Libro Verde sui sistemi pensionistici in europa
La Commissione europea ha presentato il 7 luglio 2010 il libro verde intitolato “Verso sistemi pensionistici adeguati, sostenibili e sicuri in Europa” (COM(2010)365), con il quale analizza lo stato e le prospettive dei sistemi pensionistici europei e avvia un processo di consultazione che durerà 4 mesi (sino al 15 novembre 2010).
Successivamente la Commissione analizzerà i contributi pervenuti e elaborerà un documento di sintesi, riservandosi poi di presentare proposte in merito.
Il libro verde è stato presentato da László Andor, Commissario europeo per l'occupazione e gli affari sociali in cooperazione con Olli Rehn Commissario europeo per gli affari economici e monetari e Michel Barnier Commissario europeo per il mercato interno e servizi.
L’approccio della Commissione europea
La Commissione europea intende avviare un dibattito sulle grandi sfide che i sistemi pensionistici devono affrontare e sull'azione che l'UE può svolgere a sostegno degli sforzi intrapresi dagli Stati membri per garantire pensioni adeguate e sostenibili.
Garantire a tutti i cittadini, oggi e in futuro, un reddito di pensione adeguato e sostenibile è uno degli obiettivi prioritari dell'Unione europea. L'invecchiamento della popolazione ha fatto di questo obiettivo una grande sfida, che la maggior parte degli Stati membri ha cercato di affrontare riformando i propri sistemi pensionistici.
La recente crisi finanziaria ed economica ha aggravato e amplificato gli effetti della marcata tendenza all'invecchiamento della popolazione. Le sue ripercussioni negative acuiscono l'urgenza di una riforma delle pensioni e in particolare di una modifica delle condizioni di acquisizione dei diritti pensionistici.
La Commissione ribadisce che il compito di erogare le prestazioni previdenziali è degli Stati membri e che non intende mettere in discussione le prerogative degli Stati né il ruolo delle parti sociali né suggerire che esista un modello "ideale" di sistema pensionistico.
La Commissione considera, però, che alcuni settori specifici rientrino tra le competenze dell'Unione europea e rileva che gli stessi Stati membri riconoscono che un intervento di livello europeo può essere efficace e può presentare un valore aggiunto.
Alcuni temi comuni richiedono, infatti, un coordinamento degli interventi a livello europeo: è il caso del funzionamento del mercato interno, degli obblighi imposti dal patto di stabilità e di crescita, o della coerenza delle riforme delle pensioni con la strategia "Europa 2020".
Il contributo dell'UE può consistere in misure di sorveglianza, di coordinamento e di apprendimento reciproco; ad esempio, scambi di buone pratiche, definizione di obiettivi e di indicatori, raccolta di statistiche comparabili.
Affinché l'Unione europea possa sostenere adeguatamente gli sforzi di riforma nazionali, il quadro di coordinamento deve basarsi su un approccio integrato che rifletta la complessità crescente dei sistemi pensionistici e tenga conto degli aspetti economici, sociali e finanziari coinvolti.
Le grandi sfide
INVECCHIAMENTO DEMOGRAFICO
La Commissione rileva che L'Europa è caratterizzata da una situazione demografica difficile, che entra in una fase critica con l'avvicinarsi all'età della pensione delle generazioni del "baby-boom" e la prevista diminuzione, a partire dal 2012, della popolazione in età lavorativa. Le ultime proiezioni demografiche indicano per il 2060 un aumento di circa sette anni della speranza di vita. Questa tendenza, combinata a bassi tassi di fertilità, si tradurrà in uno sconvolgimento della composizione per età della popolazione.
L'indice di dipendenza degli anziani raddoppierà: attualmente per ogni persona di oltre 65 anni ci sono quattro persone in età attiva, ma saranno soltanto due nel 2060.
Altre tendenze che da tempo caratterizzano i mercati del lavoro sono: l'ingresso nella vita lavorativa in età più avanzata, dovuto alla necessità di prolungare la formazione; cambiamenti dell'organizzazione sociale e familiare (i "single", le coppie senza figli, le diverse generazioni di una stessa famiglia che vivono separatamente) e conseguente maggior ricorso a strumenti previdenziali per ottenere prestazioni assistenziali che in altre circostanze sarebbero state assicurate dalla famiglia.
