Riconoscimento ed esecuzione delle sentenze in materia civile e
commerciale
Il 21 aprile 2009 la Commissione europea ha presentato una relazione (COM(2009)174) sull’applicazione del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (cd. regolamento Bruxelles I) e un Libro verde (COM(2009)175) volto a lanciare una consultazione pubblica, aperta fino al 30 giugno 2009, sui possibili miglioramenti da apportare al regolamento stesso.
Il regolamento (CE) n. 44/2001, subentrato alla convenzione di Bruxelles del 1968, ha segnato una svolta in materia cooperazione giudiziaria europea in campo civile e commerciale, affermando il principio generale secondo cui le decisioni emesse in uno Stato membro sono riconosciute negli altri Stati membri senza che sia necessario il ricorso ad altro procedimento: le decisioni sono quindi riconosciute ex lege e in nessun caso la decisione straniera può formare oggetto di un riesame del merito.
L’adozione del regolamento discende dalla novità costituita dall’inserimento della collaborazione degli organi giurisdizionali in materia civile nell’ambito del Trattato istitutivo della Comunità europea, ad opera del Trattato di Amsterdam (vale a dire, dal 1999).
Per usufruire del regime semplificato previsto dal regolamento per l’esecuzione automatica delle decisioni, è necessario che le stesse siano rese da un’autorità giudiziaria e abbiano ad oggetto rapporti civili e commerciali. La decisione (intesa in un’accezione molto ampia includente sentenze, decreti, ordinanze) deve essere adottata nel rispetto del principio del contraddittorio: ne consegue che i provvedimenti cautelari possono circolare liberamente nell’ambito dello spazio giudiziario europeo a condizione che non siano sati adottati inaudita altera parte.
Sono escluse dall’ambito di applicazione del regolamento la materia fiscale, doganale ed amministrativa, nonché le pronunce su: a) lo stato e la capacità delle persone fisiche, il regime patrimoniale fra coniugi, i testamenti e le successioni; b) i fallimenti, i concordati e le procedure affini; c) la sicurezza sociale; d) l'arbitrato.
La valutazione sull’applicazione
La relazione sui primi sette anni di applicazione della normativa, rileva che, nel suo complesso, il regolamento si è dimostrato uno strumento estremamente utile, che ha semplificato le controversie transfrontaliere istituendo un sistema efficace di cooperazione giudiziaria. La relazione evidenzia tuttavia come la soddisfazione generale sul funzionamento dello strumento non escluda possibili miglioramenti riguardanti: l’abolizione dell’exequatur, il funzionamento del regolamento nell’ordinamento giuridico internazionale, gli accordi di scelta del foro, la proprietà industriale, le disposizioni in materia di litispendenza e connessioni, le misure provvisorie e cautelari.
i temi della consultazione
abolizione dell’exequatur
Tra gli aspetti che la Commissione sottopone alla consultazione pubblica particolare importanza assume l’abolizione dell’exequatur che, in base al mandato politico conferito dal Consiglio europeo nei programmi di Tampere del 1999 e dell'Aia del 2004, dovrebbe costituire l'obiettivo principale della revisione del regolamento.
In base al regolamento vigente, le decisioni emesse in uno Stato membro sono eseguite in un altro Stato membro dopo essere state ivi dichiarate esecutive su istanza della parte interessata (procedura di exequatur). L'istanza deve essere proposta al giudice o all'autorità competente territorialmente. La competenza è determinata dalla sede ( e non dalla cittadinanza) del convenuto o dal luogo dell'esecuzione. La dichiarazione di esecutività di una decisione deve essere rilasciata dopo l'espletamento di alcune formalità ed essere stata comunicata o notificata all'altra parte, che può contestarla soltanto tramite ricorso.
Il giudice può rifiutare di riconoscere esecutiva una decisione straniera, se il riconoscimento è manifestamente contrario all'ordine pubblico dello Stato membro richiesto, o se in contrasto con una decisione emessa precedentemente, o se la domanda giudiziale od un atto equivalente non è stato notificato o comunicato al convenuto contumace in tempo utile.
La Corte di giustizia ha comunque raccomandato la massima cautela nel richiamare il contrasto con l’ordine pubblico ai fini del rifiuto del riconoscimento di decisioni dei giudici di altri Stati.
La relazione sull’applicazione del regolamento rileva che la maggior parte delle domande intese a ottenere una dichiarazione di esecutività è accolta (oltre il 90% dei casi). La durata della procedura varia da 7 giorni a 4 mesi. Solo una piccola percentuale delle decisioni, compresa tra l'1% e il 5%, è impugnata e le procedure di ricorsohanno una durata variabile da un mese a tre anni.
