Camera dei deputati

XVI Legislatura

 

BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA

 

 

Appunto 5/2010                                                                         15 marzo 2010

 

La cooperazione allo sviluppo in

Francia, Germania, Regno Unito e Spagna

 

 

Francia

La cooperazione allo sviluppo è una componente fondamentale della politica estera francese. Il dispositivo francese della cooperazione allo sviluppo è stato riformato nel 2004[1].

Le attuali linee-guida della cooperazione francese sono state fissate il 5 giugno 2009 dal Comité Interministériel de la coopération internationale et du Développement (CICID)che ha deciso, in quella occasione, un insieme di misure per migliorare l’efficacia e la scelta degli obiettivi dell’aiuto francese, in un contesto segnato dai riflessi della crisi mondiale nei Paesi in via di sviluppo.

In Francia la cooperazione segue attualmente quattro indirizzi prioritari:

·        il sostegno ai paesi poveri attraverso il rafforzamento della capacità di scelta degli obiettivi e l’adeguamento delle modalità dell’azione francese di aiuto secondo forme differenziate di partenariato;

·        la cooperazione con i Paesi emergenti, dal Brasile alla Cina, vigilando sul posizionamento degli interessi economici e strategici francesi;

·        la partecipazione al finanziamento dell’azione europea e multilaterale al servizio di una migliore attenzione alle poste in gioco a livello globale;

·        l’aiuto ai paesi toccati dalle crisi, risultanti dalle catastrofi naturali o dai conflitti politico-militari.

L’insieme di queste azioni viene attuato nella prospettiva di stabilire accordi di associazione durevoli con i paesi in via di sviluppo, adattandosi alle loro diversità e valorizzando l’Aide publique au Développement (APD).

La recente creazione, in seno al Ministero degli Affari esteri, di una Direction Générale de la Mondialisation, du Développement et des Partenariats (DGM), nel marzo 2009, assicura in modo strategico l’approccio d’insieme delle relazioni francesi con i Paesi in via di sviluppo.

La cooperazione è organizzata intorno a tre ministeri che concentrano le funzioni di definizione, gestione e valutazione: il Ministère des Affaires Etrangères et Européennes,il Ministère de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploie,dal 2007, il Ministère de l’Immigration, de l’Integration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire.

Le istanze e le istituzioni coinvolte sono:

·        il Secrétaire d’Etat chargé de la coopération et de la francophonie,cheesercita una competenza trasversale di coordinamento dei differenti attori della cooperazione, sotto l’autorità del Ministro degli Affari esteri ed europei. Il Segretario di Stato è considerato il “capo fila” dell’APD francese;

·        il Comité Interministériel de la coopération internationale et du Développement (CCID), che garantisce il coordinamento a livello interministeriale[2]. Il segretariato congiunto del CICID è assicurato dalla Direction Générale de la Mondialisation, du Développement et des Partenariats (DGM) del Ministero degli Affari esteri e dalla Direction Générale du Trésor et des politiques économiques (DGTPE) del Ministero dell’Economia, dell’Industria e dell’Occupazione. Si riunisce circa una volta al mese in presenza dell’Agence Française de Développement(AFD) e, dal 2007, del Ministero dell’immigrazione, dell’integrazione, dell’identità nazionale e dello sviluppo solidale;

·        la Conférence d’orientation stratégique et de programmation (COSP), che riunisce gli attori pubblici dell’aiuto francese sotto la presidenza del Segretario di Stato per la Cooperazione, stabilisce una programmazione di bilancio indicativa delle risorse, convalida i documenti-quadro di partenariato e rivede il portafogli delle operazioni in corso, dando concreta applicazione agli orientamenti decisi dal CICID;

·        la Direction Générale de la Mondialisation, du Développement et des Partenariats (DGM), che, oltre a garantire il co-segretariato del CICID, adempie anche altre funzioni di coordinamento con i diversi attori dell’aiuto[3];

·        la Direction Générale du Trésor et des politiques économiques (DGTPE), che assicura il co-segretariato del CICID attraverso il Servizio Affari multilaterali e sviluppo, diviso in due parti, bilaterale e multilaterale;

·        l’Agence Française de Développement (AFD) (ente pubblico con lo statuto di istituzione finanziaria specializzata), che è una banca di sviluppo nazionale, posta sotto la tutela del Ministero degli Affari esteri e del Ministero dell’Economia, dell’Industria e dell’Occupazione[4]. Presente in più di 50 paesi, l’AFD dà attuazione ai suoi interventi secondo l’attuale Plan d’Orientation Stratégique (2007-2011). Nel 2008, l’AFD ha consacrato 3,5 miliardi di euro al finanziamento di azioni nelle tradizionali aree d’intervento e più di 1 miliardo di euro in favore dell’Oltremare francese;

·        France Coopération Internationale (FCI), un gruppo d’interesse pubblico, posto sotto la tutela del Ministero degli Affari esteri e del Ministero della Funzione pubblica, che assicura la consulenza francese alle missioni di assistenza tecnica, dà appoggio agli operatori francesi nell’ambito di finanziamenti multilaterali e anima la rete degli operatori francesi pubblici e privati.

