24 maggio 2012			n. 647/0
	Delega al Governo per l'adozione di norme a salvaguardia della salute pubblica dai rischi di inquinamento nelle zone interessate da impianti, anche provvisori, per il deposito, il trattamento o lo smaltimento di rifiuti urbani e industriali A.C. 1909 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

La proposta di legge in titolo, al comma 1 dell’art. 1, reca una delega al Governo per l'adozione, entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge, di un decreto legislativo recante norme per la salvaguardia della salute pubblica dai rischi di inquinamento ambientale, e in particolare delle falde idriche e dell'aria, nelle zone ove insistono, o sono in via di realizzazione, impianti, anche provvisori, per il deposito, il trattamento o lo smaltimento di rifiuti urbani e industriali. Secondo quanto indicato dalla relazione illustrativa, la finalità della proposta di legge è quella di tutelare la salute pubblica (diritto fondamentale tutelato dall’art. 32 Cost.) nei luoghi ove insistono o sono presenti impianti, anche provvisori, per il deposito, il trattamento o lo smaltimento dei rifiuti.

Si ricorda che la disciplina relativa alla gestione dei rifiuti è principalmente contenuta nella parte quarta del D.Lgs. 152/2006 (c.d. Codice dell’ambiente), che è stata profondamente modificata con l’emanazione del D.Lgs. 205/2010, di recepimento della direttiva 2008/98/CE.

Le norme contenute nella citata parte quarta disciplinano, tra l’altro, l’autorizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti anche al fine del controllo delle emissioni inquinanti degli impianti medesimi.

Tuttavia la citata disciplina non include la normativa relativa agli impianti di incenerimento dei rifiuti, che è contenuta nel D.Lgs. 133/2005, di recepimento della direttiva 2000/76/CE.

Si fa altresì notare che l’art. 12 della legge 69/2009 aveva previsto una delega al Governo per l’integrazione e la modifica del Codice dell’ambiente da attuarsi nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi stabiliti dalla legge 308/2004 (in attuazione della quale è stato emanato il D.Lgs. 152/2006). In particolare si ricorda quanto previsto dall’art. 1, comma 8, lettera a), della L. 308/2004, che fissava come criterio di delega la “garanzia della salvaguardia, della tutela e del miglioramento della qualità dell'ambiente, della protezione della salute umana, dell'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, della promozione sul piano internazionale delle norme destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello locale, regionale, nazionale, comunitario e mondiale, come indicato dall'art. 174 del Trattato istitutivo della CE”. La delega recata dalla L. 69/2009 è scaduta il 30 giugno 2010.

 

Lo stesso comma 1, nonché il successivo comma 2 dell’art. 1, disciplinano le modalità procedurali per l’emanazione del decreto delegato. Viene infatti previsto che tale emanazione avvenga:

§         su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali;

Si valuti l’opportunità di prevedere il parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, alla luce delle numerose funzioni svolte da regioni, province e comuni ai sensi degli artt. 196-198 del decreto legislativo n. 152/2006.

§         previo parere delle competenti Commissioni parlamentari.

In particolare viene previsto che il Governo trasmetta lo schema di decreto alle Camere almeno due mesi prima della scadenza del termine di diciotto mesi previsto dal comma 1 e che ciascuna Commissione esprima il proprio parere entro il termine di un mese dall’assegnazione dello schema. Decorso inutilmente tale termine, il decreto legislativo può comunque essere emanato.

 

Il comma 3 dell’art. 1 elenca i seguenti princìpi e criteri direttivi cui il Governo si deve attenere nell’esercizio della delega al fine di assicurare:

a)      la realizzazione di un sistema di monitoraggio permanente delle acque di falda delle aree interessate e comunque delle acque potabili dei comuni ubicati, in tali aree, assicurando la conoscenza dei relativi dati da parte delle popolazioni coinvolte;

Relativamente al monitoraggio delle acque si fa notare che il D.Lgs. 152/2006, modificato ed integrato dai decreti legislativi 30/2009 (sulle acque sotterranee) e 219/2010 (sulle acque superficiali), prevede un articolato sistema di monitoraggio dei corpi idrici. Ulteriori disposizioni specifiche sono poi dettate dalle normative di settore (p.es. l’art. 9 del D.Lgs. 36/2003 prevede, tra le condizioni per il rilascio dell'autorizzazione delle discariche, il monitoraggio delle acque sotterranee, così come specifici obblighi sono previsti dal D.Lgs. 133/2005 sugli inceneritori).

