3 maggio 2010			n. 183/0
	Convenzione unica tra Concessioni autostradali lombarde S.P.A. e Tangenziale esterna di Milano Spa Schema di convenzione n. 206 (art. 2,comma 84 D.L.3 ottobre 2006n. 262) Elementi per l’istruttoria normativa

 

Presupposti normativi

La normativa sulle concessioni autostradali

Con l’art. 12 del D.L. 262/2006 (poi trasposto, in sede di conversione, nei commi 82-90 dell’art. 2) è stato introdotto nell’ordinamento un insieme di disposizioni finalizzate ad articolare e meglio definire le funzioni e i poteri dell’ANAS quale soggetto concedente nei rapporti con le società concessionarie autostradali.

Tra le principali disposizioni recate dai citati commi si segnala l’introduzione dello strumento della “convenzione unica” operato dal comma 82, come modificato dall’art. 1, comma 1030, della L. 296/2006.

Il comma 82, come novellato dall’art. 8-duodecies del DL n. 59/2008, dispone che, in occasione del primo aggiornamento del piano finanziario che costituisce parte della convenzione accessiva alle concessioni autostradali, ovvero della prima revisione della convenzione medesima (successivamente alla data di entrata in vigore del decreto), il Ministro delle infrastrutture, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, assicura che tutte le clausole convenzionali in vigore, nonché quelle conseguenti all’aggiornamento ovvero alla revisione, siano inserite in una convenzione unica, avente valore ricognitivo per le parti diverse da quelle derivanti dall’aggiornamento ovvero dalla revisione.

Viene altresì disposto che la convenzione unica sostituisce ad ogni effetto la convenzione originaria, nonché tutti i relativi atti aggiuntivi.

Con riferimento al contenuto della convenzione unica, il comma 83 ne prevede un adeguamento in modo da assicurare la realizzazione delle finalità indicate nello stesso comma.

Queste ultime riguardano, nel dettaglio:

a) la determinazione del saggio di adeguamento annuo delle tariffe e il riallineamento in sede di revisione periodica delle stesse in ragione dell’evoluzione del traffico, della dinamica dei costi nonché del tasso di efficienza e qualità conseguibile dai concessionari;

b) la destinazione della extraprofittabilità generata in virtù dello svolgimento sui sedimi demaniali di attività commerciali;

c) il recupero della parte degli introiti tariffari relativi a impegni di investimento programmati nei piani finanziari e non realizzati nel periodo precedente;

d) il riconoscimento degli adeguamenti tariffari dovuti per investimenti programmati del piano finanziario esclusivamente a fronte della effettiva realizzazione degli stessi investimenti, accertata dal concedente;

e) la specificazione del quadro informativo minimo dei dati economici, finanziari, tecnici e gestionali che le società concessionarie trasmettono annualmente ad ANAS per l’esercizio dei suoi poteri di vigilanza e controllo nei riguardi dei concessionari, e che, a propria volta, ANAS rende analogamente disponibili al Ministro delle infrastrutture per l’esercizio delle sue funzioni di indirizzo, controllo nonché vigilanza tecnica ed operativa; l’esercizio, da parte di ANAS, del potere di direttiva e di ispezione in ordine alle modalità di raccolta, elaborazione e trasmissione dei dati da parte dei concessionari;

f) l’individuazione del momento successivamente al quale l’eventuale variazione degli oneri di realizzazione dei lavori rientra nel rischio d’impresa del concessionario, salvo i casi di forza maggiore o di fatto del terzo;

g) il riequilibrio dei rapporti concessori, per quanto riguarda l’utilizzo a fini reddituali ovvero la valorizzazione dei sedimi destinati a scopi strumentali o collaterali rispetto a quelli della rete autostradale;

h) l’introduzione di sanzioni a fronte di casi di inadempimento delle clausole della convenzione imputabile al concessionario, anche a titolo di colpa; la graduazione di tali sanzioni in funzione della gravità dell’inadempimento;

i) l’introduzione di meccanismi tesi alla migliore realizzazione del principio di effettività della clausola di decadenza dalla concessione, nonché di maggiore efficienza, efficacia ed economicità del relativo procedimento nel rispetto del principio di partecipazione e del contraddittorio.