Tali tendenze, a giudizio della Commissione, creano una situazione insostenibile. Anche se le riforme hanno già sensibilmente ridotto l'incidenza dell'invecchiamento sul futuro costo delle pensioni, si prevede che la spesa pubblica legata all'invecchiamento aumenterà ancora complessivamente di quasi cinque punti di percentuale del PIL entro il 2060, aumento ascrivibile per metà alla spesa pensionistica.
EVOLUZIONE DEI SISTEMI PENSIONISTICI
Le principali tendenze nelle riforme pensionistiche condotte dagli Stati membri, a giudizio della Commissione, sono state le seguenti:
· l'incentivazione dell'allungamento della durata della vita attiva affinché i lavoratori possano mantenere gli stessi diritti pensionistici;
· il passaggio da sistemi basati essenzialmente su un unico meccanismo di finanziamento a sistemi più articolati: in molti Stati membri (non in tutti) si osserva una diminuzione della quota delle pensioni pubbliche a ripartizione e un ruolo crescente assunto dai regimi complementari privati prefinanziati, spesso del tipo a contribuzione definita;
· l'adozione di interventi diretti a rendere le prestazioni più adeguate, ad esempio estendendo la copertura, sostenendo la maturazione dei diritti, agevolando l'accesso alle pensioni per le categorie vulnerabili;
· per quanto riguarda le disparità tra uomini e donne, si può constatare che i contratti atipici riguardano prevalentemente le donne, che guadagnano meno degli uomini e interrompono la carriera più spesso degli uomini per assumere responsabilità familiari. Di conseguenza, le loro pensioni sono tendenzialmente più basse e il rischio di povertà più elevato tra le donne anziane, anche perché vivono più a lungo.
EFFETTI DELLA CRISI FINANZIARIA ED ECONOMICA
L’aumento della disoccupazione, il rallentamento della crescita, l’espansione del debito pubblico e la volatilità dei mercati finanziari sono tutti fattori che rendono difficile per tutti i sistemi rispettare le promesse pensionistiche.
Il deterioramento delle finanze pubbliche conseguente alle crisi comporterà vincoli di bilancio molto pesanti nel prossimo decennio, con evidenti ripercussioni sulla spesa previdenziale nel lungo periodo.
La Commissione ritiene che la crisi finanziaria ed economica ha:
· reso più urgente la necessità di garantire pensioni adeguate;
· reso più urgente la necessità di adottare riforme che migliorino la sostenibilità delle finanze pubbliche;
· messo in evidenza la necessità di aumentare l'età effettiva di pensionamento;
· reso necessaria una revisione della regolamentazione dei sistemi pensionistici a capitalizzazione che ne assicuri l'efficienza e la sicurezza anche in caso di grosse crisi finanziarie e non spinga i datori di lavoro all'insolvenza o ad abbandonare questi sistemi;
· reso necessaria una regolamentazione dei mercati finanziari efficace ed intelligente, data l'importanza che vanno assumendo i fondi pensione. I vertici del G20 di Pittsburgh e di Toronto hanno sottolineato la necessità di regolamentare tutti gli organismi finanziari e di stabilire norme comuni.
Priorità per la modernizazzione dei sistemi pensionistici nell’UE
ADEGUATEZZA E SOSTENIBILITÀ DELLE PENSIONI
Ad avviso della Commissione, adeguatezza e sostenibilità sono le due facce di una stessa medaglia: se le pensioni rischiano di essere inadeguate, può esserci una pressione perché le pensioni siano aumentate o un aumento della domanda di altre prestazioni, e la sostenibilità può risultarne compromessa. Se un sistema pensionistico non è sostenibile, a lungo termine si rivelerà inadeguato quando si renderanno necessarie correzioni improvvise. L'adeguatezza e la sostenibilità sono quindi aspetti che devono essere esaminati congiuntamente.
Per quanto riguarda l’adeguatezza la Commissione, in particolare, ritiene che siano necessari ulteriori passi avanti nella modernizzazione dei sistemi pensionistici: poiché i tassi di sostituzione delle pensioni pubbliche nella maggior parte dei casi diminuiranno, è importante dare sufficiente spazio ai diritti complementari, ad esempio dando la possibilità ai cittadini di lavorare più a lungo e favorendo l'accesso a regimi di pensione complementare.