A lato delle istituzioni pubbliche nazionali lavorano nel campo della cooperazione allo sviluppo francese altri attori, il cui ruolo è molto cresciuto negli ultimi anni:

·        il Conseil stratégique pour la coopération non governamentale, istanza di recente creazione[5], presieduta dal Ministro degli Affari esteri, che riunisce una ventina di personalità provenienti da diverse componenti della società civile con il compito di favorire il dialogo e la riflessione sulle questioni della solidarietà internazionale e su come affrontare le grandi sfide globali;

·        la Commission Coopération Développenment, commissione interministeriale presso il Ministero degli Affari esteri che riunisce in modo paritario rappresentanti delle amministrazioni e delle Organizzazioni non governative (ONG) ed assicura la realizzazione di progetti di cofinanziamento[6]. La Commissione ha il compito di favorire la concertazione tra i poteri pubblici e le Organizzazioni di solidarietà internazionale (OSI) coinvolte nella lotta contro la povertà e le disuguaglianze, l’aiuto allo sviluppo e l’azione umanitaria[7];

·        le Collettività territoriali, divenute attori privilegiati della cooperazione allo sviluppo[8]. Circa 1500 collettività territoriali (comuni, dipartimenti e regioni) partecipano alla cooperazione allo sviluppo attraverso cofinanziamenti e lo Stato sostiene attivamente la cooperazione decentrata. Le collettività si esprimono attraverso la Commission nationale de la Coopération Décentralisé (CNCD), presieduta dal Primo Ministro e composta in modo paritario da rappresentanti dei ministeri interessati e delle regioni, dipartimenti, città e loro raggruppamenti.

Anche il Parlamento francese è associato alla politica di cooperazione attraverso il controllo dell’azione del governo in questo settore. I suoi poteri in materia di adozione e di “seguito” dell’esecuzione delle leggi finanziarie sono stati rafforzati con la nuova legge sulle “lois de finance” del 1° agosto 2001 (c.d. LOLF)[9].

La cooperazione francese allo sviluppo, pur non limitandosi alla gestione di meri flussi finanziari o alla concessione di assistenza, si esprime tuttavia in gran parte attraverso il sistema dell’Aide publique au développement (APD).

L’APD può dare luogo a tre tipi di interventi: l’aiuto bilaterale (aiuto diretto da un paese ad un altro), l’aiuto europeo (attuato nel quadro dell’Unione europea) e l’aiuto multilaterale (attuato da organizzazioni e programmi internazionali).

L’aiuto bilaterale è concentrato su una zona di solidarietà prioritaria (ZSP), definita e periodicamente riveduta dal Comitato interministeriale per la cooperazione internazionale e lo sviluppo (CICID) che ne definisce le linee-guida. Per via dei legami storico-politici della Francia, i Paesi africani, l’insieme dei Paesi ACP e i Paesi francofoni sono oggetto di un’attenzione particolare. All’interno della ZSP, la cooperazione con il Paese si realizza attraverso un “accordo di partenariato e di sviluppo” che precisa in un arco pluriennale i settori di intervento e le modalità di attuazione dei progetti previsti. Al di fuori della ZSP, la cooperazione persegue essenzialmente obiettivi di presenza politica, culturale ed economica. L’aiuto bilaterale rappresenta di norma i tre quarti dell’aiuto francese allo sviluppo ed è ripartito secondo cinque modalità: aide humanitaire d’urgence (il più conosciuto al grande pubblico e consistente in contributi finanziari sotto forma di donazioni o prestiti); aide alimentaire; assistance technique (soprattutto consulenza e formazione); aide-projet (direttamente assegnato a progetti di sviluppo); aide-programme (consistente in differenti strumenti, quali l’aide-budgétaire globale o settoriale, l’alleggerimento dell’indebitamento, etc.). L’aiuto bilaterale è destinato soprattutto alla cooperazione tecnica e culturale, agli aiuti agli investimenti, nonché al sostegno economico e finanziario. Nel 2008, l’aiuto bilaterale francese ha raggiunto i 4.476 milioni di euro.

Per quanto riguarda l’aiuto europeo, l’Unione europea è il primo finanziatore nel mondo con circa il 60% dell’ammontare totale dell’aiuto, se si considera l’aiuto allo sviluppo erogato dall’UE e dai suoi Stati membri. Per aumentare l’impatto dell’aiuto europeo i paesi membri stanno cercando di sviluppare una politica di sviluppo integrata, secondo regole condivise (Consenso europeo per lo svilupppo[10]). Nel 2008 il contributo francese alla politica europea di sviluppo è stato di 1.753 milioni di euro.

Per ciò che concerne l’aiuto multilaterale, il contributo francese (comprensivo dell’aiuto nel quadro dell’UE, che ne costituisce il 57%) è stato di 3.087 milioni di euro nel 2008.

Con 7.562 milioni di euro di APD netto nel 2008, la Francia è il quarto Paese al mondo come volume totale di donazioni, mentre è il secondo dei Paesi del G8 come sforzo di aiuti in rapporto alla sua ricchezza nazionale, con lo 0,39 per cento del PIL dedicato all’APD[11].

Il principale strumento di finanziamento della cooperazione è ilFonds de solidarité prioritaire (FSP). Il Fondo ha il compito di finanziare, unicamente per donazione, l’aide-projet, ossia l’appoggio dato dal Ministero degli Affari esteri ai paesi della zona di solidarietà prioritaria (ZSP) in materia di sviluppo istituzionale, sociale, culturale e della ricerca. Il FSP è uno strumento privilegiato di partenariato con gli Stati, ma anche con gli altri finanziatori e la società civile. Istituzionale per vocazione, il Fondo può intervenire sull’insieme delle strutture nazionali di un paese: ministeri, collettività territoriali, enti pubblici. Contribuisce alla razionalizzazione dell’aiuto e favorisce l’attuazione di co-finanziamenti con altre organizzazioni internazionali (per esempio con l’UNICEF, l’OIL o l’OMS). Il Fondo, strumento di lotta contro la povertà, inserisce la società civile nel circuito della cooperazione sia direttamente, attraverso i suoi interventi a favore delle associazioni di solidarietà internazionale, sia indirettamente, attraverso i suoi progetti a favore dei più bisognosi. I contributi del Fondo finanziano progetti di sviluppo negoziati con gli Stati partners e sono sottoposti all’approvazione di un Comité des Projets.