Accanto alle finalità specifiche indicate, lo stesso comma 83 fa inoltre riferimento alle più generali finalità di maggiore trasparenza del rapporto concessorio, al perseguimento degli interessi generali connessi all'approntamento delle infrastrutture e alla gestione del servizio secondo adeguati livelli di sicurezza, di efficienza e di qualità e in condizioni di economicità e di redditività, al rispetto dei princìpi comunitari e delle eventuali direttive del CIPE.

Con riferimento a tale ultimo profilo, si richiama la delibera CIPE 26 gennaio 2007, n. 1, che ha approvato la «Direttiva in materia di regolazione economica del settore autostradale». Tale direttiva prevede modalità e criteri omogenei per la redazione delle convenzioni, specifica le modalità applicative del sistema tariffario nel settore autostradale, prevede la remunerazione degli investimenti dei concessionari in proporzione all’effettivo stato di avanzamento del progetto, e disciplina l’aggiornamento del piano economico finanziario al termine di un periodo quinquennale. La successiva delibera CIPE 15 giugno 2007, n. 39, ha sostituito integralmente la delibera n. 1 del 2007 ed il documento tecnico alla stessa allegato, definendo in termini più precisi il suo ambito di applicazione e per il resto confermando sostanzialmente le disposizioni della precedente direttiva.

Quanto ai principi comunitari, si ricorda in particolare l’Allegato II della Direttiva 2006/38/CE relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture (cd. direttiva eurovignette) che ha dettato i principi fondamentali per l'attribuzione dei costi e il calcolo dei pedaggi, cui i nuovi pedaggi in concessione devono conformarsi. Tale direttiva è stata recentemente recepita con il D.Lgs. 25 gennaio 2010, n. 7.

Il comma 84 disciplina l’iter per l’approvazione della convenzione unica, prevedendo:

a) la redazione dello schema di convenzione, sentito il NARS (Nucleo di consulenza per l'Attuazione delle linee guida per la Regolazione dei Servizi di pubblica utilità);

b) il successivo esame del CIPE (con silenzio-assenso nel caso di mancata deliberazione entro 45 giorni dalla richiesta di iscrizione all’ordine del giorno), volto anche alla verifica dell'attuazione degli obiettivi previsti dal precedente comma 83;

c) la successiva trasmissione degli schemi di convenzione, unitamente alle eventuali osservazioni del CIPE, alle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario (anche in tale caso è prevista un’ipotesi di silenzio-assenso qualora il parere non venga reso entro 30 giorni dalla trasmissione).

Il comma 85 (come novellato dal comma 1030 della legge finanziaria 2007), che ha provveduto a riscrivere il comma 5 dell’art. 11 della legge n. 498/1992, prevede i seguenti obblighi per le società concessionarie autostradali:

a) certificare il bilancio, anche se non quotate in borsa;

b) mantenere adeguati requisiti di solidità patrimoniale, come individuati nelle convenzioni[1];

c) agire a tutti gli effetti come amministrazione aggiudicatrice negli affidamenti di forniture e servizi di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria nonché di lavori, ancorché misti con forniture o servizi e in tale veste attuare gli affidamenti nel rispetto del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 163/2006) ;

d) sottoporre gli schemi dei bandi di gara delle procedure di aggiudicazione all'approvazione dell’ANAS.

e) prevedere idonee misure statutarie relative agli amministratori, atte a prevenirne i conflitti di interesse ed a garantirne speciali requisiti di onorabilità e professionalità, nonché, per almeno alcuni di essi, di indipendenza;

f) ei casi di cui alle lettere c) e d), prevedere la nomina delle commissioni di gara per l’aggiudicazione dei contratti da parte del Ministro delle infrastrutture.

