Camera dei deputati

XVI Legislatura

 

BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA

 

 

Appunto 29/2010                                                                            11 ottobre 2010

La gestione dei rifiuti in Germania

1. Le competenze istituzionali in materia di gestione dei rifiuti

 

In Germania, l’economia dei rifiuti (Abfallwirtschaft) ha subito un processo di trasformazione a partire dagli anni Settanta. Prima dell’entrata in vigore della prima legge sui rifiuti del 1972, ogni villaggio disponeva di una discarica (erano circa 50.000 su tutto il territorio nazionale). Negli anni Ottanta e Novanta questo numero è stato drasticamente ridotto (circa 2.000) ed è stata rigorosamente disciplinata la loro costituzione. Contemporaneamente, è cresciuto in maniera considerevole il numero degli impianti di incenerimento e di trattamento dei rifiuti municipali, industriali e commerciali. L’economia dei rifiuti impiega più di 160.000 lavoratori tra ingegneri, dipendenti dell’amministrazione e addetti alla raccolta dei rifiuti. Il ciclo dei rifiuti, in Germania, raggiunge un fatturato annuo di circa 40 miliardi di euro.

Negli ultimi anni sono aumentate notevolmente le percentuali di recupero di tutti i tipi di rifiuti. In generale, viene recuperato circa il 75% dei rifiuti municipali (Siedlungsabfälle), che comprendono anche i rifiuti privati domestici[1], e oltre l’80% dei rifiuti derivanti da attività produttive (industriali, commerciali, artigianali) (Produktionsabfälle). In alcuni settori, come quello degli imballaggi, la quota di riciclaggio dei materiali di scarto raggiunge circa l’80%, mentre nel settore delle costruzioni e delle demolizioni (Bau- und Abbruchabfälle) si recupera fino al 90%[2].

A livello centrale, la politica dei rifiuti è coordinata da un settore specifico del Ministero federale dell’ambiente ((Unterabteilung WA II - Bundesumweltministerium)[3]. In tale ambito vengono elaborate e perfezionate leggi, disposizioni regolamentari e norme amministrative in materia di rifiuti, in costante dialogo con i rappresentanti delle categorie economiche interessate, dei comuni e delle associazioni ambientali, alla continua ricerca di soluzioni praticabili e condivise.

I Länder, attraverso le autorità competenti in materia, hanno il compito di integrare ed attuare la normativa federale, nonché di vigilare sulla corretta gestione economica dei rifiuti. Conseguentemente, la maggior parte delle disposizioni legislative in materia di rifiuti necessitano per l’approvazione dell’obbligatorio assenso del Bundesrat.

A livello locale, su tutte le questioni relative ai rifiuti è competente la città o l’amministrazione del distretto nell’ambito del quale viene organizzato e controllato il servizio comunale di nettezza urbana, che si occupa esclusivamente della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti domestici.

La raccolta, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti derivanti da attività produttive avviene, invece, attraverso le aziende private. In questo caso, i produttori dei rifiuti hanno la responsabilità di provvedere allo smaltimento dei propri rifiuti personalmente o attraverso ditte esterne.

 

 

2. La Legge federale sul ciclo dei rifiuti

 

Il ciclo dei rifiuti ha subito un rilevante cambiamento agli inizi degli anni Novanta. La Legge federale per la promozione del ciclo dei rifiuti e per la salvaguardia dello smaltimento ecologicamente corretto dei rifiuti (Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen - Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz[4]), del 27 settembre 1994,e i relativi regolamenti attuativi rappresentano un rilevante passo in avanti nella politica della prevenzione e dello smaltimento dei rifiuti.

La legge, entrata in vigore il 7 ottobre 1996, stabilisce, al § 4, comma 1, la gerarchia dei principi della gestione dei rifiuti, che prevede le seguenti tre fasi:

·        la prevenzione (Vermeidung), che si traduce nella riduzione a monte della quantità e della pericolosità dei rifiuti;

·        il recupero (Verwertung) dei materiali ai fini della loro riutilizzazione (il recupero è inteso nella sua duplice veste di riciclaggio e valorizzazione del potenziale energetico dei rifiuti);

·        lo smaltimento finale, in condizioni di sicurezza, dei rifiuti che non possono essere trattati in altro modo (Beseitigung). Lo smaltimento avviene in aree adibite (discariche) attraverso operazioni di deposito.