I progetti sono di tre tipi:

·        progetti “Paese”, progetti bilaterali a favore dello sviluppo di un Paese “associato”;

·        progetti “inter-Stati”, di cui beneficia un gruppo di Paesi, di norma riuniti in un’organizzazione intergovernativa;

·        programmi di interesse generale, che assicurano contributi a temi settoriali trasversali di sviluppo.

All’APD tradizionale si aggiungono le nuove forme di “finanziamenti innovativi”, che designano meccanismi di finanziamento generanti risorse complementari all’APD tradizionale e sono caratterizzate da stabilità e prevedibilità.[12]In particolare, negli anni più recenti, tre meccanismi di finanziamento innovativo, l’UNITAID, l’IFFIM e l’AMC, hanno già permesso di mobilitare fino ad oggi circa due miliardi di dollari di finanziamento supplementare, stabile e prevedibile alla cooperazione allo sviluppo[13].

 

 

Germania

Il Ministero federale per la cooperazione economica e lo sviluppo (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung-BMZ)[14] è competente per la pianificazione e per l’attuazione della politica di cooperazione del Governo federale. I suoi compiti si concentrano nei seguenti ambiti:

·        definizione delle condizioni quadro;

·        sviluppo delle strategie di promozione bilaterali e multilaterali e sostegno dei programmi e progetti di sviluppo di paesi partners;

·        sostegno e promozione delle Organizzazioni non governative (Nichtregierungsorganisationen – NROs), operanti nel settore della cooperazione;

·        controllo preventivo e consuntivo dell’impiego dei fondi stanziati.

 

Sul versante parlamentare, il referente del Ministero è la Commissione permanente del Bundestag per la cooperazione economica e lo sviluppo (Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)[15], che svolge una funzione istruttoria rispetto alle decisioni dell’Assemblea in materia di politica di cooperazione, formulando al riguardo apposite raccomandazioni (Beschlussempfehlung).

In particolare, il Parlamento federale interviene in due fasi distinte del circuito decisionale relativo alla cooperazione allo sviluppo: in primo luogo, al momento della ripartizione dei fondi disponibili, in sede di approvazione della Legge annuale di autorizzazione del piano economico del patrimonio separato-ERP (Gesetz über die Feststellung des Wirtschaftsplans des ERP-Sondervermögens – ERP-Wirtschaftsplangesetz)[16]; successivamente, in sede di esame della Relazione sulla politica di cooperazione del Governo federale (Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung), che il Governo trasmette al Parlamento ogni due anni[17].

Il quadro legislativo federale in materia di cooperazione allo sviluppo si articola in tre ambiti distinti: quello dell’aiuto finanziario ai paesi in via di sviluppo; quello della promozione degli investimenti privati nelle medesime aree; quello della disciplina dell’attività dei singoli operatori del settore.

La Legge sull’aiuto finanziario ai paesi in via di sviluppo mediante risorse finanziarie provenienti dal patrimonio separato – ERP (Gesetz über die Finanzierungshilfe für Entwicklungsländer aus Mitteln des ERP-Sondervermögens -ERPEntwicklungshilfegesetz)[18], del 9 giugno 1961, stabilisce, al § 1, che il Ministero federale dell’Economia, al fine di promuovere la cooperazione con i paesi in via di sviluppo, è autorizzato alla concessione di prestiti fino a 1.500 milioni di DM. Al riguardo, il § 3 della legge prevede espressamente che tali risorse finanziarie possano essere reperite attraverso:

·        il patrimonio separato – ERP, secondo la ripartizione indicata nella legge annuale di approvazione del relativo piano economico;

·        la costituzione di fondi mediante interessi sui crediti fino ad un massimo di 500 milioni di DM.

La Legge sulle misure fiscali per la promozione di investimenti di capitale privato in paesi in via di sviluppo (Gesetz über steurliche Massnahmen zür Forderung von privaten Kapitalanlagen in Entwicklungländer)[19],del 23 dicembre 1963, prevede che i contribuenti che effettuino investimenti di capitale nei paesi in via di sviluppo tramite un’impresa nazionale possano costituire una riserva nell’ambito dell’utile dell’impresa (§ 1).

Al riguardo, il § 6 della legge divide i paesi in via di sviluppo in due gruppi secondo il grado di sviluppo economico, mentre il § 1, comma 1, prevede che l’entità di tale riserva non possa eccedere il 100% e il 40% dell’importo complessivo dell’investimento di capitale, effettuato rispettivamente nei paesi del gruppo 1 e in quelli del gruppo 2. La legge detta, inoltre, le modalità di graduale estinzione di tale riserva negli anni successivi alla data della sua costituzione, secondo quote definite in relazione al paese beneficiario dell’investimento.

Fra le tipologie di investimenti di capitale (Kapitalanlagen) contemplate della legge, vi sono la partecipazione a società di capitali nei paesi in via di sviluppo, i prestiti, le quote di partecipazione in società di persone e l’apporto di beni patrimoniali. Le società o imprese devono occuparsi della produzione o fornitura di merci (escluse le armi), della riconversione di terreni agricoli, di agricoltura e del sostegno e sviluppo di attività commerciali.

