca, Macerata, Mantova, Massa-Carrara, Milano, Modena, Padova, Parma, Pavia, Perugia, Pesaro-Urbino, Pescara, Piacenza, Pisa, Pistoia, Pordenone, Ravenna, Reggio Emilia, Rieti, Rimini, Roma, Rovigo, Savona, Siena, Sondrio, Teramo, Terni, Torino, Trento, Treviso, Trieste, Udine, Varese, Venezia, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Verona, Vicenza, Viterbo).

[64] L’Abruzzo, uscito dall’Obiettivo 1 alla fine del 1996, è rientrato integralmente nell’Obiettivo 2 della programmazione 2000-2006.

[65] La Carta degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2000-2006 è stata successivamente revisionata, a seguito di rinegoziazione tra il Governo italiano e la Comunità, con la Decisione dell'8 settembre 2004 C (2004) 3344 fin cor. (Aiuto di Stato n. 147/04 – Italia – Corrigendum), valutando ammissibili alla deroga ulteriori zone, prima escluse, del Molise.

[66] Per l’Italia la “Carta” - approvata con Decisione della Commissione C(2007)5618 del 28 novembre 2007 e comunicata con atto 2008/C 90/04 - è stata recepita con D.M. per lo sviluppo economico del 7 dicembre 2007, come modificato dal D.M. sviluppo economico del 27 marzo 2008.

[67] Il quadro normativo delineato dalla riforma del 2007 sostituisce l’analoga riforma introdotta nella XIV legislatura (articolo 8 del D.L. n. 35 del 2005), che aveva ottenuto l’approvazione comunitaria alla fine del 2006 e limitatamente alle agevolazioni previste per la legge n. 488: le graduatorie dei bandi si sono pertanto potute approvare soltanto il 30 dicembre 2006, allo scadere del ciclo di programmazione 2000-2006.

[68] Si ricorda che, con la legge finanziaria per il 2007 , il Governo ha provveduto alla istituzione di un apposito “Fondo per la competitività e lo sviluppo”, nel quale sono state fatte confluire tutte le risorse destinate alle agevolazioni alle imprese, autorizzate dall’articolo 52 della legge n. 448/1998 (Fondo per gli incentivi alle imprese) e dall’articolo 60, comma 3, della legge n. 289/2002 (Fondo per gli interventi nelle aree sottoutilizzate ai sensi della legge n. 488/1992 e della programmazione negoziata) (vedi scheda Fondo per la competitività e lo sviluppo nel dossier relativo alla Commissione Attività produttive).

[69] Cui spetta la ridefinizione dei criteri, delle condizioni e delle modalità per la concessione delle agevolazioni alle imprese ai sensi della legge n. 488/1992 e della programmazione negoziata, l’individuazione delle attività, iniziative, tipologie di imprese e spese ammissibili, nonché della misura delle agevolazioni medesime.

[70] La riforma dei meccanismi di concessione degli incentivi, delineata nella XIV legislatura dall’articolo 8 del D.L. n. 35/2005 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 80/2005), non ha avuto piena attuazione, essendo stato emanato soltanto il decreto relativo alle agevolazioni alle attività produttive previste dalla legge n. 488/1992 (decreto del Ministro delle attività produttive del 1° febbraio 2006) e non anche a quelle per gli strumenti della programmazione negoziata.

[71] D.M. Sviluppo economico del 24 gennaio 2008.

[72] Sin dall’inizio, sono emerse difficoltà di ordine procedurale: i tempi di attuazione si sono dimostrati più lunghi del previsto a causa della sovrapposizione di due procedure già esistenti: quella dei contratti di programma e quella degli Accordi di Programma Quadro, alle quali si aggiungono le fasi specifiche del contratto di localizzazione; inoltre a seguito della riforma degli incentivi si è verificata una fase di incertezza sulle caratteristiche e sull’entità delle agevolazioni inserite nei contratti di localizzazione.

[73] Articolo 1, commi 271-279, legge n. 296/2006.

[74] Articolo 2, commi 539-548, legge n. 244/2007.

[75] Legge n. 244/2007.

[76] Si segnala che il CIPE, nella seduta 31 gennaio 2008, ha approvato la definizione dei criteri per l’allocazione delle risorse e per l’individuazione e la selezione delle Zone Franche Urbane.

[77] Articolo 1, commi 459-464, legge n. 296/2006.

[78] Si ricorda che, oltre all’allargamento dell’Europa a 10 nuovi Stati il 1° maggio 2004, sono entrati a far parte dell’UE dal 1° gennaio 2007 anche Bulgaria e Romania.

[79] Nel corso dell’indagine sono stati auditi il Ministro dello sviluppo economico (il 23 gennaio, il 13 febbraio e il 2 ottobre 2007), il Ministro per le politiche comunitarie (25 gennaio 2007), il Ministro dei trasporti (21 febbraio 2007), il Ministro delle infrastrutture (21 marzo 2007) e il Viceministro dello sviluppo economico (17 aprile 2007), nonché i rappresentanti della Conferenza delle regioni e delle province autonome (14 giugno 2007) e della SVIMEZ (martedì 30 ottobre 2007).

[80] Si tratta di aiuti destinati a specifici obiettivi che interessano tutti i settori economici (piccole e medie imprese, ricerca e allo sviluppo, tutela dell’ambiente, occupazione e formazione). Tra essi si segnalano gli aiuti destinati alla formazione (Regolamento (CE) n. 68/2001) e gli aiuti destinati alle PMI (Regolamento (CE) n. 70/2001), la cui applicazione è stata successivamente estesa agli aiuti alla ricerca e sviluppo (Regolamento (CE) n. 364/2004).

[81] Regolamento (CE) n. 69/2001, in vigore fino al 2006.

[82] Le norme non riguardano i settori della produzione primaria (agricoltura e pesca), l’industria carboniera e le imprese in difficoltà, nonché le attività connesse all’esportazione. Data l’evoluzione del settore dei trasporti, in particolare per effetto della loro liberalizzazione, non è più prevista l’esclusione del settore dei trasporti, ma gli aiuti di importanza minore alle attività ad esso connesse sono ammessi entro un limite di 100.000 euro.

[83] http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.cfm

[84] Circa due terzi degli Stati membri utilizza oltre il 90 per cento degli aiuti per perseguire obiettivi comuni a tutti i Paesi. Tra questi i principali sono il risparmio energetico e l’ambiente, mediante esenzioni fiscali, lo sviluppo economico regionale e la ricerca, lo sviluppo e l’innovazione. Rispetto al 2005, gli Stati che perseguivano tali “obiettivi orizzontali” mediante gli aiuti di Stato erano circa la metà. In particolare, gli Stati dell’area mediterranea e i nuovi Paesi membri hanno favorito principalmente lo sviluppo regionale.

[85] D.L. n. 181 del 2006, convertito, con modificazioni dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, recante disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri.

[86] D.P.C.M. 4 maggio 2007, recante “Riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'articolo 29 del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla l. 4 agosto 2006, n. 248”.

[87] D.P.R. 14 maggio 2007, n. 117, recante “Regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell'economia e delle finanze, a norma dell'articolo 29 del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla l. 4 agosto 2006, n. 248”.

[88] Regolamento di riorganizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, a norma dell'articolo 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296

[89] Legge27 dicembre 2006 n. 296, articolo 1, articolo 1, commi 474-479

[90] Cfr, al riguardo, le osservazioni espresse dal Governo nel libro bianco a cura del MEF, “Politica economica e finanziaria. Glossario di due anni”, dell’Aprile 2008.

[91] Presentata nel novembre del 2007 dal Ministro dell’economia e delle finanze.

[92] Si ricorda che dal novembre 2006 il capitale sociale della Patrimonio dello Stato S.p.A. è stato trasferito a titolo gratuito a Fintecna S.p.A., con un decreto del Direttore generale del tesoro. Tale operazione è stata prevista dall’articolo 7, comma 3 del decreto-legge 15 aprile 2002 , n. 63 (convertito con modificazioni dalla legge n. 112 del 2002). Il decreto del Direttore generale del tesoro è stato pubblicato nella G.U. n. 300 del 28 dicembre 2006. Informazioni di dettaglio sui bilanci di Fintecna e Patrimonio dello Stato Spa sono contenute nel Rendiconto generale dell’amministrazione dello Stato per l’esercizio finanziario 2006, che riporta in allegato il conto consuntivo, economico e patrimoniale delle due società, le quali provvedono alla valorizzazione e alla gestione, ma altresì alle operazioni di alienazione del patrimonio pubblico.

[93] Al riguardo, si segnala che il 14 febbraio 2007, presso le Commissioni riunite 5a e 6a del Senato, è stata svolta l’audizione del Ministro dell’economia e delle finanze sulla gestione delle partecipazioni azionarie in possesso del Tesoro, con particolare riferimento all’Alitalia S.p.A. Successivamente, il 2 aprile 2008, presso le Commissioni riunite V Bilancio, IX Trasporti e X Attività produttive della Camera si è svolta l’audizione del Ministro dell’economia e delle finanze e del Ministro dei trasporti, che ha dato conto dei recenti sviluppi in ordine alla procedura di privatizzazione della principale aviolinea italiana.

[94] Nel corso dell’indagine – peraltro non conclusa anche seguito del termine anticipato della legislatura - sono stati auditi i rappresentanti delle Poste Italiane Spa (21 novembre), della partecipata ENI Spa (6 novembre), delle Ferrovie dello Stato Spa (24 ottobre), il presidente dell’Anas (17 ottobre), i rappresentanti di Fincantieri (3 ottobre), dell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo dell’impresa Spa, ex Sviluppo Italia (27 settembre), dell’ENEL Spa (26 settembre), il direttore generale dell’Agenzia del demanio (27 giugno), il direttore generale del Tesoro (21 giugno) nonché i rappresentanti della Cassa depositi e prestiti (9 maggio).

[95] Legge n. 296 del 2006.

[96] Si ricorda, peraltro, che le quote ripartite nel 2004 ammontavano a 20,5 milioni di euro. Inoltre, precedentemente all’entrata in vigore della legge finanziaria per il 2004, le somme erano notevolmente più consistenti (nel 2003, le risorse ripartite ammontavano a 101,5 milioni di euro).

[97] Legge n. 244 del 2007.

[98] Legge n. 245 del 2007.

[99] Recante “Interventi in materia economico-finanziaria per lo sviluppo e l’equità sociale”, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 222 del 29 novembre2007.

[100]Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31 del 28 febbraio 2008.

[101]Legge n. 311/2004.

[102]Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31 del 2008.

[103]Legge 23 agosto 1988, n. 362 “Nuove norme in materia di bilancio e di contabilità dello Stato”.

[104]Legge 5 agosto 1978, n. 468 “Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio”.

[105]Legge 31 ottobre 2002, n. 246, di conversione, con modificazioni, del D.L. n. 194/2002, recante “misure urgenti per il controllo, la trasparenza ed il contenimento della spesa pubblica” (c.d. “decreto taglia-spese”).

[106]E’ quanto accaduto, nella XIV legislatura, per il decreto legge n. 68 del 2006, convertito dalla Legge n. 127 del 24 marzo 2006, concernente il reimpiego di lavoratori ultracinquantenni.

[107]Legge n. 296/2006, art. 1, comma 481.

[108]La Relazione unificata per l’economia e la finanza, presentata per la prima volta nell’aprile 2007 e per la seconda nel marzo 2008, sostituisce due relazioni previste dall’art. 30. comma 1, della legge n. 468/1978: la Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa e situazione di cassa al 31 dicembre (c. d. relazione trimestrale di cassa o RTC) e la Relazione sull’andamento dell’economia (c.d. aggiornamento della Relazione previsionale e programmatica), che dovrebbero presentate, in base alla previsione di legge, entro il mese di febbraio, ma che nella prassi venivano trasmesse ad aprile. La Relazione trimestrale di cassa è poi presentata in corso di esercizio con aggiornamento ai dati al 30 aprile, 30 giugno e 30 settembre.

[109]Un’analisi della manovra, dell’impatto sull’indebitamento netto, della sua composizione tra entrate e spese, nonché delle principali misure rilevanti in ciascun settore, è predisposta congiuntamente dagli Uffici di Camera e Senato sia con riferimento al disegno di legge inizialmente presentato dal Governo che alle successive modifiche intervenute nel corso dell’iter parlamentare e al testo della legge. L’analisi si affianca alle note di verifica che esaminano in modo più specifico l’impatto sui saldi delle singole misure recate dalla finanziaria e dai provvedimenti collegati.

[110]Si ricorda che nel corso della passata legislatura le Commissioni riunite V e XIV hanno svolto un’indagine conoscitiva sull’attuazione a livello nazionale della politica di coesione regionale.

[111]Ai fini di un confronto tra la XV legislatura e il biennio della XIV legislatura, si è scelto, in via convenzionale, di considerare i dati di consuntivo 2001-2007, indicando altresì le più recenti previsioni per il biennio 2008-2009.

[112]Fonte: Relazione Unificata sull’Economia e la Finanza Pubblica per il 2008.

[113] Dati espressi in percentuale del PIL.

[114]Il Consiglio, oltre a ribadire la necessità che il rapporto debito/PIL scenda verso il parametro del 60 per cento ad un ritmo più sostenuto, ha altresì invitato ad un miglioramento della trasparenza del processo di bilancio e ad un’applicazione efficace degli strumenti per il monitoraggio, il controllo ed il rendiconto della spesa.

[115]Complessivamente, la differenza tra le stime d’indebitamento netto per il 2007 e quelle indicate nel 2006 è stata pari a 0,4 punti percentuali.

[116]Il Consiglio Ecofin, nel rilevare come l’aggiustamento dei conti necessario al raggiungimento dell’obiettivo del pareggio di bilancio sia concentrato negli ultimi anni del Programma, ha, tra l’altro, espresso talune considerazioni in ordine alla sostenibilità delle finanze pubbliche, invitando l’Italia a rafforzare l’obiettivo di bilancio per il 2008 sfruttando i buoni risultati del 2007, in modo da garantire un aggiustamento consistente e tale da raggiungere l’obiettivo del pareggio di bilancio entro il 2011, accelerando nel contempo il ritmo di riduzione del debito. Ha inoltre invitato l’Italia ad attuare pienamente la riforma delle pensioni, per evitare aumenti significativi delle spese legate all’invecchiamento della popolazione, nonché a proseguire gli sforzi al fine di migliorare la qualità delle finanze pubbliche, rafforzando la trasparenza del processo di bilancio ed attuando efficacemente i meccanismi di controllo e di monitoraggio della spesa.

[117]Il 7 maggio 2008 la Commissione europea ha proposto ufficialmente l’archiviazione della procedura disciplinare per deficit eccessivo avviata nei confronti dell’Italia, con Portogallo, Slovacchia e Repubblica Ceca. Ai fini della chiusura definitiva della procedura per disavanzi eccessivi, la medesima proposta dovrà essere approvata dal prossimo Consiglio Ecofin.

[118]L’ERM2 è il sistema di cambio tra l'euro e le monete nazionali dei paesi che non partecipano sin dall'inizio alla zona dell'euro ("pre-in"). Esso consiste in relazioni bilaterali fra l'euro e le valute degli Stati membri "pre-in"; è basato su parità centrali definite rispetto all'euro per ciascuna delle monete dei paesi che non hanno adottato la nuova valuta, con una banda di fluttuazione standard attorno alle parità centrali.

[119]Nel DPEF 2007-2011, l’obiettivo programmatico scontava gli effetti del D.L. n. 223 del 4 luglio 2006, adottato all’inizio della legislatura quale primo intervento correttivo (di circa 0,4 punti di PIL) dell’andamento dei conti pubblici a decorrere dal 2007. Il decreto ha introdotto, tra l’altro, una serie di misure in materia di contrasto all’evasione ed elusione fiscale, potenziamento dei poteri di controllo dell’amministrazione finanziaria, semplificazione degli adempimenti tributariedi contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica. Sono stati inoltreprevisti interventi diretti alla promozione della concorrenza e della competitività,per la tutela dei consumatori e la liberalizzazione di settori produttivi. Le risorse reperite sono state destinate, in parte, a favore delle infrastrutture, e segnatamente a favore di ANAS e di Ferrovie S.p.A.

[120]Con la dizione manovra lorda si fa riferimento al complesso delle risorse attivate, comprensive sia di quelle destinate a finanziare interventi di spesa o di riduzione di entrata, sia di quelle destinate alla correzione dei conti pubblici. La “manovra netta” corrisponde, invece, alla correzione netta operata sul saldo di riferimento. essa rappresenta cioè la somma algebrica del complesso degli interventi disposti con la manovra annuale.

[121]Gli effetti del provvedimento amministrativo di regolarizzazione degli immigrati, sono inclusi, dalla RPP per il 2007, nella manovra 2007. Nella manovra 2007 non sono invece compresi gli effetti del disegno di legge di revisione delle rendite finanziarie (A.C. 1762), inizialmente previsto ma in seguito non più adottato.

[122]Fra i motivi di tale andamento si ricorda il miglioramento delle previsioni di crescita del PIL, il gettito di alcune misure una tantum previste nelle manovre pregresse, l’effetto della lotta all’evasione, dovuto alle misure introdotte sia nella legislatura precedente sia con il D.L. n. 223/06 di inizio legislatura, nonché un aumento della c.d. tax compliance, ovvero della propensione dei cittadini ad adempiere spontaneamente agli obblighi di natura tributaria.

[123]Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 127/2007.

[124]Recante “Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale”, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222.

[125]Gli interventi per il 2007 contenuti nel decreto-legge n. 159/2007 sono stati coperti, quanto a 5.978 milioni di euro a valere sulle maggiori entrate tributarie nette rispetto alle previsioni di bilancio (che sono state pertanto iscritte nell’assestamento per il 2007); quanto 1.320 milioni di euro mediante utilizzo della riduzione dell’autorizzazione di spesa concernente il contributo al bilancio comunitario, anch’essa già iscritta nell’assestamento 2007, e quanto 1.100 milioni di euro mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa del Fondo per le aree sottoutilizzate, di cui all’articolo 61, comma 1, della legge n. 289 del 2002.

[126]Al riguardo, si osserva, come dall’anno 2000 le manovre finanziarie annuali abbiano sempre operato una correzione netta sul saldo di riferimento, al fine di ricondurre l’andamento tendenziale dei conti pubblici agli obiettivi programmatici, ad eccezione tuttavia dell’esercizio 2001, nel quale la manovra netta è risultata negativa, ossia ha prodotto un effetto di peggioramento sull'indebitamento netto.

[127]Si precisa, che in questo caso, trattandosi di un intervento espansivo, con il termine manovra lorda si intende l’impiego complessivo delle risorse e non il reperimento complessivo delle risorse (come nel caso delle manovre correttive).

[128]Convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n.248.

[129]Il medesimo decreto ha, tra l’altro, previsto la riduzione del 10 per cento degli stanziamenti per l'anno 2006 relativi a spese per consumi intermedi di enti ed organismi pubblici non territoriali (art.22, comma 1) e l’introduzione di un limite alle previsioni per le medesime voci di spesa, per il triennio 2007-2009, pari all'ottanta per cento delle dotazioni iniziali di bilancio dell'anno 2006 (art.22, comma 2), disposizioni tuttavia successivamente abrogate dall’art.2, comma 625, della legge finanziaria 2008 (cfr.oltre).

[130]Nel citato elenco sono state altresì indicate le riduzioni da apportare alle previsioni di bilancio a legislazione vigente per il triennio 2007-2009. Il comma 3 dell’art.25 ha inoltre previsto che nel corso della gestione 2006, per effettive, motivate e documentate esigenze gestionali, il Ministro competente, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, con propri decreti, da comunicare alle competenti Commissioni parlamentari, alla Corte dei conti, ed al rispettivo Ufficio centrale di bilancio, possa modificare i suddetti accantonamenti, fermo restando il mantenimento dell'effetto complessivo sul fabbisogno e sull'indebitamento netto.

[131]Si ricorda che il comma 57 dell'articolo 1 della legge finanziaria 2005 ha previsto un limite all’incremento della spesa per il triennio 2005-2007 delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, fissato al 2 per cento rispetto al livello della spesa programmato per l’anno precedente, al netto della spesa per personale. L’articolo 26 del DL 223/06 in oggetto ha in particolare disposto che in caso di mancato rispetto del suddetto limite di spesa:

- per gli enti beneficiari di trasferimenti statali, i trasferimenti statali a qualsiasi titolo operati sono ridotti in misura pari alla maggiore spesa verificata in sede di rendiconto consuntivo per gli esercizi 2005, 2006 e 2007;

- gli enti che non ricevono trasferimenti erariali devono provvedere, entro il 30 settembre dell’anno successivo a quello in cui è avvenuto il superamento del limite, al versamento all’entrata del bilancio dello Stato di un importo corrispondente alle maggiori spese effettuate rispetto al limite previsto.

Le amministrazioni vigilanti sono inoltre tenute a dare comunicazione di tali maggiori spese al Ministero dell'Economia entro il 31 luglio del 2006, 2007 e 2008. Sono comunque fatte salve le esclusioni previste dall’articolo 1, comma 57, della legge finanziaria 2005, ai sensi del quale il limite all’incremento della spese non si applica: alle Casse di previdenza di cui ai decreti legislativi 30 giugno 1994, n. 509, e successive modificazioni, e 10 febbraio 1996, n. 103, e successive modificazioni ( si tratta degli enti, trasformati in persone giuridiche private, che gestiscono forme di previdenza e assistenza obbligatorie per i soggetti che svolgono attività autonoma di libera professione); alle altre associazioni e fondazioni di diritto privato; agli enti del sistema camerale (Unioncamere e Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura).

[132]Legge n. 296 del 2006.

[133]Si ricorda che per l’anno 2007, la rimodulazione degli accantonamenti è stata operata con il Decreto del Ministro dell’economia del 10 luglio 2007. La maggior parte delle variazioni compensative ha interessato lo stato di previsione del Mistero dell’economia e delle finanze, che è risultato lo stato di previsione maggiormente interessato dagli accantonamenti (il 46,9% del totale degli accantonamenti si riferisce infatti a questo Ministero); il ripristino delle risorse ha riguardato principalmente i trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche.

[134]Convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127.

[135]Come già detto, il comma 507 ha limitato per il Fondo per le aree sottoutilizzate la quota da accantonare nella misura del 50 per cento delle risorse previste nel disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2007 (6.434,8 milioni).

[136]Si ricorda che l’articolo 1, comma 9, della legge n. 311 del 2004 (finanziaria 2005 ) fissava, per il triennio 2005-2007, un limite di incremento del 2% delle riassegnazioni di entrate rispetto all’anno precedente, prevedendo, “in casi di particolare necessità e urgenza”, la possibilità di superare il limite così stabilito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia, comunicato alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti La successiva legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266 del 2005), all’articolo 1, comma 46, ha introdotto una limitazione superiore rispetto a quanto previsto precedentemente, disponendo che l’ammontare complessivo delle riassegnazioni di entrate non potesse superare, per ciascuna amministrazione, a decorrere dal 2006, l’importo complessivo delle riassegnazioni effettuate nell’anno 2005, calcolate al netto delle riassegnazioni espressamente escluse dalla norma stessa, cioè le riassegnazioni per le quali l’iscrizione della spesa non ha impatto sul conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni e quelle riguardanti l’attuazione di interventi cofinanziati dall’Unione europea.

Infine, si ricorda che la legge finanziaria per il 2008, all’articolo 2, commi 615-617, ha disposto una limitazione alle reiscrizioni in bilancio, nei singoli stati di previsione della spesa, nel limite del 50 per cento delle somme riassegnabili all’entrata, derivanti da specifiche autorizzazioni legislative.

[137]Legge n. 244/2007.

[138]Sono esentati dalla riduzione il Fondo per le competenze dovute al personale delle istituzioni scolastiche e il Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche, istituiti dal comma 601 della legge finanziaria 2007 (legge n. 296 del 2006) nello stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione.

[139] Audizione della Corte dei Conti dinnanzi alle Commissioni bilancio del Senato e Camera sul disegno di legge finanziaria per l’anno 2008, 10 ottobre 2007.

[140]Si ricorda che disposizioni dirette al controllo dei flussi di tesoreria degli enti sottoposti al sistema di Tesoreria unica, con l’obiettivo di porre limiti alla crescita della spesa delle pubbliche amministrazioni, sono state introdotte a partire dalla manovra di finanza pubblica per il 1997. Si tratta di misure dirette ad imporre, da un lato, limiti ai pagamenti dal bilancio dello Stato sui conti di tesoreria unica che presentano elevate giacenze e, dall’altro, vincoli sui tiraggi dai conti stessi da parte dei soggetti intestatari dei conti, con l’obiettivo del contenimento della spesa delle pubbliche amministrazioni. L’applicazione di tali misure è stata estesa agli anni successivi dalle leggi finanziarie. Anche nella XIV legislatura la legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005), ai commi 18-20, ha confermato per il triennio 2005-2007 l’applicazione dei limiti ai tiraggi di tesoreria, estendendoli a tutti gli enti titolari di conti correnti e contabilità speciali di tesoreria rientranti nell’elenco delle amministrazioni pubbliche.

[141]Tale limite non si applica, tra l’altro, a: regioni e province autonome di Trento e di Bolzano, enti locali (comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane e unioni di comuni), enti previdenziali, enti del Servizio sanitario nazionale, CNEL, enti del sistema camerale ed altri enti

[142]La disciplina della spesa per dodicesimi era stata introdotta con la legge finanziaria per il 2006 (l. n.266/2005), articolo 1, comma 7. Il limite del “dodicesimo” comunque non operava per le spese per stipendi, retribuzioni, pensioni e altre spese fisse o aventi natura obbligatoria ovvero non frazionabili in dodicesimi, nonché delle spese per interessi, poste correttive e compensative delle entrate, comprese le regolazioni contabili, accordi internazionali, obblighi derivanti dalla normativa comunitaria, annualità relative ai limiti di impegno e rate di ammortamento mutui

[143]Convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.

[144]Legge 23 dicembre 2005, n. 266.

[145] Ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

[146] Il conto economico consolidato è il conto che espone le entrate e le spese del settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche, nell’ambito del sistema di contabilità nazionale. Esso costituisce il quadro contabile di riferimento per la programmazione degli obiettivi di finanza pubblica, sia a livello comunitario (negli aggiornamenti annuali del programma di stabilità) sia a livello nazionale (nel documento di programmazione economico-finanziaria). Le amministrazioni pubbliche ivi inserite sono individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) con proprio provvedimento pubblicato nella Gazzetta Ufficiale non oltre il 31 luglio di ogni anno (art. 1, comma 5, legge n. 311/2004 – Legge finanziaria 2005).

[147]L’esclusione dalla richiamata disciplina per le regioni, province autonome, enti locali ed enti del Servizio sanitario nazionale è stata operata in attuazione dei principi della sentenza della Corte Costituzionale n.417 del 2005.

[148]In particolare, le variazioni compensative devono essere effettuate con decreto del Ministro competente, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da sottoporre al controllo degli uffici centrali di bilancio e alla Corte dei conti per la registrazione.

[149]Di cui all’art. 1, comma 127 della legge 662/1996.

[150]La norma in esame presenta forti analogie con l’art. 53 del D.Lgs. 165/2001, il quale, modificato dal D.L. 223/2006 (c.d. “decreto Bersani 1”), prevede che le pubbliche amministrazioni rendano noti, mediante inserimento nelle proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli elenchi dei propri consulenti indicando l’oggetto, la durata e il compenso dell’incarico . La portata innovativa della disciplina in esame rispetto all’art. 53 del D.Lgs 165/2001 sembra limitarsi all’introduzione dell’obbligo di pubblicare non solo i dati relativi alle consulenze, ma anche i provvedimenti con i quali sono conferiti gli incarichi, con l’indicazione anche delle ragioni dell’incarico stesso.

[151]D.L. 4 luglio 2006 n. 223, Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale, convertito, con modificazioni, dalla L. 4 agosto 2006, n. 248.

[152]Sembrerebbe inoltre che la disposizione intenda esentare dalla soppressione anche i contratti di “consulenza e di durata continuativa” individuati come indispensabili per il perseguimento delle finalità istituzionali di uffici e strutture delle amministrazioni statali. L’individuazione è effettuata con D.P.C.M. da emanare entro il 30 giugno 2008, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti. A seguito della cessazione delle consulenze, le relative funzioni sono demandate alle “direzioni generali” che abbiano competenza nella stessa materia o in materie affini. Il personale di ruolo delle amministrazioni statali è invece restituito all’amministrazione di appartenenza ovvero può essere inquadrato – nel rispetto delle procedure previste per i passaggi fra amministrazioni diverse – in uno degli uffici del Ministero presso il quale presta servizio.

[153]La disposizione, abrogata dalla legge finanziaria per il 2008, aveva ad oggetto le retribuzioni dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 19, co. 6, del D.Lgs. 165/2001. L’art. 19 del D.Lgs. 165/2001 disciplina il conferimento degli incarichi dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo. Ai sensi del comma 6 dell’articolo, tali incarichi possono essere conferiti da ciascuna amministrazione, a tempo determinato, anche a soggetti diversi dagli appartenenti ai rispettivi ruoli della dirigenza, che siano persone di particolare comprovata qualificazione personale e in possesso di specifici requisiti elencati dal medesimo comma, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli delle amministrazioni statali e dell’8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia.

[154] La legge finanziaria 2008 (art. 3, comma 44, penultimo periodo) dispone inoltre che, ai fini del concorso al limite, debbono considerarsi tutti gli emolumenti lordi ricevuti a carico delle pubbliche finanze nel corso dell’anno e che sono computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all'interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi da uno stesso organismo conferiti nel corso dell'anno.

[155] Ai sensi dell’art. 1, co. 2, del D.Lgs. 165/2001, citato nella norma, per amministrazioni pubbliche si intendono “tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”.

[156]La circolare ha precisato che il rispetto dell’adempimento dell’obbligo da parte delle società non quotate a prevalente o tale partecipazione pubblica deve essere assicurato dalle amministrazioni controllanti.

[157]Il predetto limite del doppio del trattamento retributivo del Primo presidente della Corte di Cassazione, ha specificato la circolare n. 1/2008, opera per tutti coloro che hanno incarichi o rapporti con la Banca d'Italia o con le autorità indipendenti.

[158] Il primo, secondo e terzo periodo del comma 466 dell’articolo 1 della legge finanziaria per il 2007, abrogati dall’articolo 3, comma 51, della legge finanziaria per il 2008, stabilivano che i compensi degli amministratori investiti di particolari cariche in società non quotate partecipate dal Ministero dell'economia e delle finanze e rispettive società controllate e collegate non potessero superare l'importo di 500.000 euro annui. A tale quota poteva essere aggiunta una quota variabile, non superiore al 50 per cento della retribuzione fissa corrisposta al raggiungimento di obiettivi annuali, oggettivi e specifici. Era inoltre prevista la rivalutazione annua di tali importi e la possibilità per il Ministro dell'economia di concedere autorizzazioni in deroga.

[159]Convertito in legge, con modificazioni dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31.

[160]Per il Governo le comunicazioni vanno effettuate alla Presidenza del Consiglio - Dipartimento della funzione pubblica.

[161]Restano dunque fuori da tale esclusione gli “incarichi, mandati e cariche” e i rapporti di lavoro di natura non privatistica in corso al 28 settembre 2007. Tra questi rientrano i rapporti di lavoro del personale definito “in regime di diritto pubblico”, che l’art. 3 del D.Lgs. 165/2001 sottrae alla disciplina generale, e il cui stato giuridico ed economico resta disciplinato dai rispettivi ordinamenti. Tra le categorie c.d. “non contrattualizzate”, il citato art. 3 annovera le seguenti:

- magistrati ordinari, amministrativi e contabili;

- avvocati e procuratori dello Stato;

- personale militare;

- Forze di polizia di Stato;

- personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia;

- vigili del fuoco;

- docenti e ricercatori universitari.

[162]La circolare fa salva l’ipotesi in cui l’efficacia del contratto decorra successivamente al 28 settembre 2007.

[163]Nel caso in cui l’eccedenza derivi dal cumulo di più incarichi, cariche o mandati la decurtazione opera a partire dall’incarico conferito per ultimo. La circolare n. 1/2008 specifica, con riferimento alla decurtazione del 25 per cento, che essa va operata ogni anno sull'importo già decurtato e che in ogni caso il differenziale retributivo va recuperato entro quattro anni.

[164]La norma non si applica altresì agli organi di direzione, amministrazione e controllo e ai commissari straordinari del Governo (quest’ultima esclusione è stata introdotta dalla legge finanziaria per il 2007, art. 1, comma 421).