Negli ultimi anni, la prevenzione e la cura delle risorse naturali sono diventate il nucleo centrale di una politica ambientale orientata al futuro. In Germania, la prevenzione è considerata una priorità rispetto alle altre politiche di trattamento dei rifiuti. In tale ambito svolge un ruolo primario la “responsabilità del prodotto” (Produktverantwortung), regolata ai §§ 22-26 della legge federale. Ciò significa che già nella fase della produzione dei beni devono essere create le condizioni per una effettiva politica di prevenzione e di recupero dei rifiuti, nel totale rispetto dell’ambiente. Produttori e distributori hanno, dunque, il dovere non solo di mettere sul mercato prodotti durevoli e poco nocivi, che possano essere facilmente riciclati o eliminati, ma anche di attuare metodi di produzione che creino la minore quantità di rifiuti possibile.

Nell’ambito del recupero, la legge federale distingue il riciclaggio dall’utilizzazione dei rifiuti come mezzo per produrre energia.

Il riciclaggio comprende la sostituzione delle materie prime con le sostanze derivanti dai rifiuti (materie prime secondarie) o l'uso delle proprietà del materiale dei rifiuti per la loro funzione originaria ovvero per altri scopi, diversi dal recupero dell’energia diretta (§4, comma 3). Il recupero energetico consiste, invece, nell'uso dei rifiuti come combustibili alternativi (§ 4, comma 4).

Attualmente è all’esame del Governo federale un progetto di legge di modifica della legge sul ciclo dei rifiuti[5]. Il progetto attua la Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti, e stabilisce una nuova gerarchia dei principi di gestione dei rifiuti che, nel rispetto degli articoli 3 e 4 della legge, prevede le seguenti cinque fasi:

·        prevenzione;

·        preparazione in vista del reimpiego;

·        riciclo;

·        valorizzazione della materia e valorizzazione energetica;

·        eliminazione presso le disariche.

La priorità spetta, dunque, all’opzione che rappresenta la soluzione migliore dal punto di vista della tutela ambientale. La nuova gerarchia si pone l’obiettivo di rafforzare ulteriormente la prevenzione e il riciclaggio dei materiali di scarto.

Per quanto concerne le disposizioni normative riguardanti la “responsabilità del prodotto” e della produzione, si prevede che, entro il 2013, la Federazione, in collaborazione con i Länder, rediga un programma per la prevenzione dei rifiuti (Abfallvermeidungs-Programm) allo scopo di valutare (e, nel caso, perfezionare) le misure vigenti.

Allo scopo di migliorare l’utilizzo delle risorse, il progetto di legge governativo stabilisce, infine, le percentuali di recupero e reimpiego dei materiali di scarto: a partire dal 2020 dovrà essere riciclato almeno il 65% di tutti i rifiuti municipali e riciclato, o riutilizzato, almeno l’80% di tutti i rifiuti da costruzione e demolizione.

Per ciò che riguarda la fase relativa allo smaltimento finale, a partire dal 1° giugno 2005 i rifiuti domestici e quelli derivanti dalle attività professionali non possono essere depositati presso le discariche senza un trattamento preventivo (incenerimento o trattamento meccanico-biologico). I rifiuti pericolosi, invece, possono essere depositati solo in specifiche strutture, previo adeguato trattamento.

I fondamenti giuridici in materia di discariche e di stoccaccio sono contenuti nelle Guida tecnica sui rifiuti municipali (Technischen Anleitung Siedlungsabfall (TASi), nella Guida tecnica sui rifiuti pericolosi (Technischen Anleitung Abfall (TAA), nel Regolamento relativo allo stoccaggio dei rifiuti municipali (Abfallablagerungsverordnung) e nel Regolamento sulle discariche (Deponieverordnung). Con il Regolamento per la semplificazione della normativa sui depositi e le discariche (Verordnung zur Vereinfachung des Deponierechts)[6] del 27 aprile 2009, entrato in vigore il 16 luglio 2009, sono stati accorpati i succitati decreti. Le norme mirano a garantire una corretta gestione dei depositi dei rifiuti, nel pieno rispetto della salute dell’uomo e dell’ambiente. Ciò vale sia per le discariche destinate ai rifiuti municipali, sia per i depositi che raccolgono i rifiuti speciali. 