La Legge che regolamenta la figura del cooperatore tecnico per i paesi in via di sviluppo (Entwicklungshelfer-Gesetz - EhfG)[20], del 18 giugno 1969, definisce, al § 1, tale figura come un prestatore d’opera senza fini di lucro che, nel quadro di cooperazioni multilaterali, opera per il progresso dei paesi emergenti. Il cooperatore tecnico (di nazionalità tedesca o della UE) dovrà essere assunto da un’istituzione attiva nel campo della cooperazione (Träger des Entwicklunsdienst),ovvero da una persona giuridica di diritto privato riconosciuta come tale dal Ministero federale per la cooperazione economica e lo sviluppo, per un periodo ininterrotto di almeno due anni.

Nel contratto di assunzione l’istituzione dovrà impegnarsi a fornire il denaro per il sostentamento dell’operatore e i beni materiali connessi allo svolgimento dei compiti assegnati (Unterhaltsleistungen),nonché le necessarie garanzie assicurative a favore dell’operatore e della sua famiglia. Alla scadenza del contratto, l’istituzione sarà inoltre tenuta a provvedere al reinserimento professionale dell’operatore di sviluppo.

In estrema sintesi, la procedura di elaborazione e di attuazione di un progetto di cooperazione prevede le seguenti fasi:

·        il Governo del paese in via di sviluppo o un altro soggetto elabora una proposta di progetto e ne propone il finanziamento al Governo federale;

·        il Ministero federale per la cooperazione economica e lo sviluppo valuta il progetto, in collaborazione con le organizzazioni statali specializzate che provvedono all’esame tecnico del progetto. Le maggiori organizzazioni competenti in questo ambito sono la Società tedesca per la cooperazione tecnica (Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit) e l’Istituto di credito per la ricostruzione (Kreditanstalt für Wiederaufbau);

·        l’organizzazione competente, dopo aver esaminato il progetto, prepara una relazione al Ministero;

·        il Ministero federale per la cooperazione economica e lo sviluppo esamina la relazione e decide sull’operatività del progetto;

·        il Governo federale stipula un accordo con il governo del paese in via di sviluppo interessato;

·        il Ministero federale incarica l’organizzazione di sviluppare il progetto;

·        l’istituzione incaricata di seguire il progetto nel paese interessato procede alla sua realizzazione sotto il controllo degli organi competenti del paese stesso, della competente organizzazione tedesca e del Ministero federale[21].

Regno Unito

Il vigente quadro normativo e istituzionale della cooperazione allo sviluppo è il risultato di una riforma perseguita dal Governo britannico attraverso iniziative adottate nell’arco dello scorso decennio.

 

Il “Libro bianco” del 1997 e l’istituzione del DFID

Risale al 1997 l’istituzione del Department for International Development (DFID[22]), posto sotto la responsabilità di un Secretary of State e competente per le politiche governative intese a promuovere in sede internazionale lo sviluppo economico e la riduzione della povertà. Nel novero delle finalità istituzionali del Dipartimento (creato in sostituzione della precedente Overseas Development Administration, incardinata nel Ministero degli Esteri) rientrano l’instaurazione e lo sviluppo delle relazioni internazionali bilaterali e multilaterali con soggetti pubblici e privati (governi stranieri, organismi internazionali, imprese, associazioni esponenziali della società civile e del volontariato), con i quali intraprendere le iniziative necessarie alla realizzazione di obiettivi enunciati in Convenzioni e Risoluzioni delle Nazioni Unite e recepiti dal Governo britannico in specifici documenti programmatici.

Attraverso il DFID, il Regno Unito ha affrontato una spesa per la cooperazione di 5,5 miliardi di sterline nel periodo 2008/09 (di cui, rispettivamente, 3,3 miliardi per programmi bilaterali finanziati attraverso l’Unione Europea, la banca Mondiale e le agenzie ONU, e 2,2 miliardi per programmi multilaterali)[23], prevedendo di incrementarla complessivamente fino a 7,8 miliardi di sterline nel periodo 2010/11. Il Governo, inoltre, ha recentemente annunciato di voler aumentare gli stanziamenti per gli aiuti ai Paesi più poveri (come tali ora contrassegnati con il logo UKaid) dallo 0,36% del 2007/08 fino allo 0,7% nel 2013.

L’istituzione del Dipartimento suddetto ha il suo diretto antecedente (benché annunciata anche nel manifesto del Partito Laburista per le elezioni del maggio 1997) nel “Libro bianco” del 1997, intitolato Eliminating World Poverty: A Challenge for the 21st Century: White Paper on International Development[24], in cui si delineavano i principali obiettivi delle politiche di cooperazione allo sviluppo e si delimitavano gli ambiti di attività del nuovo dicastero.

Tra gli obiettivi indicati nel “Libro bianco” vi era in particolare quello, da conseguire entro il 2015, della riduzione della povertà su base mondiale attraverso il sostegno ad iniziative specifiche, nel presupposto della loro idoneità a ridurre il novero delle popolazioni che vivono in condizioni di estrema indigenza. Altro aspetto, cui il documento dava particolare rilievo per il buon esito degli interventi di cooperazione, era individuato nell'esistenza, nei Paesi beneficiari, di sistemi normativi e di prassi amministrative atti ad assicurare idonee condizioni politico-istituzionali (good governance). In relazione agli ordinamenti di quei Paesi, infatti, veniva affermata - sulla scorta di analoghe raccomandazioni espresse nel 1997 dalla Banca Mondiale (nel suo World Development Report) e dall'OCSE -, l'esigenza di adottare adeguate misure di contrasto della corruzione e dei fenomeni correlati, ritenuti suscettibili di scoraggiare gli investimenti, di innalzare il livello dei prezzi e di sviare la destinazione delle risorse verso iniziative improduttive, con negativi riflessi sull'occupazione. In mancanza di tali requisiti - ritenevano gli estensori del "Libro bianco" - la cooperazione avrebbe dovuto aver luogo solamente nel quadro di rapporti instaurati con organizzazioni non governative, enti locali ed associazioni della "società civile" [25].