Sulla sostenibilità, per la Commissione occorre adottare con urgenza ulteriori misure per rendere più sostenibili i sistemi e in tal modo contribuire alla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, specie nei Paesi in cui, secondo le proiezioni, la spesa pubblica per le pensioni sarà elevata. Sono, inoltre,importanti le riforme che rafforzano il potenziale di crescita economica dell'UE, ad esempio stimolando l'offerta di lavoro ed accrescendo i tassi d'occupazione, in particolare dei lavoratori anziani.
La Commissione ritiene, inoltre, che si debba raggiungere un equilibrio sostenibile tra la durata della vita professionale e la durata della pensione. Attualmente la pensione rappresenta in generale un terzo della vita adulta, ma questa proporzione è destinata a crescere significativamente con l'aumentare della speranza di vita se l'età del pensionamento non sarà posticipata. Evitare che la durata della pensione continui ad aumentare rispetto alla durata della vita attiva sarebbe un modo per contribuire all'adeguatezza e alla sostenibilità. Molti Stati membri hanno già deciso di innalzare l'età pensionabile nei sistemi pensionistici pubblici. Vari Stati membri hanno dimostrato che una soluzione promettente che permette di rafforzare la sostenibilità dei sistemi pensionistici è quella che consiste nell'adeguare automaticamente l'età pensionabile all'aumento della speranza di vita.
ELIMINARE GLI OSTACOLI ALLA MOBILITÀ NELL’UNIONE EUROPEA
La Commissione ritiene che si debba rafforzare il mercato interno delle pensioni. In particolare ritiene necessario rivedere la direttiva 2003/41/CE sugli enti pensionistici aziendali o professionali per eliminare gli ostacoli all’attività transfrontaliera.
Occorre inoltre promuovere la mobilità delle pensioni, a tutela dei diritti pensionistici dei cittadini europei che si trasferiscono da un paese all'altro nell'Unione europea e dei loro familiari, attraverso la revisione dei regolamenti (CE) n. 883/2004 e (CE) n. 987/2009 che estendono questa protezione e dispongono che sia tenuto conto, ai fini della la maturazione dei diritti, dei periodi assicurativi acquisiti in altri Stati membri. Le recenti riforme nazionali adottate dagli Stati membri potrebbero quindi richiedere un'estensione di tali regolamenti e norme minime per migliorare l'accesso dei lavoratori mobili ai diritti pensionistici complementari negli Stati membri e tra gli Stati membri.
La Commissione ricorda di aver proposto nel 2005 una direttiva - proposta poi rivista nel 2007 (COM(2007)603) - intesa a definire norme minime per l'acquisizione, il mantenimento e la trasferibilità dei diritti pensionistici complementari, sulla quale non ancora stato possibile raggiungere in Consiglio l'unanimità, necessaria per adottare la proposta.
La Commissione rileva, inoltre, l’utilità di disporre a livello di Unione europea di un sistema comune di ricostruzione dei diritti pensionistici e che alcune regolamentazioni fiscali discrimatorie possano costituire un ostacolo alla mobilità delle pensioni.
SICUREZZA, TRASPARENZA DELLE PENSIONI
La Commissione pone la questione di una revisione dell'attuale legislazione europea che garantisca una regolamentazione e un controllo coerenti dei regimi pensionistici a capitalizzazione e dei loro prodotti. Occorre, inoltre, promuovere attraverso la regolamentazione europea o un codice di buona condotta un migliore equilibrio tra rischi, sicurezza ed accessibilità finanziaria per i sottoscrittori di risparmi pensione e gli enti pensionistici.
Dovrà inoltre essere affrontata la questione di un migliore regime di solvibilità dei fondi pensione. A tale proposito la Commissione avanza la possibilità di adattare la direttiva solvibilità II (Direttiva 2009/138/CE) ai fondi pensione, sulla base di una valutazione sui possibili effetti sui prezzi e la disponibilità dei prodotti pensionistici.
Un altro aspetto che dovrebbe essere esaminato è legato ai rischi di insolvenza del datore di lavoro e alla necessità di garantire la tutela delle pensioni professionali complementari, considerato anche che l’attuale crisi economica farà crescere il numero delle società insolventi.