[165]La norma ha inoltre previsto che detta riorganizzazione, volta alla riduzione degli uffici dirigenziali, sia coniugata con la possibilità di immissione, nel quinquennio 2007-2011, di nuovi dirigenti assunti nell’ambito delle procedure sull’autorizzazione, ai sensi dell’art. 28, co. 2, 3 e 4, del D.Lgs. 165/2001 in misura non inferiore al 10 per cento degli uffici dirigenziali.

Si tratta di dirigenti da assumere tramite concorso per esami (co. 2 dell’art. 28) e di dirigenti da assumere mediante corso-concorso (co. 3 e 4 dell’art. 28).

[166]Legge n. 296/2006, articolo 1, comma 694.

[167]Legge n. 244/2007, art.3, comma 1.

[168]Il valore dell'immobile, ai sensi dell’articolo 1, comma 620, è determinato dall’Agenzia del demanio entro il mese di febbraio 2008. L'Agenzia deve rendere pubbliche tali informazioni, anche mediante inserimento in apposita pagina del sito web dell’Agenzia stessa

[169] D.L. n. 351/2001, recante "Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare", convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410.

[170] In attuazione dell’articolo 1, comma 5 della legge finanziaria 2005 (L. n. 311/2004), le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato sono annualmente individuate dall’ISTAT con elenco da pubblicarsi in Gazzetta ufficiale. Per il 2008, l’elenco è quello di cui al Comunicato ISTAT 29 luglio 2007 (pubblicato G.U. 31 luglio 2007, n. 176), con la successiva integrazione pubblicata in G. U n. 252 del 29 ottobre 2007. Tale Comunicato reca una elencazione delle amministrazioni pubbliche secondo le seguenti macro-tipologie: Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministeri, Organi costituzionali e di rilievo costituzionale, Agenzie fiscali, Enti di regolazione dell’attività economica, Enti produttori di servizi economici, Autorità amministrative indipendenti, Enti a struttura associativa, Enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali, Enti e Istituzioni di ricerca, Istituti e stazioni sperimentali per la ricerca, Amministrazioni locali, Enti nazionali di previdenza e assistenza sociale.

[171] Nel testo originario il numero massimo di componenti era pari, rispettivamente, a 5 e a 7.

[172]Destinatarie del divieto sono le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ossia tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

[173]Si ricorda che il “Voice over IP” (Voce tramite protocollo Internet, acronimo “VoIP”) è una tecnologia che rende possibile effettuare una conversazione telefonica sfruttando una connessione Internet o un'altra rete per trasmissione dati che utilizza il protocollo IP, consentendo un notevole risparmio dei costi per servizi telefonici. La relativa tecnologia è stata inclusa nei progetti e negli accordi finalizzati a realizzare il citato Sistema Pubblico di Connettività.

[174]Ai sensi dell’articolo 73, comma 1 del D.Lgs. n. 82/2005, il Sistema Pubblico di Connettività - SPC è l'insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche per lo sviluppo, la condivisione, l'integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della pubblica amministrazione, necessarie per assicurare l'interoperabilità di base ed evoluta e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e dei flussi informativi, garantendo la sicurezza, la riservatezza delle informazioni, nonché la salvaguardia e l'autonomia del patrimonio informativo di ciascuna pubblica amministrazione. Il completamento del SPC è previsto entro il 2007.

[175]Da ultimo, il comma 600, dispone che le Regioni, le province autonome e gli enti del Servizio sanitario nazionale, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria, adottino, secondo i propri ordinamenti, gli atti di rispettiva competenza al fine di attuare i princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica desumibili dalle norme citate.

[176]Legge n. 388 del 2000.

[177]La stipulazione di contratti in difformità dai parametri contenuti nelle convenzioni CONSIP costituisce causa di responsabilità amministrativa e ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto (cfr. art.26, comma 3, della legge n.488 del 1999).

[178]Convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge n. 191 del 30 luglio 2004.

[179]Legge n. 296 del 2006, articolo 1, comma 449:

[180]Pubblicato in G. U. 7 febbraio 2008, n. 32. Ai sensi del decreto, le tipologie di beni e servizi per i quali vige l’obbligo di approvvigionamento tramite convenzioni quadro Consip sono le seguenti:

- arredi per ufficio;

- carburanti da autotrazione (specificamente: carburanti in rete ed extrarete, buoni carburante e fuel card);

- combustibili da riscaldamento (specificamente gasolio e biodiesel);

- energia elettrica;

- macchine per ufficio, nonché prodotti hardware e software (specificamente: fotocopiatrici, in acquisto e noleggio, personal computer, desktop e portatili, server entry e midrange, software microsoft e stampanti);

- noleggio autoveicoli;

- servizio di buoni pasto;

- servizi di telefonia fissa;

- servizi di telefonia mobile;

- apparati di telefonia e trasmissione dati (specificamente reti locali, centrali telefoniche);

- servizio di gestione integrata della sicurezza sui luoghi di lavoro

[181]Ai sensi del comma 3 della disposizione citata per “amministrazioni pubbliche” si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

[182]Si ricorda che la Corte costituzionale ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento alla disciplina in materia di facoltà per gli enti territoriali di ricorrere alle convenzioni Consip e di obbligo di utilizzarne i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipula dei contratti (cfr. sentenze n. 36/2004 e n. 417/2005).

^{^[183]} Si ricorda che l’articolo 11 del D. P. R n. 101 del 2002, ha consentito in via generale alle unità ordinanti delle amministrazioni di effettuare acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario avvalendosi del mercato elettronico, direttamente dai cataloghi predisposti dagli utenti selezionati attraverso un bando di abilitazione.

^{^[184]}Sono esclusi da tale obbligo gli istituti e scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie Si ricorda che l’articolo 28 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) definisce gli importi delle soglie dei contratti pubblici di rilevanza comunitaria. Il Titolo II della Parte II del codice (articolo 121-125) reca la disciplina applicabile ai contratti al di sotto di tale soglia

[185]L’articolo 38 del D.Lgs. n. 82 del 2005 (Codice dell’amministrazione digitale) disciplina i pagamenti informatici, prevedendo la possibilità di trasferimento telematico di fondi tra pubbliche amministrazioni e tra queste e soggetti privati.

[186]Il D.Lgs. n. 163 del 2006, all’articolo 33, disciplina gli appalti pubblici e gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza, prevedendo che le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso a centrali di committenza, anche associandosi o consorziandosi. Tali centrali sono tenute all’osservanza del codice dei contratti pubblici;

[187]Conseguentemente alla creazione del sistema a rete tra Consip s.p.a e centrali regionali di acquisto, è stata infine abrogata la preesistente disciplina sull’acquisto di beni e servizi a rilevanza regionale da parte degli enti decentrati di spesa (contenuta nell’articolo 59 della legge finanziaria 2001, abrogato dall’art.1, comma 458 della legge finanziaria 2007, ad eccezione del comma 3), ed introdotta la facoltà per le università di costituire fondazioni di diritto privato, con enti e amministrazioni pubbliche e soggetti privati, per lo svolgimento di attività strumentali e di supporto alla didattica e alla ricerca.

[188]Legge n. 244 del 2007.

[189]Ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e di quelle universitarie.

[190]Schema e modalità sono stati pubblicati sul Portale nel gennaio 2008

[191] Il DPR 367/94 ha disciplinato la sostituzione delle registrazioni cartacee con quelle informatizzate (Sistema informatico di contabilità gestionale – SICOGE).

[192]I sistemi informativi integrati sono realizzati ai sensi dell’articolo 1, comma 454 della legge finanziaria 2007 (legge 296/2006), che prevede un programma per l'adozione di sistemi informativi comuni alle amministrazioni dello Stato ai fini della definizione dei fabbisogni di beni e servizi e la definizione un insieme di indicatori dei livelli di spesa sostenibili per categorie di spesa comune, da utilizzarsi nel processo di formazione dei relativi capitoli di bilancio. Il programma è realizzato dal Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il supporto della CONSIP Spa, sentita l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Tali sistemi informativi, come il suddetto programma, non risultano ancora essere stati adottati.

[193]I fabbisogni sono quelli collegati funzionalmente alle attività da svolgere, tenuto conto delle caratteristiche di consumo dei beni e dei parametri dimensionali della singola amministrazione, nonché dei dati di consuntivo.

[194] Si ricorda che la disciplina del controllo di gestione, di cui all’articolo 4 del D.lgs. n. 286/1999, richiamato dalle norme in esame, dispone che ciascuna amministrazione pubblica definisca l'unità o le unità responsabili della suddetta attività, nonché i criteri per l’esercizio di tale attività, con particolare riferimento ai criteri e modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e le modalità di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti. Gli indicatori di spesa si inseriscono dunque quali parametri “precostituiti“ nell’esercizio del controllo gestionale.

[195]www.acquistinretepa.it.

[196]Si ricorda che il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, emanato in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, disciplina i contratti delle stazioni appaltanti, degli enti aggiudicatori e dei soggetti aggiudicatori, aventi per oggetto l’acquisizione di servizi, prodotti, lavori e opere. Il Codice non si applica, in tutto o in parte, a talune tipologie di contratti indicate nella parte I, Titolo II del suddetto Codice (artt.16-27), le quali sono in sintesi, contratti relativi alla produzione e al commercio di armi, munizioni e materiale bellico, contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza, contratti aggiudicati in base a norme internazionali, taluni contratti di servizi specificamente indicati nell’articolo 19 del Codice, taluni contratti nel settore delle telecomunicazioni, taluni appalti aggiudicati a scopo di rivendita o di locazione di terzi, appalti aggiudicati per l’acquisto e la fornitura di energia, contratti di sponsorizzazione.

[197]Il medesimo decreto ministeriale – che non risulta ancora adottato - individua altresì, segnatamente in relazione agli acquisti d'importo superiore alla soglia comunitaria, il grado di standardizzazione dei beni e dei servizi ed il livello di aggregazione della relativa domanda.

[198]Il programma, previsto originariamente per il solo 2007 ai sensi dell'articolo 1, comma 480, primo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) è stato successivamente reso permanente dall’articolo 3, comma 67 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008).

[199]Oltre al Regno Unito, tra i paesi che negli ultimi anni hanno adottato, in varie forme, un processo sistematico di revisione della spesa, si annoverano l’Australia, il Canada, la Francia, l’Olanda e la Nuova Zelanda.

[200]Come accaduto, da ultimo, con riferimento alle risorse accantonate dal comma 507 della legge finanziarie per il 2007, di cui oltre un terzo sono state disaccantonate e rese indisponibili ad opera dell’articolo 7 del decreto legge n.81 del 2007, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127.

[201]Istituita dai commi 474-479 dalla legge finanziaria per il 2007, è stata costituita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 16 marzo 2007. Alla Commissione sono assegnati compiti di studio e analisi finalizzati, tra l’altro, ad accelerare il processo di riforma dei bilanci delle amministrazioni pubbliche e migliorare la trasparenza dei dati conoscitivi della finanza pubblica. Per l'anno 2007 la Commissione è stata chiamata ad avviare la propria attività conferendo priorità al supporto del programma straordinario di analisi e valutazione della spesa. La Commissione - composta di 10 membri, scelti tra esperti di alto profilo tecnico-scientifico e di riconosciuta competenza in materia di finanza pubblica, tre dei quali in rappresentanza delle regioni e degli enti locali - opera sulla base dei programmi predisposti dal Ministro dell'economia e presenta annualmente al Parlamento, entro il 31 gennaio, una relazione sull'attività svolta.

Ai fini del raccordo operativo con la Commissione è stato inoltre istituito un apposito Servizio studi nell’ambito del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.

[202]A tal fine, le amministrazioni dello Stato sono state chiamate – a sensi del medesimo comma 480 - a trasmettere al Ministero dell'economia entro il mese di marzo 2007 un rapporto sullo stato della spesa nei rispettivi settori di competenza, recante altresì proposte di intervento in ordine alla allocazione delle risorse e alle azioni che possono incrementare l'efficacia della spesa.

[203]Si veda, sul punto, la relazione sugli “Orientamenti del Ministero dell’economia e delle finanze in materia di struttura del bilancio e di valutazione della spesa” trasmessa alle Camere dal Ministro per i rapporti con il Parlamento in data 6 febbraio 2007.

[204]In particolare, la composizione tipica dei gruppi di lavoro per l’analisi della spesa, coordinati da un membro della Commissione tecnica per la finanza pubblica designato dal Presidente, ha visto la partecipazione di rappresentanti dei Ministeri indicati dai Capi di Gabinetto, di esperti interni ed esterni del Ministero dell’economia, di membri della Segreteria tecnica e consulenti esperti della Commissione tecnica, integrata dal supporto della Ragioneria generale dello Stato con i “bilancisti” esperti dei Ministeri e i rappresentanti degli uffici centrali del bilancio. Sono inoltre state consultate istituzioni varie nell’ambito delle rispettive competenze, quali l’Istat, la Corte dei conti, l’Isae, la Consip, la Funzione pubblica e gli uffici del Servizio di controllo interno.

[205]Crf. l’articolo 3, commi 67-73, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)".

[206]Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 474-481.

[207]Rispetto al documento approvato alla Camera, il documento del Senato evidenzia specificamente l’opportunità, che, a livello regolamentare interno, siano create condizioni per un completo esame del disegno di legge finanziaria e dei relativi emendamenti da parte della Commissione bilancio, attraverso l’estensione del contingentamento dei tempi alla fase di esame in commissione dei disegni di legge collegati (oltre che al disegno di legge finanziaria), sulla base dei precedenti parlamentari in materia riferiti ai disegni di legge finanziaria (1991 e 1992). Inoltre è previsto che l’eventuale maxiemendamento del Governo deve essere soggetto al vaglio del Presidente del Senato (previo parere della Commissione bilancio) per gli aspetti non solo di copertura finanziaria e al contenuto proprio, ma anche all’obbligo per cui i testi presentati nel maxiemendamento debbono essere stati già oggetto di valutazione da parte della Commissione bilancio.

[208]Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 474-481.

[209]Istituita dall’art. 1, commi 474-479 della legge finanziaria per il 2007, è stata costituita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 16 marzo 2007. La Commissione è composta di 10 membri, scelti tra esperti di alto profilo tecnico-scientifico in materia di finanza pubblica (tre dei quali in rappresentanza delle regioni e degli enti locali), nominati per tre anni, rinnovabili, alla scadenza, una sola volta; essa opera sulla base dei programmi predisposti dal Ministro dell'economia e presenta annualmente al Parlamento, entro il 31 gennaio, una relazione sull'attività svolta e sul programma di lavoro.

[210]Per una analisi della riforma del bilancio in Francia, si rinvia alla scheda contenuta nel Cd-rom.

[211]La direttiva, sopperendo alla mancanza di una procedura formalizzata comune a tutte le Amministrazioni, ha introdotto delle linee guida per le Amministrazioni che hanno consentito una più ordinata predisposizione delle proposte di variazione della legislazione vigente da introdurre nel disegno di legge finanziaria. Conseguentemente, già durante il processo di formazione del disegno di legge finanziaria, le singole proposte provenienti dai Dicasteri sono state strutturate seguendo la classificazione in missioni e programmi e formulate in base al principio che le risorse per finanziare interventi ritenuti prioritari devono essere individuate in primo luogo nell’ambito delle dotazioni esistenti nei bilanci delle singole amministrazioni ed ogni proposta di aumento delle risorse deve corrispondere una proposta di risparmi compensativi.

In particolare, ai sensi della suddetta circolare le proposte di variazione dovevano contenere: a) la definizione di priorità, con l’indicazione delle ragioni delle variazioni ed il grado di priorità rispetto alle altre proposte; b) la redistribuzione delle risorse già in gestione dell’Amministrazione sulla base della legislazione vigente piuttosto che ad un aumento; di conseguenza, le proposte dovevano includere le possibili abrogazioni di normativa vigente per liberare risorse al fine di potenziare i programmi ritenuti prioritari; c) gli obiettivi da perseguire, anche al fine della realizzazione della spending review. Il disegno di legge finanziaria per il 2008 presentato al Paralamento è stato pertanto strutturato tenendo conto della nuova classificazione per missioni; durante l’iter parlamentare, tale articolazione è tuttavia venuta meno a seguito della votazione di tre maxiemendamenti sostituitivi del testo sui quali Governo ha posto la questione di fiducia.

[212]La riforma è stata attuata con il decreto legislativo n. 279/97, emanato in attuazione della delega contenuta nella legge n. 94/97, che ha modificato sul punto la legge di contabilità generale dello Stato (legge n. 468/78).

[213]Cfr. la relazione al disegno di legge di Bilancio 2008 presentato al Senato (A.S. 1818).

[214]Si ricorda che ai sensi della legge n.94/97 la struttura del bilancio dello Stato è imperniata, per ogni stato di previsione della spesa, sui centri di responsabilità amministrativa (aspetto organizzativo), sulle Unità previsionali di base (aspetto contabile) e sulla classificazione per funzioni-obiettivo (aspetto funzionale). In particolare, la normativa vigente (articolo 4, comma 2, lettera b), della legge di riforma n. 94 del 1997), prevede che le “funzioni-obiettivo siano individuate con riguardo all’esigenza di definire le politiche pubbliche di settore e di misurare il prodotto della attività amministrativa, ove possibile anche in termini di servizi finali resi ai cittadini”. In linea con tali prescrizioni, nell’ambito del bilancio annuale, è stata applicata una classificazione funzionale della spesa, basata per i primi tre livelli (Divisioni, Gruppi, Classi) sulla classificazione COFOG (classification of functions of government - classificazione delle funzioni di Governo, previste dal SEC 95 elaborata in sede OCSE) e per il quarto livello sulle Missioni istituzionali, espressive delle realtà funzionali della spesa pubblica del nostro Paese. Come accennato, sino al bilancio 2007 la suddivisione degli stanziamenti di spesa per funzioni obiettivo ha avuto, tuttavia, un significato solo conoscitivo, rivelando inoltre una scarsa significatività nel rappresentare le peculiarità della spesa pubblica italiana. Tale classificazione, inoltre, sviluppandosi strutturalmente in modo trasversale tra i vari Ministeri, non è risultata, ad avviso del Governo, idonea a costituire la base per un diverso sistema gestionale diretto alla responsabilizzazione dei dirigenti.

[215]Atto Senato n.1818

[216]In particolare, le missioni interministeriali sono 20, comprese le due 2 missioni trasversali “Servizi istituzionali” e “Fondi da ripartire” (cfr. oltre), mentre le missioni monoministeriali sono 14.

[217]Si segnalano, ad esempio, la Missione 17 (Ricerca e Innovazione), 4 (L’Italia in Europa e nel mondo) e 22 (Istruzione scolastica), articolate, rispettivamente, in 16, 11 e 10 distinti Programmi.

[218]Al netto di alcune partite finanziarie - quali i rimborsi del debito statale e di imposta - il Bilancio 2008 ripartisce tra le 34 Missioni ivi contemplate circa 450 miliardi di euro.

[219]A fronte di un bilancio a legislazione vigente pari a circa 700 miliardi di euro (al lordo delle partite finanziarie concernenti i rimborsi del debito statale e di imposta), le variazioni proposte dalla legge finanziaria per il 2008 dal lato della spesa hanno inciso per meno del 3 per cento del bilancio.

[220]Legge n. 245 del 24 Dicembre 2007, recante il Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2008 e il bilancio pluriennale per il triennio 2008 – 2010.

[221]Considerando la Missione 34 ( Debito pubblico) al netto del Programma 34.2 “Rimborso del debito statale”, pari a 198.178 milioni di euro, che riguarda titoli in scadenza nell’esercizio finanziario 2008.

[222]Il prospetto in esame riproduce la tabella n. 4 del disegno di legge di bilancio, AS. 1818.

[223]Si ricorda che la tabella 4 del disegno di legge di Bilancio per il 2008 reca il prospetto che per ogni Ministero mette a confronto le unità previsionali di base, presenti nel disegno di Bilancio di previsione 2008, con le unità previsionali di base esposte nel Bilancio di previsione 2007.

[224]Al riguardo, si ricorda che nella seduta della Commissione Bilancio del 21 novembre 2007, il Governo, su richiesta della Commissione, ha depositato una documentazione nella quale è stato indicato, con riferimento a ciascuna U.P.B., l’importo della quota relativa a oneri inderogabili, al netto delle spese obbligatorie, suscettibile di essere emendato.

[225]Anche in tal caso si segnala che nella documentazione depositata dal Governo nella seduta della Commissione Bilancio del 21 novembre 2007, è stato indicato, con riferimento a ciascuna U.P.B., l’importo del fabbisogno, che corrisponde al complesso della spesa discrezionale (comprensivo anche della quota vincolata) e, nell’ambito di quest’ultimo, la quota non vincolata che è stata ritenuta emendabile.

[226]Al fine di convogliare attività e risorse in processi che rispondano ad esigenze di efficacia e di efficienza, la circolare n.21 del 5 giugno 2007 del Ministero dell’Economia e delle Finanze ha previsto la figura del “coordinatore di programma” che, nell’ambito di ogni Ministero, dovrebbe assumere il compito di razionalizzare l’impiego delle risorse disponibili. Tale coordinamento, realizzato dal Ministro ovvero da un suo delegato, sarebbe volto a garantire una visione unitaria delle risorse relative ad ogni singolo programma. Allo stato, risulta peraltro che tale figura non sia stata introdotta in alcuna Amministrazione.

[227]Al riguardo, nella audizione dinanzi alle Commissioni Bilancio congiunte di Camera e Senato del 9 ottobre 2007, la Commissione tecnica per la finanza pubblica, nel riassumere le criticità del bilancio riclassificato, ha sottolineato, tra l’altro, l’insufficiente coerenza tra le strutture del bilancio e l’organizzazione amministrativa, l’eccessiva frammentazione dei programmi tra più centri di responsabilità, nonché l’eccessiva eterogeneità delle dimensioni dei programmi.

[228]Cfr. art. 2 della legge n. 468/1978 come modificata dalla legge n. 94/1997.

[229]Legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)".

[230]Programma previsto originariamente per il solo 2007 ai sensi dell'articolo 1, comma 480, primo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007).

[231]Recante il riordino e il potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche.

[232]L. n. 59/1997, cd. “Bassanini”, recante delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa.

[233]Regolamento recante riordino del Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato.

[234]I componenti sono scelti, nel rispetto del principio di pari opportunità tra uomini e donne, tra professori universitari, magistrati amministrativi, contabili ed ordinari, avvocati dello Stato, funzionari parlamentari, avvocati del libero foro con almeno quindici anni di iscrizione nell'albo professionale, dirigenti di prima fascia dello Stato e dirigenti delle pubbliche amministrazioni di livello equivalente in base ai rispettivi ordinamenti o tra esperti di chiara fama, anche stranieri, nelle materie oggetto delle attività del Comitato.

[235]Istituita dall’art. 1, comma 479 della legge finanziaria per il 2007(legge n. 296/06), è stata costituita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 16 marzo 2007.

[236] Si tratta delle priorità indicate con apposita delibera della commissioni parlamentari ai sensi dell’articolo all'articolo 3, comma 4, ultimo periodo, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 473 della legge finanziaria 2007, norma che non risulta allo stato aver trovato ancora applicazione.

[237]Di cui all’articolo 8 del D.Lgs. n. 281/97, ai sensi del quale la Conferenza Stato-città ed autonomie locali è unificata per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane, con la Conferenza Stato-regioni.

[238] Si ricorda che tra le materie sulle quali lo Stato ha una competenza legislativa esclusiva ai sensi della citata lettera r) figurano anche quelle inerenti pesi, misure e determinazione del tempo, nonché le opere dell'ingegno.

[239]Recante “Norme sul Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica, ai sensi dell'art. 24 della L. 23 agosto 1988, n. 400.”

[240]Di cui all'articolo 17 del citato decreto legislativo n. 322 del 1989.

[241]Dall’ultima relazione della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria delle regioni - esercizi finanziari 2005-2006 (Deliberazione n. 6/AUT/2007, luglio 2007,) sono estrapolati e sintetizzati i dati di seguito esposti riferiti agli accertamenti del gettito tributario per gli anni 2002-2005.

[242]Le sentenze della Corte costituzionale in materia di tributi regionali sono le seguenti: n. 297 e 311 del 2003 e n. 455 del 2005 con riguardo alla tassa automobilistica; n. 241, 381 e 431 del 2004 in materia di IRAP; n. 397 e 335 del 2005 sul tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti; n. 37 e 381 del 2004 e n. 2 e 148 del 2006 in materia di addizionale IRPEF. Si veda inoltre la sentenza n. 193 del 2007 con cui la Corte dichiara non fondata la questione di legittimità del comma 277 dell’art. 1 della Legge finanziaria 2006, che prevedeva – al verificarsi di determinate condizioni - l’automatica maggiorazione dell’addizionale all’IRPEF e dell’aliquota dell’IRAP, ai fini del ripiano dei debiti del servizio sanitario regionale, Oggetto del giudizio, secondo la Corte non è in questo caso la materia concorrente “tutela della salute”, bensì la competenza esclusiva statale in materia di sistema tributario dello Stato, ribadendo ancora una volta la “natura erariale” dei due tributi in questione.

[243]Nella sentenza n. 297 del 2003 la Corte qualifica come “tributo proprio della regione” la tassa di concessione regionale sulla raccolta dei tartufi, istituita dalla regione Veneto con legge regionale n. 30/1988 e poi abrogata dall’art. 5 della legge regionale n. 18/2002 – impugnata dal Governo - in ragione «dell’esiguità dell’introito derivante (dal tributo stesso) rapportato ai costi di gestione amministrativa».

[244]A decorrere dal 2005 (L. 311/2004 art. 1, co. 174) è possibile derogare al blocco delle aliquote (disposto dalla L. 289/2002, art. 3, co. 1, lett. a) esclusivamente ai fini del ripiano dei disavanzi sanitari certificati nell’abito del monitoraggio cui sono sottoposte le regioni. A decorrere dal 2006 (L. 266/2005, art. 1 co. 277) gli aumenti delle due aliquote sono obbligatori al verificarsi di determinate condizioni.

[245]L. 244/2007, art.1 commi 43-45; 50-52; 226-227, vedi la scheda IRAP nel dossier relativo alla Commissione Finanze.

[246]Il tariffario unico nazionale è contenuto nel D.M. 27-12-1997 Tariffe delle tasse automobilistiche, come modificato dalla tabella 2 allegata alla L. 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) comma 321 dell'art. 1.

[247]Lazio: art. 6 e art. 7 della L.R. 28-12-2007 n. 26; Liguria, art. 2 della L.R. 3-4-2007 n. 15.

[248]A decorrere dall’anno di imposta 1998, la maggior parte delle regioni a statuto ordina-rio ha disposto la disapplicazione di un notevole numero di tasse sulle concessioni regio-nali, accogliendo così la disposizione dell’articolo 55 del D.Lgs. 446/1997.

[249]D.Lgs. 398/1990, articolo 17. La misura massima è stata poi innalzata con dalla legge 23-12-1996 n. 662, art. 1, comma 154.

[250]L. 28-12-1995 n. 549, Misure di razionalizzazione della finanza pubblica, articolo 3, comma 12. La misura, inizialmente fissata a 350 lire per litro, è attualmente

[251]L'articolo 17, comma 22, della legge n. 449/1997 ha disposto, a decorrere dal 1° gennaio 1998, la riduzione dell'aliquota a lire 242/litro come compensazione del maggiore introito che le regioni avrebbero dovuto ottenere delle gettito delle tasse automobilistiche. La riduzione è invece risultata eccessiva, per cui le regioni hanno subito una perdita di entrata che il gettito delle tasse automobilistiche non ha compensato interamente. Negli anni successivi la perdita di gettito è stata compensata nell’ambito della manovra finanziaria annuale:

- per gli anni 1998, 1999 e 2000: 663.333 milioni di lire annue (articolo 4 della L. 11 ottobre 2000, n. 290 e articolo 52, comma 9, della legge n. 388/2000, finanziaria 2001)

- per gli anni 2001 e 2002: 342,582 milioni di euro (art. 3, comma 5 L. 289/2002 Finanziaria 2003).

- per l’anno 2003: 342,583 milioni di euro, mentre per gli anni successivi la compensazione del minore gettito viene integrata nel computo delle somme sostitutive dei trasferimenti erariali soppressi dall’articolo 1 del D.Lgs. 56/2000. La somma di 342,583 milioni di euro concorre alla determinazione dell’aliquota della compartecipazione all’IVA (art. 1, comma 58, L. 311/2004 Finanziaria 2005).

[252]Successivi DCPM di determinazione delle compartecipazioni regionali ai sensi del D.Lgs. 56/2000 hanno confermato l’aliquota fissata dall’art. 4 del D.Lgs. 56/2000: da ultimo in relazione all’anno 2006, il DPCM 7/12/2007 (GU n. 27 del 1/2/08).

^{^[253]}La legge finanziaria 2007 (comma 12 dell'art. 1 della legge n. 296/2006) aveva già attribuito – a decorrere dal 1° gennaio - una quota dell'accisa sul gasolio per autotrazione alla regione a statuto ordinario nel cui territorio avviene il consumo. La disposizione è poi stata abrogata dalla legge finanziaria per il 2008, in coerenza con le nuove disposizioni (comma 312 dell'art. 1, L. 24 dicembre 2007, n. 244).

[254]Le modalità di attribuzione in favore delle regioni a statuto ordinario della quota dell'accisa sul gasolio per autotrazione sono state disciplinate con Decreto 11 aprile 2008 (G.U. 30/4/2008, n. 101) del Ministero dell’Economia e delle finanze.

[255]Si ricorda che la misura della compartecipazione, stabilita con DPCM ai sensi dell’art. 5, comma 2 del D.Lgs. 56/2000, è stata fissata nelle seguenti misure: per l’anno 2002, 37,39% (DPCM 7/5/2004); per l’anno 2003, 38,69% (DPCM 7/5/2004); per l’anno 2004, 40,31% )DPCM 27/9/2006); per l’anno 2005, 44,28% (DPCM 16/2/2007); per l’anno 2006, 43,58% (DPCM 7/12/2007).

[256]DPCM 7 dicembre 2007 Determinazione delle quote previste dall’articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 - Anno 2005 (GU n. 28 del 2/2/08) - l’Intesa, raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni il 18/10/2007- Repertorio Atti n. 207/CSR, è disponibile nel sito http://www.palazzochigi.it/Conferenze/c%5Fstato%5Fregioni/atti/

[257]DPCM 11 gennaio 2008, Determinazione delle quote previste dall’articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 per l’anno 2006. (GU n. 67 del 19-3-2008) Intesa del 15/11/2007, Repertorio Atti n. 237/CSR, disponibile nel sito http://www.palazzochigi.it/ Conferenze/c%5Fstato%5Fregioni/atti/

[258]Il termine per la cessazione dei trasferimenti è stato spostato:

- al 1° gennaio 2004 dalla legge finanziaria per il 2003 (L. 289/2002, articolo 30, comma 4). La stessa disposizione esclude dalla soppressione i trasferimenti connessi all’esercizio delle funzioni trasferite in materia di trasporto pubblico locale;

- al 1° gennaio 2005 dal decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355 (articolo 11-bis, come integrato legge di conversione 27 febbraio 2004, n. 47);

- al 1° gennaio 2006 dal decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (articolo 4-bis, aggiunto dalla legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80);

- al 1° gennaio del secondo anno successivo all’adozione dei provvedimenti di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione dal decreto-legge 4 luglio 2006, n. 226 (articolo 34-quinquies aggiunto dalla legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248).

[259]Corte dei Conti, Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni, Deliberazione n. 6/AUT/2007, luglio 2007. Parte II, cap. 3. Il finanziamento delle funzioni amministrative trasferite alle Regioni; TAB 24 FINANZIAMENTO FUNZIONI TRASFERITE - Erogazioni 2000 – 2006.

[260]I comuni che hanno completato l’iter del procedimento che dovrebbe consentire loro di passare da una regione a statuto ordinario ad una confinante a statuto speciale – ovvero si è già svolto il referendum con esito positivo ed è stato presentato al Parlamento (XV legislatura) il relativo disegno di legge costituzionale - sono i seguenti: Carema (A.C. 2727) e Noasca (A.C. 2525) per il passaggio dal Piemonte alla Valle d’Aosta; Sovramonte (A.C. 2524) e Asiago, Conco, Enego, Foza, Gallio, Lusiana, Roana e Rotzo (A.C. 2951) per il passaggio dal Veneto al Trentino-Alto Adige; Cinto Caomaggiore (A.C. 2526) dal Veneto al Friuli-Venezia per ricordare qui, dopo Lamon (AC 1359 e 1427). Altri referendum si sono svolti con esito favorevole: per il distacco dal Veneto e l’aggregazione al Trentino-Alto Adige dei comuni di Cortina d’Ampezzo, Livinallongo del Col di Lana e Colle Santa Lucia (28 ottobre 2007) e per il distacco del comune di Pedemonte dalla regione Veneto alla regione Trentino-Alto Adige, e del comune di Sappada dalla regione Veneto alla regione Friuli-Venezia Giulia (il 9 marzo 2008).