Sulla base di tali dati e in considerazione del fatto che in un mercato interno senza frontiere appare ormai ingiustificabile che cittadini e imprese debbano sostenere costi, in termini di spesa e di tempo, per affermare i loro diritti all'estero, la Commissione ritiene che si debba perseguire l'obiettivo di sopprimere l'exequatur in tutte le materie civili e commerciali.
In sostanza, l’abolizione dell’exequatur riguarderebbe essenzialmente i crediti contestati. Infatti, alcuni regolamenti comunitari hanno già previsto l’abolizione della procedura di exequatur per specifici campi di applicazione. Si tratta del regolamento (CE) n. 805/2004, istitutivo del titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati (modificato dal regolamento (CE) n 1896/2006), del regolamento (CE) n. 861/2007, istitutivo di un procedimento europeo per le controversie di modesta entità e del regolamento (CE) n. 4/2009 relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni e alla cooperazione in materia di obbligazioni alimentari.
Nella disciplina comunitaria si intendono per crediti non contestati tutte le situazioni in cui il creditore, tenuto conto dell’assenza accertata di contestazione da parte del debitore, anche nella forma di mancata comparizione in udienza, sulla natura e sull’entità del debito, ha ottenuto una decisione giudiziaria o un documento avente efficacia esecutiva.
La Commissione ritiene che l’eliminazione dell’exequatur in materia civile e commerciale in generale dovrebbe comunque essere accompagnata da opportune garanzie. La Commissione ricorda in proposito che nel settore dei crediti non contestati le misure intermedie sono state soppresse sulla base di un controllo, nello Stato membro d'origine, del rispetto di norme minime sulla notificazione della domanda giudiziale e sulle informazioni da fornire al debitore riguardo al credito e agli adempimenti procedurali. Il regolamento (CE) 805/2004 prevede inoltre la possibilità di chiedere un riesame in via eccezionale ("riesame speciale"), nei casi in cui la notificazione non sia stata effettuata in mani proprie in modo da consentire al convenuto di presentare le proprie difese o il convenuto non abbia potuto contestare il credito a causa di situazioni di forza maggiore o di circostanze eccezionali.
Il regolamento (CE) n. 4/2009 in materia di obbligazioni alimentari abolisce l'exequatur sulla base di norme armonizzate relative alla legge applicabile; la tutela dei diritti della difesa è garantita attraverso la procedura di riesame speciale applicabile una volta emessa la decisione. L’attore rimane comunque tenuto ad avviare un procedimento di certificazione, anche se nello Stato membro d’origine anziché in quello di esecuzione.
La Commissione europea osserva tuttavia che, se un approccio di questo tipo fosse adottato in materia civile e commerciale in generale, l'assenza di armonizzazione della procedura di riesame speciale potrebbe generare incertezze nei pochi casi in cui il convenuto non abbia avuto la possibilità di difendersi dinanzi al giudice straniero e ritiene opportuno valutare l’opportunità di una procedura di riesame più armonizzata.
Ai fini della consultazione, la Commissione chiede di pronunciarsi circa l’opportunità di abolire l’exequatur e, in caso di risposta affermativa, sulla necessità e sul tipo di garanzie da mantenere.
funzionamento del regolamento nell’ordinamento giuridico internazionale
La Commissione osserva che le disposizioni del regolamento relative alla competenza si applicano solo quando il convenuto è domiciliato in uno Stato membro: qualora il convenuto non abbia il domicilio in uno Stato membro, il regolamento rinvia alla normativa nazionale ("competenza sussidiaria"), ad eccezione dei casi di competenza esclusiva previsti dal regolamento stesso.
Al fine di garantire a tutti cittadini comunitari l’accesso alla giustizia in condizioni di parità, la Commissione propone di valutare l’opportunità di:
1) armonizzare le norme sulla competenza sussidiaria, sulla base, in particolare, di tre criteri: competenza basata sull'esercizio delle attività, purché la controversia riguardi tali attività, competenza basata sul luogo in cui si trovano i beni, purché la domanda giudiziale riguardi tali beni, e un forum necessitatis, che permetterebbe di adire il giudice nei casi in cui non sarebbe altrimenti possibile accedere alla giustizia;
2) estendere, in qualche misura, il campo di applicazione delle norme speciali sulla competenza ai convenuti di Stati terzi;
3) elaborare un regime comune in materia di riconoscimento ed esecuzione delle decisioni di Stati terzi.
litispendenza e connessioni
Nell’attuale formulazione del regolamento, la norma generale sulla litispendenza prevede che qualora davanti a giudici di Stati membri differenti e tra le stesse parti siano state proposte domande aventi il medesimo oggetto e il medesimo titolo, il giudice successivamente adito sospenda d'ufficio il procedimento finché sia stata accertata la competenza del giudice adito in precedenza.