b)     la realizzazione di una rete di rilevamento dei gas maleodoranti (NH3-Ammoniaca; H2S-Acido Solforico; Mercaptani; VOCs-Composti organici volatili) e di un sistema di allarme e di gestione degli impianti, al fine di consentire, ove necessario, il blocco di tali impianti qualora siano superate le soglie di molestia olfattiva previste dalla normativa comunitaria, assicurando, altresì, la conoscenza dei dati rilevati da parte delle popolazioni coinvolte;

Relativamente alle molestie olfattive si fa notare che la normativa nazionale non prevede norme specifiche e valori limite in materia di emissioni odorose. Tuttavia, nella disciplina relativa alla qualità dell’aria e all’inquinamento atmosferico, ai rifiuti e nelle leggi sanitarie si possono individuare alcuni criteri atti a disciplinare le attività produttive e di smaltimento reflui e rifiuti in modo da limitare le molestie olfattive[1].

A livello europeo esiste una normativa tecnica, quella dettata dalla norma EN 13725:2003 (recepita in Italia come UNI EN 13725:2004), recante “Qualità dell’aria - Determinazione della concentrazione di odore mediante olfattometria dinamica”, che è riconosciuta dalla Commissione Europea nell’ambito della normativa IPPC, come il metodo ufficiale per la determinazione della concentrazione di odore in campioni gassosi.

c)      la realizzazione di una rete di rilevamento della qualità dell'aria in grado di monitorare gli inquinanti convenzionali e i microinquinanti, nonché di valutare le eventuali perturbazioni della qualità dell'aria da essi provocata, al fine di adottare, ove necessario, adeguati provvedimenti a tutela della salute pubblica;

Relativamente al monitoraggio della qualità dell’aria si fa notare che il D.Lgs. 155/2010 (di attuazione della direttiva quadro 2008/50) prevede la zonizzazione del territorio, la fissazione di obiettivi e un articolato sistema di monitoraggio. Per ogni tipologia di impianto le specifiche normative dettano poi i valori limite e disposizioni circa il loro rispetto e controllo.

d)     la realizzazione di termovalorizzatori alimentati con CDR (combustibile derivato da rifiuto) aventi caratteristiche chimico-fisiche conformi ai requisiti stabiliti dalla normativa di settore;

Si fa notare che nella normativa nazionale il termine CDR, in seguito all’emanazione del d.lgs. 205/2010 di recepimento della direttiva rifiuti 2008/98, è stato sostituito con la nuova definizione di CSS (Combustibile Solido Secondario), recata dall’art. 183, comma 1, lettera cc), del d.lgs. 152/2006.

Sarebbe, pertanto, opportuno sostituire il riferimento al CDR in coerenza con quanto previsto dalla normativa vigente.

e)     che i fattori di emissione degli inquinanti convenzionali (SO2-Anidride solforosa; NOx-Collettività di ossidi di azoto; HCL-Acido cloridrico; CO-Monossido di carbonio) e dei microinquinanti (diossine; IPA-idrocarburi policiclici aromatici; PM; metalli pesanti) dei termovalorizzatori realizzati ai sensi della lettera d) siano inferiori, rispettivamente, ad almeno un ordine e due ordini di grandezza dei valori limite stabiliti dalla legge, al fine di mitigare gli impatti ambientali degli impianti e i rischi associati per i cittadini residenti nell'area interessata;

I valori limite di emissione attualmente previsti per gli impianti di termovalorizzazione sono quelli previsti dall’art. 9 (per le emissioni in atmosfera) e dall’art. 10 (per i reflui) del D.Lgs. 133/2005 di attuazione della direttiva 2000/76/CE in materia di incenerimento dei rifiuti.

f)       che i sistemi di monitoraggio e di rilevamento di cui alle lettere a), b) e c), e le azioni di controllo sulla salute pubblica e sull'ambiente siano estesi a tutte le regioni, e, in via prioritaria, a quelle interessate dalla presenza di impianti destinati al deposito e al trattamento dei rifiuti urbani e industriali.

L’ambito di applicazione della disposizione riguarderebbe pertanto tutte le regioni.

 

Oltre alle discipline citate, si ricorda che relativamente alle emissioni degli impianti, qualora l’impianto sia di grandi dimensioni, si applicano anche le prescrizioni e i limiti emissivi previsti in materia di autorizzazione integrata ambientale (AIA), disciplinata dalla parte seconda, titolo III-bis, del D.Lgs. 152/2006.