[261]DPCM 28 dicembre 2007- Erogazione del «Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale», di cui all'articolo 6, comma 7, del decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81 e successive modifiche. (Pubblicato nella Gazz. Uff. 18 marzo 2008, n. 66); DM 3 marzo 2008, Ripartizione prevista dall'articolo 2, comma 4 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 dicembre 2007 delle risorse del «Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale». (Pubblicato nella Gazz. Uff. 15 aprile 2008, n. 89). Il bando per la presentazione dei progetti - Provvedimento del 25 marzo 2008 del Dipartimento per gli Affari regionali - è stato infine pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 90 del 16 aprile 2008.

^{^[262]}La sentenza n. 157 del 2007 decide la questione di legittimità costituzionale (richiamando precedenti sentenze: n. 417 del 2005, n. 449 del 2005 e n. 88 del 2006) sollevata dalla regione Campania avverso i commi 54 e 55 dell’articolo 1 della L. 266/2005 (finanziaria 2006). La norma riduce le indennità corrisposte ai soli titolari degli organi politici regionali fissa la riduzione delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali «nella misura del 10 per cento rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 settembre 2005», ponendo cioè un precetto specifico e puntuale, che comprime l’autonomia finanziaria regionale ed eccede dall’ambito dei poteri statali in materia di coordinamento della finanza pubblica. La Corte inoltre, in varie pronunce (cfr. ad es. sentt. 50 e 336 del 2005) ha affermato in via generale che la nozione di “principio fondamentale” non può avere carattere di rigidità e di universalità, poiché le “materie” hanno diversi livelli di definizione che possono mutare nel tempo; l’ampiezza e l’area di operatività di tali princìpi, dunque, devono essere calate nelle specifiche realtà normative cui afferiscono e devono tenere conto, in modo particolare, degli aspetti peculiari con cui tali realtà si presentano.

[263]Per il 2007: Deliberazione CIPE 28-09-2007 (G.U. 22/11/2007, n. 272) Intesa Conferenza Stato-Regioni15 marzo 2007 (Atti n. 43/CSR); intergrazione: Deliberazione CIPE 29-11-2007 n. 131/2007 Ripartizione tra le regioni della somma di 511 milioni di euro destinata ad incrementare per l'anno 2007 il finanziamento del Servizio sanitario nazionale, ai sensi dell'articolo 1-bis, comma 1 del decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23, convertito dalla legge 17 maggio 2007, n. 64. (G.U. 27 marzo 2008, n. 73, S.O.). Per il 2008: Intesa sulla proposta del Ministro della salute di deliberazione del CIPE concernente il riparto delle disponi-bilità finanziarie destinate al Servizio Sanitario nazionale per l'anno 2008 (Conferenza Stato-Regioni - Rep. Atti n. 30/CSR del 14 febbraio 2008; disponibile nel sito: http://www.statoregioni.it/default.asp);

[264]Alle regioni a statuto speciale spettano inoltre le tasse di concessione regionale o provinciale (in particolar modo quelle relative alle concessioni di caccia e di pesca, commercio su aree pubbliche, sui servizi di trasporto pubblico, eccetera), le tasse per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, delle tasse che spettano alle province autonome di Trento e Bolzano e alla Valle d’Aosta in quanto imposte attribuite alle province (tasse di iscrizione al PRA, la tassa ambientale di cui al decreto legislativo n. 504/1992, art. 19, le addizionali sui consumi di energia elettrica). Ad eccezione di queste le regioni a statuto speciale e le province autonome non dispongono di tributi propri disposti per esse da leggi dello Stato o istituite in forza del proprio potere impositivo. Come unica eccezione si può ricordare la imposta regionale di soggiorno della Regione Trentino-Alto Adige per la quale le due province autonome possono determinare aliquote ed esenzioni in ragione del carattere turistico del comune. Altre imposte minori sono state istituite dalla regione Valle d’Aosta.

[265]Le norme statutarie che disciplinano la collaborazione nell’accertamento dei tributi sono le seguenti: Friuli-Venezia Giulia art. 53 L.Cost. n. 1/1936; Valle d’Aosta art. 13 L. Cost. n. 4/1948 e art. 12 L. 690/1981; Sardegna art. 9 della L.Cost. n. 3/1948

[266]Si ricorda che le funzioni relative al servizio sanitario, così come nelle altre regioni, sono di competenza della regione e, al pari delle altre funzioni di competenza della regione, dovrebbero essere finanziate con le entrate ordinarie stabilite dallo statuto speciale e le relative norme di attuazione. Si ricorda inoltre che le regioni Friuli-Venezia Giulia, Valle d’Aosta e le Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono interamente con proprie risorse al finanziamento della spesa sanitaria senza alcun onere per Stato. Alle regioni Sicilia e Sardegna in considerazione della loro situazione di svantaggio, è stato fino ad ora attribuito un contributo al finanziamento della spesa sanitaria per cui la quota di partecipazione regionale è stata fissata da ultimo dalla legge 662/1996, articolo 1, comma 143, rispettivamente nella misura del 42,5% e del 29%.

[267]Il comma 831 dell’articolo 1 della legge 244/2006 sospende gli aumenti del concorso alla spesa, sino al 30 aprile 2007. Entro quella data - nell’ambito della Commissione paritetica di cui all’articolo 43 dello statuto siciliano (R.D.Lgs. n. 455/1946) – Stato e Regione avrebbero dovuto raggiungere l’intesa – o per lo meno l’accordo ‘preliminare’ - sulle nuove norme di attuazione dello statuto. Le nuove norme di attuazione dello statuto siciliano avrebbero dovuto determinare, inoltre, la misura percentuale del (l’ulteriore) concorso della Regione alla spesa sanitaria e, insieme, la ‘retrocessione’ di una quota delle accise in misura compresa fra il 20 ed il 50 per cento del loro ammontare sino, comunque, a ‘concorrenza’ del maggiore onere accollato al bilancio regionale.

[268]Da ultimo l’articolo 1, comma 144, della legge n. 266/2005 (L.F. 2006) assegna al Fondo un finanziamento complessivo di 394 milioni di euro, corrisposti per 94 milioni nell’anno 2006 e per la restante parte in limiti di impegno pari a 10 milioni di euro annui negli esercizi 2007 e 2022, nonché 20 milioni di euro all’anno per gli esercizi dal 2008 al 2021.

[269]Vedi nota 266

[270]La deroga, contenuta nel punto 8 dell’Allegato III della direttiva 2003/96/CE, consentiva allo Stato italiano di effettuare una differenziazione della tassazione sui carburanti nella regione Friuli-Venezia Giulia.

[271]Si ricorda che l’aliquota dell’addizionale è distinta in due parti: una aliquota base di compartecipazione, fissata annualmente con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze in misura uguale per tutti i comuni, con corrispondente riduzione delle aliquote erariali di IRPEF; una seconda aliquota di compartecipazione, facoltativa e variabile, la cui applicazione è rimessa a ciascun comune, che ne determina la misura nei limiti fissati dalla legge (l’ente locale può deliberare incrementi annui non superiori a 0,2 punti percentuali, e la misura dell’aliquota non può, in ogni caso, essere superiore allo 0,5%). L’aliquota base di compartecipazione non ha finora ricevuto attuazione.

[272]Alla scadenza del 30 settembre 2005, comunque, la Commissione ha presentato un documento conclusivo (Relazione sull’attività dell’Alta Commissione) che costituisce una sintesi dell’intera attività svolta in ordine alla determinazione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale.

[273]La sospensione dell’efficacia degli aumenti, disposta dall’articolo 3, comma 1, della legge n. 289/2002 (legge finanziaria per il 2003), è stata via via confermata, da ultimo, dall’articolo 1, comma 51, della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005), che ha prorogato il blocco fino al 31 dicembre 2006. L’unica deroga alla sospensione, per i comuni, è stata prevista dalla legge finanziaria per il 2005 (legge n. 311/2004, art. 1, comma 51) a favore dei comuni che non si erano mai avvalsi della facoltà di aumentare l’aliquota dell’addizionale comunale all’IRPEF. L’aumento dell’aliquota dell’addizionale comunale è stato peraltro concesso entro il limite complessivo dello 0,1% nel triennio 2005-2007.

[274]La compartecipazione al gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche è stata istituita, per i comuni, dall’art. 67, comma 3, della legge n. 388/2000 (finanziaria per il 2001), per il solo anno 2002. La disciplina è stata successivamente modificata dall’art. 25, comma 5, della legge n. 448/2001 (finanziaria per il 2002) ed estesa all’anno 2003, come entrata transitoria per i comuni, in attesa della piena applicazione della disciplina dell’addizionale all’IRPEF, di cui al decreto legislativo n. 360/1998. L’aliquota di compartecipazione, inizialmente fissata al 4,5% del riscosso in conto competenza affluente al bilancio dello Stato per l’esercizio finanziario precedente, è stata aumentata al 6,5% per l’anno 2003 dall’art. 31, comma 8, della legge n. 289/2002 (finanziaria 2003). La medesima disposizione ha altresì istituito, per lo stesso anno 2003, una compartecipazione al gettito dell’IRPEF anche per le province, nella misura dell’1%, in tutto analoga a quella già attuata per i comuni. La compartecipazione come disciplinata dall’art. 31, co. 8, della legge n. 289/2002 non costituiva una entrata aggiuntiva per i bilanci locali; essa comportava, infatti, la riduzione dei trasferimenti erariali spettanti a ciascun ente di un ammontare pari alle somme assegnate a titolo di compartecipazione.

[275]In base alla disciplina recata dall’articolo 67 della legge n. 388/2000, che l’ha istituita, dalla compartecipazione i comuni non potevano, comunque, ricevere più di quanto spettasse loro a titolo di trasferimento erariale. La normativa prevede, addirittura, che nel caso in cui illivello dei trasferimenti spettanti ai singoli enti risulti insufficiente a consentire il recupero integrale della compartecipazione, la compartecipazione stessa sia corrisposta al singolo ente nei limiti dei trasferimenti ad esso spettanti per l’anno corrispondente (comma 4 dell’articolo 67 della legge n. 388/2000). Tale disciplina è quella ancora vigente per le province.

[276]Nel bilancio per il 2008, che presenta una complessiva riclassificazione delle voci di bilancio, i fondi risultano iscritti nell’ambito della Missione 2 “Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali” (corrispondente alla terza Missione dell’intero bilancio dello Stato), Programma 2.3 “Trasferimenti a carattere generale ad Enti locali”, U.P.B. 2.3.2 – Interventi.

[277]Nel bilancio per il 2008, i fondi in conto capitale risultano iscritti, nell’ambito della Missione 2, Programma 2.3, alla U.P.B. 2.3.6 – Investimenti.

[278] Il D.M. Interno 25 luglio 2000 ha fissato i parametri obiettivi volti ad individuare gli enti in gravissime condizioni di degrado; il medesimo decreto ha inoltre destinato una quota pari al 30% del fondo agli enti locali con meno di 3.000 abitanti, per la realizzazione di opere pubbliche i cui oneri non siano diversamente fronteggiabili, a prescindere dalla graduatoria formata sulla base delle condizioni di degrado. La ripartizione del fondo tra gli enti interessati è determinata annualmente con decreto del Ministro dell’interno.

[279]In particolare, le citate disposizioni hanno disposto la riduzione dei trasferimenti erariali in favore dei comuni, in misura corrispondente al maggior gettito derivante dall’imposta comunale sugli immobili conseguente all’aggiornamento del catasto dei terreni (479,4 milioni di euro nel 2007), alla razionalizzazione dell’accatastamento degli immobili nella categoria E (40 milioni nel 2007) e all’adeguamento dei moltiplicatori degli immobili di categoria B (90 milioni nel 2007).

[280]Art. 1, comma 703, della legge n. 296/2006.

[281]Disposizioni dirette al controllo dei flussi di tesoreria degli enti locali sottoposti al sistema di Tesoreria unica, con l’obiettivo di porre limiti alla crescita della spesa delle pubbliche amministrazioni, sono state introdotte a partire dalla manovra di finanza pubblica per il 1997 (legge n. 662/1996 e D.L. n. 669/1996).L’applicazione di tali misure, dirette ad imporre limiti ai pagamenti dal bilancio dello Stato sui conti di tesoreria unica che presentano elevate giacenze, sono state via via estese agli anni successivi dalle leggi finanziarie e, da ultimo, confermate, per il triennio 2005-2007, dall’art. 1, co. 20, della legge n. 311/2004 (legge finanziaria 2005).

[282]Per ulteriori approfondimenti si rinvia al paragrafo successivo.

[283]Tali regolamenti dovranno essere conformi allo schema tipo approvato dalla Conferenza Stato Regioni e dovranno prevedere l’obbligatorio affidamento all’Agenzia delle entrate delle funzioni dl liquidazione, accertamento e riscossione dell’IRAP.

[284]Decreto legge n. 23 del 2007.

[285]Articolo 1, comma 144, della legge n. 296/2006.

[286]La legge 13 maggio 1999, n. 133, ha poi previsto che l’addizionale all’IRPEF riguardi non solo i comuni, ma anche le province, stabilendo che l’aliquota base di compartecipazione comprenda, indicandole distintamente, oltre che l’addizionale comunale, anche quella provinciale

[287]Articolo 1, commi da 189 a 193 della legge n. 296 del 2006. Si segnala, peraltro, che limitatamente all’anno 2002, la compartecipazione era stata fissata in misura pari al 4,5 per cento del riscosso dall’articolo 67 della legge n. 388 del 2000. Dall’anno 2003 fino al 2006 la misura è stata elevata al 6,5 per cento con norme contenute nelle singole leggi finanziarie.

[288]La variazione deve essere decisa con regolamento comunale con deliberazione da pubblicare nel sito internet.

[289]Il termine è stato così modificato dall’articolo 40, comma 7, del decreto legge n. 159/2007 (collegato alla finanziaria 2008). Il precedente termine, stabilito dal comma 142 della finanziaria 2007, prevedeva l’applicazione dell’aliquota dell’anno di riferimento in caso di pubblicazione della delibera entro il 15 febbraio del medesimo anno.

[290]Il termine è stato sostituito al precedente (30 novembre dell’anno precedente) dall’articolo 2, comma 70, del decreto legge n. 262/2006 (collegato alla finanziaria 2007).

[291]Oltre al vincolo costituzionale, le regole per l’indebitamento degli enti locali sono dettate dal Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (TUEL), di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, in particolare Titolo IV, Capo II e III (artt. 202-207). In base alla normativa citata, le tradizionali fonti di indebitamento degli enti locali sono rappresentate:

- dalla assunzione di mutui a medio e lungo termine, con la Cassa depositi e prestiti e con il sistema bancario in genere (comprese le Istituzioni creditizie europee);

- dalle aperture dei credito, introdotte con il comma 68, art. 1, della legge n. 311/2004;

- dall’emissione di titoli obbligazionari, originariamente dettata dall’art. 35 della legge n. 724/1994, e successivamente integrata dall’art. 41 della legge n. 448/2001.

Le regole dettate dal TUEL per il finanziamento mediante indebitamento si applicano a tutte e tre le tipologie di indebitamento e nei rapporti con qualsiasi istituto finanziatore.

Va ricordato che, in base all’art. 203 del TUEL, il ricorso all’indebitamento è possibile solo se sussistono le seguenti condizioni:

a) avvenuta approvazione del rendiconto dell'esercizio del penultimo anno precedente quello in cui si intende deliberare il ricorso a forme di indebitamento;

b) avvenuta deliberazione del bilancio annuale nel quale sono incluse le relative previsioni.

Ove nel corso dell'esercizio si renda necessario attuare nuovi investimenti o variare quelli già in atto, l’art. 203 prevede che l'organo consiliare adotti apposita variazione al bilancio annuale e, contestualmente modifichi il bilancio pluriennale e la relazione previsionale e programmatica per la copertura degli oneri derivanti dall'indebitamento e per la copertura delle spese di gestione.

La normativa risulta più stringente per l’emissione dei prestiti obbligazionari, in quanto l’emissione non può avvenire se dal conto consuntivo del penultimo esercizio risulti un disavanzo di amministrazione.

[292]Articolo 30, comma 15 della legge n. 289/2002 (legge finanziaria per il 2003).

[293]Articolo 31, comma 15, della legge n. 289/2002 (legge finanziaria per il 2003).

[294]Articolo 3, commi 16-21, della legge n. 350/2003 (legge finanziaria per il 2004).

[295]Le operazioni di cartolarizzazione costituiscono indebitamento solo nel caso in cui sussista almeno una delle seguenti condizioni:

a) cartolarizzazione di flussi futuri di entrata non collegati ad una attività patrimoniale preesistente;

b) cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all’85% del prezzo di mercato dell’attività oggetto di cartolarizzazione;

c) cartolarizzazioni accompagnate da garanzie fornite dalle amministrazioni pubbliche.

[296] A tal fine vengono indicate due caratteristiche atte a individuare le operazioni in esame:

1) operazioni finalizzate a superare una momentanea carenza di liquidità; in tal caso l’elemento qualificante pare doversi individuare nella brevità del termine entro cui saranno restituite le risorse acquisite con l’operazione di finanziamento;

2) operazioni che permettono di effettuare spese per le quali è in ogni caso prevista in bilancio un’adeguata copertura finanziaria. Il profilo decisivo qui pare essere dato dalla certezza di risorse stanziate in bilancio o comunque affluenti al bilancio dell’ente e destinate a far fronte alla spesa per la quale viene assunto il finanziamento. Quest’ultimo, pertanto, si configura come una mera anticipazione.

[297]Art. 1, commi 739-740, della legge n. 296/2006.

[298]Si ricorda peraltro che il limite al 12% è stato fissato di recente, con la novella recata all’art. 204 del TUEL dalla legge finanziaria 2005 (art. 1, comma 44, della legge n. 311/2004), che è intervenuto a limitare fortemente la possibilità di indebitamento degli enti locali, fissata dal testo originario al 25% delle entrate relative ai primi tre titoli dell’entrata.

[299]Articolo 11 del D.L. 1 ottobre 2007, n. 159, convertito con modificazioni dalla legge n. 222/2007.

[300]Più precisamente, la norma prevedeva la possibilità per gli enti locali e le regioni che avessero presentato al Ministero dell’economia e finanze uno o più piani finanziari, almeno quinquennali, di riduzione progressiva e continuativa del rapporto tra il proprio ammontare di debito e il PIL, diestinguere anticipatamente i debiti contratti con la Cassa depositi e prestiti, ponendo a carico dello Stato sia gli oneri aggiuntivi che il pagamento dell’indennizzo previsto per le estinzioni anticipate dei mutui. La norma era stata introdotta dall’articolo 28, comma 3, della legge n. legge n. 448/1998 (provvedimento collegato alla legge finanziaria per il 1999), nell’ambito della disciplina del patto di stabilità interno per gli anni 1999-2001, che prevedeva, in aggiunta all’obiettivo principale della riduzione del disavanzo degli enti territoriali, un secondo obiettivo di natura derivata, relativo alla riduzione del rapporto tra l’ammontare del debito degli enti territoriali e il PIL, anche attraverso speciali programmi di dismissione di partecipazioni mobiliari.

La mancata realizzazione degli obiettivi del piano avrebbe comportato il pagamento di una penale calcolata in base alle vigenti disposizioni, da effettuare in tre anni, anche mediante riduzione dei trasferimenti erariali.

[301] Le obbligazioni possono essere emesse esclusivamente a fronte di un preciso investimento chiaramente individuato e il ricavo netto dell’emissione deve essere pari alla somma prevista nel quadro economico del progetto o delle acquisizioni che si intendono effettuare.

[302]In materia, sono intervenute le circolari esplicative del Ministero dell’economia e delle finanze 31 gennaio 2007, pubblicata in G.U. n. 29 del 5 febbraio 2007 e 22 giugno 2007, n. 6301, pubblicata in G.U. n. 151 del 2 luglio 2007.

[303]Decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, “Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'articolo 10 della L. 13 maggio 1999, n. 133.”L’art. 10 della L. 133/1999 aveva conferito al Governo la delega per il riordino del sistema di finanziamento delle regioni a statuto ordinario. Quella delega impose la soppressione dei trasferimenti erariali con cui erano ancora finanziate molte delle funzioni ordinarie attribuite alle regioni – in primo luogo la sanità – e la loro sostituzione – per somme corrispondenti - con quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali. Già il decreto legislativo n. 446/1997 aveva istituito l’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) ed una addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) per compensare la soppressione dei contributi sanitari che gravavano (principalmente) sulle retribuzioni e che finanziavano una parte della spesa sanitaria corrente. Il decreto legislativo n. 56/2000 completò l’opera sopprimendo il Fondo sanitario nazionale ed altri trasferimenti erariali a carattere ordinario. Quelle somme furono sostituite – per una cifra inizialmente uguale - dalla attribuzione alle regioni di una quota di compartecipazione al gettito dell’IVA, di una quota di compartecipazione al gettito delle accise sulle benzine per autotrazione e dall’aumento dell’aliquota dell’addizionale regionale all’IRPEF. La nuova disciplina di finanziamento inglobava anche un meccanismo perequativo interregionale per il quale le regioni con minore ‘capacità fiscale’ (dove cioè il gettito dei tributi propri e delle compartecipazioni ai tributi erariali si rivelava insufficiente a coprire la spesa predeterminata) erano compensate da trasferimenti a carico delle regioni con maggiore ‘capacità fiscale’ (dove cioè quel gettito superava la spesa predeterminata). Di anno in anno l’operazione sarebbe risultata in pareggio.

[304]Dalla seconda metà degli anni ’80 tutti i governi che si sono succeduti hanno inteso trasformare quella finanza da derivata in autonoma. La trasformazione è avvenuta gradualmente (forse, ‘a sbalzi’) sostituendo di volta in volta parte dei trasferimenti erariali con risorse di natura tributaria. La ‘sostituzione’ è sempre avvenuta ‘alla pari’, stimando cioè che il gettito iniziale dei tributi assegnati (o compartecipati) a ciascuna regione fosse uguale alle somme soppresse. Il che non è sempre avvenuto e nuovi trasferimenti sono intervenuti a compensare i gettiti insufficienti. Questa trasformazione ha comunque favorito l’autonomia finanziaria delle regioni perché ha fatto cadere i vincoli di destinazione che erano all’origine dei trasferimenti erariali ed ha contribuito a formare progressivamente criteri condivisi di ripartizione fra le regioni per le risorse il cui ammontare è determinato in sede nazionale. In taluni casi il riferimento ai tributi ha avuto carattere prevalentemente formale perché lo Stato ha determinato di volta in volta l’aliquota del tributo in misura tale che il gettito corrispondesse a quanto pre-stabilito secondo i criteri della spesa alla quale il finanziamento era commisurato. E’ questo, ad esempio, il caso della compartecipazione all’IVA prevista dal decreto legislativo n. 56/2000, la cui aliquota è determinata ogni volta in ragione della somma necessaria a coprire il fabbisogno sanitario stabilito altrimenti e, proprio da ultimo, la trasformazione dei trasferimenti erariali destinati al trasporto pubblico locale in compartecipazione al gettito dell’accisa sul gasolio per autotrazione (L. 244 del 2007, legge finanziaria 2008, art. 1, commi 295-312). Altri tributi (la c.d. ‘Tassa automobilistica’, in primo luogo, ma anche l’addizionale sul gas metano, la compartecipazione all’accisa sulle benzine ed altri) sono divenuti invece pienamente regionali nel gettito, giacché questo spetta loro interamente, senza riferimento a parametri di spesa. Sebbene restino le limitazioni normative che impediscono alla regione la piena ‘manovrabilità’ di questi tributi (secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale) essa beneficia per intero della loro dinamica; in ascesa, quando è tale, ma anche quando quella decresce, senza ottenere compensazioni risarcitorie.

[305]Con il «criterio della spesa storica» si intende la determinazione del fabbisogno futuro in ragione della spesa sino ad allora sostenuta, aumentando quella previsione, eventualmente, in misura tale da coprire i costi aggiuntivi connessi alla evoluzione del settore e al processo inflattivo. Sin dalla nascita del Servizio sanitario nazionale (1988) la spesa sanitaria è stata di fatto una ‘spesa storica’ e si è determina il più delle volte ‘a posteriori’, come quantità di risorse necessarie a ‘coprire’ le prestazioni sanitarie fornite ed i costi della relativa organizzazione regionale. Lunghissima è la sequenza delle norme e delle riorganizzazioni dirette a predeterminare e contenere il fabbisogno sanitario. Altrettanti sono stati i provvedimenti a ripiano dei debiti pregressi. Il decreto legislativo n. 56/2000, determinato il plafond di partenza al livello della media europea, aveva tentato di ancorare l’evoluzione della spesa sanitaria alla evoluzione del gettito (regionale) di taluni tributi, svincolandola progressivamente negli anni dal criterio della spesa storica (in 12 anni, dal 2002 al 2013). Tra le cause intrinseche che avrebbero portato all’insuccesso di quel modello di federalismo fiscale il suo autore principale, il prof. Giarda, indica l’ottimistica «assunzione che i differenziali interregionali nei gettiti pro-capite dei tributi propri regionali (che vedevano sfavorite le Regioni meridionali) potessero ridursi nel tempo e contrastare la redistribuzione a favore delle regioni ricche che si sarebbe gradualmente determinata per effetto della incompleta perequazione della capacità fiscale. C’era forse l’idea, o la speranza, che la crescita delle economie delle regioni meridionali potesse essere superiore alla media nazionale e ... che ciò potesse attenuare la modesta redistribuzione delle risorse che il decreto legislativo 56/2000 avrebbe potuto determinare». Piero GIARDA, sottosegretario di Stato al Ministero del tesoro dal 1995 al 2001 e autore principale di quel testo, in «L’esperienza italiana di federalismo fiscale. Una rivisitazione del decreto legislativo 56/2000», Il Mulino, 2005. Più determinanti per quell’insuccesso furono, a suo avviso, le cause o le condizioni esterne che hanno contraddetto i presupposti stessi sui quali si era fondata la scelta di quel modello; così la rideterminazione (sempre verso l’alto) dei fabbisogni sanitari e, conseguentemente, dell’aliquota IVA che determina la provvista finanziaria e, insieme, la conservazione dei numerosi fondi settoriali che sono stati esclusi dalla disciplina del federalismo.

[306]L’articolo 4 del decreto-legge 30 dicembre 2004, n. 314 ne sospendeva l’efficacia in attesa di proposte normative del Governo intese ad «adeguare il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, ai princìpi contenuti nel Titolo V della Costituzione e nel rispetto delle disposizioni contenute nelle leggi finanziarie. Sino alla detta data è sospesa l'applicazione dell'articolo 7 del decreto legislativo n. 56 del 2000, nonché l'efficacia del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 maggio 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del 2 agosto 2004, adottato ai sensi dell'articolo 2, comma 4, del medesimo decreto legislativo n. 56 del 2000.» La decisione di merito fu assunta con la legge finanziaria 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266, articolo 1, comma 320); la riduzione del parametro della spesa storica è rimasta, ma la sua progressione è stata diluita in 66 anni a partire dal 2002 (il tasso di decremento della quota storica passa dal 9 all’1,5% annuo). Il D.P.C.M. 3 ottobre 2006 sostituì quello del 2004 e ‘restituì’, per l’anno 2002, 77,25 milioni di euro alle regioni del Sud (Lazio, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria); somma che il criterio di ripartizione del 2004 aveva assegnato alle regioni del Nord. La legge finanziaria approvata l’anno successivo – legge 24 dicembre 2007, n. 244, articolo 2, commi 52 e 53, – ha preso atto che, in attesa dell’avvento del nuovo «federalismo fiscale», senza attendere i 66 anni del regime transitorio, le regioni preferiscono accordarsi direttamente sulla misura della riduzione della quota di spesa storica. Così hanno fatto da ultimo nella Conferenza Stato-regioni del 14 febbraio 2008, dando via libera alla ripartizione delle risorse 2008; ripartizione che conferma anche per quest’anno l’accordo raggiunto per il 2007.

[307]La legge finanziaria per il 2003 (L. n. 289/2002, articolo 3, comma 1, lettera a) impose il blocco alla variazione delle aliquote dell’IRAP e delle addizionali regionali e comunali all’IRPEF. Quelle disposizioni sospesero la facoltà che la legge dava alle regioni e agli enti locali di deliberare maggiorazioni delle rispettive addizionali all’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e dell’aliquota dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP). Gli aumenti eventualmente deliberati dopo il 29 settembre 2002 sarebbero rimasti sospesi fino a quando Stato, regioni ed enti locali non avessero raggiunto una intesa sull’attuazione del federalismo fiscale. Questa avrebbe dovuto far seguito alla conclusione dei lavori dell’Alta commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale (ACoFF), istituita dalla stessa legge finanziaria e costituita soltanto qualche mese prima dello scadere del primo termine posto per la conclusione dei lavori. Le leggi finanziarie degli anni successivi prorogarono il termine alle disposizioni di blocco delle aliquote e quello per la presentazione della relazione (e dell’intesa) da parte dell’ACoFF. L’ultimo termine fu fissato al 31 dicembre 2006 ma l’ACoFF nel settembre del 2005 – prendendo atto che non sembrava possibile raggiungere l’intesa richiesta dalla legge – aveva presentato una “Relazione sull’attività svolta”, chiudendo con essa i propri lavori.

[308] Nella XIV legislatura l’attenzione del Parlamento è stata rivolta principalmente alla ridefinizione dei poteri istituzionali e, nel caso di specie, del rapporto Stato-regioni-autonomie locali. La lunga vicenda della ‘devolution’ inseritasi nella riforma costituzionale poi caducata dal referendum e la approvazione della legge n 131/2003 (cosiddetta ‘Legge La Loggia’) costituivano, con ogni evidenza, i presupposti costituzionali e amministrativi dell’indirizzo e dell’ampiezza che avrebbe assunto l’attuazione dell’articolo 119 Cost. quando la ‘devoluzione’ fosse divenuta costituzione e la legge n. 131/2003 avesse ‘svuotato’ le amministrazioni centrali di funzioni e personale in favore di regioni ed enti locali. Le proposte avanzate dall’ACoFF avrebbero costituito le ‘linee guida’ delle decisioni di federalismo fiscale quando quei presupposti si fossero verificati. Con questo intento, la Relazione dell’Alta Commissione enuclea principi direttivi e numerose ‘prescrizioni’ per il futuro legislatore del federalismo fiscale. Più in generale, essa propone una articolata lettura del sistema di finanza pubblica che dovrà derivare dalla attuazione del nuovo testo costituzionale e dalle indicazioni della Corte. Si tratta di un complesso di diciannove principi direttivi che il legislatore statale dovrebbe porre a base della propria legge di coordinamento del sistema tributario e della finanza pubblica. I principi sono poi tradotti in una proposta-modello che, ad avviso dell’Alta Commissione e, in particolare, del suo Comitato tecnico scientifico, può costituire la base di una proposta intorno alla quale convogliare quell’accordo Stato, regioni, autonomie locali che ancora oggi manca all’avvio di questa riforma.

[309]le citazioni puntuali sono più avanti nel testo e nelle relative note.

[310]Le censure mosse dalle regioni muovono alternativamente, o congiuntamente, da due profili di illegittimità: dalla rivendicazione di una propria competenza legislativa che esclude la competenza della legge statale, o che lamenta l’eccessiva pervasività delle disposizioni di dettaglio e dalla riduzione del gettito che consegue alle modificazioni apportate alla disciplina del tributo; riduzione che non è compensata da risorse equivalenti, o è compensata in misura inadeguata. Le decisioni di maggior rilievo sono indicate, per oggetto, alle note che seguono.

[311]V., tra le molte, C. cost. sentenze nn. 194 e 98 del 2007, n. 2 del 2006, n. 270 del 2005, nn. 320, 255, 241, 17 del 2004, n. 311 del 2003.