Infine, la Commissione ritiene che debba essere riesaminato il regime delle informazioni chiave da fornire in modo specifico sui regimi e prodotti pensionistici, tenendo conto delle prassi già in uso per altri prodotti finanziari, al fine di promuovere la possibilità da parte dei singoli di assumere scelte sulla base di un livello minimo di informazione.
MIGLIORARE LE STATISTICHE EUROPEE
I dati relativi ai sistemi pensionistici provenienti dalle diverse fonti nazionali ed europee potrebbero essere razionalizzati in modo da accrescerne la comparabilità. Sulla base dei lavori realizzati a livello internazionale (ad esempio dall'OCSE) e di diverse iniziative dell'Unione europea, l'elaborazione di una metodologia europea per le statistiche delle pensioni potrebbe facilitare la valutazione delle comuni problematiche di azione e regolamentazione.
Quesiti della consultazione
(1) Come può l'Unione europea appoggiare gli sforzi intrapresi dagli Stati membri per accrescere l'adeguatezza dei sistemi pensionistici? L'Unione europea dovrebbe definire meglio cosa comporta un reddito di pensione adeguato?
(2) Il quadro per le pensioni esistente attualmente a livello europeo è sufficiente a garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche?
(3) In che modo si può riuscire ad innalzare l'età effettiva del pensionamento e quale contributo potrebbe dare al raggiungimento di questo obiettivo l'aumento dell'età pensionabile? Occorre introdurre nei sistemi pensionistici meccanismi di adeguamento automatico all'evoluzione demografica per equilibrare la durata della vita attiva e quella della pensione? Quale ruolo potrebbe svolgere l'Unione europea a questo riguardo?
(4) Come può essere utilizzata la strategia "Europa 2020" per promuovere l'allungamento della vita attiva e i suoi vantaggi per le imprese e lottare contro la discriminazione in base all'età sul mercato del lavoro?
(5) Come andrebbe modificata la direttiva sugli enti pensionistici aziendali o professionali per migliorare le condizioni dell'attività transfrontaliera?
(6) A quali regimi dovrebbero applicarsi le misure adottate dall'Unione europea per eliminare gli ostacoli alla mobilità?
(7) L'Unione europea dovrebbe esaminare nuovamente la questione dei trasferimenti o norme minime in materia di acquisizione e di mantenimento e un servizio di ricostruzione per tutti i tipi di diritti pensionistici sarebbero una migliore soluzione?
(8) È necessaria una revisione dell'attuale legislazione europea che garantisca una regolamentazione e un controllo coerenti dei regimi pensionistici a capitalizzazione (cioè finanziati da un fondo di attivi) e dei loro prodotti? Se sì, quali sono gli elementi da rivedere?
(9) Come potrebbero la regolamentazione europea o un codice di buona pratica aiutare gli Stati membri a raggiungere un migliore equilibrio tra rischi, sicurezza e accessibilità finanziaria per i sottoscrittori di risparmi pensione e gli enti pensionistici?
(10) Quali dovrebbero essere le caratteristiche di un regime di solvibilità equivalente per i fondi pensione?
(11) È necessario rafforzare la tutela prevista dalla legislazione europea in caso di insolvenza dei datori di lavoro promotori di regimi pensionistici? Se sì, in che modo?
(12) È opportuno modernizzare le attuali prescrizioni minime relative alle informazioni da fornire sui prodotti pensionistici (per es. in termini di comparabilità, standardizzazione, chiarezza)?
(13) È necessario che l'Unione europea definisca un orientamento comune per quanto riguarda le opzioni per difetto circa la partecipazione e la scelta di investimento?
(14) È necessario rafforzare il quadro di coordinamento a livello dell'Unione europea? Se sì, quali elementi devono essere rafforzati per migliorare la concezione e la realizzazione della politica delle pensioni mediante un approccio integrato? La creazione di una piattaforma per un monitoraggio integrato di tutti gli aspetti della politica delle pensioni sarebbe un utile passo avanti?
XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Attività dell’UE, n. 124, 21 luglio 2010
Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (' 066760.2145 - * cdrue@camera.it)