In Germania, esistono quattro categorie di discariche:

·        i depositi sotterranei per rifiuti speciali o pericolosi (Deponieklasse IV);

·        i depositi per rifiuti speciali o pericolosi (Deponieklasse III);

·        i depositi per rifiuti non pericolosi (Deponieklasse I oder II);

·        le discariche per rifiuti inerti (Deponieklasse 0).

Sul territorio nazionale sono presenti circa 160 discariche per rifiuti domestici, 14 impianti per il deposito non interrato di rifiuti speciali e 3 impianti per il deposito interrato di rifiuti speciali che non possono essere né inceneriti, né lasciati in superficie. Le grandi industrie dispongono di una propria discarica.

 

 

3. Le principali disposizioni regolamentari in materia di gestione dei rifiuti^[7]

 

I generali obblighi contenuti nella legge federale sono attuati attraverso una serie di regolamenti che riguardano, in generale, la responsabilità del prodotto (regolamenti su imballaggi, batterie, vecchi automezzi e lubrificanti, nonché sul ritiro e lo smaltimento di apparecchi elettrici ed elettronici), l’identificazione dei rifiuti pericolosi (regolamento sul catalogo dei rifiuti), il recupero ed il riciclaggio dei rifiuti, attuati nel rispetto dell’ambiente (regolamenti riguardanti i rifiuti organici biodegradabili, i rifiuti industriali, i rifiuti di legno) ed infine lo smaltimento dei materiali di scarto, sempre nel rispetto dell’ambiente (regolamenti su depositi e discariche). Per i rifiuti radioattivi è valida, invece, la Legge federale sull’energia nucleare (Atomgesetz).

Tra i diversi regolamenti che disciplinano la materia nel dettaglio, si segnalano in particolare:

·       il decreto sull’imballaggio (Verpackungsverordnung), il cui scopo è di ridurre l’inquinamento ambientale causato dagli imballaggi e di promuovere il reimpiego o il recupero dei materiali;

·        il decreto sullo smaltimento dei rifiuti municipali, di origine industriale e commerciale, e di determinati rifiuti da costruzione e demolizione (Gewerbeabfallverordnung), che fa ricadere sulle piccole industrie l’onere di separare i propri rifiuti (carta, legno, vetro e metallo) al fine di facilitare il recupero dei materiali di scarto;

·        il decreto sulle imprese specializzate nella gestione dei rifiuti (Entsorgungsfachbetriebeverordnung), che stabilisce i requisiti che le imprese e le istituzioni pubbliche incaricate della gestione dei rifiuti devono possedere per svolgere l’attività di raccolta, trasporto, deposito, trattamento, recupero e smaltimento dei materiali di scarto.

Sempre a livello federale, le leggi più importanti approvate negli ultimi anni in tema di rifiuti sono:

·     Legge di riforma delle disposizioni sulla responsabilità del prodotto per le pile e gli accumulatori (Gesetz zur Neuregelung der abfallrechtlichen Produktverantwortung für Batterien und Akkumulatoren - Batteriegesetz) del 25 giugno 2009 e relativo decreto sull’attuazione della legge (Verordnung zur Durchführung des Batteriegesetzes). Il provvedimento, che recepisce nel diritto nazionale la normativa europea in materia, mira a ridurre il livello di cadmio consentito nelle batterie e negli accumulatori;

·     Legge per la semplificazione della supervisione sulla corretta gestione del ciclo dei rifiuti (Gesetz zur Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung), del 15 luglio 2006, e relativo decreto attuativo (Nachweisverordnung);

·     Legge sullo smaltimento degli apparecchi elettrici ed elettronici (Elektro- und Elektronikgerätegesetz) del 16 marzo 2005. La legge introduce la possibilità per i consumatori di lasciare gratuitamente i propri apparati elettrici ed elettronici presso i centri comunali di raccolta dove i produttori possono recarsi a ritirare il materiale per poi smaltirlo;

·     Legge sull’eliminazione dei vecchi autoveicoli (Gesetz über die Entsorgung von Altfahrzeugen), del 21 giugno 2001, e relativo decreto attuativo (Altfahrzeug-Verordnung). La legge recepisce nel diritto interno la Direttiva2000/53/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 settembre 2000, relativa ai veicoli fuori uso.