[312]Nelle decisioni assunte dalla Corte non appare quale sia il contenuto ‘concorrente’ della ‘materia’ «coordinamento ... del sistema tributario», quale sia cioè il livello di coordinamento riservato alle regioni e, eventualmente, quali siano i limiti di dettaglio cui può spingersi la disposizione di coordinamento della legge dello Stato. Nel definire l’esercizio di quella potestà legislativa da parte dello Stato, la Corte non ha individuato ambiti di ‘partecipazione’ e modalità di esercizio che – traducendosi in limiti, ovvero in obblighi positivi per lo Stato - caratterizzerebbero l’aspetto regionale di quella potestà concorrente. Le pronunce rese dalla Corte ribadiscono con estesa chiarezza che l’esercizio di quella potestà da parte dello Stato è il presupposto perché la regione possa divenire titolare di un tributo proprio o di compartecipazione al gettito di un tributo erariale e, indirettamente, perché prima ancora che uno specifico tributo (e la sua disciplina) alla regione possa essere riconosciuta una specifica area impositiva entro la quale essa possa definire tributi propri cosiddetti “autonomi”. L’armonia con la Costituzione e i principi del coordinamento della finanza pubblica non consentono di applicare qui, per analogia, il criterio principi/dettaglio che presiede alle materie elencate al terzo comma dell’articolo 117 Cost., né, stante il tenore dell’articolo 119, si può immaginare che esista una eventuale materia ‘ordinamento tributario della regione’ tra le potestà ‘residuali’ riconosciute dal quarto comma dell’articolo 117, Cost. Nella sentenza n. 37/2004 vi è però, in nuce, l’indicazione di tale potestà compartecipativa verso ‘il basso’: il contenuto ‘minimo’ sarebbe cioè la potestà di definire, con propria legge, tributi locali o ambiti impositivi nei quali gli enti locali possano esplicare la propria potestà tributaria alla luce delle norme legislative poste dalla regione (e/o dallo Stato) «L'attuazione di questo disegno costituzionale richiede ... l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali.» Un secondo principio, ancora in negativo, è contenuto nella sentenza n. 49 del 2004: « ... Nei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica (si veda in tal senso la sentenza n. 417 del 2005) non possono rientrare, ... , limiti al potere discrezionale delle Regioni di decidere come utilizzare le somme a loro disposizione, per quali tipologie di spese e di investimenti».

[313]In primo luogo, obblighi e vincoli connessi alla determinazione degli obiettivi di finanza pubblica, ribaditi dalla Corte nei molti aspetti in cui questi sono stati proposti dalle norme dedotte in giudizio. Così nelle conseguenze derivanti da manovre sui tributi compartecipati, o comunque sui tributi statali (tra le tante, sentenze n. 155 del 2006, n. 2 del 2006), dalla potestà per la determinazione dei principi fondamentali nella materia compresa nella endiadi espressa dalla indicazione di “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario“ (Sentenza n. 17 del 2004 e n. 417 del 2005), per i poteri derivanti dalla disciplina del patto di stabilità interno (Sentenza n. 36 del 2004), per la disciplina dell’indebitamento, sino a specificare che « il coordinamento finanziario può richiedere, per la sua stessa natura, anche l'esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo: onde, attesa la specificità della materia, non può ritenersi preclusa alla legge statale la possibilità, nella materia medesima, di prevedere e disciplinare tali poteri, anche in forza dell'art. 118, primo comma, della Costituzione. Il carattere "finalistico" dell'azione di coordinamento esige che al livello centrale si possano collocare non solo la determinazione delle norme fondamentali che reggono la materia, ma altresì i poteri puntuali eventualmente necessari perché la finalità di coordinamento - che di per sé eccede inevitabilmente, in parte, le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali - possa essere concretamente realizzata.»(Sentenza n. 376/2003).

[314]A fronte dell’unica locuzione «autonomia finanziaria di entrata e di spesa» accolta dall’articolo 119, primo comma, della Costituzione si potrebbe convenire di utilizzare locuzioni distinte per ciascuno dei poteri (e delle rivendicazioni di autonomia) sottesi a quella locuzione; così si potrebbe indicare:

a) come «autonomia impositiva» il potere di definire l’area impositiva e di ‘creare’ il relativo tributo; questa, alla luce della giurisprudenza costituzionale, sarebbe concessa alle regioni soltanto nei limiti in cui sia assegnata da una legge dello Stato;

b) come «autonomia tributaria» il potere di disciplinare il tributo nei suoi elementi essenziali; anche in questo caso la legge dello stato, definito il tributo in via generale - determina gli ambiti entro cui può svolgersi l’autonomia della regione: da quello minimo – come attualmente accade – di una forcella della aliquota, alle varie possibilità di determinare singolarmente o congiuntamente gli altri elementi del tributo: soggetto colpito, base imponibile, disciplina della riscossione, sanzioni, e quant’altro, liberamente, o entro parametri predefiniti;

c) come «autonomia finanziaria» quella più propriamente contabile, come potere di disporre autonomamente delle proprie entrate e delle spese. Anche questa autonomia, sicuramente più ampia delle altre, è comunque sottoposta al potere di coordinamento della finanza pubblica esercitato dalla legge dello Stato.

[315] La decisione-capostipite può essere ritenuta la sentenza n. 37 del 2004 nella quale la Corte riassume organicamente i principi direttivi che essa trae dall’articolo 119 della Costituzione: «Il sistema finanziario e tributario degli enti locali è oggetto delle disposizioni dell'art. 119 della Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; ... Esso considera, in linea di principio, sullo stesso piano Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, stabilendo che tutti tali enti "hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa" (primo comma); hanno "risorse autonome" e "stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri", sia pure "in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario", ed inoltre "dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio" (secondo comma). ... L'attuazione di questo disegno costituzionale richiede però come necessaria premessa l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali.» ... «Da ciò consegue che, come questa Corte ha già avuto modo di affermare, poiché non è ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di potestà regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale, si deve tuttora ritenere preclusa alle Regioni (se non nei limiti ad esse già espressamente riconosciuti dalla legge statale) la potestà di legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati da leggi statali (cfr. ancora sentenze n. 296 del 2003 e 297 del 2003); e per converso si deve ritenere tuttora spettante al legislatore statale la potestà di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei tributi locali esistenti» La riaffermazione di questi principi e i corollari che la Corte ne trae sono, tra le tante, nelle sentenze n. 320 del 2004, n. 222 del 2005 e n. 98 del 2007. Così anche l’IRAP – tributo definito ‘regionale’ dalla stessa legge istitutiva e destinato interamente a finanziare spese di competenza delle regioni – è tributo statale in senso proprio e, pertanto, la legge dello Stato (e non quella regionale) ne può modificare ogni aspetto, anche se quelle modificazioni riducono il gettito spettante alla regione (tra le molte, v. sentenze nn. 2 e 155/2006, nn. 397 e 455 del 2005, n. 431/2004).

[316] La prescrizione costituzionale è inequivocabile: regioni ed enti locali devono finanziarsi attraverso un ‘mix’ di risorse che provenga dagli strumenti elencati: tributi propri, compartecipazione ai tributi erariali, trasferimenti perequativi, determinati quest’ultimi da un rapporto (da stabilirsi) con la (minore) capacità fiscale. Nell’attuale assetto, che essa qualifica ancora di “finanza derivata”, la Corte non rinviene tributi propri delle regioni, giacché nessuno di quelli ora considerati come tali ne possiede le caratteristiche; nessuno è stato istituito integralmente dalle regioni, tutti sono soggetti alla disciplina della legge statale, le regioni, per alcuni di essi, ne possono variare soltanto taluni limitati parametri. La individuazione e la attribuzione di “tributi propri” è dunque rimessa alla legge dello Stato. Tuttavia dalle decisioni della Corte dovrebbe trarsi il principio secondo cui devono ritenersi propri – ai sensi dell’articolo 119 Cost. – soltanto i tributi direttamente istituiti e disciplinati dalle regioni, convenzionalmente distinti come “autonomi”, in contrapposizione ai tributi propri “derivati”, per i quali la legge dello Stato lascia alle regioni la facoltà di modifiche molto limitate. Questa distinzione non potrebbe estendersi ai tributi propri degli enti locali che dovrebbero comunque essere disciplinati, negli elementi essenziali, dalla legge dello Stato o della regione. In ogni caso la Corte rinviene nell’articolo 119 Cost., secondo comma, l’obbligo di attribuire anche tributi propri “autonomi” a regioni ed enti locali tra le fonti di entrata loro assegnate. Al di là della questione nominalistica però, i tributi delle regioni e degli enti locali saranno effettivamente «propri» nella misura in cui regioni ed enti locali disporranno liberamente dei parametri che ne determinano il gettito e ne governano gli effetti sul sistema economico. A questa libertà si connette, ovviamente, la determinazione della “minore capacità fiscale per abitante” di cui parla il terzo comma dell’articolo 119 della Costituzione.

[317] E’ la ben nota tesi che si riconduce alla organizzazione dello stato federale e della federazione di stati: i tributi (o, talvolta, anche il solo gettito dei tributi) appartengono allo stato federato, il quale trasferisce alla federazione una quota parte del gettito per concorrere al finanziamento delle funzioni che quella svolge. Questa impostazione, variamente declinata, è presente da lungo tempo nel dibattito istituzionale e politico ed è stata avanzata ripetutamente anche nel corso della approvazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, senza trovare accoglimento nel nuovo testo dell’articolo 119 della Costituzione. In quel contesto fu però introdotto l’attuale riferimento alla territorialità del gettito. La sua interpretazione in termini di “restituzione” è ritenuta incostituzionale ed è particolarmente avversata (tra gli altri) dagli studiosi raccolti nel “Gruppo di lavoro della SVIMEZ in materia di federalismo fiscale”. Riferendosi al dibattito in corso e, in particolare, al disegno di legge in materia di federalismo fiscale presentato dal Governo Prodi nel settembre 2007 (A.C. n. 3100), questi ritengono «infondata dal punto di vista economico la tesi ispiratrice del disegno di legge, che è quella della “restituzione”, secondo la quale le somme pagate dai cittadini per le imposte erariali apparterrebbero, in realtà, alle collettività territoriali, che avrebbero perciò titolo a vedersele, sia pure in parte, “restituite”. La base logica, in realtà fuorviante, delle opinioni al riguardo proposte è la c.d. teoria del “trasferimento implicito”: se ciascuno paga le imposte a seconda della sua ricchezza ... il gettito raccolto nei diversi contesti territoriali dipende dal reddito medio degli abitanti di esso; se questo reddito medio è diverso e i servizi sono fruiti in condizioni di uguaglianza, vi è un guadagno (evidentemente giudicato indebito) per i territori a minore ricchezza (trasferimento implicito).» in: Il disegno di legge delega in materia i federalismo fiscale e le regioni del Mezzogiorno, Quaderno SVIMEZ, n. 12, Roma, dicembre 2007, pag. 20, e più dettagliatamente, pag. 77 e seguenti.

[318]Anche in questo caso, tra le molte, le già citate sentenze n. 370 del 2003, n. 37, n. 320 e n. 423 del 2004.

[319]Così, letteralmente, la sentenza n. 29 del 2004, la quale rinvia a precedenti e costanti pronunce, quali le sentenze n. 138 del 1999, n. 507 del 2000, n. 381 del 2004. Tuttavia, alla luce della nuova formulazione dell’articolo 119 forse non può essere ripetuta la qualificazione di “autonomia strumentale” cui la Corte aveva fatto ricorso in una precedente decisione: «l’autonomia finanziaria regionale ha valenza strumentale, e la sua tutela entra in gioco in quanto, per effetto della violazione del relativo principio, venga in concreto meno la possibilità per la regione di attuare le sue prerogative di autonomia legislativa ed amministrativa» (Sentenza n. 337 del 2001); la Corte ha legato a queste affermazioni – per quanto abbia ripetuto che si versa(va) in regime di ‘finanza derivata’ – il principio secondo cui la legge dello Stato può variare a suo piacimento la disciplina dei tributi statali, anche se il gettito, o parte di esso è attribuito alle regioni; ciò anche senza stabilire per questo un compenso risarcitorio, purché resti soddisfatta l’esigenza della ‘adeguatezza’, nella accezione che essa ne aveva data. Nelle decisioni assunte in merito, la Corte ha posto l’onere della prova a carico della regione ricorrente che lamentava l’inadeguatezza delle risorse: « ... questa Corte ha affermato più volte (si vedano, tra le tante, le sentenze n. 437 e n. 337 del 2001, n. 507 del 2000, n. 138 del 1999) che, a seguito di manovre di finanza pubblica, possono anche determinarsi riduzioni nella disponibilità finanziaria delle Regioni, purché esse non siano tali da comportare uno squilibrio incompatibile con le complessive esigenze di spesa regionale e, in definitiva, rendano insufficienti i mezzi finanziari dei quali la Regione stessa dispone per l'adempimento dei propri compiti (così la citata sentenza n. 431 del 2004, nonché le sentenze n. 381, n. 29 e n. 17 del 2004). Evenienza, questa, che non è stata dimostrata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia» (Sentenza n. 155 del 2006). Lamentandosi dell’intervento statale sull’IRAP la regione Veneto avrebbe dovuto dimostrare «che l'intervento normativo compiuto sulle aliquote dell'IRAP abbia dato luogo ad una complessiva insufficienza dei mezzi finanziari a disposizione della Regione Veneto per l'adempimento dei propri compiti» (Sentenza n. 431/2004). Il che, a ben vedere, sembra proprio una dimostrazione impossibile e, a meglio vedere, un giudizio rimesso ad una valutazione di merito che non dovrebbe essere fatta dal giudice della costituzionalità. Le proposte che mirano ad introdurre il «federalismo fiscale» hanno fatto tesoro di questa giurisprudenza e per questo propongono che la futura disciplina vieti alla legge statale ogni intervento sui tributi regionali, o le imponga l’obbligo della neutralità degli effetti finanziari per le regioni e gli enti locali (v. avanti, nota n. 335).

[320]La Corte ha però ripetutamente precisato che il livello di prestazione (o di spesa) dei servizi essenziali non può essere determinato dallo Stato ed imposto alle regioni ed enti locali ma deve essere codeterminato secondo modalità e procedure definite dalla legge e, comunque, rispettose delle competenze concorrenti e del principio di leale collaborazione: « ... La stessa offerta “minimale” di servizi sanitari non è unilateralmente imposta dallo Stato, ma viene concordata per taluni aspetti con le Regioni in sede di determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) (secondo quanto questa stessa Corte, con le sentenze n. 134 del 2006 e n. 88 del 2003, ha ritenuto costituzionalmente necessitato), (Sentenza n. 98/2007).

[321] La Corte affronta questo tema anche con l’intento di enucleare e precisare, in contrapposizione, le regole che dovranno disciplinare la finanza ordinaria di regioni ed enti locali: «Questa Corte ha ripetutamente precisato che la predeterminazione di vincoli siffatti da parte dello Stato, al di fuori degli indirizzi e dei limiti resi necessari dal coordinamento della finanza pubblica, è lesiva dell'autonomia finanziaria, costituzionalmente protetta, delle Regioni e delle Province autonome (ex plurimis, sentenze numeri 169, 157, 105 e 95 del 2007)» (Sentenza n. 387/2007). E ancora: « ... deve ritenersi che l’art. 119 della Costituzione ponga, sin da ora, precisi limiti al legislatore statale nella disciplina delle modalità di finanziamento delle funzioni spettanti al sistema delle autonomie. Innanzitutto, non sono consentiti finanziamenti a destinazione vincolata, in materie e funzioni la cui disciplina spetti alla legge regionale, siano esse rientranti nella competenza esclusiva delle Regioni ovvero in quella concorrente, pur nel rispetto, per quest’ultima, dei principi fondamentali fissati con legge statale (sentenze numeri 16 del 2004 e 370 del 2003). D’altronde, come precisato con la sentenza n. 16 del 2004, ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza. In applicazione dei suindicati principi, questa Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale delle norme con le quali, successivamente all’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, sono stati istituiti nuovi Fondi vincolati e in particolare il Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle Regioni e degli enti locali, nonché il Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale (sentenza n. 49 del 2004); il Fondo per la riqualificazione urbana dei comuni (sentenza n. 16 del 2004); il Fondo per gli asili nido (sentenza n. 370 del 2003). La Corte ha, inoltre, dichiarato l’illegittimità costituzionale ― per violazione del riparto delle competenze legislative, ex art. 117 della Costituzione ― del Fondo di rotazione per il finanziamento dei datori di lavoro che realizzano servizi di asilo nido o micro-nidi (sentenza n. 320 del 2004), nonché del Fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di prestiti fiduciari in favore degli studenti capaci e meritevoli (sentenza n. 308 del 2004). 3.3.― La giurisprudenza di questa Corte ha, inoltre, chiarito che opera, fino all’attuazione dell’art. 119 della Costituzione, un ulteriore limite per il legislatore statale, rappresentato dal divieto imposto di procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall’art. 119 della Costituzione, e così di sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle Regioni e agli enti locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119 (sentenze numeri 320, 241 e 37 del 2004)» (Sentenza n. 423/2004).

[322]Così, fra altre, la Sentenza n. 37 del 2004. Quella decisione non accoglie la tesi secondo cui esisterebbe una materia riconducibile al "sistema tributario degli enti locali", materia che spetterebbe alla potestà "residuale" delle Regioni (art. 117, quarto comma della Costituzione), salva la sola competenza dello Stato a determinare i principi fondamentali in materia di "coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario". La Corte ritiene che «per quanto ... riguarda i tributi locali, si deve aggiungere che, stante la riserva di legge che copre tutto l'ambito delle prestazioni patrimoniali imposte (art. 23 della Costituzione), e che comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo quanto meno gli aspetti fondamentali dell'imposizione, e data l'assenza di poteri legislativi in capo agli enti sub-regionali, dovrà altresì essere definito, da un lato, l'ambito (sempre necessariamente delimitato in forza appunto della riserva di legge) in cui potrà esplicarsi la potestà regolamentare degli enti medesimi; dall'altro lato, il rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali: potendosi in astratto concepire situazioni di disciplina normativa sia a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale, e regolamentare locale), sia a due soli livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale).»

[323]Nel dibattito sulle proposte sino ad ora discusse si può vedere il contrasto che sulla finanza locale oppone il modello propugnato dagli enti locali a quello auspicato dalle regioni e mediato dalla proposta del Governo Prodi II. I primi propugnano una finanza determinata e garantita direttamente dalla legge statale di attuazione dell’articolo 119 Cost., le seconde rivendicano l’esigenza di intermediare la distribuzione delle risorse sul proprio territorio in ragione come condizione essenziale per rendere effettiva la loro azione legislativa e programmatoria; il governo tenta invece di definire una linea mediana in cui il discrimine sia costituito dalla dimensione degli enti (grandi comuni, province e aree metropolitane) e dalla natura delle funzioni (fondamentali ed altre).

[324] Oltre quanto già detto alla nota n. 308, uno schema appena indicativo di quella proposta può essere così riassunto (v. pagine 76-83 e pag. 88 della Relazione):

1. la parte maggiore delle entrate di regioni, province e comuni deve esser costituita da compartecipazioni ai grandi tributi erariali; questa compartecipazione deve però essere disciplinata in modo da rendere evidente il percettore di quella quota di tributi e, dunque, la sua responsabilità in proposito;

2. le compartecipazioni devono essere affiancate da «tributi propri, capaci di fornire un gettito significativo e rispetto ai quali gli enti territoriali godano di ampi poteri di manovra, almeno delle aliquote»;

3. ai comuni, come tributi propri, dovrebbe essere assegnata la quota prevalente dei prelievi sugli immobili e le utenze; i tributi che colpiscono le unità abitative e produttive, tributi sui rifiuti solidi, imposte sui trasferimenti, Irpef sulle unità immobiliari; in compartecipazione con lo Stato e le province, dovrebbero disporre di parte dei prelievi sull’automobile, quali le accise sulla benzina e sul gasolio per autotrazione, il bollo-auto o tassa automobilistica, trasformata quest’ultima in un prelievo per lo stazionamento sul suolo pubblico; ancora a questi potrebbe spettare una sovraimposta o, eventualmente, addizionale sull’Ire (Irpef) e una quota di compartecipazione, diretta, quest’ultima, a sostenere i servizi sociali erogati;

4. alle province, andrebbero come tributi propri quote minori dei prelievi su immobili e utenze; la quota prevalente dei prelievi sull’automobile, in compartecipazione con i comuni e lo Stato;

5. alle regioni, i prelievi su alcolici, tabacchi e giochi e una sovraimposta o, eventualmente, una addizionale sull’Ire (Irpef, come tributi propri e, principalmente, dovrebbe essere riservato uno spazio significativo per la definizione ed introduzione di tributi propri regionali, sia autonomi (su beni e cespiti riservati), sia derivati

6. allo Stato, infine, dovrebbe essere trasferita l’IRAP come tributo proprio, conservato l’intero gettito dell’Ires e una grande quota dell’Ire (Irpef);

7. alle risorse tributarie proprie e derivate dovrebbero affiancarsi i trasferimenti di natura perequativa; assumendo però la capacità fiscale come parametro della perequazione e abbandonando per questa il riferimento alla spesa storica. Il Comitato tecnico scientifico propone in proposito un modello di perequazione fiscale articolato su più livelli, in grado di incentivare sia lo sforzo fiscale degli enti, sia l’efficienza della loro azione amministrativa (v., da ultimo, pag. 102). Il trasferimento perequativo dovrebbe spettare a ciascuna regione (e a ciascun ente locale) in misura sufficiente ad integrare la copertura delle spese derivanti dalle funzioni ordinarie dell’ente. Un trasferimento, quindi, libero da vincoli di destinazione, determinato in misura inversa alla capacità tributaria (e, forse, allo sforzo fiscale) dell’ente, e in ragione del fabbisogno che l’ente non riesce a coprire con la somma delle risorse proprie (il gettito di tributi propri, compartecipazione e altre entrate).In questo contesto la perequazione sarebbe pertanto una funzione dello Stato, anche se – in via astratta – i medesimi criteri di dimensione e natura della perequazione potrebbero adattarsi anche ad un (apparente) sistema ‘orizzontale’ quale è quello disegnato dal decreto legislativo n, 56/2000.

Alle proposte in forma di proposizioni normative la relazione dell’ACoFF premette l’elenco dei principi cui quelle si ispirano e che si trovano per la maggior parte ri-assunti nelle proposte avanzate nella legislatura successiva. Quei principi (riprodotti qui di seguito quasi integralmente) sono intesi a:

a) una definizione dell’assetto delle competenze ... capace di garantire l’equilibrio economico e finanziario del Paese e la sostenibilità della finanza pubblica;

b) la correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate ... in modo da ... garantire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa;

c) il principio di responsabilità (implicito in quello di correlazione del punto precedente);

d) la trasparenza e l’efficienza delle decisioni di entrata e di spesa;

e) il concorso di tutte le amministrazioni pubbliche alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica posti dal patto di stabilità e crescita;

f) l’uniformità dei sistemi contabili che consenta l’affidabilità elle informazioni sugli andamenti di finanza pubblica;

g) limitare alle sole spese di investimento l’indebitamento di regioni e autonomie locali;

h) limitare i trasferimenti a destinazione vincolata;

i) limitare i trattamenti fiscali agevolativi; la sufficienza delle risorse finanziarie attribuite a regioni ed enti locali;

k) l’obbligo per le regioni di garantire, nella loro legislazione, autonomia ed equilibrio finanziario degli enti locali;

l) la razionalità e coerenza del sistema tributario e dei singoli tributi fra loro;

m) la continenza e la responsabilità nell’imposizione di tributi propri;

n) l’omogeneità dei tributi regionali e locali;

p) l’impegno a rispettare il principio di sussidiarietà fiscale;

q) il divieto di doppia imposizione sulla medesima fattispecie imponibile;

r) la lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo;

s) i principi di territorialità neutralità dell’imposizione e divieto di esportazione (rilocazione) delle imposte.

[325]Nella seconda metà del 2006 il Ministro dell’Economia e delle finanze aveva istituito un “Gruppo di lavoro sul federalismo fiscale” il quale, nel mese di dicembre, presentava un primo documento particolarmente discusso in quanto – con altre innovazioni - introduceva, per la prima volta, una classificazione delle spese di regioni ed enti locali in base ad un qualche parametro di rango costituzionale delle funzioni, spese per le quali ipotizzava una diversa misura di copertura – non integrale – da parte del fondo perequativo. Contestualmente, la legge finanziaria 2007 (L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, co. 474), istituiva la Commissione tecnica per la finanza pubblica che tra i suoi compiti assumeva quello di «elaborare studi preliminari e proposte tecniche per la definizione dei princìpi generali e degli strumenti di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, con particolare attenzione al coordinamento dei rapporti finanziari tra lo Stato ed il sistema delle autonomie territoriali, nonché all'efficacia dei meccanismi di controllo della finanza territoriale in relazione al rispetto del Patto di stabilità europeo». Le regioni a statuto ordinario, le regioni a statuto speciale e le associazioni degli enti locali, ciascuno per le innovazioni che avversavano particolarmente, opposero critiche e controproposte mirando a raggiungere posizioni comuni su scelte alternative. Nel marzo 2007 il Ministro dell’economia e delle finanze trasmise alle regioni e agli enti locali un primo testo in articolato per raccoglierne le osservazioni e le proposte. A quel testo regioni ed enti locali risposero proponendo (nel maggio successivo) emendamenti e integrazioni che dissentivano su molti degli assunti fondamentali della proposta. In quella fase sembrava ancora possibile che potesse essere raggiunta una posizione comune fra regioni ed enti locali in ordine all’ordinamento finanziario di questi ultimi giacché il testo in articolato aveva abbandonato la primitiva scelta ‘piramidale’ (rapporti finanziari Stato-regioni e regioni-enti locali) che era nelle opzioni del primo documento. Sulla base delle osservazioni ricevute il Ministro dell’Economia e delle finanze elaborò una nuova proposta e ne illustrò le linee fondamentali – tra le altre sedi - alla Commissione parlamentare per le questioni regionali. Quel testo ricevette una prima approvazione dal Consiglio dei ministri nell’agosto 2007 e fu trasmesso alla Conferenza Stato-regioni e alla Conferenza Stato-regioni-autonomie locali per la concertazione ed i previsti pareri. Per la loro netta avversione alla ipotesi di divisione del proprio sistema di finanziamento in base alla dimensione demografica, gli enti locali rifiutarono per lungo tempo il confronto con il Governo. Le regioni, ordinarie e speciali, si impegnarono per parte loro a definire un atteggiamento comune che superasse le divisioni che pure esistevano fra ordinarie e speciali, fra maggiore e minore capacità fiscale, fra fautori e critici del parametro della spesa storica, e ancora per altri aspetti. Il 2 agosto del 2007 – senza aver raggiunto una intesa anche con gli enti locali – la Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome approvò un documento unitario delle regioni che recava, tra l’altro, il corpus degli emendamenti che essi richiedevano al Governo. Questi, il 29 settembre, presentava, con poche modificazioni, la sua proposta alle Camere.

[326]A.C. n. 3100, di iniziativa del Presidente del Consiglio dei ministri (Governo Prodi-II), presentato il 29 settembre 2007, “Delega al Governo in materia i federalismo fiscale”, assegnato in sede referente alla Commissione V (Bilancio) e per il quale non è iniziato l’esame.

[327]Alcune di queste intervengono direttamente sul sistema di finanziamento delle regioni, altre propongono una delega assistita da principi e criteri direttivi diversi, distanti, e per taluni aspetti antitetici a quelli cui si ispira il testo presentato dal Governo Prodi II. La regine Veneto – ddl costituzionale A.S. n. 1137 – mira ad inserire se stessa fra le regioni a statuto speciale (art. 116, Cost.) e ad attribuire a queste (regioni a statuto speciale e province autonome) l’intero gettito dei tributi i cui presupposti di imposta si verificano sul proprio territorio. Anche il disegno di legge costituzionale A.S. n. 1458 è inteso ad attribuire il gettito di imposte riscosse sul territorio, e per questo inserisce nell’articolo 119, Cost. l’obbligo di fissare annualmente la percentuale di gettito erariale che spetta a ciascuna regione. Il disegno di legge A.S. n. 731, presentato dai senatori Galan e altri, assunto poi anche dai deputati Milanato ed altri (A.C. n. 1406) e dal deputato Paniz (A.C. n. 2032), è assistito da uno studio sui flussi finanziari Stato-regioni elaborato dagli Uffici della Regione Veneto e propone principi e criteri direttivi di una delega al Governo sia per la definizione della legge di coordinamento della finanza pubblica, sia principi e criteri direttivi per l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione. Tra questi la proposta prevede di introdurre il principio del finanziamento parziale della spesa per funzioni non comprese nelle prestazioni relative ai diritti essenziali, una perequazione integrativa per favorire lo sforzo fiscale delle regioni con gettito insufficiente, il diritto delle regioni a parteciparne all’accertamento fiscale sul proprio territorio. Articolato e per molti aspetti distante da quello governativo è il disegno di legge presentato dal consiglio regionale della Lombardia sia al Senato (A.S. n. 1676), sia alla Camera (A.C. n. 2844). Il testo presentato al Senato è corredato da una Relazione tecnica che espone anche una previsione quantitativa degli effetti finanziari della proposta. Delle due proposte principali si dice nel testo, considerandole a raffronto con gli identici temi della proposta governativa e con gli emendamenti avanzati dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome. La proposta di legge A. C. n. 2251 (deputato Incostante) affronta l’introduzione del federalismo fiscale considerando principalmente la revisione della disciplina del finanziamento della spesa sanitaria.

[328]Vedi al paragrafo precedente e, in particolare, alla nota n. 324.

[329]Ci si riferisce qui al testo degli emendamenti approvati dalla Conferenza dei Presidenti nella seduta del primo agosto 2007, emendamenti trasmessi al Governo il giorno successivo. Si deve per altro segnalare nel corso di ulteriori confronti svoltisi nella Conferenza dei Presidenti va facendosi strada la proposta di ‘risolvere’ l’introduzione del federalismo fiscale adottando anche per le regioni a statuto ordinario il modello di finanziamento delle regioni a statuto speciale e delle province autonome. Questa scelta farebbe si che la finanza regionale diverrebbe tutta ‘compartecipativa’ giacché le regioni a statuto speciale non hanno – in atto – tributi propri autonomi e, comunque, ottengono la massima parte del loro finanziamento da quote di compartecipazione ai (a tutti i) tributi erariali. Non rileverebbe qui l’elemento nominalistico che qualifica come propri anche quei tributi e quelle compartecipazioni. Di pari importanza sono, ovviamente, le posizioni assunte e gli emendamenti avanzati dall’ANCI e dall’UPI nel dibattito che si è svolto sulla definizione della proposta del Governo e nel confronto che i soggetti rappresentativi degli enti locali hanno avuto con le regioni sulla ‘connessione’ fra finanza locale e finanza regionale. Su questo tema, come si ricorda nel testo, regioni ed enti locali non hanno raggiunto una intesa e le scelte in proposito restano quanto mai aperte e passibili di soluzioni intermedie e articolate. Di fatto – proprio perché contrari a taluni assunti delle proposte in discussione - ANCI ed UPI non hanno partecipato alle ultime fasi di consultazione con il Governo e le regioni. Gli emendamenti approvati congiuntamente il 15 maggio 2007 al testo del Governo (a seguito della riunione tecnica del 10 maggio 29007) che ha preceduto quello definitivo ribadiscono – tra soppressioni e aggiunte – la volontà di conservare agli enti locali un sistema di finanziamento assolutamente indipendente da quello regionale nelle cosiddette “funzioni fondamentali” dei comuni e delle province e di conservare ampia autonomia anche nelle decisioni finanziarie che dipendono dalle funzioni esercitate nelle materie della potestà legislativa delle regioni.

[330]Dalla giurisprudenza della Corte si trae che il criterio secondo cui un tributo proprio è ascritto alla categoria “autonomi” o alla categoria “derivati” è (principalmente) quello della sua istituzione; se cioè è istituito da legge dello Stato o da legge regionale (v. anche nota n. 316). Applicato formalmente, questo criterio non è utile a descrivere questi tributi sotto il profilo della autonomia impositiva e della autonomia tributaria che vi hanno le regioni. All’origine di un tributo vi è sempre una legge dello Stato; quanto meno per definire l’oggetto o l’area impositiva ‘lasciata’ alla potestà legislativa della regione. Di fatto, i tributi propri si collocano, e più ancora si collocheranno, seguendo i principi direttivi formulati dai testi qui citati, entro una gamma di vari gradi di autonomia lasciata alla legge regionale. Questa gamma va da tributi totalmente disciplinati dalla legge statale, per i quali le regioni potranno modificare di qualche punto soltanto l’aliquota (v. ora l’Addizionale regionale all’IRPEF) a tributi istituiti da legge dello Stato ma ampiamente disponibili alle modifiche della legge regionale: aliquote, base imponibile, esenzioni, e altro, come prevede ad esempio la proposta della regione Lombardia per l’istituenda Imposta Regionale sul Reddito Personale (A. C. n. 2844, art. 2, co. 2, lettera d). Le proposte prevedono anche tributi definiti e istituiti dalla regione nell’ambito di basi imponibili assegnate; questi dovrebbero essere quelli a maggior grado di autonomia ma, prevedibilmente, non determinanti nella finanza regionale e locale quanto a gettito prodotto. Divengono pertanto importanti le eventuali norme di federalismo fiscale (richieste dalle proposte all’esame) che vietano alla legge dello Stato di intervenire sui tributi lasciati alle regioni o, nell’impossibilità, che impongono a quella di conservare comunque alla regione o all’ente locale il gettito atteso dalle disposizioni originarie. Per i tributi propri degli enti locali, scontata l’assenza di potestà legislativa, le considerazioni possono essere traslate alle possibilità di intervento lasciate ai regolamenti della provincia e del comune.