Nel quadro degli interventi a beneficio dei Paesi poveri veniva dato risalto, oltre che alle misure a carattere assistenziale ed umanitario, alle iniziative dirette a promuovere l’autosufficienza economica di tali Paesi, da realizzare mediante il sostegno organizzativo fornito a progetti industriali, l'assistenza nel reperimento e nella gestione di risorse finanziarie, la consulenza prestata agli investitori; obiettivi che il Libro bianco includeva tra quelli da perseguire mediante accordi di partenariato economico (development partnership) con i Paesi destinatari degli interventi.

L’International Development Act 2002

Alle policies delineate nel “Libro bianco” del 1997 è stata conferita forza legislativa nel 2002 con l’International Development Act [26], le cui disposizioni hanno abilitato il già istituito Dipartimento a finanziare i progetti di cooperazione internazionale allo sviluppo, purché diretti alla riduzione della povertà o ad incrementare il benessere delle popolazioni di altri Stati o di Territori britannici d’oltremare, ad incentivare lo “sviluppo sostenibile” delle loro economie, ovvero ad alleviare, con interventi umanitari, le conseguenze negative provocate in tali Paesi da disastri o catastrofi naturali. A tale scopo il Ministro può anche adottare misure di sostegno nei confronti di enti (statutory bodies) od organizzazioni non governative la cui attività possa, a suo giudizio, contribuire alla realizzazione degli obiettivi accennati, nonché iniziative promozionali che possano favorire, nella pubblica opinione, la comprensione del fenomeno della “povertà globale”.

La nozione di “assistenza” ai Paesi terzi è definita dall’art. 5 della legge del 2002, che vi include gli aiuti di qualsivoglia natura, sia tecnica che finanziaria, compresa la fornitura di materiali e di know-how. Il testo legislativo conferma, inoltre, le forme di assistenza in materia educativa e culturale già svolte sotto l’egida della Commonwealth Scholarship Commission; amplia la gamma degli strumenti finanziari ai quali il Ministro (con l’assenso del Tesoro) può fare ricorso nel perseguire le note finalità; disciplina il regime dei conferimenti pubblici alle istituzioni finanziarie internazionali (quali la Banca Mondiale e la Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo sviluppo), di cui la legge definisce anche lo status ai fini del diritto interno.

La Commonwealth Development Corporation

Un aspetto peculiare del sistema britannico è costituito dal conferimento di compiti rilevanti ad un istituto finanziario per lo sviluppo (Development Finance Institution) che, sebbene investito di una missione di interesse pubblico, opera con criteri privatistici e con lo statuto della società commerciale: l’ente in questione è la Commonwealth Development Corporation (CDC), che, istituita nel 1978[27] ed interamente controllata dal Dipartimento per la cooperazione in qualità di suo unico azionista, svolge la propria attività promuovendo gli investimenti nei Paesi poveri e rendendo accessibile il capitale di rischio alle imprese che vi si stabiliscono. L’intervento della CDC nei diversi settori economici, di norma, ha luogo senza l’effettuazione di investimenti diretti, ma attraverso l’allocazione di propri capitali in appositi fondi destinati a sostenere le imprese che investono nei settori economici emergenti di determinati Paesi; i fondi suddetti sono gestiti da fund managers con conoscenza dei mercati locali, dei loro rischi (ambientali, sociali, istituzionali) e delle loro opportunità[28].

Gli impegni finanziari della CDC sono effettuati avendo riguardo all’impatto ambientale e sociale delle iniziative finanziate e alle condizioni istituzionali dei Paesi interessati, in conformità alle generali previsioni di un apposito “codice”[29]. Per la sua attività la CDC riceve, entro un limite predeterminato, finanziamenti dal Tesoro (public loans) ed a questi può fare ricorso per onorare le obbligazioni assunte; d’altra parte, in virtù del riconoscimento della personalità giuridica e per effetto della registrazione, essa è sottoposta al controllo degli organi pubblici di revisione (tra cui il National Audit Office, che ne riferisce al Parlamento) ed è tenuta ai comuni adempimenti societari.

Il modus operandi della Corporation contempla la predisposizione di indagini preliminari e di procedure di consultazione, affinché la definizione degli obiettivi e la redazione dei progetti di sviluppo avvengano in accordo con le autorità locali e nell'interesse della comunità residente. In ragione dei compiti particolari della Corporation, la legge istitutiva ne ha sottoposto l’operato a procedure di revisione e valutazione, prevedendo, a tale scopo, che essa risponda al Ministro competente – il quale può impartire direttive al riguardo - e riferisca anche alle Camere, alla conclusione di ciascun esercizio finanziario.

I documenti di indirizzo del 2005, del 2006 e del 2009

Nel decennio successivo all’istituzione del DFID il Governo del Regno Unito ha aggiornato le proprie politiche in materia di cooperazione allo sviluppo pubblicando ulteriori documenti programmatici e “Libri bianchi” sul tema.