Viene altresì previsto che restano fermi i poteri di vigilanza dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

Il federalismo infrastrutturale

L’art. 1, comma 979, della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007), al fine di assicurare il concorso dello Stato al completamento della realizzazione delle opere infrastrutturali della Pedemontana Lombarda, ha disposto che le funzioni ed i poteri di soggetto concedente e aggiudicatore attribuiti ad ANAS S.p.A. per la realizzazione dell'autostrada Pedemontana Lombarda, nonché dell'autostrada diretta Brescia-Bergamo-Milano (BREBEMI) e delle tangenziali esterne di Milano, sono trasferite dall’ANAS S.p.A. medesima ad un soggetto di diritto pubblico che subentra in tutti i diritti attivi e passivi inerenti la realizzazione delle infrastrutture autostradali e che viene appositamente costituito in forma societaria e partecipato dalla stessa ANAS e dalla regione Lombardia o da soggetto da essa interamente partecipato.

In attuazione di tale disposizione, il 19 febbraio 2007 è stata costituita la società Concessioni Autostradali Lombarde (CAL) S.p.A., composta al 50% da Anas e al 50% da Infrastrutture Lombarde S.p.A. (società controllata al 100% dalla Regione Lombardia), con il compito di governare e accelerare la realizzazione delle tre grandi opere strategiche per la viabilità stradale in Lombardia: Pedemontana, Brebemi e Tangenziale est esterna di Milano (TEM).

Il 30 gennaio 2009 CAL S.p.A. ha aggiudicato in via definitiva la concessione al raggruppamento temporaneo di imprese costituito dal promotore, che ha provveduto a costituire una società di progetto “Tangenziale Esterna S.p.A.” (TE S.p.A.) che, ai sensi dell’art. 156 del D.Lgs. 163/2006 è divenuta la concessionaria, subentrando automaticamente nel rapporto di concessione all'aggiudicatario.

Contenuto

Oggetto della Convenzione (art. 2)

Lo schema di convenzione disciplina la progettazione definitiva ed esecutiva, la costruzione e l'esercizio del collegamento autostradale a pedaggio, denominato “Tangenziale Est esterna di Milano” e delle opere ad esso connesse.

Descrizione del collegamento autostradale

La “Tangenziale Est esterna di Milano” rappresenta un collegamento autostradale a pedaggio tra l'autostrada A4 "Milano-Brescia", in prossimità di Agrate Brianza a nord, e l'Autostrada A1 "Milano-Bologna", presso Melegnano a sud. L’opera è inserita nel Programma delle infrastrutture strategiche di cui alla L. 443/2001 (legge obiettivo).

Nell’ambito delle procedure previste per l’attuazione del citato programma (disciplinate dagli artt. 166 e ss. del Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 163/2006), con la delibera CIPE 29 luglio 2005, n. 95 è stato approvato il progetto preliminare dell’intervento.

Complessivamente la nuova infrastruttura si svilupperà per circa 33 km attraverso la pianura lombarda, interessando principalmente il territorio della Provincia di Milano (per circa 25,6 km) e solo marginalmente (praticamente lungo i confini provinciali) quello della Provincia di Lodi.

La descrizione dettagliata della nuova infrastruttura è riportata nell’All. A alla Convenzione[2].

La Convenzione prevede altresì l’affidamento in concessione delle attività necessarie per la valutazione, lo studio e lo sviluppo della progettazione definitiva delle opere indicate dall’art. 6 e dall’art. 7 (limitatamente però alle sole opere di tipo A[3]) dell’Accordo di programma (ADP) sottoscritto il 5 novembre 2007 tra il Ministero delle infrastrutture, la Regione Lombardia, le province di Milano e Lodi, CAL S.p.A., ANAS S.p.A. e i comuni i interessati (il testo del citato accordo è riportato nell’All. C alla Convenzione).

Il Concessionario sarà tenuto a realizzare le citate opere previste dall’ADP previa approvazione da parte del CIPE nell’ambito delle procedure previste per le infrastrutture strategiche.

Costituiscono altresì oggetto della Concessione le aree di servizio previste lungo l’infrastruttura così come individuate dall’All. B, che reca l’elenco degli elaborati del progetto preliminare (approvato dal CIPE con delibera 95/2005).

Durata della Convenzione (art. 3)

La durata della Concessione è pari a 56 anni, decorrenti dall’entrata in vigore del decreto interministeriale di approvazione della convenzione stessa (art. 42), di cui 50 anni per la gestione dell’opera a partire dalla data di apertura al traffico.