[331]La diversa formulazione non rende diversi il contenuto dei due principi qui enunciati in via generale. La proposta della Lombardia utilizza il medesimo aggettivo sia per i tributi propri (art. 2, co. 2, lettera a), sia per la compartecipazione ai tributi erariali (art. 2, co. 3, lettera a) ma, come indicato alla nota n. 332 e nel prosieguo del testo, la differenza è fatta dalla assegnazione diretta di tributi propri e compartecipazioni e dalla libera disponibilità dei relativi gettiti.

[332]Si può notare sin d’ora che il ddl n. 3100 rimette alla determinazione (preventiva) delle spese l’ammontare delle risorse da assegnare complessivamente alle regioni e agli enti locali in sede di prima determinazione del “federalismo fiscale” e, per il prosieguo, all’ammontare della perequazione assicurata agli enti con minore capacità fiscale. La determinazione del fabbisogno finanziario di ciascun livello (regioni ed enti locali) segue la determinazione del ‘costo’ delle funzioni classificate secondo le appartenenze ed i criteri elencati alle lettere a), b), c) e d) del comma 1 dell’articolo 6. Ne discende, di conseguenza, la determinazione delle risorse da assegnare: in queste si sommano il gettito dei tributi esistenti (propri e compartecipati), degli eventuali tributi di nuova istituzione, diretti a sostituire i trasferimenti erariali da sopprimere o nuove funzioni da sostenere e, infine, la perequazione ai parametri di spesa calcolati. La ‘spesa storica’ (v. nota n. 305) contribuirà ancora, per un tempo indeterminato (articolo 10), alla quantificazione del totale della spesa finanziata, oggetto di perequazione. Nettamente diversa è la scelta effettuata dalla proposta della regione Lombardia. La pre-determinazione delle spese da finanziare è limitata a quelle che sostengono i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e, per questi, “in modo da assicurare uniformità su tutto il territorio nazionale del livello minimo essenziale di ciascuna prestazione”. Si può notare in proposito che la formulazione reintroduce una qualificazione che il legislatore della legge costituzionale n. 3 del 2001 aveva espressamente rifiutato di introdurre nella formulazione della lettera m) del secondo comma dell’articolo 117. L’ammontare delle risorse disponibili è perciò determinato dal gettito dei tributi propri e delle compartecipazioni assegnate cui si aggiungono risorse perequative limitate al 50 per cento del differenziale derivante dalla minore capacità fiscale pro capite. (v. art. 3, comma 1, lettera ‘a’ e lettera ‘f’). La spesa storica potrà essere utilizzata nei criteri di perequazione per un periodo non superiore a cinque anni (idem, lettera i).

[333]Così il ddl n. 3100 esclude la doppia imposizione, la deducibilità degli oneri fiscali derivanti da tributi regionali e locali, stabilisce il divieto di introdurre trattamenti regionali e locali di favore e trattamenti discriminatori in ragione della residenza, esclude che il gettito di tributi propri possa essere sottoposto a vincolo di destinazione, distingue tra poteri esplicabili sui tributi propri destinati al finanziamento delle funzioni relative ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e le funzioni fondamentali degli enti locali e poteri esplicabili su tributi destinati l finanziamento di altre funzioni. Per i primi preclude alle regioni di modificare le basi imponibili e delimita strettamente la modificabilità delle aliquote stabilite dalla legge dello stato; per gli altri prevede margini più ampi di autodeterminazione, sempre delimitati dalla legge statale istitutiva del tributo (v. art. 3, principi fondamentali di coordinamento del sistema tributario). Della proposta di legge della regione Lombardia (A.C. n. 2844) si segnalano invece la “correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio”, la “attribuzione di risorse e imposte basate sull’effettivo gettito tributario” (si intende, del territorio), la “esclusione di ogni intervento sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi che non siano del proprio livello di governo” e, convenendo con il medesimo principio enunciato dal ddl n. 3100, “l’impossibilità di dedurre gli oneri fiscali fra tributi ... i cui proventi non siano devoluti al medesimo livello di governo” e, insistendovi particolarmente, “l’incentivazione dei comportamenti finanziari virtuosi”, la “premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell’esercizio della potestà tributaria” (A.C. n. 2844, art. 2). Anche gli emendamenti proposti dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome sono particolarmente rivolti a predeterminare elementi di autonomia e certezza in favore dei (futuri) tributi propri, inserendo criteri che tendono a rendere ampio e, tendenzialmente sufficiente, il gettito dei tributi propri delle regioni a minore capacità fiscale: “I decreti delegati dovranno comunque prevedere una adeguata flessibilità fiscale articolata su più tributi con una base imponibile stabile e territorialmente uniforme, tale da consentire a tutte le regioni, comprese quelle a basso potenziale fiscale, di superare, ... , il livello di spesa complessivo” derivante dalle funzioni relative a tutte le materie della propria competenza legislativa. Una particolare specificazione è dedicata al principio di territorialità dei tributi per modo da dirimere preventivamente le questioni che possono insorgere (fra regioni e fra regioni e Stato) circa l’attribuzione del gettito quando il criterio della residenza del contribuente o quello dell’incasso non corrispondono a quello della determinazione dei presupposti del tributo in relazione alla sua natura (imposte sui consumi, sulla produzione, sul patrimonio e sul reddito) (così il documento citato, emendamenti all’articolo 7, comma aggiuntivo dopo il comma 3).

[334]nettamente contraria la proposta della regione Lombardia che fra i principi direttivi pone la “abolizione delle addizionali esistenti e divieto di applicazione di addizionali e sovrimposte”.

[335]Ricordando quanto detto al termine della nota n. 319, va segnalata la “previsione che la legge statale non possa intervenire, salva intesa, nelle materie assoggettate a imposizione con legge regionale ai sensi della lettera g)” (ddl. C. n. 3100, art. 3, co. 1, lettera n) e la “esclusione di interventi sulle basi imponibili e sui tributi riferibili ad altri livelli di governo senza contestuale adozione di misure di compensazione” (idem, lettera c).

[336] il principio direttivo recato dalla successiva lettera f) limita (o obbliga) la potestà tributaria della regione– nelle materie di propria competenza – alla istituzione di tributi di natura commutativa, (tributi che siano cioè corrispettivo di una spesa che l’amministrazione sopporta per il beneficio che deriva al contribuente) accogliendo in ciò un indirizzo già avanzato dall’ACoFF. Il ddl n. 3100, accoglie altra impostazione e consente che i tributi propri istituiti dalle regioni (anche quelli attribuiti agli enti locali) abbiano anche natura di imposta.

[337]Dalle disposizioni della proposta non si evince se la riduzione della aliquota IRPEF segue l’evoluzione dell’aliquota del tributo regionale. Se così fosse, le determinazioni assunte per il tributo regionale inciderebbero sul tributo erariale violando, fra l’altro, il divieto di interferenza fra tributi posto dall’articolo 1, co. 3, lettera i) e, in caso contrario, il divieto di doppia imposizione (art. 2, co. 2, lettera c) giacché la parte di aliquota superiore al 15 per cento si aggiungerebbe alla aliquota del tributo erariale. Va segnalato che la proposta della regione Lombardia (per enunciazione nella relazione che l’accompagna e per i principi direttivi che reca) sconta l’effetto di riduzione della pressione fiscale complessiva che dovrà (così assume) derivare dalla introduzione del federalismo fiscale. In questo senso sono coerenti i principi recati dall’articolo 1, co. 2, lettera f) (“attuazione del federalismo fiscale senza aggravi della pressione fiscale a livello individuale e aggregato”), lettera m) (“assenza di oneri aggiuntivi per la finanza pubblica nazionale in riferimento alla attuazione del federalismo fiscale”), lettera c) (“semplificazione del sistema tributario e riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti”).

[338]E’ ovvio che per le regioni a più alta capacità fiscale la natura ‘propria’ del tributo (in senso non soltanto normativo) varia se – stabilito il punto di partenza – le evoluzioni di gettito saranno computate, o meno, nel calcolo della perequazione rispetto allo standard dei costi. In caso positivo, gli incrementi della ricchezza della regione andrebbero a compensare le riduzioni dei trasferimenti perequativi. In caso contrario gli incrementi di gettito costituirebbero maggiori entrate nette della regione. In ogni caso, il sistema di perequazione in cui le aliquote dei tributi propri e le misure della compartecipazione ai tributi erariali sono fissate al pareggio tra gettito e costi standard per la sola regione a maggiore capacità fiscale, per tutte le altre regioni tutti gli incrementi dei gettiti collegati al sistema di perequazione andrebbero a compensare i minori trasferimenti perequativi sino (almeno) al raggiungimento della parità che corrisponderebbe a ‘zero perequazione’. Il disegno di legge della regione Lombardia reca in proposito un ulteriore principio direttivo che denomina ‘di flessibilità fiscale’: “ ... il paniere dei tributi e delle compartecipazioni ...” dovrà essere dimensionato in modo da conseguire il “ ... perseguimento dell’equilibrio tra tributi manovrabili e non manovrabili in modo da mantenere almeno un livello di flessibilità fiscale pari a quello attuale” (art. 2, co. 3, lettera g).

[339]Dattiloscritto, “Emendamenti ANCI-UPI a seguito della riunione tecnica del 10 maggio 2007, Roma, 15 maggio 2007”.

[340]Si ricorda che su questi punti si sono sviluppati lunghi tentativi di intesa e di mediazione tra la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome e gli organi di vertice dell’ANCI e dell’UPI. Anche all’interno della Conferenza dei Presidenti non è prevalsa la tesi più radicale della struttura ‘piramidale’, o ‘a cascata’, della finanza pubblica: Stato, regioni, enti locali ma l’ipotesi che mira a rendere del tutto autonoma la finanza delle istituende aree o città metropolitane. Nell’ultima parte della legislatura, anche in concomitanza con la discussione della legge finanziaria, ANCI e UPI avevano disertato le sedi di concertazione che Stato e regioni miravano a ristabilire.

[341]Va sottolineato che a dirimere in concreto l’intreccio fra la partizione di comuni e province in base alla loro dimensione demografica e quella fra finanziamento delle funzioni “fondamentali” e funzioni nelle materie oggetto della competenza legislativa delle regioni saranno chiamati in concreto i decreti delegati e quelli che determineranno l’ammontare delle risorse. Non vi è dubbio infatti che tra le funzioni fondamentali degli enti locali sono ascritte (e ancor più, per i grandi comuni, potranno essere ascritte) talune funzioni oggetto di potestà legislativa delle regioni. Per queste il principio direttivo recato dall’articolo 5, co. 2, del disegno di legge stabilisce che, ovunque siano allocate le relative funzioni, «Per le materie attribuite dalla Costituzione alla competenza legislativa delle regioni, queste definiscono con propria legge le regole di finanziamento delle attività amministrative da loro assegnate ad altri livelli di governo, assicurando a questi le risorse necessarie per la copertura degli oneri da sostenere per l’esercizio delle funzioni fondamentali, come individuate ed allocate dalla legge statale.» E su ciò lo Stato è chiamato ad esercitare il potere sostitutivo ai sensi dell’articolo 120 Cost. L’interpretazione della successione e combinazione dei principi sembra dubbia: se la norma di eccezione della bipartizione degli enti (art. 6, co. 1, lettera b) e art. 11, co. 2) prevale su questo principio generale, gli enti di grandi dimensioni sono interamente sottratti alla finanza regionale anche per le funzioni amministrative “fondamentali” nelle materie di competenza legislativa regionale; in caso contrario, ad essere ‘bipartito’ sarebbe il finanziamento delle funzioni amministrative fondamentali.

[342]I tributi vigenti sono confermati ed elencati nominativamente (art. 12, co. 2); viene inoltre previsto il riordino e la razionalizzazione della compartecipazione e dell’addizionale comunale all’IRPEF (art. 13), nell’ambito del quale il testo torna ad annunciare la possibilità di sostituire l’addizionale con una sovrimposta (v. all’art. 7, co. 1, lettera b), e prevede il riordino e la razionalizzazione delle compartecipazioni e dei tributi delle province (art. 14). L’art. 3, co. 1, lettera p) da mandato anche per la “revisione e razionalizzazione della disciplina dell’imposta comunale sugli immobili anche in relazione alla riforma del catasto”.

[343]Alla definizione dei tributi propri degli enti locali concorrono la legge dello Stato, che stabilisce gli elementi principali del tributo e “aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale” (art. 12, co. 1), le regioni “nell’ambito dei loro poteri legislativi in materia tributaria” (idem, co. 4, art. 3, co. 1, lettera ‘g’), e ancora lo Stato, in via suppletiva, quando ritiene che non vi proceda la regione negli ambiti della propria competenza (art. 3, co. 1, lettera ‘o’). I comuni e le province possono stabilire nuovi tributi soltanto se predisciplinati dalla legge statale o regionale (art. 3, co. 2, lettera ‘m’) e, sempre entro limiti previsti dalle leggi istitutive, possono con proprie delibere – quindi, anche senza norme di natura regolamentare,- modificare aliquote, introdurre agevolazioni, stabilire autonomamente le tariffe dei servizi che prestano. (art. 3, commi 5 e 6). I tributi propri in vigore sono conservati ed elencati espressamente con la previsione di possibili imposte di scopo). (art. 12, co. 2).

[344]Senza prevedere l’esclusione, o una disciplina specifica, per le future città metropolitane. Torna in proposito la memoria di una immagine efficace ed icastica, corrente ai tempi della attuazione del d.p.r. 616 del 1977 e della celebrazione del primo decennale delle regioni a statuto ordinario. Quella delle «Regioni con il buco» che si riferiva, nel trasferimento dei poteri allora in atto, alla situazione di regioni come il Lazio, la Lombardia, la Campania e altre, dove la gran parte delle (nuove) funzioni veniva assorbita e direttamente gestita dai grandi comuni, con sostanziale esclusione di intervento da parte delle regioni. L’immagine potrebbe tornare ancor più icastica nei futuri rapporti finanziari fra regioni e grandi aree metropolitane che assorbirebbero più della metà della popolazione regionale, se queste rivendicassero decisioni del tutto autonome, o astrattamente divergenti da quelle regionali.

[345]Ovviamente, l’introduzione di questo nuovo tributo è connessa, nella proposta, a “contestuale esclusione dei redditi fondiari da tassazione ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e dall’imposta regionale sul reddito personale (quella da istituire in favore delle regioni come sostitutiva di pari quota dell’IRPEF). La soppressione di tutte le sovrimposte e le addizionali (art. 1, co. 2, lettera g) eviterebbe rischi di doppia imposizione.

[346]esattamente: “ ... una compartecipazione regionale all’imposta sul valore aggiunto (IVA), in misura non inferiore all’80 per cento, commisurata al gettito riscosso riferibile al territorio di ciascuna regione”; data la natura trasferibile del tributo, per la riferibilità al territorio non può essere assunto il luogo dell’incasso ma si deve fare riferimento al luogo dove avviene l’acquisto finale del bene o del servizio su cui grava l’imposta. Il decreto legislativo n. 56/2000 assume a parametro il valore dei consumi finali della regione (Fonte ISTAT) assumendo che l’IVA, senza tener conto delle differenze nel grado di evasione, ne rappresenti una percentuale. Sul decreto legislativo n. 56/2000 il rinvio è alla nota n. 303 e al primo paragrafo del testo.

[347]per le accise e i tabacchi il gettito dovrebbe essere commisurato al consumo dei prodotti (acquisto finale) sul territorio regionale, come avviene attualmente per la compartecipazione assegnata alle regioni a statuto ordinario; se invece il gettito dell’accisa sui prodotti pertroliferi fosse determinato al momento dell’uscita dal deposito fiscale (come lo era, con riferimento al luogo di raffinazione, la compartecipazione attribuita fino all’anno 1991 alla regione Sicilia), allora occorrerebbe considerare la traslazione dell’imposta come ricordato per l’IVA alla nota n. 346.

[348]D.Lgs. 5-12-2005 n. 252, Disciplina delle forme pensionistiche complementari, Articolo 17. Regime tributario delle forme pensionistiche complementari. “ I fondi pensione sono soggetti ad imposta sostitutiva delle imposte sui redditi nella misura dell'11 per cento, che si applica sul risultato netto maturato in ciascun periodo d'imposta».

[349]Criterio non determinato quantitativamente, utilizzato già per la dimensione del gettito dei tributi propri; v. nota n. 331.

[350]L’assegnazione della compartecipazione al gettito dell’IVA e al gettito dell’IRPEF è stabilita – senza quantificazione – al comma 3 dell’articolo 7; i principi per la determinazione delle aliquote sono al successivo articolo 8, commi 2 e 3, in relazione al costo delle funzioni stabilito all’articolo 6, in particolare al comma 5, e all’articolo 9 per l’entità e il riparto del Fondo perequativo.

[351]Qui natura e misura delle risorse disponibili non si riferiscono tanto all’elemento formale (disponibilità normativa) ma al grado di libertà e disponibilità del potere impositivo, tributario e finanziario della regione e degli enti locali e alla libertà e disponibilità del gettito che può derivare dalla dinamica della economia della regione e da ‘manovre’ su aliquote e altri elementi del tributo.

[352]v. nota n. 303.

[353]«riduzione, ma non annullamento delle differenze di capacità fiscale ai fini della perequazione finanziaria lasciando inalterata la graduatoria della capacità fiscale delle singole regioni prima e dopo il processo di perequazione», così la pdl n. 2844, art. 1, co. 2, lettera F), e così il ddl n. 3100, art. 9, co. 2: «Il principio di perequazione delle differenze di capacità fiscale deve essere applicato in modo tale da ridurre adeguatamente le differenze tra i territori con diverse capacità fiscali per abitante senza alterarne l’ordine e senza impedirne la modifica nel tempo conseguente all’evoluzione del quadro economico territoriale».

[354]Province e comuni ‘maggiori’ ed in ogni caso le Città metropolitane sono finanziate e perequate direttamente dallo Stato con i Fondi di cui all’articolo 15)

[355]Sono considerati a questo fine tutti i tributi propri e le compartecipazioni ai tributi erariali ad eccezione della compartecipazione regionale all’IRPEF e del gettito dell’addizionale regionale all’IRPEF che l’art. 3, co. 8 destina a parametro per il finanziamento delle ‘altre spese’ [cioè quelle relative alle funzioni altre (non ‘m’ e non ‘p’) di cui alla lettera c) del comma 1, dell’articolo 6] e l’art. 9, co. 1 al parziale finanziamento della perequazione alle regioni.

[356]Quella delle modalità e dei parametri in base ai quali viene determinata la capacità fiscale per abitante è una delle due questioni hanno maggior rilievo nel sistema di perequazione, giacché l’articolo 119, terzo comma, vi connette la misura della perequazione. Il pdl C. n. 3100 assume il termine di capacità fiscale senza indicarne alcuna connotazione specifica. Gli emendamenti della Conferenza dei presidenti di regioni e province autonome contengono invece alcuni di quei parametri: «si dovrà fare riferimento ad indicatori di capacità fiscale che considerino il gettito di tributi su una base imponibile effettivamente disponibile e per il cui accertamento vengano usate tecniche appropriate ed una elevata efficienza amministrativa (gettito potenziale) al netto di maggiori o minori gettiti rispetto ai valori medi o standard nazionali derivante dall’esercizio dell’autonomia tributaria regionale e tenendo presente che gli incrementi annuali di gettito ... dovuta ad efficienza gestionale e/o crescita delle basi imponibili dovuta ad efficaci politiche economiche non sono conteggiati nelle risorse da perequare» (Emendamenti del 2 agosto 2007, emendamenti all’articolo 9, comma 6, lett. g). In questo contesto va anche considerata l’insistenza che la proposta della regione Lombardia pone su un atteggiamento premiale – per altro non identificato in una qualche misura concreta – a favore di regioni ed enti locali «in relazione al maggior imponibile accertato a seguito dello sforzo fiscale delle amministrazioni interessate» (C. n. 2844, art. 2, co. 3, lett. f). Con il che il concetto di “sforzo fiscale” è identificato con l’allargamento della base imponibile dovuta a maggiori accertamenti derivati dal contrasto all’evasione e all’elusione condotto dalla amministrazione regionale o locale.

[357] La disposizione evita di stabilire se le aliquote saranno commisurate al gettito della sola regione con maggiore capacità fiscale, o invece con riferimento ad una qualche media di gettito che includa più regioni sopra media. La proposta di assumere come discrimine ‘il gettito medio nazionale per abitante’ (di fatto, il criterio assunto dal decreto legislativo n. 56/2000) è presente – limitatamente alla perequazione delle spese per le funzioni non attinenti alle prestazioni per i livelli essenziali – nell’articolo 9, commi 5 e 6 del ddl e negli emendamenti proposti il 2 agosto del 2007 dalla Conferenza dei presidenti di regione e province autonome. Per essi le regioni «nelle quali del tributo regionale ... supera il gettito medio per abitante non partecipano alla ripartizione del fondo» (Emendamenti all’articolo 9, Entità e riparto del fondo perequativo).

[358]Questa disposizione va considerata in rapporto alla definizione che la pdl fa dei tributi propri delle regioni e degli enti locali e delle compartecipazioni ai tributi erariali, già determinati per natura e aliquote minime: l’imposta regionale sul reddito personale con aliquota minima al 15%, il gettito delle accise, dei tabacchi e dei giochi, il gettito della imposta sostitutiva sui fondi pensione complementari, la compartecipazione regionale all’IVA, in misura non inferiore all’80% del gettito, l’imposta locale sui redditi fondiari; v. ai precedenti paragrafi b. e c. Questo complesso di imposte è ritenuto già proprio e acquisito mentre la proposta 3100 rimette la determinazione delle aliquote al raggiungimento di un mix che parifichi il fabbisogno dato dai costi standard.

[359]v. alla nota n. 356

[360]Si affaccia qui la lunga ‘querelle’ sul valore e l’estensione dell’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e sul rapporto tra la clausola di maggior favore e le nuove disposizioni costituzionali che attengono più ai principi dell’ordinamento generale che non alla ripartizione dei poteri e delle competenze al suo interno. La questione non può essere considerata soltanto per il suo profilo formale, dacché implica la rivendicazione di risorse rilevanti e, insieme, di eguaglianza sostanziale che sopravanza ogni resistenza esclusivamente formale. Essa è espressamente rivendicata dalle regioni a statuto speciale quando affermano – vedi il ‘Documento citato alla nota n. 364 – che anche la nuova disciplina del federalismo fiscale potrà applicarsi a loro soltanto nella misura in cui soddisfi la clausola di maggior favore posta dal citato articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.

[361]Per la verità questo rilievo – rivolto indistintamente a tutte le regioni a statuto speciale e alle province autonome – non rende giustizia delle differenze che pure vi sarebbero (e vi sono) fra quegli ordinamenti finanziari, almeno sotto l’aspetto quantitativo, giacché non è irrilevante la differenza che intercorre tra la titolarità dei 10/10 (Sicilia), o 9/10 (Trentino-A.A. e Valle d’Aosta) della quasi totalità dei tributi il cui presupposto di imposta matura nel territorio della regione e i 7/10, o quote minori, attribuiti al Friuli-Venezia Giulia e alla Sardegna. E questo anche per le considerazioni che si possono fare, secondo la prima osservazione, sul rapporto fra il costo (standard) delle funzioni esercitate e l’ammontare dei gettiti disponibili.

[362]Le regioni a statuto speciale hanno acquisito man mano anche i tributi propri che lo Stato ha attribuito alle regioni a statuto ordinario in cambio di precedenti trasferimenti erariali. E’ il caso dell’IRAP e dell’Addizionale regionale all’IRPEF ed così è stato anche per la Tassa automobilistica di cui, quando era tributo erariale, le regioni a statuto speciale ottenevano il gettito senza poter disporre della disciplina. Di fatto, nonostante il più ampio potere tributario di cui dispongono, solo negli ultimi tempi alcune regioni a statuto speciale hanno introdotto tributi propri, per altro contestati e impugnati dallo Stato.

[363]Questione che oggi, per una accezione ampia di potere trasparente e responsabile, è indicata con il termine di «Accountability».

[364]Documento approvato il 7 febbraio 2007 e richiamato nella recente riunione della Conferenza dei Presidenti il 28 aprile 2008 come punto di partenza per una ‘ridefinizione’ della posizione comune delle regioni per gli incontri da avviare con il nuovo Governo dopo le elezioni del 13 e 14 aprile 2008. Come ricordato avanti, le regioni e le province autonome hanno elaborato ulteriori proposte ed emendamenti anche al testo ultimo proposto dal Governo e, per quanto riguarda la finanza delle regioni a statuto speciale, il «Documento» redatto il 23 maggio 2007 in base alla Conferenza dei Presidenti tenutasi il 17 maggio 2007, riproduce all’articolo 19 un testo non molto difforme da quello poi presente – con il medesimo numero – nel disegno di legge C. n. 3100. Gli è però che – almeno ripetendo quanto riportato dalle comunicazioni ufficiali – in quest’ultima riunione della Conferenza (28 aprile 2008) è andata affacciandosi l’idea di proporre al nuovo Governo il “Modello Friuli”, estendere cioè a tutte le regioni (a statuto ordinario) l’ordinamento della regione speciale che ha le più basse percentuali di compartecipazione ai tributi erariali.

[365]Questa questione era posta in termini di principio già nella «Bozza del documento predisposto dal Ministro dell’Economia e delle Finanze in materia di federalismo fiscale» del 22 dicembre 2006. Embrione, subito avversato, di molte delle proposte successive. Nel paragrafo n. 6 ‘Regioni a statuto speciale’, il Gruppo di lavoro (Giarda) che aveva redatto il documento affermava di NON ritenere «perseguibile in tempi brevi un’ipotesi di completa armonizzazione della finanza delle RSS alla finanza delle RSO, che tuttavia nell’ottica di attuazione piena del Titolo V della Costituzione dovrebbe in linea di principio essere ricercata». Riteneva comunque «perseguibili e desiderabili alcuni passi in questo senso, tramite una verifica rigorosa delle motivazioni dei flussi finanziari che ancora transitano dal bilancio dello Stato a quello delle RSS e tramite una partecipazione delle RSS più ricche al sistema perequativo a favore delle regioni più povere». Più dirette e percepibili – e perciò più fortemente avversate – le proposizioni normative inserite nell’articolo 19 della prima Bozza governativa di pdl in materia di federalismo fiscale diffusa dal Ministero dell’Economia e Finanza il 2 aprile 2007: «... ai bilanci delle regioni a statuto speciale viene addebitata una frazione degli interessi del debito pubblico corrispondente all’incidenza dei proventi delle compartecipazioni al gettito tributario di ciascuna regione sul totale del gettito dei tributi erariali. A regime tale addebito si tradurrà in una riduzione della quota di compartecipazione ai tributi erariali»; e ancora: «le regioni a statuto speciale con livelli di reddito pro-capite superiore alla media nazionale non partecipano a nessun riparto di fondi assegnati da leggi dello Stato».

[366]Si tratta di disposizioni formulate in termini teleologici, più che come principi direttivi delle future norme; i parametri di riferimento della nuova finanza di regioni a statuto speciale e province autonome sono costituiti dai valori medi di spese, risorse e funzioni equivalenti esercitate dalle regioni a statuto ordinario, dallo Stato e dai comuni in altri territori. Il che dovrebbe ricondurre anche l’ordinamento delle regioni a statuto speciale ai parametri assunti per le altre parti del territorio nazionale. Fermi, ovviamente, numero, ampiezza e diversità delle funzioni di ciascuna e fermo la piena estensione ad esse del principio di perequazione. E’ in questo senso l’unico emendamento in proposito avanzato dalla conferenza dei presidenti di regione tra quelli approvati in ultimo il 2 agosto del 2007.

[367]Per altro la regione Lombardia e la regione Veneto hanno approvato, ciascuna di esse, una proposta (rectius, richiesta) di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” ai sensi del terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione. Su di esse avevano avviato una procedura informale di concertazione con il Governo perché potessero avere una delibazione di accoglimento prima di essere trasformate in proposte di legge al Parlamento. Il terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione richiama (e sottomette) esplicitamente il finanziamento di queste funzioni ulteriori ai principi e alle compatibilità dell’articolo 119, ma non vi è dubbio che – non potendo essere finanziate attraverso trasferimenti erariali – esse comportano una differenziazione nella disciplina delle aliquote dei tributi propri e delle compartecipazioni ai tributi erariali. Può invece sorgere qualche dubbio circa la possibilità o, forse, soltanto l’opportunità che esse possano essere finanziate tramite trasferimenti perequativi.

[368]Nella stretta dipendenza che attualmente lega il bilancio delle regioni e degli enti locali a quello dello Stato il coordinamento finanziario è l’obiettivo che, a partire dal 1998, è stato perseguito con determinazione dal complesso sistema di vincoli e regole posti dal patto di stabilità interno. Sul piano delle procedure per la definizione dei bilanci pubblici e su quello del coordinamento contabile per il consolidamento dei conti, le regole e le sedi di concertazione introdotte nella legislazione dello Stato ed in quella delle regioni a partire, almeno, dalla legge n. 468 del 1978 non hanno raggiunto risultati ritenuti soddisfacenti. Almeno considerando che molte variabili di entrata e di spesa delle regioni e degli enti locali dipendono da decisioni assunte con la legge finanziaria ed il bilancio dello Stato e che questi sono definiti al 31 di dicembre quando, contemporaneamente (e, sino ad ora, soltanto ‘teoricamente’), dovrebbero concludersi anche le procedure di bilancio di regioni ed enti locali. Quanto al coordinamento contabile, il consolidamento delle poste di entrata e di spesa tra i tre livelli di governo è possibile soltanto per macro-aggregati ed in tempi non sempre coerenti con i processi decisionali in corso.

[369]Degna di rilievo, ai fini della concertazione, è la previsione della istituzione di una apposita ‘Cabina di regia’ come sede per la definizione congiunta – Stato, regioni, enti locali dei contenuti dei decreti legislativi delegati che avrebbero dato attuazione al federalismo fiscale (C. n. 3100, art. 20, co. 2 e C. n. 2844, art. 1, co. 1, lett. l). La proposta, sorta in sede di Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome è stata accolta nell’ultimo testo del disegno di legge del governo Prodi II ed è presente anche nella proposta della regione Lombardia.

[370]la proposta non utilizza in questo caso termini già connotati nella procedura e negli effetti quali ‘parere’ o ‘intesa’: «la conciliazione degli interessi tra i diversi livelli interessati all’attuazione delle norme sul federalismo fiscale è oggetto», deve cioè scaturire dal «confronto» e dalla «valutazione congiunta» in sede di Conferenza unificata (idem, lett e).

[371]Secondo l’impostazione del disegno di legge si tratta, in primo luogo, della determinazione delle variabili che – in ragione del gettito dei tributi e delle compartecipazioni di ciascun ente - completano il finanziamento delle funzioni tramite il fondo perequativo. L’ammontare complessivo della perequazione dipende infatti dalla definizione (e ridefinizione) dei livelli essenziali, dei costi standard, dei fabbisogni e dagli effetti che si riverberano su questi parametri per il raggiungimento degli altri obiettivi di finanza pubblica. Il ‘coordinamento dinamico’ raccoglierebbe perciò anche il progressivo abbandono del parametro della spesa storica e tutte le modificazioni non permanenti che adattano alle contingenze del bilancio in corso l’assetto (stabile) definito dal federalismo fiscale. Il testo prevede infatti che « ... possono essere stabiliti obiettivi di comparto ... in relazione all’andamento della finanza pubblica e nel rispetto degli obiettivi fissati a livello europeo» (art. 2, co. 1, lett. c) e che la legge di coordinamento dinamico potrà recare anche le disposizioni intese a stabilire il limite di ricorso al debito imposto a ciascun ente e la ripartizione della pressione fiscale tra i livelli di governo (idem, lett. d). L’aggiornamento «triennale delle regole di evoluzione nel tempo dell’entità del fondo» perequativo è previsto anche dalla proposta di legge C. n. 2844, art. 3, co. 2, lett. h), per «stimolare l’efficienza delle amministrazioni regionali e la capacità di accertamento e di contrasto all’evasione fiscale» e dagli emendamenti proposti dalla Conferenza dei presidenti delle regioni «per verificare la congruità dei tributi presi a riferimento per la copertura del fabbisogno standard ... sia in termini di gettito, sia in termini di correlazione con le funzioni svolte» (Emendamenti del 2 agosto 2007, Ripristino ex art. 9, co. 4).

