Camera dei deputati

XVI Legislatura

 

BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA

 

Appunto 1/2012                                                                          12 gennaio 2012

La gestione dei rifiuti nel Regno Unito

Le attività inerenti alla gestione e allo smaltimento dei rifiuti sono oggetto, nel Regno Unito, di regolamentazione nelle quali è trasposto l’assetto normativo delineato in sede europea. L’attuazione delle norme comunitarie adottate in questo ambito ha avuto luogo a partire dagli anni ‘90, con l’approvazione dell’Environmental Protection Act 1990, che ha introdotto un’organica disciplina di tutela dell’ambiente a cui si sono saldati, per quanto riguarda la gestione dei rifìuti, la cospicua normativa di dettaglio e i successivi aggiornamenti legislativi.

Le disposizioni del 1990 (contenute nella seconda parte del testo legislativo: Waste on Land) pongono particolari doveri sui soggetti coinvolti nelle attività di smaltimento, trattamento e riciclaggio di determinate tipologie di rifiuti (comprese nella categoria del controlled waste, nella quale rientrano i rifiuti sia di origine domestica, sia quelli di provenienza industriale e commerciale il cui trattamento richiede particolari procedimenti e specifiche autorizzazioni). Tali prescrizioni - compendiate nel generale obbligo di diligenza, duty of care, previsto all’art. 34 della legge - si applicano a coloro che, in prima persona o per mezzo di intermediari, producono, importano, trasportano, depositano o trattano le categorie di rifiuti enumerate dalla legge. La violazione dell’obbligo suddetto costituisce reato, punito dalla legge (artt. 33 A, 34 A) con pene variabili a seconda del procedimento penale esperito (summary oppure on indictment), di natura detentiva e/o di natura pecuniaria.

Tra gli adempimenti che integrano il dovere di diligenza v’è, in particolare, il rispetto degli obblighi di registrazione dei rifiuti, necessari a consentirne la tracciabilità dal momento della raccolta ed imballaggio, durante il loro trasporto e nel luogo di destinazione; a tali prescrizioni di generale applicazione, introdotte dalla normativa di dettaglio costituita dalle Environmental Protection (Duty of Care) Regulations 1991[1], si aggiungono vincoli più stringenti per i rifiuti speciali (hazardous waste)[2]. Con particolare riguardo a questi ultimi, e a motivo dei punti di contatto che la loro produzione e il loro smaltimento presenta con il sistema e la gestione delle infrastrutture nonché con più generali compiti di pianificazione degli enti locali, il Governo ha da poco portato a termine una consultazione diretta ad adottare una specifica politica nazionale (National Policy Statement)[3].

I comportamenti nei quali si esplica il già richiamato duty of care sono stati altresì tipizzati dalle previsioni di un codice di condotta (Waste Management, The Duty of care, A Code of Practice, 1996) la cui redazione è demandata per legge all’autorità ministeriale competente; stante il suo carattere cogente, l’inosservanza di tale previsione (breach of the duty of care) costituisce un’infrazione sanzionabile con pene pecuniarie, indipendentemente dagli eventuali effetti della violazione e della loro autonoma rilevanza penale. Benché del codice sia stata recentemente annunciata la modifica ad esito della consultazione promossa dal Governo e svoltasi nell’autunno del 2011[4], l’obbligo di diligenza posto sui soggetti coinvolti nel ciclo dei rifiuti è destinato a conservare la propria centralità; la sua applicazione generalizzata, d’altra parte, è obiettivo programmatico di iniziative (quali il cosiddetto Edoc programme, coordinato dalla Environment Agency) intese a realizzare, nel quadriennio 2011-2014, la completa tracciabilità dei rifiuti lungo l’intera filiera del loro trattamento mediante l’adozione di modalità di registrazione informatizzata in luogo delle procedure cartacee.

Al fine di fornire elementi d’ausilio per l’interpretazione di una normativa di contenuto articolato e complesso, le previsioni del codice di condotta - ricorrendo anche a esemplificazioni - delimitano le nozioni rilevanti per la sua applicazione, da quella di rifiuti (“sostanze od oggetti non più facenti parte dell’ordinario ciclo commerciale o della catena dell’utilità”) a quella di produttore (“chiunque con la sua attività produca rifiuti oppure provveda al loro trattamento o ad operazioni risultanti in un mutamento della loro natura e composizione”).

Oltre al ruolo assegnato alle “buone pratiche”, formate sulla base dell’esperienza degli stessi operatori del settore e con il loro concorso, un ulteriore connotato della disciplina vigente nel Regno Unito, conformemente alla sua matrice comunitaria, è rappresentato dal regime autorizzatorio previsto – con limitate esenzioni - per porre in essere ogni correlata attività.