Canoni dovuti dal concessionario (artt. 12-13)

Oltre ad un canone di concessione pari al 2,4% dei ricavi da pedaggio (ai sensi del comma 1020 della L. 296/2006), il concessionario è tenuto a corrispondere anche un canone annuo per sub-concessioni e attività collaterali[4] pari al 2% dei relativi proventi.

Il Piano economico-finanziario (PEF)

Il PEF, riportato nell’All. E, è sviluppato avendo come riferimento un periodo gestionale di 50 anni[5] (cioè fino al 2064, ipotizzando l’avvio dei lavori nel 2010 e l’apertura al pubblico nel 2015) e sulla base del costo stimato dell’intervento.

Il costo complessivo di realizzazione del collegamento autostradale è stimato, sulla base del prezziario ANAS 2005, in 1.441,14 Meuro lordi (dei quali 1.002,74 Meuro riferiti a lavori). Aggiungendo l’importo di 137,80 Meuro previsto per la realizzazione delle opere contemplate dall’ADP si ottiene l’importo lordo di 1.578,94 Meuro.

Conto finanziario

Il costo delle opere indicato nel prospetto Fonti-Impieghi 2008-2015 di pag. 2 dell’All. C per la valutazione del fabbisogno finanziario è invece pari a 1.320,62 Meuro[6] (cui vengono aggiunti i 137,8 Meuro per le opere dell’ADP).

Per la quota di fabbisogno non finanziabile facendo ricorso agli istituti di credito, il PEF prevede l’apporto di capitale di rischio da parte degli azionisti per circa 465 Meuro.

Conto economico

A fronte di un volume complessivo di ricavi da pedaggio stimato[7] in 13.581,46 Meuro (in media, circa 271,63 Meuro per ogni anno gestionale, cui si aggiungono circa 4 Meuro annui di ricavi da subconcessioni), i costi di gestione (in cui sono inclusi i canoni dovuti dal concessionario, nonchè l’accantonamento di 2 Meuro annui per le opere di tipo C dell’art. 7 dell’ADP[8]) sono in media pari a 33 Meuro annui.

Il PEF è stato poi sviluppato ipotizzando l’invarianza in termini reali della tariffa per tutto il periodo gestionale.

Il tasso di congrua remunerazione del capitale investito (WACC) risulta pari al 9,47%.

Si segnala che è previsto l'aggiornamento del PEF in fase di approvazione del progetto definitivo e, in linea con la direttive di cui alla delibera CIPE 39/2007, il rischio viene assunto dal concessionario solo dopo tale approvazione.

Diritti e obblighi del concessionario (art. 6)

Tra i numerosi obblighi previsti dall’art. 6 della Convenzione si segnalano, oltre a quelli previsti dal comma 85 dell’art. 2 del D.L. 262/2006: la redazione, all’entrata in esercizio del collegamento autostradale, della Carta dei servizi con l’indicazione degli standard di qualità; l’osservanza del disciplinare tecnico di gestione (All. I); il rispetto delle fasi progettuali e realizzative previste dal cronoprogramma (All. D) e, una volta realizzata l’infrastruttura, del piano di manutenzione (All. H); il mantenimento dei requisiti di solidità patrimoniale indicati dall’All. O nonché il recepimento in tariffa delle variazioni della componente qualità (All. F).

Al termine della concessione non è previsto alcun “valore di subentro”.

Parere del CIPE

Il parere favorevole del CIPE, contenuto nella delibera 109/2009 (che la Corte dei conti non ha registrato in quanto sottoposta a controllo prima del completamento dell’iter previsto dall'art. 2, comma 84, della L. 296/2006), è accompagnato da alcune raccomandazioni⁹ e sottoposto alle seguenti condizioni:

§         che la convenzione rechi l'espresso impegno, da parte del concessionario, ad adeguarsi alle emanande linee-guida in corso di rielaborazione da parte di ANAS, in attuazione delle prescrizioni di cui agli artt. 3.3 e 3.12 dell’allegato alla delibera CIPE 39/2007.