[372] Secondo le indicazioni della relazione tecnica al disegno di legge iniziale (A.C. 1746-bis), l’effetto di riduzione dell’indebitamento netto per il 2007, che dovrebbe derivare dalle nuove regole del patto per regioni e province autonome, viene stimato nella relazione tecnica in 1.760 milioni di euro.

[373]Per l’anno 2006, risultavano escluse dal complesso delle spese correnti e in conto capitale le seguenti voci:

- spese per il personale, che risultano da specifica disciplina nonché dagli esiti della contrattazione.

- spese per la sanità, per la quale sono previste regole specifiche, dettate dalla disciplina di settore;

- spese per trasferimenti correnti e in conto capitale destinati alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, in quanto voci di spesa che risultano consolidate nell’ambito del conto economico delle P.A.;

- spese per interessi passivi;

- spese per calamità naturali, di parte corrente e in conto capitale, per le quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza;

- spese per oneri derivanti da sentenze che originino debiti fuori bilancio;

- spese derivanti da concessioni di crediti, in quanto, trattandosi di operazioni finanziarie, non sono rilevanti ai fini del conto economico delle amministrazioni pubbliche.

[374] Da ultimo: legge finanziaria 2007 L. 296/2006, articolo 1, commi 660-672; Legge finanziaria 2006 - legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 148; Legge finanziaria 2005 - legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, commi 38-40. Il meccanismo del patto di stabilità fu esteso – con una disciplina differenziata - alle Regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano dall’art. 1, comma 4, del D.L. 347/2001 (convertito con modificazioni dalla legge405/2001).

[375]La legge regionale n. 4/1997 reca disposizioni circa il riassetto generale delle province e procedure ordinarie per l’istituzione di nuove province e la modificazione delle circoscrizioni provinciali. Con successiva legge della Regione Sardegna 12 luglio 2001, n. 9 sono state istituite le province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio, i cui organi sono stati eletti nelle elezioni amministrative del maggio 2005.

[376] Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 17/2007.

[377] Quindi prima dell’emanazione del decreto previsto dal comma 656 dell’articolo 1 della legge n. 296/2006 che disciplina la sperimentazione.

[378] Per questa ipotesi di potere sostitutivo il primo comma di quell’articolo recita: 8. Attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo.

1. Nei casi e per le finalità previsti dall'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento.

[379]Nelle ipotesi di mancato adempimento del patto di stabilità per l’anno 2007, l’articolo 40-bis, comma 2,del D.L. 31 dicembre 2007, n. 248 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31/2008) reca la proroga di due mesi di tutti i termini previsti relativi alla procedura sanzionatoria.

[380] Si osservi che l’ente è rappresentato dal medesimo soggetto in qualità di Presidente della Regione o provincia autonoma.

[381] La imposta è istituita dalle regioni:

- Campania a decorrere dal 1/1/04 (art. 3 L.R. 24-12-2003 n. 28, modificato da ultimo dall’art. 1 comma 3 della L.R. 11-08-2005, n. 15);

- Molise a decorrere dal 1/1/05 (L.R. 31-12-2004 n. 38 e L.R. 28-12-2006 n. 42 che innalza la misura);

- Liguria a decorrere dal 1/1/2006 (art. 7 e 8 L.R. 24-1-2006 n. 2).

In tutte tre le regioni la misura dell'imposta è attualmente determinata in euro 0,02582 per litro di benzina (misura massima consentita dall’art. 1, comma 154 della L. 662/1996). Le regioni Piemonte e Puglia invece, pur avendo emanato la legge regionale istitutiva dell’imposta (Piemonte L.R. 31-8-1993 n. 47, articoli 2 e 3; Puglia - L.R. 17-2-1994 n. 9), non hanno finora emanato le disposizioni applicative a cui avevamo condizionato l’efficacia delle norme.

[382]Si segnala che il Ministero dell’economia ha ritenuto opportuno, allo scopo di facilitare la determinazione del contributo e dei connessi obiettivi programmatici di ciascun ente, predisporre un’applicazione informatica che calcola automaticamente gli obiettivi programmatici per il 2008, 2009 e 2010 di ciascun ente soggetto al patto. Gli enti che desiderano avvalersi di detta procedura, possono collegarsi al sito web dedicato al Patto di stabilità interno “www . pattostabilita.rgs.tesoro.it”.

[383]Uno degli aspetti di maggiore criticità del Patto di stabilità interno, come formulato dalla legge finanziaria per il 2007, era rappresentato dalla inclusione nelle regole del Patto delle spese di investimento, che aveva fatto emergere il rischio che gli enti soggetti al patto avrebbero contribuito alla riduzione del disavanzo essenzialmente attraverso la contrazione degli investimenti. In base alle regole del patto 2007, gli enti locali non potevano neppure utilizzare l’avanzo di amministrazione per il finanziamento delle spese di investimento, in quanto l’avanzo di amministrazione, essendo riferito ad esercizi precedenti, non viene considerato tra le entrate dell’esercizio ai fini del saldo finanziario utile.

Pertanto, l’utilizzo del criterio della competenza mista, di fatto, esclude dai vincoli la spesa in conto capitale in termini di competenza. Di conseguenza, gli enti potranno utilizzare, a copertura di nuovi impegni di spesa in conto capitale, l’avanzo di amministrazione, senza riflessi negativi sul saldo contabile soggetto al patto.

[384] Si segnala che al fine di facilitare il calcolo del concorso alla manovra e la determinazione degli obiettivi programmatici di ciascun ente, il Ministero dell’economia e delle finanze ha ritenuto opportuno predisporre un’applicazione informatica che calcola automaticamente gli obiettivi programmatici di ciascun ente soggetto al patto. Gli enti che desidereranno avvalersi di detta procedura, potranno collegarsi al sito web dedicato al Patto di stabilità interno “www.pattostabilita.rgs.tesoro.it”. L’applicazione calcolerà, evidenziandone le modalità, sia l’entità del contributo annuo alla manovra di ciascun ente che gli obiettivi programmatici (per ulteriori dettagli si vedano gli allegati alla circolare esplicativa del Ministero dell’economia 28 febbraio 2008, n. 8).

[385]Il saldo così calcolato tende ad avvicinarsi, quanto più possibile, all’indebitamento netto, vale a dire al saldo rilevante, a livello comunitario, ai fini del divieto di disavanzi eccessivi e del patto di stabilità e crescita; l’indebitamento netto è infatti calcolato in termini di competenza economica. In base al principio della competenza economica, adottato dal sistema europeo dei conti (SEC95), i flussi sono registrati nel sistema dei conti allorché un valore economico è creato, trasformato o eliminato o allorché crediti e obbligazioni insorgono, sono trasformati o vengono estinti. Il criterio della competenza economica non coincide dunque né con il criterio della competenza (giuridica) né con il criterio della cassa adottati nei bilanci a livello nazionale. Da un lato, infatti, sono comprese nel saldo le entrate e le spese sia di parte corrente che in conto capitale, in termini di cassa; dall’altro sono escluse tutte le voci di entrata e di spesa relative a operazioni finanziarie, che, come tali, non sono registrate nel conto economico da cui risulta l’indebitamento netto.

[386]In base alla disciplina vigente fino al 2006, dettata dalla legge finanziaria per il 2005 (art. 1, commi 30, 31, 32, 35 e 37, della legge n. 311/2004), come successivamente modificata dalla legge finanziaria per il 2006 (art. 1, comma 150, legge n. 266/2005), le procedure relative al monitoraggio riguardavano tutte le province, i comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti e le comunità montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti.

[387]Più precisamente, il comma 688 della legge n. 296/2006 dispone che per gli enti commissariati a decorrere dall'anno 2007 per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, ai sensi dell'articolo 143 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), le regole del patto di stabilità interno si applicheranno a partire dall’anno successivo a quello della rielezione degli organi istituzionali.

[388]Il SIOPE (istituito dall’articolo 28 della legge finanziaria per il 2003) consiste, sostanzialmente, in un sistema di rilevazione telematica di tutte le operazioni di riscossione e di pagamento effettuate dai tesorieri e dai cassieri delle amministrazioni pubbliche, rese omogenee attraverso un sistema di codificazione uniforme per tipologia di enti, che permette di rilevare in tempo reale le informazioni sui flussi di cassa delle amministrazioni, anche al fine di migliorare la conoscenza dei conti pubblici nazionali e garantire la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni previste dall'art. 104 del trattato istitutivo della Comunità Europea, relativo alla procedura sui disavanzi eccessivi.

[389] Si ricorda che in base alla normativa precedente, gli enti locali inadempienti alle regole del patto di stabilità interno erano soggetti alle seguenti misure:

a) divieto di effettuare spese per l’acquisto di beni e servizi in misura superiore alla corrispondente spesa dell'ultimo anno in cui si è accertato il rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno, ovvero, nell’ipotesi in cui l’ente sia risultato sempre inadempiente, obbligo di ridurre le spese per l’acquisto di beni e servizi almeno del 10%, rispetto alla corrispondente spesa effettuata nel penultimo anno precedente.

b) divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo.

c) divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare investimenti (con riferimento sia ad operazioni di emissione di titolo di debito, sia di mutuo, prestito o anticipazione).

A decorrere dal 2006, inoltre, era previsto che tutti gli enti territoriali soggetti alle regole del patto di stabilità, al fine di reperire, attraverso mutui e prestiti obbligazionari, risorse per il finanziamento degli investimenti, fossero tenuti a produrre agli enti creditizi una attestazione circa il conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità interno per l'anno precedente (comma 35, legge n. 311/2004).

[390] Per questa ipotesi di potere sostitutivo il primo comma dell’articolo recita: “8. Attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo.

[391]Nelle ipotesi di mancato adempimento del patto di stabilità per l’anno 2007, l’articolo 40-bis, comma 2,del D.L. 31 dicembre 2007, n. 248 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31/2008) reca la proroga di due mesi di tutti i termini previsti relativi alla procedura sanzionatoria.

[392]Cfr. art. 61, co. 1, della legge n. 289/2002.

[393]E’ da osservare che le aree ammesse alla deroga di cui all’articolo 87.3.a) non sono state richiamate nella definizione di aree depresse del D.L. n. 32/1995 in quanto coincidenti con le regioni meridionali ammesse agli interventi dei fondi strutturali a titolo dell’Obiettivo 1.

[394]Tali regioni erano riportate nell’allegato I alla decisione della Commissione n. 502/1999 del 1° luglio 1999 con un periodo di validità dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2006.

[395]Il corrispondente elenco è stato approvato dalla Commissione europea con la Decisione del 27 luglio 2000.Tale decisione (n. 2000/530/CE) è stata successivamente modifica dalla Decisione n. 2001/363/CE del 27 aprile 2001. Nell’Obiettivo 2 sono rientrate numerose aree del Centro-Nord appartenenti alle seguenti province: Alessandria, Ancona, Aosta, Ascoli-Piceno, Asti, Belluno, Biella, Bergamo, Bologna, Bolzano, Brescia, Como, Cuneo, Ferrara, Firenze, Forlì-Cesena, Frosinone, Genova, Gorizia, Grosseto, Imperia, La Spezia, Latina, Livorno, Lucca, Macerata, Mantova, Massa-Carrara, Milano, Modena, Padova, Parma, Pavia, Perugia, Pesaro-Urbino, Pescara, Piacenza, Pisa, Pistoia, Pordenone, Ravenna, Reggio Emilia, Rieti, Rimini, Roma, Rovigo, Savona, Siena, Sondrio, Teramo, Terni, Torino, Trento, Treviso, Trieste, Udine, Varese, Venezia, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Verona, Vicenza, Viterbo, nonché l’intera regione Abruzzo.

[396]In particolare, le regioni interessate dal sostegno transitorio nel quadro dell'obiettivo 1 sono elencate nell'allegato II alla Decisione della Commissione UE n. 502 del 1° luglio 1999.

[397]L’Abruzzo, uscito dall’obiettivo 1 alla fine del 1996, è rientrato integralmente nell’obiettivo 2 della programmazione 2000-2006. Inoltre, diverse aree del Centro-Nord, fuoriuscite dai vecchi obiettivi 2 e 5b dei fondi 1994-1999, non sono state più incluse nell’obiettivo 2 della successiva programmazione.

[398] Secondo un’interpretazione della Corte di giustizia (causa 248/84), la disposizione contenuta nell’art. 87, par. 3, lett. c) fa riferimento a regioni con una deroga più ampia di quella di cui alla precedente lett. a) (regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione). Infatti, per le aree di cui alla lett. c) è attribuito alla Commissione il potere di autorizzare sovvenzioni destinate a promuovere lo sviluppo economico delle regioni di uno Stato membro che sono sfavorite rispetto alla media nazionale.

[399]La Carta degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2000-2006 è stata successivamente revisionata, a seguito di rinegoziazione tra il Governo italiano e la Comunità, con la Decisione dell'8 settembre 2004 C (2004) 3344 fin cor. (Aiuto di Stato n. 147/04 – Italia – Corrigendum), valutando ammissibili alla deroga di cui all'art. 87, paragrafo 3, lettera c) del Trattato, ulteriori zone, prima escluse, del Molise. La proposta di revisione è stata giustificata dal degrado della situazione socioeconomica delle aree della regione Molise (la maggior parte delle quali non risultava ammissibile agli aiuti a finalità regionale) colpite da due calamità naturali successive, nei mesi di ottobre 2002 (sisma) e gennaio 2003 (alluvione).

[400]G.U.C.E. L 105 del 20/4/2002):

[401]Pertanto, alcune aree dell’Abruzzo ed alcuni territori delle regioni del Centro-Nord erano ammissibili sia agli interventi dei fondi strutturali nell’ambito dell’obiettivo 2, sia alle deroghe sugli aiuti di Stato ex art. 87.3.c).

[402]Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, che attribuiva peraltro agli obiettivi 1 e 2 un periodo di validità che si è concluso al 31 dicembre 2007.

[403]Pubblicato nel S.O. n. 99 alla G.U. n. 93 del 19/4/2008.

[404]Legge n. 267/2005.

[405]Legge n. 244/2007.

[406]In realtà la tabella F della legge finanziaria per il 2008 (missione “Competitività e sviluppo delle imprese”, programma “Incentivi alle imprese”) indica risorse per 377 milioni nel 2008 e di 763 milioni nel 2009, in quanto non sconta gli effetti dell’articolo 1, commi 284-285. Infatti nella legge di bilancio per il 2008 (legge n. 245/2007 e relativo decreto di ripartizione) non sono presenti risorse sul cap. 7809/Economia relativo alle “somme da versare all'entrata del bilancio dello Stato per i crediti d'imposta fruiti per l'acquisizione dei beni strumentali per nuovi investimenti nelle aree svantaggiate”.

[407]

L. 289/2002, art. 61, co. 1: Fondo aree sottoutilizzate (U.P.B. 6.2.3.12 - cap. 8425/Sviluppo economico) migliaia di euro
	*2007*	*2008*	*2009*	*2010 e succ.*
BLV (A)	6.434.820	5.659.700	10.450.900	-
Rifinanziamento Tab. D	-	+25.000	-	-
Definanziamento Tab. E	- 633.800	- 291.200	- 100.000	-
Rimodulazioni Tab. F	- 1.434.820	- 659.700	- 5.500.900	+7.595.420
Esposto in Tab. F	4.366.200	4.733.800	4.850.000	7.595.420
Articolato (comma 863)	+100.000	+100.000	+5.000.000	+59.179.000
Articolato (comma 925)	+10.000	+10.000	+10.000	-
Articolato (comma 716)	- 195.000	- 130.000	- 65.000	-
Disponibilità di bilancio (B)	4.281.200	4.713.800	9.795.000	66.774.420
Effetto finanziaria (B-A)	- 2.153.620	- 945.900	- 655.900	+66.774.420

[408]Dei 430,7 milioni accantonati relativamente al 2007 404,4 milioni sono stati successivamente “sbloccati” dall’articolo 7, comma 2, del D.L. n. 81/2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n, 127/2006.

[409]Il CIPE non ha tuttavia considerato, anche se peraltro citato nel preambolo alla delibera, la rimodulazione in tabella F delle autorizzazioni di spesa pluriennale, con riduzioni di 1.434,8 milioni nel 2007, di 659,7 milioni nel 2008 e di 5.500,9 milioni nel 2009, che slittano al 2010 (7.595,4 milioni).

[410]In realtà l’articolo 1, comma 869, della legge finanziaria 2007 stabiliva che la società Sviluppo Italia S.p.A. (ora Agenzia nazionale per l’attrazione di investimenti e sviluppo di impresa S.p.A.) riversasse all’entrata del bilancio dello Stato a fronte di precedenti assegnazioni CIPE disposte per il finanziamento dei contributi a fondo perduto a favore dell’autoimprenditorialità e dell’autoimpiego, il complessivo importo di 300 milioni di euro.

[411]Legge n. 388/2000.

[412]Legge n. 296/2006.

[413] Si tratta dei territori individuati nella Carta degli aiuti a finalità regionale, aggiornata con la nuova programmazione dei fondi comunitari 2007-2013, a seguito dell’approvazione da parte della Commissione dell’Unione europea degli “Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale” (pubblicati nella GUUE serie C n. 54 del 4 marzo 2006). A seguito della decisione della Commissione europea C(2007)5618 del 28 novembre 2007, l’elenco delle aree ammesse agli aiuti di Stato a finalità regionale per i periodo 2007-2013 è riportato nel decreto del Ministro dello sviluppo economico del 27 marzo 2008, di modifica del decreto 7 dicembre 2007.

[414]L’articolo 1, comma 284¸della legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244/2007) aveva novellato la disposizione contenuta al comma 271 dell’articolo 1 della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007), disponendo il differimento al periodo di imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2007 dell’applicazione del regime agevolativo in forma di credito d’imposta per i nuovi investimenti, in favore delle imprese che effettuano investimenti attraverso l'acquisizione di nuovi beni strumentali nelle aree svantaggiate del Mezzogiorno. Tale differimento è stato successivamente annullato dalla disposizione recata dall’articolo 29, comma 10-bis, del D.L. n. 248/2007 (c.d. proroga termini), convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31/2008, che, novellando ulteriormente il comma 271, ha ripristinato la decorrenza del credito d’imposta in oggetto dal periodo di imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2006.

[415] Con regolamento n. 1998/2006 del 13 dicembre 2006 (GUUE serie L n. 379 del 28/12/2006), che si applica dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2013, è stato stabilito che l’importo complessivo degli aiuti de minimis concessi ad una medesima impresa non deve superare i 200.000 euro nell’arco di tre esercizi finanziari. L’importo complessivo degli aiuti de minimis concessi ad un'impresa attiva nel settore del trasporto su strada non deve invece superare i 100.000 euro nell’arco di tre esercizi finanziari.

Tali massimali si applicano a prescindere dalla forma dell’aiuto de minimis o dall’obiettivo perseguito ed a prescindere dal fatto che l’aiuto concesso dallo Stato membro sia finanziato interamente o parzialmente con risorse di origine comunitaria.

[416]Pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea C 229 del 14 settembre 2004.

[417]Il Ministero delle politiche alimentari e forestali - Dipartimento delle filiere agricole e agroalimentari - Direzione generale della pesca marittima e dell’acquacoltura ha comunicato che con nota n. 5656 del 27 febbraio 2008 è stato notificato alla competente Direzione della Commissione Europea l’art. 15 comma 1-bis e 1-ter della legge 3 agosto 2007, n. 127: conseguentemente, le imprese operanti nel settore della pesca potranno fruire del credito d’imposta solo dopo che la Commissione europea avrà positivamente valutato la descritta estensione dell’ambito soggettivo.

[418]Con nota C(2008) 1285 final del 9 aprile 2008 la Commissione europea ha trasmesso alla Rappresentanza permanente dell’Italia presso l’Unione europea il “Corrigendum” all’originaria Decisione n. C (2008) 380 del 25 gennaio 2008, che rettifica talune imprecisioni che come affermato dalla stessa Commissione, “non alterano la sostanza della decisione”.

[419]Vedi “Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013”, paragrafo IV.B.2, punto (45).

[420]Si tratta delle aree ammissibili alle deroghe previste alle lettere a) e c) del paragrafo 3, dell’articolo 87 del Trattato istitutivo della Comunità europea, che dispone la compatibilità degli aiuti volti a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione (con PIL inferiore al 75% della media UE a 25); e ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Tali aree sono individuate dalla Carta degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2000-2006. Si segnala che tale Carta degli aiuti è stata aggiornata con la nuova programmazione dei fondi comunitari 2007-2013, a seguito dell’approvazione da parte della Commissione dell’Unione europea degli “Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale” (pubblicati nella GUUE serie C n. 54 del 4 marzo 2006).

[421]Legge 24 dicembre 2007, n. 244.

[422] Si tratta delle aree ammissibili alle deroghe previste alle lettere a) e c) del paragrafo 3, dell’articolo 87 del Trattato istitutivo della Comunità europea, che dispone la compatibilità degli aiuti volti a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione (con PIL inferiore al 75% della media UE a 25); e ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Tali aree sono individuate dalla Carta degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013. Si segnala che tale Carta degli aiuti è stata aggiornata con la nuova programmazione dei fondi comunitari 2007-2013, a seguito dell’approvazione da parte della Commissione dell’Unione europea degli “Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale” (pubblicati nella GUUE serie C n. 54 del 4 marzo 2006) e approvata con decreto del Ministero dello sviluppo economico del 7 dicembre 2007 e poi corretta con il decreto ministeriale del 27 marzo 2008.

[423]Per l’individuazione delle circoscrizioni comunali, ove dettagliate per provincia, e per i diversi livelli di massimale si rimanda alla già citata pubblicazione dell’elenco delle aree ammesse agli aiuti di Stato a finalità regionale (S.O. n. 279, alla G.U. n. 296 del 21 dicembre 2007).

[424]Si ricorda che il regime transitorio è applicato alla Basilicata in considerazione dell’effetto statistico dovuto all’allargamento comunitario alle nazioni dell’Europa centro-orientale, che ha causato un innalzamento del PIL procapite per tale regione oltre la soglia-limite del 75% entro cui si collocano le aree dell’obiettivo “Convergenza” che, com’è noto, beneficiano delle più alte misure di intervento della politica di coesione regionale.

^{^[425]}Conseguentemente, è stato abrogato l’originario comma 548 dell’articolo 2 della legge finanziaria 208, in base al quale l’efficacia delle disposizioni relative al credito d’imposta dovevano essere subordinate all'autorizzazione della Commissione europea, ai sensi del Trattato istitutivo della Comunità europea. In tal modo, lo Stato membro interessato può dare esecuzione alle misure agevolative in maniera automatica, non dovendo preventivamente attivarsi la procedura – prescritta all’articolo 88, paragrafo 3 – secondo la quale alla Commissione devono essere comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare gli aiuti.

[426]A tale riguardo si ricorda che il periodo di programmazione 2007-2013 sono stati individuati nuovi obiettivi che insistono su aree diverse rispetto agli obiettivi della precedente programmazione. I nuovi obiettivi riguardano:

- la Calabria, la Campania, la Puglia e la Sicilia (nuovo obiettivo “Convergenza”) e la Basilicata (in regime transitorio c.d. “phasing-out” finalizzato a sostenerne gradualmente l’uscita dall’obiettivo “Convergenza”);

- tutto il resto del territorio nazionale che non risulta incluso nell’obiettivo “Convergenza” (nuovo obiettivo “Competitività territoriale e occupazione”). In particolare, la Sardegna beneficia di un regime transitorio c.d. “phasing-in” per sostenerne l’ingresso nell’obiettivo “Competitività”.

[427]In realtà l’articolo 1, comma 869, della legge finanziaria 2007 stabiliva che la società Sviluppo Italia S.p.A. (ora Agenzia nazionale per l’attrazione di investimenti e sviluppo di impresa S.p.A.) riversasse all’entrata del bilancio dello Stato, a fronte di precedenti assegnazioni CIPE disposte per il finanziamento dei contributi a fondo perduto a favore dell’autoimprenditorialità e dell’autoimpiego, il complessivo importo di 300 milioni di euro.

[428]Fonte: Agenzia nazionale per l’attrazione di investimenti e sviluppo di impresa S.p.A.

[429]Legge n. 266/2005.

[430]Sono in corso di definizione i decreti che disciplineranno i contratti di programma nel settore dell’agro-industria e nel settore turistico.

[431]http://www.cipecomitato.it/documentazione/Documenti_in_primo_piano/87/NotaTavolocontratti diprogramma.pdf.

[432]Legge 27 dicembre 2006, n. 296.

[433]In data 27 marzo 2007 è stata emanata la direttiva del Ministro dell’economia e delle finanze recante “Priorità d obiettivi per l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa nonché indirizzi per il piano di riordino e dismissione delle partecipazioni societarie e per la riorganizzazione interna dell’Agenzia”.

[434]Recante “Individuazione degli atti di gestione ordinaria e straordinaria dell'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.A. e delle sue controllate dirette e indirette, da sottoporre alla preventiva approvazione ministeriale”

[435]L’articolo 12 dello statuto di Sviluppo Italia Spa, approvato nel febbraio 2006, dispone che il consiglio di amministrazione è composto da un numero di membri non inferiore a tre e non superiore a nove secondo quanto stabilito dall’Assemblea.

Il consiglio di amministrazione, prima dell’entrata in vigore della legge finanziaria, era composto da sei consiglieri, più il presidente e il vice presidente, e l’amministratore delegato.

Il 14 febbraio 2007 l’Assemblea degli azionisti ha nominato il nuovo Consiglio di amministrazione, che risulta composto da Nicolò Piazza (successivamente nominato Presidente), Domenico Arcuri, Maurizio Prato.

[436]La disposizione è di fatto collegata al venir meno alle competenze di Sviluppo Italia nel settore agro-alimentare. Infatti l’articolo 4, commi 42-44, della legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003) e successive modificazioni, ha disposto il trasferimento all’ISMEA delle risorse finanziarie di Sviluppo Italia previste dalla delibera CIPE n. 62/2002 per gli interventi previsti dall’art. 3, comma 9 del D.L. n. 67/1997, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135/1997, in favore dei giovani imprenditori agricoli subentranti nella conduzione dell’azienda agricola al familiare, che presentino progetti per lo sviluppo o il consolidamento di iniziative relative alla produzione, commercializzazione e trasformazione di prodotti in agricoltura. Si disponeva il subentro dell'ISMEA nelle funzioni già esercitate da Sviluppo Italia Spa per l'attuazione di tali interventi, che risultavano assegnate dalle leggi vigenti, nonché nei relativi rapporti giuridici e finanziari. Le modalità e le procedure per l'attribuzione delle risorse finanziarie (50 milioni di euro) e strumentali sono state definite dal decreto interministeriale del 28 dicembre 2006, modificato dal decreto 18 ottobre 2007.

L’articolo 10-ter del D.L. n. 203 del 2005 ha disposto il trasferimento di talune risorse patrimoniali, nella disponibilità di Sviluppo Italia S.p.A., all’Istituto sviluppo agroalimentare (ISA) S.p.A. In particolare i primi due commi hanno disposto che Sviluppo Italia trasferisse a ISA, senza alcun costo o spesa ad eccezione dei costi notarili a carico di ISA, il seguente patrimonio: il credito risultante dal finanziamento ad ISA Spa erogato da Sviluppo Italia Spa il 4 aprile 2005, pari a 200 milioni di euro (co. 1, lett. a); le partecipazioni acquisite sia dalla ex-RIBS Spa sia da Sviluppo Italia Spa, nonché i relativi crediti derivanti dai finanziamenti erogati (co. 1, lett. b e c); le disponibilità liquide ai sensi delle disposizioni di cui alla lettera b), pari a 50 milioni di euro (co. 1, lett. d), il debito residuo inerente al finanziamento bancario contratto dalla ex-RIBS per gli interventi di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e zootecnici, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 423/1998, con il relativo residuo beneficio del rimborso da parte dello Stato (co. 1, lett. e); gli impegni già assunti da Sviluppo Italia Spa, anche relativi ad iniziative non ancora attuate (co. 2, lett. a); le competenze relative agli interventi di cui alla citata delibera CIPE n. 90 del 4 agosto 2000 (co. 2, lett. b).

Attraverso l’abrogazione disposta dal successivo comma 9, il trasferimento di competenze verso ISA è esteso agli interventi di cui alla delibera CIPE n. 90 del 2002, a suo tempo attribuiti alla società per il risanamento del settore saccarifero RIBS.

Da ultimo Il comma 1-bis dell’articolo 28 del D.L. n. 248/2007, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31/2008, prevede che il trasferimento di risorse a suo tempo disposto dall’articolo 10-ter del D.L. n. 203/2005, da parte di Sviluppo Italia a beneficio dell'Istituto per lo sviluppo agroalimentare (ISA) S.p.A., si completi con il trasferimento aggiuntivo, entro il termine del 31 marzo 2008, di 150 milioni di euro, per lo svolgimento dei compiti istituzionali della società in favore della filiera agroalimentare.

[437]In particolare, per la Regione Calabria la principale problematica riguardava il numero dei dipendenti (165 unità) da trasferire all’amministrazione regionale; la Regione Sardegna sembra invece non volersi avvalere della società regionale di Sviluppo Italia in quanto intende intraprendere altre direttrici per lo sviluppo dell'economia locale.

[438]Legge n. 311 del 2004.

[439] Ci si riferisce, segnatamente, all'articolo 1, comma 2, del D.L. n. 415 del 1992 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 488 del 1992.

[440]Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 80/2005.

[441]Legge n. 311/2004.

[442]Convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127.

[443]Art. 1, comma 354, legge n. 311/2004.

[444] L’ambito di applicazione dell’istituto del patto territoriale è stato esteso ai settori dell’agricoltura e della pesca con la deliberazione CIPE 11 novembre 1998, n. 127, emanata in attuazione del D.Lgs. n. 173/1998.

[445] Compresi la movimentazione ed il magazzinaggio dei terminals e dei containers, nonché il confezionamento, l'imballaggio, il reimballaggio, la pesatura e la campionatura delle merci, alimentari e non.

[446]Il testo originario del D.L. n. 81 del 2007 destinava parte delle risorse alla copertura finanziaria di rimodulazioni non ancora autorizzate di patti territoriali e di contratti d'area che fossero richieste entro quarantotto mesi dalla data di avvio dell'istruttoria. L’articolo 2, comma 191, della legge finanziaria 2008 (legge n. 244/2007) ha modificato la disposizione, prevedendo che le richieste di rimodulazione delle risorse, per i patti territoriali e ai contratti d'area in essere alla data del 31 dicembre 2007, possono essere presentate entro il 31 dicembre 2008 (in luogo dei 48 mesi dalla data di avvio dell'istruttoria).

[447] Dei 10 patti territoriali per l’occupazione sopra elencati, per i quali la Commissione Europea ha garantito l’assistenza tecnica, ben 9 patti sono stati inseriti all’interno di un Programma Operativo Multiregionale denominato “Sviluppo locale”, presentato nell’ambito del QCS 1994-1999 per le regioni dell’Obiettivo 1.

Per quanto riguarda invece il patto per l’occupazione “Appennino Centrale” relativo alle zone Obiettivo 5b, che interessa le regioni Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche, non è stato inserito nel citato Programma Operativo Multiregionale “Sviluppo locale”, in quanto la riprogrammazione riguardava il solo Quadro Comunitario di Sostegno per le regioni dell’Obiettivo 1.

[448]Il testo originario del D.L. n. 81 del 2007 destinava parte delle risorse alla copertura finanziaria di rimodulazioni non ancora autorizzate di patti territoriali e di contratti d'area che fossero richieste entro quarantotto mesi dalla data di avvio dell'istruttoria. L’articolo 2, comma 191, della legge finanziaria 2008 (legge n. 244/2007) ha modificato la disposizione, prevedendo che le richieste di rimodulazione delle risorse, per i patti territoriali e ai contratti d'area in essere alla data del 31 dicembre 2007, possono essere presentate entro il 31 dicembre 2008 (in luogo dei 48 mesi dalla data di avvio dell'istruttoria).

[449]Nell’ambito delle azioni strutturali sono compresi inoltre ulteriori interventi finanziati con uno specifico fondo, il c.d. “Fondo di coesione”, che nella programmazione 2000-2006 è stato destinato in particolare a Spagna, Irlanda e Portogallo.

[450]Le disposizioni generali sui Fondi strutturali nella programmazione 2006 e corrispondenti obiettivi sono contenute nel Regolamento (CE) n. 1260 del 1999. Inoltre, con le Decisioni adottate il 1° luglio 1999, nn. 500-505, la Commissione europea ha individuato le aree interessate e i massimali di la ripartizione fra gli Stati membri delle risorse destinate ai singoli obiettivi.