L’autorizzazione rilasciata dall’autorità pubblica[5] (waste management licence) costituisce per le singole categorie di operatori (a seconda dei casi, produttori o gestori dei rifiuti, oppure incaricati o intermediari nel relativo trasporto e trattamento: waste managers, carriers o brokers) il titolo abilitativo per svolgere, nel rispetto del duty of care e delle specifiche condizioni indicate, le attività di raccolta, trasporto, smaltimento dei rifiuti medesimi[6]. Dalle caratteristiche dei rifiuti, e dalla loro inclusione nella categoria del controlled waste, discende dunque il carattere regolato delle connesse attività, indipendentemente dalla natura pubblica o privata del soggetto che ne assume l’esercizio. Per contro, la diversa natura dei rifiuti e la valutazione del minor rischio che essi presentano per l’ambiente e per la salute umana comportano che l’operatore possa essere dispensato dall’osservanza del noto principio di diligenza: è il caso delle esenzioni previste per la gestione dei rifiuti domestici (household waste, purché non prodotti nell’esercizio di attività professionali o commerciali) e di origine animale (animal waste, oggetto di distinta disciplina). Talune esenzioni previste dalla legge si articolano, tuttavia, anche in ragione delle qualità soggettive degli operatori: è il caso dei soggetti investiti di funzioni di interesse generale (ad esempio, gli enti locali competenti per la gestione dei rifiuti urbani) e delle organizzazioni non lucrative o di volontariato, esonerati dall’obbligo di previa registrazione a cui è altrimenti tenuto chiunque svolga attività di gestione dei rifiuti.

Alle modifiche e integrazioni della disciplina di fonte europea intervenute nel tempo ha fatto seguito la puntuale revisione della legislazione nazionale[7].

La direttiva quadro del 2008 (2008/98/CE), da ultimo, ha avuto attuazione nel Regno Unito con le Waste (England and Wales) Regulations 2011 (S.I. 2011/988), che, oltre a disciplinare i requisiti e le modalità di registrazione degli operatori e di tracciabilità dei rifiuti, individuano le competenze istituzionali di pianificazione relative alle misure di prevenzione e alle attività gestionali concernenti il trattamento dei rifiuti medesimi. Le attività oggetto di pianificazione (all’interno dei Waste prevention programs e dei Waste management plans disciplinati nel testo normativo) vengono poste in essere, come richiesto dal legislatore comunitario, in conformità al criterio cosiddetto “gerarchico” (waste hierarchy nella trasposizione del Regno Unito), che assegna ordine prioritario a determinate attività ed opzioni nel ciclo dello smaltimento dei rifiuti in prospettiva del conseguimento del miglior risultato sotto il profilo della tutela ambientale e della salute[8]. Le recenti Regulations si segnalano, peraltro, per il mutato approccio, già rilevabile nella loro matrice europea, tendente ad assegnare ai rifiuti il valore di risorsa se correttamente avviati ai processi di smaltimento e recupero, e, d’altra parte, per la previsione della imputabilità penale delle persone giuridiche per gli illeciti eventualmente commessi (art. 44).

La derivazione europea della disciplina dei rifiuti non pare tuttavia aver relegato le istituzioni britanniche a compiti di mera trasposizione interna. Volendo considerare alcuni sviluppi recenti merita segnalare, a questo riguardo, la riflessione istituzionale avviata sull’adeguatezza di alcuni aspetti della vigente disciplina dei rifiuti. A partire dal 2006, già prima dell’attuazione della direttiva del 2008, la valutazione dell’efficacia dell’apparato sanzionatorio in materia di reati ambientali veniva all’esame di centri di ricerca specializzati incaricati dal Ministero per l’ambiente (DEFRA) di condurre un’indagine sul tema[9].

Da ultimo, la strategia nazionale in materia di rifiuti è divenuta oggetto di una più ampia riconsiderazione da parte del Governo liberal-conservatore insediatosi nel 2010, ispirata a perseguire una maggiore sostenibilità delle attività dirette allo smaltimento dei rifiuti e al recupero energetico. Tale obiettivo, secondo il Governo – che in un recente documento ha esposto le linee di fondo delle future iniziative da adottare in questo ambito[10]- è da perseguire non solo attraverso il costante riferimento alla waste hierarchy quale fondamentale criterio operativo e requisito giuridico di ogni attività connessa al ciclo dei rifiuti, ma anche curando la sostenibilità del sistema attraverso la stessa riduzione dei rifiuti quale risultato di un più efficiente uso dei materiali prodotti e distribuiti in commercio (a tale scopo nel documento si prefigura l’avvio di un Waste Prevention Programme).

Indirizzo fondamentale delle annunciate iniziative del Governo – in linea con la più generale impostazione programmatica condensata nel manifesto politico noto come Big Society - è inoltre quello costituito dal potenziamento delle autonomie territoriali in prospettiva dell’esercizio da parte loro, con il concorso delle imprese private e la partecipazione delle comunità locali, delle principali competenze in materia di gestione dei rifiuti. In tal modo, e attraverso una strategia integrata di interventi che pone in risalto l’iniziativa privata e l’innovazione, è intento del Governo assicurare la tutela dell’ecosistema e promuovere la green economy, con positive ricadute per l’occupazione.