Nel policy paper pubblicato nel 2005 (dal titolo Partnership for Poverty Reduction: rethinking conditionality[30]) si sono stabiliti, a distanza di cinque anni dall’avvio dell’iniziativa dei Millennium Development Goals (MDG) da parte dell’ONU[31], i termini di riferimento delle iniziative di cooperazione per quanto concerne gli assetti istituzionali dei Paesi beneficiari. Il documento ha segnato l’abbandono dell’impostazione (rivelatasi inefficace) diretta a condizionare gli aiuti all’adozione da parte di questi ultimi di determinati assetti di governo, nella convinzione che a ciascun Paese destinatario di programmi di cooperazione vada lasciata l’autonomia di definire le politiche idonee a perseguire gli obiettivi fissati nel quadro dei già richiamati MDG. È dunque iniziata una revisione della conditional policy applicata fino ad allora dal Regno Unito, al fine di conseguire un equilibrio tra l’autonomia delle politiche locali di sviluppo (ownership), l’effettiva rispondenza dell’utilizzazione degli aiuti alle loro finalità (accountability) e la prevedibilità degli aiuti da parte dei Paesi che li ricevono, in modo da consentire ad essi un’adeguata programmazione economica (predictability). Il nuovo approccio – esposto e motivato nel policy paper, pubblicato congiuntamente dal DFID, dal Tesoro e dal Ministero degli Esteri – è conforme, peraltro, ad orientamenti affermatisi nella comunità degli Stati donatori e recepiti nella dichiarazione di Parigi del 2 marzo 2005 sull’effettività degli aiuti[32].

In un successivo White Paper, pubblicato nel 2006 dal Primo Ministro Blair (dal titolo Eliminating world poverty: making governance work for the poor[33]), è stato ribadito il fine ultimo di riduzione globale della povertà e sono stati fissati gli obiettivi per il quinquennio seguente, ponendo l’impegno del Governo, come già anticipato, di riservare entro il 2013 agli aiuti allo sviluppo lo 0,7% del prodotto interno lordo. Particolare attenzione è dedicata, nel documento, ai programmi destinati all’Africa subsahariana e, soprattutto, al tema del consolidamento delle istituzioni statali dei Paesi beneficiari dei programmi; a questo specifico riguardo si è prospettata l’adozione di criteri valutativi della qualità della governance dei Paesi destinatari degli aiuti, così da modulare gli interventi nelle forme più appropriate.

Un ulteriore “Libro bianco”, pubblicato nel 2009 ad esito di una consultazione pubblica promossa dal DFID (Eliminating World Poverty: Building our Common Future[34]), ha messo a fuoco il tema degli aiuti allo sviluppo nello scenario della globalizzazione e della interdipendenza tra le diverse aree geografiche mondiali. La povertà, il cambiamento climatico, la fragilità istituzionale e la conflittualità politica nei Paesi poveri sono individuati come problemi per la cui soluzione deve concentrarsi, nell’interesse comune di tutti gli Stati, lo sforzo prioritario dei Paesi più ricchi. Lo sviluppo, secondo questa impostazione, è un obiettivo che si misura rispetto alla prosperità delle popolazioni, alla loro sicurezza, all’equilibrio climatico, e risponde non più meramente a canoni morali, ma ad interessi condivisi dall’intera comunità internazionale.

Sulla base dell’analisi compiuta nel più recente “Libro bianco”, il Governo ha annunciato l’adozione di misure idonee a garantire l’efficacia degli aiuti forniti. Confermando il criterio già applicato, in base al quale i Paesi beneficiari dei programmi di aiuto sono designati avendo riguardo al reddito nazionale, all’ordine di grandezza della popolazione e alla sussistenza di presupposti per una corretta utilizzazione delle risorse, il Governo ha formulato il proposito di destinare, all’interno di ciascun programma di aiuto, una quota dei finanziamenti (pari al 5%) alle misure di tipo organizzativo ed istituzionale che possano assicurare la trasparenza e la accountability dei beneficiari.

La valutazione dei programmi di cooperazione

Il progressivo incremento delle risorse destinate dal Regno Unito alla cooperazione internazionale ha accentuato il ruolo della struttura del DFID (Evaluation Department) preposta alla valutazione circa l’impatto dei relativi programmi nei Paesi beneficiari. L’esigenza di disporre di valutazioni indipendenti e qualitativamente accurate, peraltro, è all’origine della creazione, nel dicembre 2007, di un apposito comitato, l’Independent Advisory Committee on Development Impact (IACDI). Con le proprie analisi, il comitato fornisce basi di informazione di cui si avvale il suddetto dipartimento per definire le strategie e priorità d’intervento del DFID [35].

 

Il controllo parlamentare

In materia di cooperazione con i Paesi in via di sviluppo, peraltro, il legislatore ha recentemente inteso garantire, attraverso il controllo del Parlamento, una maggiore trasparenza circa l’utilizzazione dei fondi stanziati dal Governo. L’International Development (Reporting and Transparency) Act approvato nel 2006 ha completato, con le sue disposizioni, la disciplina del 2002 munendo di base legislativa l’obbligo referente verso il Parlamento del Ministro a capo del DFID e determinandone il contenuto. La legge dispone, infatti, che nella sua relazione annuale il Ministro fornisca indicazione specifica dei programmi di aiuto allo sviluppo posti in essere dal Governo, degli stanziamenti a tale scopo effettuati e dei criteri di utilizzazione dei fondi.

Sono stati così predisposti gli strumenti conoscitivi necessari ad un’analisi, da parte del Parlamento, della spesa complessivamente effettuata per la cooperazione internazionale (a cui il Regno Unito destina attualmente 6,5 milioni di sterline), nonché ad una valutazione dei progressi compiuti in relazione all’impegno (a cui ha aderito il Regno Unito) di riservare entro il 2015 lo 0,7% del prodotto interno lordo al perseguimento degli otto obiettivi dichiarati prioritari, nel 2000, dalle Nazioni Unite nel quadro dei Millennium Development Goals adottati nel 2000.