La riduzione da sei a tre obiettivi rispetto al precedente periodo di programmazione 1994-1999 è stata prevista in accordo con il principio di concentrazione tematica e geografica degli interventi contenuto in Agenda 2000, il programma d'azione adottato dalla Commissione europea il 15 luglio 1997, nella prospettiva dell'allargamento dell'UE.

[451]L’allegato I alla decisione della Commissione UE n. 502/1999 riporta l'elenco delle regioni interessate dall'obiettivo 1, valido dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2006.

[452]Si veda la Decisione (CE) n. 530 del 27 luglio 2000, successivamente modificata dalla Decisione (CE) n. 363 del 27 aprile 2001.

[453]Il “Quadro di sostegno comunitario per l’Obiettivo 3” relativo all’Italia centrale e settentrionale è stato approvato il 19 luglio 2000.

[454]Altre forme di intervento sono costituite dai Programmi di Iniziativa Comunitaria – PIC, dalla assistenza tecnica e da azioni innovative.

[455]Allegato II alla Decisione n.502/1999 della Commissione.

[456]I fondi della precedente programmazione erano: il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, il Fondo Sociale Europeo, FEAOG - il Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia, sezione orientamento, il SFOP - Strumento finanziario di orientamento per la pesca e il Fondo di Coesione.

[457]Si sottolinea che solo il FESR (Regolamento (CE) n. 1080/2006) e il FSE (Regolamento (CE) 1080/2006) rientrano nella definizione di fondi strutturali, mentre il Fondo di coesione è integrato nella programmazione dell’assistenza strutturale ai fini di una maggiore coerenza nell’intervento dei diversi Fondi.

[458]Tale ammontare (ai prezzi 2004) è ripartito in 42,863 mld di euro nel 2007, 43,318 mld nel 2008, 43,862 mld nel 2009, 43,860 mld nel 2010, 44,073 mld nel 2011, 44,723 mld nel 2012 e 45,342 mld nel 2013. La somma, approvata dal Consiglio europeo di Bruxelles del 15 e 16 dicembre 2005, è stata stanziata alla “Rubrica 1b) – Coesione per la crescita e l’occupazione” del testo della proposta definitiva della Presidenza del Consiglio sulle prospettive finanziarie dell’Unione. Si ricorda inoltre che, ai sensi dell’articolo 18 del regolamento (CE) n. 1083/2006, co. 1, secondo periodo, gli importi delle risorse globali sono indicizzati in ragione del 2% annuo, sia ai fini della programmazione, sia per la successiva imputazione al bilancio generale dell’Unione europea.

[459]Con riferimento all’obiettivo “Convergenza” 2007-2013, la Decisione della Commissione 2007/191/CE del marzo 2007 ha fissato le risorse, ai prezzi 2004, per Bulgaria e Romania, rispettivamente pari a 3,9 miliardi e 11,1 miliardi di euro e, con riferimento agli stanziamenti relativi al Fondo di coesione, rispettivamente pari a 2 miliardi e 5,8 miliardi di euro. Per quanto riguarda l’obiettivo “Cooperazione territoriale europea” le risorse 2007-2013 ammontano rispettivamente a circa 160 milioni e a oltre 400 milioni di euro (Decisione della Commissione 2007/349/CE).

[460]La "Nomenclatura delle unità territoriali per la statistica” (NUTS) è un sistema di classificazione regionale comune disciplinato dal Regolamento (CE) n. 1059/2003 del 26 maggio 2003. La classificazione NUTS è gerarchica: ogni Stato membro è ripartito in unità territoriali di livello NUTS 1, ognuna delle quali è suddivisa in unità territoriali di livello NUTS 2, a loro volta suddivise in unità territoriali di livello NUTS 3. Per l’Italia, sono considerate unità di livello 1 cinque grandi aree geografiche (Nord-Ovest, Nord-est, Centro, Sud e Isole); all’interno di ciascuna di tali aree geografiche sono considerate di livello 2 le rispettive regioni (nonché le province autonome di Trento e Bolzano); nell’ambito di ciascuna regione sono unità livello 3 le rispettive province.

[461]Si veda in proposito la Decisione della Commissione 2006/596/CE del 4 agosto 2006.

[462] Recepiti con la delibera CIPE n. 77 del 2006.

[463] Si ricorda che il QSN 2007-2013 è stato redatto secondo le “Linee guida” tracciate dall’intesa approvata dalla Conferenza unificata Stato-Regioni-enti locali nel febbraio 2005 e definite con delibera del CIPE n. 77 del luglio 2005. II processo di costruzione del QSN delineato dalle predette Linee guida si è svolto in una prima fase, che si è conclusa nel 2005, nella quale le Amministrazioni centrali hanno predisposto un Documento strategico preliminare nazionale e le singole regioni hanno predisposto i loro Documenti strategici regionali. Successivamente, è avvenuto il confronto tra i diversi livelli di governo e le parti economiche e sociali sulle opzioni strategiche. In ultimo, nell’ottobre 2006, il governo italiano ha inviato alla Commissione europea il QSN 2007-2013, con l’individuazione degli indirizzi strategici e operativi per l’attuazione della politica regionale comunitaria e nazionale. L’ultima versione del QSN 2007-2013, del giugno 2007, contiene alcune modifiche apportate a seguito delle osservazioni della Commissione europea relative, in particolare, alla specificazione delle risorse aggiuntive.

[464]Secondo il principio della sussidiarietà e della proporzionalità, l’attuazione dei programmi operativi rientra nella responsabilità degli Stati membri al livello territoriale secondo il sistema istituzionale proprio di ciascuno Stato.

[465]Si ricorda che tale principio è volto ad assicurareche i contributi dei Fondi non sostituiscano gli investimenti che il governo centrale o regionale ha programmato di sostenere in ragione di proprie politiche di sostegno delle aree in ritardo di sviluppo.

[466] Comunicazione della Commissione europea con nota n. D(2006)1027 del 7 agosto 2006.

[467]http://www.dps.mef.gov.it/QSN/qsn_programmioperativi.asp.

[468]Il QSN, in particolare, raggruppa e priorità strategiche in quattro macrobiettivi: sviluppo dei circuiti della conoscenza (priorità 1 e 2); incremento della qualità della vita, della sicurezza e dell’inclusione sociale (priorità 3 e 4); potenziamento delle filiere produttive, dei servizi e della concorrenza (priorità da 5 a 8); Internazionalizzazione e modernizzazione (priorità 9 e 10).

[469]Gli aiuti di Stato possono infatti assumere forma di sovvenzione, prestito a tasso agevolato o con abbuono d’interessi, garanzia statale, acquisizione di una partecipazione o altro apporto di capitale a condizioni favorevoli, esenzione o riduzione fiscale, degli oneri sociali o di altri contributi obbligatori, oppure mediante la fornitura di terreni, beni o servizi a prezzi vantaggiosi.

[470]Secondo una interpretazione della Corte di giustizia (causa 248/84), si tratta di regioni con deroga più ampia di quella di cui alla precedente lett. a), che attribuisce alla Commissione il potere di autorizzare sovvenzioni destinate a promuovere lo sviluppo economico delle regioni di uno Stato membro che sono sfavorite rispetto alla media nazionale.

[471]Comunicazione della Commissione n. 74 del 10 marzo 1998.

[472]Infatti, dal nuovo periodo di programmazione 2007-2013, la Bulgaria e la Romania rientrano tra gli obiettivi comunitari, come risulta dall’Atto relativo alle condizione di adesione, pubblicato nella GUUE L.157/203 del 21.6.2005).

[473]A partire dal 2011, la Commissione modificherà tale regime a carattere transitorio sulla base del riesame della posizione delle regioni che beneficiano degli aiuti in deroga ex art. 87.3.a) grazie all’effetto statistico misurato con riferimento al PIL pro capite dell’UE-25. Se per tali regioni il PIL pro capite sarà al di sotto del 75% del PIL medio UE-25, le regioni in questione continueranno a beneficiare del predetto regime in deroga, altrimenti saranno ammissibili al regime con intensità di aiuti meno elevata ex art. 87.3.c).

[474]Per l’Italia la “Carta” - approvata con Decisione della Commissione C(2007)5618 del 28 novembre 2007 e comunicata con atto 2008/C 90/04 - è stata recepita con D.M. per lo sviluppo economico del 7 dicembre 2007, come modificato dal D. M per lo sviluppo economico del 27 marzo 2008.

[475]GUUE L.124 del 20.5.2003.

[476]Si veda la Carta degli aiuti relativa alle regioni meridionali (Decisione della Commissione del 13 marzo 2000).

[477]Si ricorda che la Carta degli aiuti relativa alle aree ammesse alla deroga ex art. 87.3.c), nella precedente programmazione 2000-2006, è stata approvata con Decisione della Commissione del 20 settembre 2000 e revisionata con Decisione della Commissione dell'8 settembre 2004 (C (2004) 3344, Aiuto di Stato n. 147/04 – Italia – Corrigendum), includendovi talune zone del Molise precedentemente escluse.

[478]Infatti viene esclusa la sola Sardegna dal regime di deroga ex art. 87.3 lett. a), considerato che Abruzzo e Molise erano già “uscite” fin dalla precedente programmazione degli aiuti 2000-2006.

[479] Tale metodo di calcolo è stato adottato dall'Unione Europea per valutare l'importo attualizzato degli aiuti (sia in conto capitale che in conto interessi) concessi alle imprese degli Stati membri. L’importo viene rapportato, in termini percentuali, all'investimento complessivo. La sovvenzione si determina al lordo dell'imposta commisurata alla sovvenzione (si assume che l'impresa consegua, nel primo anno, un utile sufficiente per pagare tale imposta).

[480]Recante “Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri”, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233.

[481] D.P.C.M 28 giugno 2007, recante “Termine e modalità di trasferimento delle risorse finanziarie, umane e strumentali dal Ministero dell'economia e delle finanze al Ministero dello sviluppo economico”, pubblicato in G.U 19 settembre 2007, n. 218.

[482]Si tratta, in particolare, dell’articolo 29 del decreto-legge n. 223 del 2006, commi 1, 2 e 2-bis che ha previsto la riduzione del trenta per cento della spesa sostenuta dalle amministrazioni pubbliche, rispetto a quella sostenuta nell'anno 2005, per organi collegiali e altri organismi, anche monocratici, ed un contestuale riordino di tali organismi, anche mediante soppressione o accorpamento delle strutture,.

[483]Il D.P.C.M 4 maggio 2007 ha disciplinato, in particolare, composizione e durata del Comitato di consulenza globale e di garanzia per le privatizzazioni, previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30 giugno 1993. Il Comitato è formato, oltre che dal Direttore Generale del Tesoro, che lo presiede, da due esperti di riconosciuta indipendenza e di documentata esperienza dei mercati nazionali ed internazionali, nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con il Ministro dello sviluppo economico. Il comitato dura in carica 3 anni, prorogabili di ulteriori tre anni, per più d’una volta. Al termine del primo triennio, ai fini della valutazione della perdurante utilità dell’organismo è inviata, da parte dello stesso al MEF, e per suo tramite, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, una relazione sull’attività svolta.

[484] In particolare, il D.P.R. 114, al Capo I, ha: riordinato la “Commissione consultiva per le infrazioni valutarie ed antiriciclaggio”; istituito la “Commissione per l'esame delle istanze di indennizzi e contributi relative alle perdite subite dai cittadini italiani nei territori ceduti alla Jugoslavia, nella Zona B dell'ex territorio libero di Trieste, nelle ex Colonie ed in altri Paesi”, in luogo delle Commissioni interministeriali, aventi ad oggetto la stessa materia, prima esistenti. E’ stato inoltre riordinato il Consiglio tecnico-scientifico degli esperti, operante presso il Dipartimento del Tesoro del MEF, avente compiti di studio e proposta nelle materie di competenza del dipartimento Tale Consiglio è stato peraltro successivamente riordinato dal D.P.R. n. 43/2008 (cfr.oltre, il paragrafo sul Dipartimento del Tesoro) E’ stato altresì disposto che continuino ad operare presso il MEF: la Commissione per la convalidazione dei titoli del debito pubblico deteriorati; la Commissione per lo scarto degli atti d'archivio. Al Capo II del D.P.R. è stato oggetto di riordino il Comitato generale per i giochi, il quale continua ad operare presso l’amministrazione autonoma monopoli di Stato. Presso la stessa amministrazione autonoma sono stati inoltre confermati la Commissione per la trasparenza dei giochi, la Consulta tecnica nazionale dei giochi, la Commissione per la fissazione del corrispettivo per l'assegnazione delle rivendite generi di monopolio. E’ stato in via generale previsto che tutti gli organismi di cui sopra, riorganizzati e confermati, durino in carica tre anni, decorsi i quali è previsto l’invio da parte degli stessi al Mef, e, per tramite di quest’ultimo, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, di una relazione sull’attività svolta, così da confermare il loro carattere perdurante di utilità.

[485]I commi da 404 a 416 e da 426 a 429 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 hanno previsto un programma di riorganizzazione dei Ministeri finalizzato al contenimento e alla razionalizzazione delle spese di funzionamento degli stessi, da attuarsi attraverso l’adozione di regolamenti da emanare ai sensi dell’art. 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

[486]Istituita dall’art. 1, comma 474 della legge finanziaria per il 2007, è stata costituita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 16 marzo 2007.

[487]D.M. 31 maggio 2007, recante “Modifiche alla struttura organizzativa del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. Istituzione del Servizio studi dipartimentale”.

[488] D.P.R. n.38/1998, recante le attribuzioni dei Dipartimenti del Ministero dell’economia, nonché le disposizioni in materia di organizzazione e di personale del Ministero dell’economia.

[489]Il Comitato è presieduto dal Ministro e composto da: il Vice Ministro delegato per la materia tributaria e fiscale ove nominato, il Sottosegretario delegato a seguire l’esame dei disegni di legge di bilancio e finanziaria e i Capi Dipartimento del Ministero.

[490]Si ricorda che le competenze e l’articolazione del dipartimento erano state disciplinate, fino a tale regolamento di riorganizzazione, dal D.P.R. 20 febbraio 1998, n. 38 e dal D.P.R. 28 aprile 1998, n. 154 e successive modifiche.

[491]Il decreto ha comunque introdotto una elencazione delle competenze del dipartimento più analitica, e in particolare:

- la specificazione che il Dipartimento si occupa del ricorso al mercato finanziario nonché, per le competenze relative alla copertura del fabbisogno finanziario;

- accanto al potere di vigilanza sui mercati finanziari e sul sistema creditizio l’esplicitazione della competenza in materia di rapporti con le Autorità indipendenti del settore;

- la competenza in merito alla prevenzione delle frodi sui mezzi di pagamento diversi dalla moneta e dell'utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

[492]Il D.P.R. 14 maggio 2007, n. 114 aveva provveduto ad un riordino di tale organismo, cfr. nota n.5, prevedendo che fosse composto di 19 membri.

[493]nulla è invece disposto, come invece specificava l’abrogato articolo 5 del D.P.R. n. 154/1994, circa la durata della carica ( prima fissata in quattro anni). I membri del Consiglio devono essere scelti tra docenti ed esperti dotati di una specifica e comprovata specializzazione professionale. Ad essi sono attribuiti compensi stabiliti con decreto ministeriale (articolo 7, comma 2).

[494]Recante "Misure urgenti per il controllo, la trasparenza ed il contenimento della spesa pubblica", convertito, con modificazioni, dalla legge n.246/02. Tale provvedimento reca, tra l’altro, una novella all'articolo 11-ter della legge di contabilità 5 agosto 1978, n. 468, in base alla quale qualora disposizioni che comportano nuove o maggiori spese superino i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi, con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, è accertato l'avvenuto raggiungimento dei predetti limiti di spesa. Per le Amministrazioni dello Stato, è affidato al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, il compito di vigilare sulla corretta applicazione delle predette disposizioni.

[495]La ragioneria provvede nello specifico in ordine alle seguenti attività:

a) previsioni economiche e finanziarie; elaborazione dei conti finanziari ed economici delle PP. AA; monitoraggio dei saldi; relazione trimestrale di cassa; predisposizione dei documenti di programmazione economico-finanziaria e verifica delle relazioni tecniche dei provvedimenti e copertura finanziaria della legislazione di spesa e di minore entrata;

b) formazione e gestione del bilancio dello Stato, nonché, predisposizione del budget e consuntivo economico;

c) integrazione e consolidamento della gestione per cassa del bilancio dello Stato con i relativi flussi di tesoreria, nonché, viene esplicitato nello schema, previsione e calcolo del fabbisogno;

d) rapporti con organismi e istituzioni internazionali per quanto di competenza, nonché specifica lo schema, con l’Istat per i raccordi tra la contabilità finanziaria e contabilità economica prevista dalla disciplina comunitaria;

e) informatizzazione dei dati di finanza pubblica;

f) attività di indirizzo e coordinamento in materia di contabilità delle amministrazioni pubbliche;

g) definizione dei principi e delle metodologie della contabilità economica, anche analitica e patrimoniale, anche ai fini del controllo di gestione da parte delle amministrazioni pubbliche, per una loro armonizzazione con i principi della contabilità comunitaria;

h) monitoraggio delle leggi di spesa e degli andamenti generali della spesa sociale, nonché degli oneri derivanti dall’attuazione di contratti collettivi in materia di personale della pubblica amministrazione;

i) controllo e vigilanza in materia di gestioni finanziarie pubbliche, anche attraverso i servizi ispettivi del Dipartimento;

j) partecipazione al processo di formazione, esecuzione e certificazione del bilancio dell’unione europea;

k) definizione delle esigenze del Dipartimento in materia di risorse umane e strumentali.

[496]In relazione alle nuove competenze del Dipartimento dell’amministrazione generale, nell’elenco degli uffici di livello dirigenziale non figura più il Servizio dipartimentale per gli affari generali, il personale e la qualità dei processi e dell’organizzazione; analogamente non figura il Centro nazionale di contabilità pubblica, le cui funzioni sono assorbite dal nuovo Ispettorato generale per la contabilità e la finanza pubblica.

[497]Tale ispettorato svolge: compiti di finanza pubblica, di indirizzo e coordinamento normativo in materia di sistemi contabili delle Amministrazioni pubbliche; iniziative per l’adeguamento dei sistemi contabili e dei bilanci pubblici alle disposizioni contenute nella normativa nazionale e comunitaria, anche per la costruzione del conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni; il monitoraggio e consuntivo del fabbisogno del settore statale e pubblico e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni; la predisposizione, d’intesa con il Servizio studi, di banche dati documentali in materia economica e finanziaria; il coordinamento nella predisposizione delle relazioni trimestrali di cassa e dei documenti di previsione.

[498]Sono invece sostanzialmente confermate le attribuzioni disposte dalla disciplina previgente (D.P.R. n. 154 del 1998, articolo 2) riferite a:

- l’Ispettorato generale di finanza

- l’Ispettorato generale del bilancio (nella disciplina previgente denominato - D.P.R. n. 154/1998 - ispettorato per le politiche di bilancio);

- l’ispettorato generale per gli ordinamenti del personale e l’analisi dei costi del lavoro pubblico;

- l’Ispettorato generale per gli affari economici;

- l’Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni;

- l’Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l’Unione europea;

- l’Ispettorato generale per la spesa sociale;

- l’Ispettorato generale per l’informatizzazione della Contabilità di Stato.

[499]Si ricorda che gli uffici centrali del bilancio concorrono alla formazione del bilancio dei singoli ministeri con gli altri uffici del Dipartimento, e intervengono nella valutazione degli oneri dei programmi e progetti finanziati nell'ambito delle unità previsionali di bilancio. Il D.P.R n. 48 esplicita la competenza degli uffici centrali nella compilazione del rendiconto di ciascun Ministero. Agli uffici è inoltre demandato di esercitare un controllo, anche a campione, di regolarità amministrativa e contabile. Inoltre il D.P.R. richiama sia le funzioni attribuite agli uffici centrali del bilancio dal d.l. n. 194 del 2002, in materia di controllo e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica, nonché dalle altre norme contabilistiche, ed esplicita che tali uffici provvedono al controllo e alla contabilizzazione delle entrate dello stato per centro di responsabilità e alla tenuta del conto del patrimonio.

[500]Il dirigente preposto al dipartimento assume il nome di Ragioniere generale dello Stato.

[501]Si ricorda che la disciplina previgente era recata dal D.P.R. 26 marzo 2001, n. 107, ovvero dal regolamento di organizzazione dell’ex Ministero delle Finanze.

[502]Nel dettaglio il citato decreto n. 43/2008 ha specificato i seguenti compiti:

- monitoraggio sull'andamento delle entrate tributarie e le previsioni sul gettito;

- valutare e predisporre elementi amministrativi e tecnici sui progetti di legge, sugli emendamenti e sugli atti di sindacato ispettivo, con la possibilità altresì di acquisire informazioni dalle agenzie fiscali ed altri enti della fiscalità;

- emanare direttive interpretative della legislazione tributaria;

- verificare la congruità degli adempimenti fiscali dei contribuenti

- definire le proprie esigenze relative alle risorse umane e strumentali;

- al Dipartimento delle finanze è inoltre attribuita la funzione di gestire le relazioni con gli altri Stati e con gli organismi comunitari e internazionali per le materie di competenza;

- definire criteri e regole per l'utilizzazione delle informazioni e dei dati che costituiscono il sistema informativo della fiscalità.

[503]Il D.P.R. prevede l’individuazione delle sedi da chiudere sulla base dei seguenti criteri:

- bacino di utenza dei servizi resi in relazione alle funzioni assegnate;

- interazioni con le attività svolte dalle singole amministrazioni;

- popolazione residente;

- distanza tra le sedi e conformazione geografica del territorio;

- logistica, mobilità regionale e sistema dei trasporti;

- consistenza del personale.

[504] A tal fine, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, saranno costituiti dei presidi territoriali attraverso il temporaneo funzionamento di uffici non dirigenziali della Ragioneria o della Direzione generale del Tesoro.

[505]Il “Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato” è stato istituito ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 432 del 1993, successivamente modificata dall'articolo 1 del D.L. 8 gennaio 1996, n. 6 (legge n. 110/1996) e dai commi 181-182 dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (collegato alla manovra di finanza pubblica per il 1997). Le somme ivi accreditate possono essere impiegate per il riacquisto di titoli di Stato sul mercato, per il rimborso di titoli in scadenza nonché per l’acquisto di partecipazioni azionarie possedute da società delle quali il Tesoro sia azionista, ai fini della solo successiva dismissione.

Al riguardo, l’allegato n. 2 al “Rendiconto generale dello Stato per l’esercizio finanziario 2006”, il quale riporta la Relazione illustrativa delle acquisizioni che formano la disponibilità annua e la gestione degli utilizzi del predetto Fondo di ammortamento dei titoli di Stato, evidenzia che per il 2006 sono affluiti al Fondo circa 334 milioni di euro. Di tali afflussi, solo il 3,3 per cento (11 milioni di euro circa) ha riguardato operazioni di dismissione - relative all’anno 2005 -, con particolare riferimento alla vendita diritti di opzione legati all’aumento del capitale sociale di Alitalia, nonché ad un versamento di una cifra di arrotondamento rispetto ad un lotto intero di vendita di azioni Finmeccanica dell’agosto 2005. La quota più rilevante delle entrate al predetto Fondo nel 2006 è ascrivibile al 90% dell’importo derivante dal pagamento dilazionato delle licenze UMTS (circa 323 milioni di euro). Gli interessi maturati sulle giacenze del Fondo, infine, sono stati complessivamente pari a circa 53 milioni di euro. Al 31 dicembre 2006 il saldo ha fatto registrare una consistenza di circa 553 milioni di euro.

La citata Relazione sul Fondo di ammortamento titoli, inoltre, prevede che nel corso dell’ultimo bimestre 2007 sarà trasferito al Fondo il ricavato dell’adesione all’OPA volontaria di acquisto di azioni proprie Telecom Italia Media S.p.A, esercitata a luglio 2005, per un importo pari a 872 mila euro circa. Da dati acquisiti direttamente presso il Dipartimento del Tesoro, 2a Direzione (Debito pubblico), VIII Ufficio, nel 2007 le entrate del Fondo hanno riguardato prevalentemente operazioni legate alle SACE per circa 3,5 miliardi di euro, utilizzati per far fronte ad un’operazione di rimborso titoli a scadenza per un valore nominale di 4.050 milioni di euro dei BTP 1° giugno 2004/1° giugno 2007, che ha esaurito pressoché integralmente le disponibilità del Fondo.

[506] La legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007), all’articolo 1, commi 998-1000, prevede la stipula di nuove convenzioni con alcune società marittime. In particolare, il comma 998 autorizza la spesa di 50 milioni di euro a decorrere dal 2009 per la stipula di nuove convenzioni con le società marittime esercenti i servizi di collegamento con le isole maggiori e minori. Tale disposizione è finalizzata a completare il processo di liberalizzazione del settore dei cabotaggio marittimo e a privatizzare le società esercenti i predetti servizi. Inoltre, il comma 1001 reca una modifica all’art. 1, comma 1, della legge n. 169/1975, volta a precisare che la partecipazione della società Tirrenia alle società di navigazione a carattere regionale che effettuano i servizi postali e commerciali con le isole dell'Arcipelago toscano, Partenopee, Pontine, Eolie, Egadi, Pelagie, di Ustica e di Pantelleria nella misura prevista dalla legge (cioè non inferiore al 51%) avrà luogo fino all’attuazione del processo di privatizzazione del Gruppo Tirrenia e delle singole società che ne fanno parte.

[507] Nell’ambito della predetta procedura, la selezione dei potenziali acquirenti è avvenuta sulla base dei contenuti economici delle offerte e dell’analisi dei piani industriali che presentati dai soggetti interessati all’acquisto, anche al fine di verificarne la compatibilità con gli obiettivi di risanamento, sviluppo e rilancio dell’azienda.

[508]Infatti, con la comunicazione denominata “Lettera di procedura per presentazione offerte preliminari per Alitalia”, il Ministero dell’economia e delle finanze ha comunicato il contenuto e le modalità di presentazione dell’offerta preliminare per l’acquisto di azioni ordinarie Alitalia - rappresentative di una partecipazione non inferiore al 39,9% del capitale sociale di Alitalia stessa - e n. 1.207.147.404 obbligazioni convertibili del prestito “Alitalia 7,5% 2002-2010 convertibile”. Con la medesima comunicazione il Ministero si è riservato la facoltà di mantenere, valutati i Piani Industriali e tenuto conto degli orientamenti espressi nelle Offerte Preliminari, una partecipazione nel capitale sociale di Alitalia per un importo massimo pari al 10% del capitale sociale della stessa. Si è inoltre impegnato a non aderire all’offerta pubblica di acquisto conseguente all’acquisto dei titoli comunicando l’intenzione di fornire, in un momento successivo della procedura di alienazione, ulteriori indicazioni circa le modalità di gestione della partecipazione medesima.

[509]Il Ministero ha inoltre comunicato di voler cedere, su richiesta dell’acquirente selezionato, anche le residue n. 138.958.598 azioni ordinarie di Alitalia detenute, rappresentative di una partecipazione pari a circa il 10% del capitale sociale (denominate “azioni residue”), gestendo la vendita di tale azioni alla stregua di un operatore economico privato e impegnandosi a non aderire all’offerta pubblica di acquisto conseguente all’acquisto delle azioni, qualora tale ultima partecipazione non sia ceduta nell’ambito della procedura complessiva di cessione.

[510]V. comunicato del 6 luglio 2007 del Ministro dell’economia e delle finanze.

[511] Fonte: Comunicato stampa della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 17 marzo 2008.

[512]Si ricorda che il Fondo speciale rotativo per l’innovazione tecnologica, denominato “FIT”, finanzia interventi che hanno ad oggetto programmi di imprese destinati ad introdurre rilevanti avanzamenti tecnologici finalizzati a nuovi prodotti o processi produttivi o al miglioramento di prodotti o processi produttivi già esistenti, oppure rilevanti innovazioni di contenuto stilistico e qualitativo del prodotto. In base alla disciplina vigente il Ministro dello sviluppo economico provvede con proprio decreto, adottato previo parere delle regioni interessate, a stabilire annualmente la percentuale delle risorse e riservata in via prioritaria ai programmi di sviluppo precompetitivo presentati dalle piccole e medie imprese..

[513]V. GUUE C 319 (2007/C 319/03). Tale tasso di interesse equivale al 5,19% più uno spread lo 0,75 ed l’1,5%.

[514]Comunicazione pubblicata nella GUUE C 14 del 19 gennaio 2008 (2008/C 14/02). La percentuale del tasso di interesse è calcolata considerando l’Ibor a un anno sul quale è applicato un margine variabile tra lo 0,6% e l’1%, in base alla categoria di rating della società. Si ricorda che l’Ibor si attesta oggi a poco meno del 5%. Pertanto, essendo l’Alitalia una società pubblica controllata dallo Stato, il tasso finale dovrebbe essere contenuto entro la soglia del 9%.

[515]V. Sole 24 Ore del 27 aprile 2008 “Alitalia, il nodo dei tassi sul rimborso del prestito”.

[516] Recante Misure urgenti per favorire la ristrutturazione ed il rilancio dell'Alitalia convertito, con modificazioni dalla legge 3 agosto 2004, n. 203.

[517] Cfr. la lettera del Ministro per le politiche comunitarie al Commissario per i Trasporti e l'Energia della Commissione Europea in data 13 luglio 2004.

[518] Questi orientamenti sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee serie C, n. 288 del 9 ottobre 1999. A partire dal 10 ottobre 2004 sono stati sostituiti dai nuovi orientamenti per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà, contenuti nella comunicazione 2004/C pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea serie C, n. 244 del 1° ottobre 2004. Si ricorda che gli “Orientamenti” considerano compatibili con la normativa comunitaria della concorrenza gli aiuti che, in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c) del Trattato CE, sono destinati "ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche" e si applicano a qualsiasi impresa in difficoltà, comprese le piccole e medie imprese, ed a qualsiasi settore, compresa l'agricoltura. In generale, sono considerate in difficoltà le imprese che non sono in grado, con le loro risorse ed in mancanza di un intervento esterno dei poteri pubblici, di contenere le perdite che potrebbero condurle quasi certamente al collasso economico a breve o a medio termine. In linea di massima presentano profili di incompatibilità con la disciplina comunitaria gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese di nuova costituzione o di quelle che fanno parte di un gruppo.

Inoltre, gli “Orientamenti” distinguono tra aiuti di salvataggio e aiuti di ristrutturazione: un aiuto per il salvataggio - transitorio per natura e pertanto da considerarsi come misure di intervento di carattere eccezionale - deve consentire di mantenere in attività un'impresa in difficoltà per un periodo corrispondente al tempo necessario ad elaborare un piano di ristrutturazione o di liquidazione; una ristrutturazione, invece, è basata su un piano realizzabile, coerente e di ampia portata, volto a ripristinare la redditività a lungo termine dell'impresa. Poiché tale forma di aiuti può comportare una distorsione della concorrenza, sono soggetti al principio dell'aiuto unico (una tantum), cioè l'aiuto può essere concesso un'unica volta. In ogni caso, la Commissione effettua un controllo dello stato di avanzamento del piano di ristrutturazione sulla base di relazioni regolari e particolareggiate, trasmesse dallo Stato membro

[519]Ai sensi del comma 337, articolo 1, della citata legge finanziaria per il 2006, i soggetti beneficiari della destinazione del 5 per mille sono: le organizzazioni non lucrative di utilità sociale, comprese le ONLUS di diritto (gli organismi di volontariato, le organizzazioni non governative, le cooperative sociali e i loro consorzi e gli enti ecclesiastici e le associazioni di promozione sociale qualificatisi ONLUS limitatamente ad alcune attività ); le associazioni di promozione socialeiscritte nei registri nazionale, regionali e provinciali; le fondazioni e associazioni riconosciute che operano nei settori dell’assistenza sociale e socio-sanitaria; sanitaria; beneficenza; istruzione; formazione; sport dilettantistico; tutela, promozione e valorizzazione delle cose d'interesse artistico e storico; tutela e valorizzazione della natura e dell'ambiente, con esclusione dell'attività', esercitata abitualmente, di raccolta e riciclaggio dei rifiuti urbani, speciali e pericolosi; promozione della cultura e dell'arte; tutela dei diritti civili; ricerca scientifica di particolare interesse sociale svolta direttamente da fondazioni ovvero da esse affidata ad università, enti di ricerca ed altre fondazioni.

[520]Nonostante il riferimento non univoco della definizione di anno finanziario, la disposizione deve intendersi riferita al periodo d’imposta 2006 e dunque alle dichiarazioni dei redditi da presentare nel 2007.