Si ricorda altresì che, nell’ambito della gestione dei rifiuti, sono assoggettati ad AIA i seguenti impianti, in estrema sintesi:

-  impianti per l'eliminazione o il ricupero di rifiuti pericolosi con capacità di oltre 10 tonnellate al giorno;

-  impianti di incenerimento dei rifiuti urbani con una capacità superiore a 3 tonnellate all'ora;

-  impianti per l'eliminazione dei rifiuti non pericolosi con capacità superiore a 50 tonnellate al giorno;

-  discariche che ricevono più di 10 tonnellate al giorno o con una capacità totale di oltre 25.000 tonnellate, ad esclusione delle discariche per i rifiuti inerti.

 

In considerazione di quanto precedentemente rilevato, si valuti l’opportunità di specificare i principi e i criteri direttivi di cui al comma 3 e di coordinarli con la normativa vigente.

 

Il comma 4 dell’art. 1 prevede che il Governo possa adottare disposizioni integrative o correttive del decreto legislativo entro due anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo medesimo con la procedura di cui ai commi 1 e 2.

 

L’art. 2 reca la clausola di invarianza finanziaria, secondo cui dall'attuazione della legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

 

L’art. 3 disciplina l’entrata in vigore, che avverrà il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella G.U.

 

Relazioni allegate

Alla proposta di legge è allegata la relazione illustrativa.

 

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento con legge risulta necessario, posto che la proposta di legge reca una norma di delega e che il provvedimento delegato è diretto a intervenire in un ambito regolato da norme primarie.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge è prevalentemente riconducibile alla materia tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali attribuita, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera s), alla competenza esclusiva dello Stato.

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 22 settembre 2006 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva quadro per la protezione del suolo, tuttora all’esame delle istituzioni europee, che contiene disposizioni per gli Stati membri finalizzate a contenere l’immissione di sostanze pericolose nel suolo, per evitarne l’accumulo che potrebbe ostacolare lo svolgimento delle funzioni del suolo e comportare un rischio per la salute umana e per l’ambiente. Si prospetta, inoltre, la predisposizione di inventari nazionali dei siti contaminati individuati attraverso idonee procedure di valutazione del rischio, presente e futuro, che prevedono anche l’istituzione di un’autorità competente. Il 13 febbraio 2012 la Commissione ha presentato una relazione sull’attuazione della strategia UE per la protezione del suolo ², presentata nel 2006 unitamente alla sopracitata proposta di direttiva. Sulla base degli aspetti scientifici contenuti nella relazione del 2010 sullo stato dell’ambiente³, a cura dell’Agenzia europea dell’ambiente, la Commissione indica tra le priorità d’azione futura:

·      consolidare un monitoraggio armonizzato del suolo a vari fini, compresi sicurezza e protezione alimentare, contaminazione diffusa e adattamento ai cambiamenti climatici e mitigazione.

In tale contesto la Commissione intende valutare la possibilità di indagini sui suoli periodiche (cinque-dieci anni), anche avvalendosi delle nuove tecnologie di telerilevamento quali, ad esempio, quelle offerte dal programma europeo di monitoraggio della terra per l’ambiente e la sicurezza (GMES) ⁴;

·      integrare ulteriormente la protezione del suolo nelle politiche dell’UE, con particolare riferimento ai provvedimenti prospettati nella Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse,⁵ nella PAC e nella politica regionale.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Si rinvia a quanto già rilevato nell’illustrazione del contenuto della proposta di legge.

 

Attribuzione di poteri normativi

La proposta di legge reca, al comma 1 dell’articolo 1, la norma di delega. Il comma 4 del medesimo articolo disciplina anche l’adozione di disposizioni correttive e integrative, che possono essere adottate entro due anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si segnala che è all’esame della Camera la proposta di legge C. 4240-B, recante modifiche al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e altre disposizioni in materia ambientale, già approvata dalla Camera e modificata dal Senato.

 

Formulazione del testo

Al comma 3, lettera d), dell’articolo 1, appare opportuno sostituire le parole: “combustibile derivato da rifiuto (CDR)” con le seguenti: “combustibile solido secondario (CSS)”.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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2   COM(2006) 231 definitivo.

3   http://www.eea.europa.eu/soer.

4   Regolamento (UE) n. 911/2010.

5   COM(2011) 571.