Tali obiettivi, giova ricordare, sono stati individuati nell’eliminazione dei casi più gravi di fame e povertà; nella generalizzazione dell’istruzione primaria; nella parità tra i sessi e nella tutela della condizione femminile; nella riduzione della mortalità infantile; nella tutela della salute delle donne in gravidanza; nella lotta all’AIDS, alla malaria ed altre malattie; nella sostenibilità ambientale; nell’assistenza allo sviluppo economico.

Nella relazione del Ministro devono, dunque, essere riportate informazioni puntuali riguardo il grado di realizzazione degli obiettivi suddetti, la coerenza rispetto a ciascuno di essi delle misure adottate, specie sotto il profilo della loro efficacia e trasparenza, nonché le iniziative riferite ai singoli ambiti regionali e ai differenti Paesi beneficiari, nel quadro degli accordi sia bilaterali che multilaterali conclusi dal Regno Unito.

Altre istituzioni

In materia di cooperazione internazionale è degno di nota il ruolo assolto, nel Regno Unito, da alcuni enti non governativi. Tra questi va menzionato almeno l’Overseas Development Institute (ODI), istituzione indipendente il cui patrocinio ha acquisito nel tempo notevole prestigio ed autorevolezza. Fine statutario dell’ODI è appunto quello di promuovere e di ispirare, attraverso la propria attività di ricerca in campo politico-economico, le iniziative sia pubbliche che private favorevoli ai Paesi più disagiati ed intese a ridurre in essi la povertà, ad alleviare le sofferenze della popolazione e ad assicurarvi uno sviluppo economico sostenibile [36].

 

Spagna

La materia della cooperazione allo sviluppo è disciplinata dalla Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo[37]. Si tratta, in sostanza, di una legge quadro che ha riunito e riformulato, in un unico testo, l’insieme delle disposizioni esistenti in materia[38].

La legge 23/1998 rispose ad alcune esigenze manifestatesi negli anni precedenti la sua approvazione nell’intento di porre rimedio ai problemi ancora esistenti: rigidità eccessiva dei procedimenti amministrativi, necessità di maggiore trasparenza, esigenza di meccanismi di valutazione oggettivi.

Il testo della legge si struttura in sei capitoli. Nel capitolo I viene dichiarata la finalità della legge e precisati i principi, gli obiettivi e le priorità della politica spagnola di cooperazione internazionale allo sviluppo. Da segnalare, in particolare, che l’aiuto economico e sociale ai Paesi più poveri e in via di sviluppo viene accompagnato da una particolare attenzione sia per la difesa e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali sia per la tutela e la salvaguardia dell’ambiente naturale.

Il capitolo II stabilisce le modalità di pianificazione della politica del settore ed i relativi strumenti, distinti in quattro categorie:

·        cooperazione tecnica;

·        cooperazione economica e finanziaria;

·        aiuti umanitari;

·        educazione allo sviluppo e sensibilizzazione sociale.

Viene inoltre fatta distinzione tra forme di cooperazione bilaterali e forme di cooperazione multilaterali.

Il capitolo III precisa le competenze di tutti gli organi interessati ai diversi livelli: il Congresso dei deputati, il Governo, il Ministero degli Affari esteri[39], la Segreteria di Stato per la cooperazione internazionale e per i Paesi iberoamericani[40], le Comunità autonome, gli enti locali, gli altri organi con funzioni consultive e di coordinamento (il Consiglio di cooperazione allo sviluppo[41], la Commissione interterritoriale di cooperazione allo sviluppo[42] e la Commissione interministeriale di cooperazione internazionale[43]) ed infine l’Agenzia spagnola di cooperazione internazionale[44], con funzioni esecutive.

Per quanto riguarda i rapporti tra Parlamento e Governo, la legge precisa che spetta al Congresso dei deputati la discussione delle linee generali e degli orientamenti fondamentali della politica spagnola relativa alla cooperazione internazionale allo sviluppo; tale discussione avviene però in base alle proposte avanzate dal Governo, al quale compete la definizione e la direzione della politica nazionale in materia, che sfociano nella presentazione di un Piano annuale e di un Piano quadriennale (entrambi approvati dal Governo su proposta del Ministro degli Affari esteri). Nell’ambito del Congresso dei deputati è stata inoltre istituita, come prevista dalla legge, una Commissione per la cooperazione internazionale allo sviluppo[45], che viene periodicamente informata dal Governo sullo stato di esecuzione e di avanzamento dei programmi, dei progetti e delle attività compresi nei piani annuali e pluriennali. La Segreteria di Stato per la cooperazione internazionale è, a sua volta, l’organo del Ministero degli Affari esteri al quale è delegato il coordinamento della politica di cooperazione allo sviluppo e l’amministrazione delle risorse economiche assegnate. La Segreteria di Stato elabora, inoltre, le proposte relative ai piani annuali e pluriennali menzionati, ascoltato il parere degli appositi organi consultivi (il Consiglio di cooperazione allo sviluppo e la Commissione interterritoriale di cooperazione allo sviluppo), composti da membri della pubblica amministrazione ed integrati, rispettivamente, da rappresentanti delle parti sociali e da esperti in materia, nel primo caso, e da rappresentanti delle regioni e degli enti locali, nel secondo caso. La Commissione interministeriale di cooperazione internazionale agisce invece come organo di coordinamento tecnico interdipartimentale, mentre l’Agenzia spagnola di cooperazione internazionale, organismo autonomo ascritto al Ministero degli Affari esteri e presieduto dal Segretario di Stato, opera infine come organo di gestione e di esecuzione dei programmi approvati.