[521]Il limite di spesa è riferito all’anno successivo a quello di riferimento della norma (in questo caso l’anno finanziario 2007) per tenere conto dei tempi tecnici per l’erogazione delle somme.

[522]Recante “Interventi in materia economico-finanziaria per lo sviluppo e l’equità sociale”, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 222 del 29 novembre2007.

[523]La disposizione specifica che le associazioni beneficiarie debbono essere "senza scopo di lucro" ed operare "in via esclusiva o prevalente" nei settori indicati dal citato articolo 10 del D.Lgs. 460 del 1997.

[524]Da adottarsi su proposta del Ministro per la solidarietà sociale, del Ministro dell’università e della ricerca e del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e finanze.

[525]Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31 del 28 febbraio 2008.

[526] Articolo 2, comma 69 della legge n. 350 del 2003.

[527]Convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 2004. In particolare, la riduzione di 5 milioni di euro della quota dell’otto per mille di pertinenza statale è stata destinata alla copertura degli oneri recati dalle modifiche alla disciplina del Fondo di previdenza per il personale di volo dipendente da aziende di navigazione aerea (cd. “Fondo volo”) di cui al D.lgs. n. 164 del 1997.

[528]Legge n. 245 del 2007.

[529]Legge n. 244/08.

[530]Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31 del 2008.

[531]In particolare,con l’art. 1-ter del D.L. n. 314/2004 è stata eliminata la previsione che imponeva agli enti beneficiari di presentare i progetti preliminari ai fini dell’ammissione ai benefici.

[532] La disposizione citata prevede che gli impegni sui capitoli del bilancio dello Stato, relativi a erogazioni a favore di soggetti ed enti pubblici o privati, siano assunti con cadenza trimestrale per quote di pari importo. Per effettive, motivate e documentate esigenze, il Ministro dell’economia, su proposta dei Ministri interessati, può autorizzare l'assunzione di impegni per importi superiori al predetto limite trimestrale.

Conto della P.A.	*2004*	*2005*	*2006*	*2007*	2008 (stime)
Entrate correnti	43,6	43,8	45,6	46,9	46,6
- entrate tributarie (imposte dirette e indirette)	27,4	27,5	29,3	29,9	29,6
- contributi sociali (effettivi e figurativi)	12,6	12,8	12,8	13,3	13,5
Entrate in c/capitale	0,9	0,4	0,3	0,3	0,3
Entrate complessive	44,5	44,2	45,9	47,2	46,9
Uscite correnti	44,0	44,4	44,3	44,6	45,2
- uscite correnti al netto interessi	39,3	39,8	39,7	39,6	40,2
- Redditi da lavoro dipendente	10,8	11,0	11,0	10,7	11,0
- Consumi intermedi	5,4	5,5	5,2	5,2	8,0
- Prestazioni sociali in denaro	16,9	17,0	17,0	17,3	17,5
- interessi passivi	4,7	4,5	4,6	5,0	5,0
Uscite in c/capitale	4,0	4,1	5,0	4,5	4,2
Uscite complessive	48,0	48,4	49,3	49,1	49,4
Pressione fiscale (*)	40,6	40,5	42,1	43,3	43,1
Saldo correntedella P.A. (entrate correnti – spese correnti)	-0,4	-0,6	1,3	2,3	1,4
Saldo primario della P.A. (indebitamento netto – spesa per interessi)	1,2	0,3	1,3	3,1	2,6
Indebitamento netto della P.A.	-3,5	-4,2	-3,4	-1,9	-2,4
Debito	103,8	106,2	106,5	104,0	103,0
PIL (in miliardi di euro)	1.391,5	1.428,4	1.480,0	1.535,5	1.590,4

Fase restrittiva	2006	2007	2008	2009
DL n. 223/2006
Effetto sull'indebitamento netto	1.238	6.585	6.015	7.087
Manovra sulla spesa	-2.353	702	764	906
Manovra sull'entrata	3.591	5.883	5.251	6.181
Manovra 2007[18]
Effetto sull'indebitamento netto	-12.916	14.016	11.135	13.649
Manovra sulla spesa	-12.916	-3.612	-2.579	-2.384
Manovra sull'entrata[19]		17.628	13.714	16.033
Effetto complessivo degli interventi	-11.678	20.601	17.150	20.736
In percentuale del PIL	-0,8	1,3	1,1	1,2
Manovra sulla spesa	-15.269	-2.910	-1.815	-1.478
Manovra sull'entrata	3.591	23.511	18.965	22.214

	2006	2007	2008	2009	2010
Totale fase restrittiva
Effetto sull'indebitamento netto	-11.678	20.601	17.150	20.736	20.736
Manovra sulla spesa	-15.269	-2.910	-1.815	-1.478	-1.478
Manovra sull'entrata	3.591	23.511	18.965	22.214	22.214

Totale fase espansiva
Effetto sull'indebitamento netto	0	-17.376	-8.696	-5.834	-6.448
Manovra sulla spesa	0	-17.376	-6.600	-2.213	-4.385
Manovra sull'entrata	0	0	-2.096	-3.621	-2.062

Effetto complessivo manovre
Effetto sull'indebitamento netto	-11.678	3.225	8.454	14.902	14.289
Manovra sulla spesa	-15.269	-20.286	-8.416	-3.691	-5.863
Manovra sull'entrata	3.591	23.511	16.870	18.593	20.152

*In percentuale del Pil:*
Effetto sull'indebitamento netto	-0,8	0,2	0,5	0,9	0,8
Manovra sulla spesa	-1,0	-1,3	-0,5	-0,2	-0,3
Manovra sull'entrata	0,2	1,5	1,1	1,1	1,2

	*2007*	*2008*	*2009*	*2010*	*2011*	*2012*	*2013*	*Totale*
Convergenza	2.853	2.910	2.969	3.028	3.088	3.150	3.213	21.211
Phasing-out (Basilicata)	90	81	73	62	53	41	30	430
Competitività	720	734	749	764	780	795	811	5.353
Phasing-in (Sardegna)	229	196	160	124	86	88	89	972
Cooperazione territoriale	111	113	117	120	125	128	132	846
Totale Fondi comunitari	4.003	4.034	4.068	4.098	4.132	4.202	4.275	28.812
FAS ⁽¹⁾	100	1.100	4.400	9.166	9.500	11.000	11.000	64.379
Cofin. Nazion.								31.600
TOTALE								124.791

	*2008*	*2009*	*2010*	*2111 e seg.*
Interventi aree sottoutilizzate	-232,4	- 1.081,9	- 3.255,7	+3.067,4
Cofinanziamento nazionale	+2.859	+2.000	+285	0
Effetti finanziaria 2008	2.626,6	918,1	- 2.970,7	3.067,4

2006	Privatizzazioni		Altre cessioni
	Cessioni di quote di controllo	Cessioni aziende e rami d’azienda	Cessioni quote di minoranza	Cessioni di immobili /cespiti
Fintecna Spa	-	-	-	296,540
2° livello	-	-	-	120,013
Totale	-	-	-	416,553

PIL	Consuntivo							Previsioni
PIL	*2001*	*2002*	*2003*	*2004*	*2005*	*2006*	*2007*	*2008*	*2009*
Italia	1,8	0,5	0,0	1,5	0,6	1,8	1,5	0,5	0,8
Francia	1,9	1,0	1,1	2,5	1,7	2,0	1,9	1,6	1,4
Spagna	3,6	2,7	3,1	3,3	3,6	3,9	3,8	2,2	1,8
Germania	1,2	0,0	-0,2	1,1	0,8	2,9	2,5	1,8	1,5
AREA EURO	1,9	0,9	0,8	2,1	1,6	2,8	2,6	1,7	1,5
Regno Unito	2,4	2,1	2,8	3,3	1,8	2,9	3,0	1,7	1,6
UE – 27	2,0	1,2	1,3	2,5	1,9	3,1	2,8	2,0	1,8
Usa	0,8	1,6	2,5	3,6	3,1	2,9	2,2	0,5	0,6
Giappone	0,2	0,3	1,4	2,7	1,9	2,4	2,1	1,4	1,5

Indebitam. netto	Consuntivo							Previsioni
Indebitam. netto	*2001*	*2002*	*2003*	*2004*	*2005*	*2006*	*2007*	*2008*	*2009*
Italia	-3,1	-2,9	-3,5	-3,5	-4,2	-3,4	-1,9	-2,3	-2,4
Francia	-1,5	-3,1	-4,1	-3,6	-2,9	-2,4	-2,7	-2,9	-3,0
Spagna	-0,6	-0,5	-0,2	-0,3	+1,0	+1,8	+2,2	+0,6	0,0
Germania	-2,8	-3,7	-4,0	-3,8	-3,4	-1,6	0,0	-0,5	-0,2
AREA EURO	-1,8	-2,5	-3,1	-2,9	-2,5	-1,3	-0,6	-1,0	-1,1
Regno Unito	+0,6	-1,9	-3,3	-3,4	-3,4	-2,6	-2,9	-3,3	-3,3
UE – 27	-1,4	-2,5	-3,1	-2,8	-2,5	-1,4	-0,9	-1,2	-1,3
Usa	-0,4	-3,8	-4,8	-4,4	-3,6	-2,6	-2,5	-4,5	-4,2
Giappone	-6,3	-8,0	-8,0	-6,2	-5,0	-3,8	-3,4	-3,4	-3,3

Debito delle P.A.	Consuntivo							Previsioni
Debito delle P.A.	*2001*	*2002*	*2003*	*2004*	*2005*	*2006*	*2007*	*2008*	*2009*
Italia	108,7	105,6	104,3	103,8	105,8	106,5	104,0	103,2	102,6
Francia	56,2	58,2	62,9	64,9	66,4	63,6	64,2	64,4	65,1
Spagna	55,5	52,5	48,7	46,2	43,0	39,7	36,2	35,3	35,2
Germania	58,8	60,3	63,8	65,6	67,8	67,6	65,0	63,1	61,6
AREA EURO	68,0	67,9	69,1	69,6	70,2	68,5	66,4	65,2	64,3
Regno Unito	37,7	37,5	38,7	40,4	42,1	43,1	43,8	45,6	48,2
UE – 27	60,8	60,2	61,7	62,1	62,6	61,3	58,7	58,9	58,4
Usa	53,7	56,1	59,4	60,4	60,8	60,1	60,8	63,2	66,5
Giappone	151,7	160,9	167,2	178,1	191,6	194,7	195,5	197,5	196,0

	Indebitamento netto		Saldo primario
	tendenziale	*programmatico*	tendenziale	*programmatico*
DPEF 2007-2011 (8 luglio 2006) (milioni di euro)	4,1 (61,4)	2,8 (n.d.)	0,8 (11,8)	2,1 (n.d.)
Nota aggiornamento DPEF (settembre 2006) (milioni di euro)	3,8	2,8 (n.d.)		2,0 (n.d.)
RUEF 1/2007 (16 marzo 2007) (milioni di euro)	2,3 (34,6)		2,6 (39,4)
DPEF 2008-2011 (27 giugno 2007) (milioni di euro)	2,5 (38,3)		2,3 (35,5)
Nota aggiornamento DPEF (settembre 2007) (milioni di euro)	2,4 (36,3)		2,5 (38,1)
Consuntivo ISTAT (29 febbraio 2008) (milioni di euro)	1,9 (29,1)		3,1 (47,5)

	Entrate tributarie			Contributi e trasferimenti ^(b)			Entrate extra tributarie			Totale entrate
	2003	2004	2005	2003	2004	2005	2003	2004	2005	2003	2004	205
Comuni	24.674	25.528	26.425	14.275	13.306	13.072	10.250	10.697	10.853	49.200	49.531	50.350
Province	4.446	4.624	4.625	4.160	3.880	4.175	502	722	592	9.108	9.228	9.392

	Grado di autonomia impositiva*			Grado di autonomia finanziaria **			Grado di dipendenza erariale***
	2003	2004	2005	2003	2004	2005	2003	2004	2005
Comuni	50,1	51,5	52,5	71,0	73,1	74,0	17,8	15,8	15,4
Province	48,8	50,1	49,2	54,3	57,9	55,5	13,1	11,7	11,5

Cap.	Denominazione	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
1316 (ex 1601)	Fondo ordinario per il finanziamento dei bilanci degli enti locali	7.503	6.295	9.197	4.841	2.860	4.004	4.050	4.687	7.983	6.221
1317 (ex 1602)	Fondo perequativo degli squilibri di fiscalità locale	976	971	974	950	921	903	884	883	969	953
1318 (ex 1603)	Fondo consolidato per il finanziamento dei bilanci degli enti locali	2.115	2.139	2.099	2.025	1.714	1.503	1.475	1.434	2.348	2.412
1319 (ex 1604)	Fondo per il federalismo amministrativo	-	-	132	163	175	130	126	125	130	283
1320	Compartecipazione dei comuni delle regioni a statuti ordinario al gettito dell’IRPEF (*)	-	-	-	4.298	6.612	6.294	6.429	6.527	1.260	1.263
	Totale Fondi di parte corrente	10.594	9.405	12.401	12.277	12.282	12.834	12.964	13.656	12.690	11.132
7232	Fondo per lo sviluppo degli investimenti dei comuni e delle province	3.276	2.813	2.316	1.900	1.456	1.568	1.151	975	1.060	993
7233	Fondo per lo sviluppo degli investimenti delle comunità montane	13	14	15	16	16	16	15	16	15	15
7235	Fondo nazionale speciale per gli investimenti	5	per memoria	13	9	5	2	0,3	-	-	soppresso
7236	Fondo nazionale ordinario per gli investimenti	67	82	281	192	256	132	46	46	122	122
7237	Fondo per il federalismo amministrativo	-	-	258	624	652	424	418	410	405	676
	Totale Fondi in conto capitale	3.362	2.909	2.884	2.741	2.385	2.142	1.630	1.447	1.602	1.806

Periodo	Regioni e Province autonome			Province			Comuni			Altri enti	Debito Amministraz. locali
		di cui			di cui			di cui
		Titoli	Prestiti di IFM e CDP spa		Titoli	Prestiti di IFM e CDP spa		Titoli	Prestiti di IFM e CDP spa
2004	29.993	13.358	13.878	5.866	2.029	3.582	35.298	5.882	28.857	5.629	76.606
2005	34.107	13.968	15.278	7.286	3.262	3.954	40.830	10.248	29.954	7.835	90.058
2006	45.128	18.710	18.956	8.666	3.664	4.944	45.263	11.219	33.516	9.036	108.093
2007	(47.124)	(18.040)	(19.595)	(8.845)	(3.755)	(5.038)	(46.610)	(11.014)	(35.235)	(9.087)	(111.665)

2006	2007	2008	Cap.
5.540.000.000	4.281.200.000	4.543.400.000	TOTALE
		131.964.000	8349/Sviluppo
		1.319.640.000	8348/Sviluppo
		3.091.796.000	8425/Sviluppo

	Bil. 2006	Bil. 2007	Bil. 2008
Agevolazioni alle imprese	870.000.000	0	0
Credito di imposta	1.265.000.000	0	0
Legge n. 208 - beni culturali	0	13.730.000	20.000.000
Legge n. 350/2003 art. 4	7.500.000	0	0
TOTALE ALTRE VOCI	2.142.500.000	13.730.000	20.000.000

Infrastrutturazione territoriale (cap. 8425)	*2008*	*2009*	*2010*	*2111 e ss.*	*TOTALE*
Bil. legislazione vigente	2.947,2	6.486,9	6.486,9	38.176,2	54.097,3
Tabella D	+1.100,0	+7,4	+11,7	0	+1.129,1
Rimodulazione tabella F	- 1.000,0	+600,0	- 2.667,4	+3.067,4	0
Tabella F	3.047,2	7.094,3	3.831,3	41.243,6	55.216,4
D.L. n. 159/2007 (art. 47)	- 5,4	- 11,3	0	0	- 16,7
Larga banda (art. 2, co. 299)	+50,0	0	0	0	+50,0
Risorse aggiuntive (art. 2, co. 537)	+1.000,0	- 600,0	- 400,0	0	0
Fondo credito occupazione (art. 2, co. 548)	- 200,0	- 200,0	- 200,0	0	- 600,0
Aziende viticole siciliane (art. 2, co. 135)	- 150,0	0	0	0	- 150,0
Velivoli antincendio (art. 3, co. 158)	- 150,0	0	0	0	- 150,0
Viabilità Sicilia e Calabria (art. 2, co. 538)	- 500,0	- 500,0	0	0	- 1.000,0
Disponibilità cap. 8425	3.091,8	5.783,0	3.231,3	41.243,6	53.349,7
Variazione su BLV	+144,6	- 703,9	- 3.255,6	+3.067,4	-747,6

Tabella F corretta	*cap.*	*2008*	*2009*	*2010*	2111 e seg.
Strutture istituzionali	8349	132,0	290,5	290,5	1.709,4
Sistemi produttivi	8348	1.319,6	2.904,6	2.904,6	17.093,8
Infrastrutturazione territoriale	8425	3.091,8	5.783,0	3.231,3	41.243,6
Totale FAS		4.543,4	8.978,1	6.426,4	60.046,8

L. 183/1987, art. 5 – Fondo per le politiche comunitarie (U.P.B. 3.1.6 – cap. 7493)
	*2008*	*2009*	*2010*
Bilancio a legislazione vigente	5.698.000	4.897.500	4.998.000
Rifinanziamento Tabella D	+3.200.000	+2.000.000	+300.000
Tabella F	8.898.000	6.897.500	5.298.000
Art. 2, co. 378 (soppressione ticket)	- 326.000	0	0
Art. 3, co. 159 (convenzioni ASU)	- 15.000	0	- 15.000
Disponibilità in bilancio	8.557.000	6.897.500	5.283.000
Effetto manovra	2.859.000	2.000.000	285.000

	Programmazione FAS 2007-2013 – Mezzogiorno (in milioni di euro)
A	Totale risorse disponibili Mezzogiorno	53.782,050
B	Accantonamento per particolari destinazioni e riserva di programmazione	16.134,615
B1	Progetto "obiettivi di servizio"	3.012,000
B2	Fondo premiale per progetti innovativi e di qualità	1.500,000
B3	Destinazione a Progetti strategici speciali	3.699,269
B31	Progetto Salute, sicurezza e sviluppo nel Mezzogiorno	1.500,000
B32	Programma straordinario nazionale per il recupero economico-produttivo di siti industriali inquinati	2.149,269
B33	Progetto straordinario per la tutela delle collettività residenti in aree a rischio	50,000
B4	Riserva di programmazione	7.923,346
C	Risorse Programmi FAS in attuazione Priorità del QSN 2007-2013	37.647,435
C1	Programmi di interesse strategico nazionale	17.817,981
C2	Programmi di interesse strategico regionale	18.069,164
C3	Programmi interregionali	1.760,290

A	Totale risorse disponibili Centro-Nord	9.490,950
B	Accantonamento per destinazioni particolari e riserva di programmazione	1.728,190
B1	*Progetti strategici speciali*	*630,000*
B11	Programma straordinario nazionale per il recupero economico-produttivo di siti industriali inquinati	450,000
B12	Progetto Valle del Fiume PO	180,000
B2	*Riserva di programmazione*	*1.098,190*
C	Risorse Programmi FAS in attuazione Priorità del QSN 2007-2013	7.762,760
C1	Programmi di interesse strategico nazionale	2.218,779
C2	Programmi di interesse strategico regionale	5.543,981

CALABRIA (intero territorio regionale)
	GRANDE	MEDIA	PICCOLA
Fino al 31/12/2010	40%	50%	60%
Dall’1/01/2011 al 31.12.2013	30%	40%	50%

CAMPANIA (intero territorio regionale)
	GRANDE	MEDIA	PICCOLA
Fino al 31/12/2013	30%	40%	50%

PUGLIA (intero territorio regionale)
	GRANDE	MEDIA	PICCOLA
Fino al 31/12/2013	30%	40%	50%

SICILIA (intero territorio regionale)
	GRANDE	MEDIA	PICCOLA
Fino al 31/12/2013	30%	40%	50%

BASILICATA (intero territorio regionale)
	GRANDE	MEDIA	PICCOLA
Fino al 31/12/2010	30%	40%	50%
Dall’1/01/2011 al 31.12.2013*	20%	30%	40%
*Tale regione è ammessa agli aiuti a norma dell'articolo 87, par. 3, lett. a) del trattato CE fino al 31 dicembre 2010. Dal 1° gennaio 2011 la regione stessa sarà ammissibile agli aiuti ai sensi dell'articolo 87, par. 3, lett. c); tuttavia, qualora la revisione delle intensità di aiuto, da effettuarsi nel 2010, dovesse dimostrare che il PIL pro-capite della Regione interessata sia sceso sotto il 75% della media UE-25, essa rimarrà ammissibile agli aiuti ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a) con gli stessi massimali d'aiuto previsti fino al 2010.

ABRUZZO (solo nelle zone censuarie indicate*)
	GRANDE	MEDIA	PICCOLA
Fino al 31/12/2013	15%	25%	35%
*Non è ammesso l’intero territorio regionale ma soltanto le zone censuarie dei singoli comuni individuate nella Carta degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013

MOLISE (solo nelle zone censuarie indicate*)
	GRANDE	MEDIA	PICCOLA
Fino al 31/12/2013	15%	25%	35%
*Non è ammesso l’intero territorio regionale ma soltanto le zone censuarie dei singoli comuni individuate nella Carta degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013

SARDEGNA (solo nelle zone censuarie indicate*)
	GRANDE	MEDIA	PICCOLA
Fino al 31/12/2010	25%	35%	45%
Dall’1/01/2011 al 31.12.2013*	15%	25%	35%
Non è ammesso l’intero territorio regionale ma soltanto le zone censuarie dei singoli comuni individuate nella Carta degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013*

La finanza pubblica nella XV legislatura

Le manovre di finanza pubblica

Il processo di riforma del bilancio

La finanza regionale e locale

Il Patto di stabilità interno

L’intervento nelle aree sottoutilizzate

Le politiche di sviluppo territoriale

La politica di coesione

Il riordino del Ministero dell’economia

Le privatizzazioni

Trasferimenti ad enti

Gli effetti finanziari delle leggi

Verifica andamenti di finanza pubblica

Politica di coesione

Confronti internazionali

La procedura di disavanzo eccessivo

Il Patto di stabilità e crescita

Indirizzi di massima

Sorveglianza multilaterale

Procedura sui disavanzi eccessivi

La manovra per il 2007

La manovra per il 2008

Interventi di razionalizzazione della spesa

Limiti alle spese di consulenza, rappresentanza e auto di servizio

L’introduzione di “tetti retributivi”

Ulteriori disposizioni di contenimento della spesa di personale

Il sistema degli acquisti della P.A.

La legge finanziaria 2007

La legge finanziaria per il 2008

La spending review

Il Libro Verde sulla spesa pubblica

Il Rapporto intermedio sulla revisione della spesa

Razionalizzazione dell’organizzazione territoriale dell’amministrazione

Revisione delle procedure amministrative e dell’organizzazione del personale

Revisioni nella politica dei trasferimenti

Revisione della struttura dei bilanci e dei rapporti con il Ministero dell’economia

Il programma di lavoro 2008-2009 e la legge finanziaria per il 2008

L’indagine conoscitiva sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio

La riclassificazione del bilancio dello Stato

Le tappe del processo di riforma

I Macroaggregati

Il rafforzamento del sistema dei controlli

L’evoluzione della finanza regionale

Trasferimenti erariali e interventi speciali

Il finanziamento degli enti locali

I tributi regionali e locali

L’indebitamento degli enti territoriali

Il federalismo fiscale

La lunga strada del «federalismo fiscale»

I Contenuti

La potestà tributaria ed i tributi propri delle regioni

La potestà tributaria ed i tributi propri degli enti locali

Compartecipazioni ai tributi erariali

Sistema e misura della perequazione

Le regole del Patto 2007-2009 per le regioni

Le regole del Patto 2007-2010 per gli enti locali

Le aree sottoutilizzate

Le risorse per le aree sottoutilizzate

Il Fondo per le aree sottoutilizzate

Esercizio 2007

Esercizio 2008

Il credito d’imposta per investimenti

Il credito d’imposta per l’occupazione

Autoimpiego e autoimprenditorialità

Le risorse

I contratti di programma

Le risorse

Stato di attuazione al 31 dicembre 2007

La riforma di Sviluppo Italia S.p.A.

Le società controllate e partecipate

Le attività dell’Agenzia

Autoimpiego e autoimprenditorialità

L’attrazione degli investimenti esteri

I contratti di programma

Gli interventi ex lege n. 181/1989

La legge n. 488/1992

Le risorse

Stato di attuazione al 31 dicembre 2007

I patti territoriali

Le risorse

Le manov re di finanza pubblica

Il process o di riforma del bilancio

Il Patto d i stabilità interno

L’intervento ne lle aree sottoutilizzate

Le politiche di svilup po territoriale

Il riordino del Ministero d ell’economia

Le priv atizzazioni

Trasferimen ti ad enti

Gli effetti fi nanziari delle leggi

Verifica an damenti di finanza pubblica

Con fronti internazionali

Il sistema deg li acquisti della P.A.

L’indagin e conoscitiva sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio

Il rafforzamento del si stema dei controlli

Il finanziam ento degli enti locali

I tributi r egionali e locali

L’indebitament o degli enti territoriali

Il federalismo fis cale

Le regole del P atto 2007-2009 per le regioni

Le aree so ttoutilizzate

Il Fondo per le a ree sottoutilizzate

Il credito d’imposta p er investimenti

Il credito d’i mposta per l’occupazione

I contratti di program ma

I patti te rritoriali

I contr atti di area

I contratti di loca lizzazione

Il ciclo di prog rammazione 2007-2013

Gli aiuti di St ato a finalità regionale

L’8 per m ille

Contrib uti vari

	*2006*	*2007*
DM 124993 del 2006 (al cap. 7212) RS	125
DM 124993 del 2006 (al cap. 7425) RS	125
DM 141934 del 2006 (al cap. 7212)	195
DM 141934 del 2006 (al cap. 7425)	195
DM 136825 del 2007 (al cap. 7212) RS	45
DM 136825 del 2007 (al cap. 7425) RS	45	75
Decreti di variazione	730	75

Assegnazioni Cipe	1998- 2002	*2003*	*2004*	*2005*	*2006*	*2007*	*2008*	*2009*	1998- 2009
Risorse complessive program. negoziata, di cui:	6.509,6	1.178,2	852,6	638,7	618,1	324,7	380	296,0	10.797,8
- Contratti di programma	1.414,3	107,3	249,2	242,1	503,0	324,7	380,0	296,0	3.516,8

Tipologia patti	N.ro	Investimento complessivo (migliaia di euro)	Onere complessivo (migliaia di euro)	Totale erogato al netto delle revoche (migliaia di euro)	Occupazione aggiuntiva iniziative imprenditoriali
I generazione (generalisti)	12	643.272	480.628	291.733	6.985
II generazione (generalisti)	117	8.629.764	3.361.540	1.755.136	52.075
Specializzati nei settori dell’agricoltura e della pesca	91	2.249.462	1.154.028	732.636	26.271
Totale	220	11.522.498	4.996.195	2.779.506	85.331

Nome	Regione	Comune	Settore	Inv. €/Mln	Contributo €/Mln	Nuovi occupati	Tipologia di intervento	Contributo erogato €/Mln
Vegitalia	Calabria	S.Marco Argentano (CS)	Agro - alimentare	32	14,3	217	Nuova iniziativa	7,2
Donnafugata	Sicilia	Ragusa	Turismo	45,5	18,6	222	Nuova iniziativa	6,2
Denso Thermal Systems	Campania	Avellino	Componentistica auto	63,2	24,0	0(1)	Ristrutturazione
Helesi	Basilicata	Pisticci (MT)	Contenitori plastici	25,6	17,0	53	Nuova iniziativa	5,7
In & Out	Puglia	Taranto	Call center	1,9	1,0	1.700	Nuova iniziativa
Transcom	Puglia	Bari	Call center	2,9	1,5	630	Nuova iniziativa
Bosch TDIT	Puglia	Bari	Automotive	89,4	29,1	0(1)	Ammodernam.
Bosch CVIT	Puglia	Bari	Automotive	27,5	11,4	6(1)	Ampliamento
CICT	Sardegna	Cagliari	Logistica	60,6	21,8	61	Ampliamento
Verdura International Hotel Resort	Sicilia	Sciacca (AG)	Turismo	99,2	43,0	330	Nuova iniziativa
TOTALE				447,8	181,7	3.219

Status	N.	Totale investimenti €/Mln	Contributo €/Mln	Nuovi occupati
Iter concluso	10	0	0	3.219
Sottoscrizione Accordo di Programma Quadro	1	900,0	181,8	1.200
Sottoscrizione Contratto di Programma	1	599,3	97,5	702
Decreto di approvazione domanda Contratto di Programma	6	122	50,7	301
Totale	18	1621,3	330	5.422
Iniziative revocate	1	45,5	26,0	59

Obiettivo 1 -Promozione dello sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni che presentano ritardi nello sviluppo.	FESR, FSE, FEAOG sezione “orientamento” e SFOP
Obiettivo 2 -Riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali.	FESR e FSE
Obiettivo 3 -Adeguamento e ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione.	FSE

Stato membro	Obiettivo 1	Phasing Out Obiettivo 1	Obiettivo 2	Phasing Out Obiettivo 2	Obiettivo 3	Strumento della pesca (al di fuori obiettivo 1)	Totale
BELGIO	0	625	368	65	737	34	1.829
DANIMARCA	0	0	156	27	365	197	745
GERMANIA	19.229	729	2.984	526	4.581	107	28.156
GRECIA	20.961	0	0	0	0	0	20.961
SPAGNA	37.744	352	2.553	98	2.140	200	43.087
FRANCIA	3.254	551	5.437	613	4.540	225	14.620
IRLANDA	1.315	1.773	0	0	0	0	3.088
ITALIA	21.935	187	2.145	377	3.744	96	28.484
LUSSEMBURGO	0	0	34	6	38	0	78
OLANDA	0	123	676	119	1.686	31	2.635
AUSTRIA	261	0	578	102	528	4	1.473
PORTOGALLO	16.124	2.905	0	0	0	0	19.029
FINLANDIA	913	0	459	30	403	31	1.836
SVEZIA	722	0	354	52	720	60	1.908
GRAN BRETAGNA	5.085	1.166	3.989	706	4.568	121	15.635
EU 15	127.543	8.411	19.733	2.721	24.050	1.106	183.564

Obiettivo	Tot. Contributo	Impegni	Pagamenti	Avanzamento %
Obiettivo	(A)	(B)	(C)	(B/A)	(C/A)
Obiettivo 1	46.019,33	51.093,25	36.703,30	111,0	79,8
Obiettivo 2	7.182,58	8.030,28	6.327,83	111,8	88,1
Obiettivo 3	9.097,67	9.284,04	7.882,29	102,05	86,64
Totale	62.299,6	68.407,6	50.913,4	109,8	81,7

	Contributo totale	Impegni	Pagamenti	Percentuali
	(A)	(B)	(C)	(B/A)	(C/A)
POR Basilicata	1.696,07	2.036,15	1.330,92	120,1	78,5
POR Calabria	4.036,40	4.098,33	3.221,08	101,5	79,8
POR Campania	7.748,17	8.231,25	5.886,70	106,2	76,0
POR Molise	469,48	543,35	396,51	115,7	84,5
POR Puglia	5.232,35	6.003,53	3.962,25	114,7	75,7
POR Sardegna	4.258,56	4.056,27	3.202,00	95,2	75,2
POR Sicilia	8.459,91	9.559,81	6.380,78	113,0	75,4
Totale Programmi regionali	31.900,94	34.528,67	24.380,25	108,2	76,4
PON ATAS	517,10	501,17	450,61	96,9	87,1
PON Pesca	305,10	284,46	207,58	93,2	68,0
PON Ricerca	2.267,33	2.806,55	1.832,82	123,8	80,8
PON Scuola per lo sviluppo	830,01	892,00	757,13	107,5	91,2
PON Sicurezza	1.225,84	1.196,28	984,14	97,6	80,3
PON Sviluppo	4.452,84	5.823,78	4.079,91	130,8	91,6
PON Trasporti	4.520,16	5.060,40	4.010,86	112,0	88,7
Totale programmi nazionali	14.118,39	16.564,58	12.323,05	117,3	87,3
*TOTALE QCS*	*46.019,33*	*51.093,25*	*36.703,30*	*111,0*	*79,8*

	Fondi strutturali	Cofinanz. nazionale	FAS	TOTALE
QSN 2007-2013 (risorse complessive)	28,7	31,6	64,4	124,7
Obiettivo “Convergenza”	21,6	21,8	-	43,4
Obiettivo “Competitività regionale e occupazione”	6,3	9,6	-	15,9
Obiettivo “Cooperazione territoriale”	0,8	0,2	-	1