Tali articoli riguardano, lo si ricorda, i criteri di predisposizione del sistema di contabilità analitica, di allocazione ed ammissibilità massima dei costi.

§         che CAL S.p.A. venga univocamente configurata quale soggetto preposto, nell'ambito delle direttive ministeriali adottate e dei principi che saranno stabiliti ai sensi del comma 3 dell'art. 21 del D.L. 355/2003, a definire i livelli di qualità, a valutare l'adeguatezza della carta dei servizi e a verificare il rispetto dei livelli di qualità così determinati;

Tale comma impone al MIT di sottoporre al CIPE una proposta di integrazione degli standard di qualità e delle modalità di misurazione e verifica dei relativi livelli, con l'obiettivo di migliorare qualità e sicurezza del servizio, fluidità in itinere e qualità ambientale.

Ulteriori condizioni vengono richieste dalle lett. a)-e) del punto 1) della delibera e riguardano le seguenti modifiche da apportare all’articolato della Convenzione¹º:

a)       modifica del riferimento normativo citato dall’art. 6.4, primo periodo, in merito all’indicazione degli standard di qualità, al fine di richiamare l’art. 11 del D.Lgs. 286/1999 (la delibera indica erroneamente l’anno 2009);

Si ricorda che tale articolo ha abrogato l'art. 2 della legge 11 luglio 1995, n. 273. In realtà tale legge di conversione non ha alcun articolo 2 e l’abrogazione va quindi riferita all’art. 2 del D.L. 163/1995.

Si potrebbe quindi semplicemente fare rinvio all’art. 11 del D.Lgs. 286/1999.

b)       indicazione, all’art. 12.1, del presupposto normativo alla base del canone di concessione (comma 1020 della L. 296/2006);

c)       soppressione della clausola, prevista dall’art. 13, che impone il versamento al concedente di un canone sui proventi da sub-concessioni (salvo che una clausola del genere sia inclusa nel bando di gara), poiché incompatibile con il punto 3.13 della delibera CIPE 39/2007;

Ai sensi del punto 3.13 citato, concorrono alla determinazione dell’equilibrio economico-finanziario anche i proventi conseguiti in ragione dello svolgimento di attività accessorie collegate all’utilizzo delle aree e pertinenze autostradali. Questi proventi sono destinati interamente al servizio di tale equilibrio. Pertanto, ai fini delle determinazioni tariffarie, i ricavi previsti da tali attività, al netto dei relativi costi, sono portati in riduzione ai costi ammessi.

e)       riformulazione dell’art. 18, relativo all’adeguamento annuale delle tariffe, al fine di renderlo aderente alla nuova procedura prevista dall’art. 3, comma 6-bis, del D.L. 185/2008.

Il CIPE inoltre – sulla base della segnalazione del NARS sulla non corrispondenza del rapporto debt/equity utilizzato per il calcolo del tasso di remunerazione del capitale con quello ricavabile dalla copertura del fabbisogno finanziario indicata nel PEF - evidenzia l'opportunità, in relazione al progetto ed al settore autostradale in genere, di riferire la stima al periodo regolatorio quinquennale.

Il punto 2) della delibera, infine, impone al MIT di sottoporre al CIPE - ai sensi dell'art. 166 del D.Lgs. 163/2006 e dopo il completamento dell'iter approvativo della convenzione unica in questione - il progetto definitivo del collegamento autostradale, allegando una stesura aggiornata del PEF, redatto anche nella forma analitica prevista dalla delibera CIPE 11/2004.

 

 

⁹⁾ Volte ad impegnare il MIT ad assicurare adeguate verifiche sul rispetto della convenzione e analisi di benchmark per la costruzione delle dinamiche tariffarie, nonché ad invitare le parti a tener conto della nota n. 112529 del Ministero dell’economia anche al fine di evitare effetti peggiorativi sulla finanza pubblica.

¹⁰⁾ Non viene dato conto della modifica prevista dalla lett. e) in quanto trattasi di mera precisazione formale.

 

Servizio Studi – Dipartimento Ambiente	( 066760-9253 – *st_ambiente@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.   File: Am0137a.doc