Il capitolo IV della legge concerne le risorse materiali e le modalità di finanziamento e di esecuzione dei programmi stabiliti. Nel caso della partecipazione del Paese ad iniziative di cooperazione multilaterali, in particolare quelle gestite dall’Unione europea, le modalità possibili sono le seguenti:

1. contributi ad organizzazioni internazionali sia di tipo finanziario sia di tipo non finanziario;
2. apporti ai programmi di cooperazione dell’Unione europea;

3.      esecuzione di altri programmi in collaborazione o in regime di co-finanziamento con altre organizzazioni internazionali.

 

La cooperazione bilaterale viene invece finanziata secondo due modalità:

·        risorse gestite dal Ministero degli Affari esteri e vincolate all’esecuzione di programmi e progetti di sviluppo sociale di base delle popolazioni beneficiarie, realizzati attraverso dotazioni di bilancio, donazioni, attività di cooperazione tecnica, educazione allo sviluppo e sensibilizzazione sociale, nonché aiuti umanitari;

·        risorse gestite dal Ministero dell’Economia e delle Finanze[46], mediante crediti concessi secondo i termini vigenti, a livello internazionale, in materia di credito all’esportazione.

 

Il capitolo V della legge si occupa dello status del personale dell’Amministrazione centrale dello Stato impegnato nell’ambito della cooperazione allo sviluppo, distinguendo tra personale impiegato nel territorio nazionale o all’estero.

Il capitolo VI, infine, riguarda il contesto sociale della cooperazione e disciplina le attività non governative e il volontariato. I pubblici poteri favoriscono tali attività mediante aiuti, sovvenzioni, accordi di collaborazione ed incentivi fiscali.

 

Per quanto concerne gli ultimi documenti in materia di cooperazione allo sviluppo, si segnala che il 13 febbraio 2009 il Consiglio dei ministri ha approvato il Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012[47]. Il documento, che ha la sua base giuridica proprio nella legge 23/1998, contiene le linee politiche programmatiche adottate per il quadriennio 2009-2012 dal Governo spagnolo in materia di cooperazione allo sviluppo.

L’obiettivo principale del Piano è quello di contribuire alla lotta contro la povertà e al pieno esercizio dei diritti umani, attraverso una politica più coerente, più efficace e basata sul consenso. Il Piano stabilisce un aumento degli stanziamenti che, nel 2012, dovrebbero raggiungere lo 0,7% del reddito nazionale lordo. Gli ambiti strategici di attuazione si articolano in più punti, tra i quali la cooperazione internazionale, la formazione per mettere a disposizione delle politiche di cooperazione capacità appropriate, la coordinazione effettiva degli attori pubblici. Il Piano favorisce la gestione per risultati, basata sulla valutazione delle azioni proposte, e le priorità orizzontali dei seguenti interventi: l’inclusione sociale e la lotta alla povertà; la promozione dei diritti dell’uomo e della democrazia; la parità dei sessi; la sostenibilità ambientale; il rispetto della diversità culturale. Il Piano quadriennale è stato sottoposto al parere della Commissione per la cooperazione internazionale allo sviluppo del Congresso dei deputati nella seduta del 23 marzo 2009[48]. Dopo il dibattito parlamentare, esso ha ricevuto il voto favorevole della Commissione, all’unanimità, nella successiva seduta del 25 marzo, essendosi accordati tutti i gruppi per approvare un’unica risoluzione[49].

Come ricordato, all’interno del piano pluriennale sono previsti dei piani annuali. L’ultimo predisposto in materia è il Plan Anual de Cooperación Internacional 2010[50], approvato dal Consiglio dei ministri il 12 febbraio 2010. Il Piano 2010 ha indicato alcune priorità, quali le misure contro la crisi economica e finanziaria, lo studio dell’impatto della crisi sui Paesi in via di sviluppo, il contributo allo sviluppo rurale, agricolo e di sicurezza alimentare e la lotta contro i cambiamenti climatici e per la sostenibilità ambientale. In termini finanziari, il nuovo piano annuale prevede finanziamenti pari allo 0,5% del RNL, per un totale di quasi 5.265 milioni di euro. Il Piano annuale è stato presentato al parere della Commissione per la cooperazione internazionale allo sviluppo del Congresso dei deputati nella seduta del 16 febbraio 2010[51]. Dopo il dibattito parlamentare, esso ha ricevuto il voto favorevole della Commissione, all’unanimità, nella successiva seduta del 17 febbraio[52].

 

In linea con l’ordinamento autonomico spagnolo, diverse Comunità autonome hanno adottato una propria legislazione in materia di cooperazione internazionale allo sviluppo, secondo quanto previsto dall’art. 20[53] della legge 23/1998. Tra queste ricordiamo:

·        l’Andalusia, che ha approvato la Ley 14/2003, de 22 de diciembre, de Cooperación Internacional para el Desarrollo[54]e la Ley 2/2006, de 16 de mayo, de creación de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo[55];

·        la Catalogna, che ha approvato la Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de Cooperación al Desarrollo[56];

·        la Comunità autonoma di Madrid, che ha approvato la Ley 13/1999, de 29 de abril de Cooperación para el Desarrollo de la Comunidad de Madrid[57];

·        la Comunità delle Canarie, che ha approvato la Ley 4/2009, de 24 de abril, Canaria de Cooperación Internacional para el Desarrollo[58].