Avendo riscontrato casi di uso improprio della disposizione in funzione di tattiche processuali scorrette, la Commissione ritiene che la norma vigente vada migliorata, rafforzando la comunicazione e l'interazione tra i giudici aditi parallelamente e/o escludendo l'applicazione della norma nel caso di pronuncia di accertamento negativo.
In relazione alle disposizioni sulla connessione, la Commissione osserva che il requisito della pendenza delle azioni e il rinvio alla normativa nazionale ai fini della determinazione dei presupposti per la riunione dei procedimenti impediscono l'effettiva riunione dei procedimenti a livello comunitario. In considerazione dell’importanza della riunione in casi quali i ricorsi collettivi dei consumatori e le azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie, la Commissione ritiene necessario valutare l’opportunità di consentire la riunione di azioni sulla base di norme uniformi.
La Commissione osserva inoltre che il rischio di conflitti negativi di competenza potrebbe essere evitato tramite un meccanismo di cooperazione e comunicazione tra i giudici aditi e facendo obbligo al giudice che si è dichiarato incompetente di riassumere la causa se il giudice precedentemente adito si dichiara incompetente.
La Commissione ritiene inoltre necessario, nella revisione del regolamento, precisare che l’autorità competente per la notificazione o comunicazione è l’autorità che riceve per prima gli atti da notificare o comunicare; prevedere l’obbligo per le autorità competenti per la notificazione o comunicazione e per giudici, secondo il caso, di prendere nota del momento esatto in cui ricevono gli atti o del momento esatto in cui la domanda giudiziale è depositata presso il giudice.
accordi di scelta del foro
Nonostante il regolamento definisca in maniera ampia le condizioni di validità degli accordi di scelta del foro, la Commissione rileva che il consenso delle parti è talvolta subordinato, in via residuale, alla normativa nazionale, con la conseguenza che un accordo di scelta del foro può risultare valido in uno Stato membro e invalido in un altro. La Commissione rileva inoltre che, nella formulazione attuale, il regolamento non sembra tutelare a sufficienza gli accordi di scelta del foro esclusivi e che i conseguenti procedimenti paralleli possono causare ritardi pregiudizievoli per il corretto funzionamento del mercato interno.
Allo scopo di rafforzare l’efficacia degli accordi, la Commissione propone di prevedere un risarcimento in caso di violazione degli stessi e, al fine di facilitare il riconoscimento della validità, l’introduzione di una clausola standard di attribuzione della competenza.
In funzione di una maggiore tutela degli accordi di scelta esclusivi, la Commissione prospetta tre possibili soluzioni:
1) dispensare il giudice designato in un accordo di scelta del foro esclusivo dall'obbligo di sospendere il procedimento in applicazione della norma sulla litispendenza. Tale soluzione presenta tuttavia l'inconveniente di rendere possibili procedimenti paralleli che potrebbero portare a decisioni contrastanti;
2) invertire la regola della priorità nel caso di accordi di scelta del foro esclusivi. Il giudice designato nell'accordo si pronuncerebbe così per primo sulla propria competenza e qualsiasi altro giudice adito sospenderebbe il procedimento finché non sia accertata la competenza del giudice prescelto. Questa soluzione, già prevista dal regolamento quando nessuna parte è domiciliata in uno Stato membro, permetterebbe di allineare in larga misura le norme comunitarie interne a quelle internazionali, ma presenterebbe l'inconveniente, in caso di accordo invalido, di imporre alla parte di far accertare l'invalidità dinanzi al giudice designato nell'accordo prima di poter adire il giudice altrimenti competente;
3) mantenere l'attuale norma sulla litispendenza, prevedendo però una comunicazione e una cooperazione diretta tra i due giudici, nonché, ad esempio, un termine per il giudice preventivamente adito per pronunciarsi sulla competenza e l'obbligo di informare regolarmente il giudice successivamente adito degli sviluppi del procedimento.
Ai fini della consultazione, viene richiesto di indicare quale delle opzioni alternative è preferita.
proprietà industriale
In attesa che si realizzi il cd. Sistema unico di risoluzione delle controversie in materia di brevetti, sostenuto da ultimo dalla Commissione in una raccomandazione al Consiglio del 20 marzo 2009 (SEC(2009)330), la Commissione propone di migliorare la tutela della proprietà industriale, anche attraverso l’interazione tra le corti adite in procedimenti paralleli oppure di introdurre una norma specifica che autorizzi l’avvio di procedimenti contro più convenuti nello Stato membro in cui risiede il convenuto che ha coordinato le attività o è in altro modo maggiormente connesso alla violazione del diritto di proprietà industriale.
relazioni tra regolamento e procedure di arbitrato
In considerazione dell‘importanza delle procedure di arbitrato per il commercio internazionale, la Commissione ritiene necessario attribuire piena efficacia alle convenzioni arbitrali e incoraggiare il riconoscimento e l'esecuzione dei lodi arbitrali. A tal fine, pur rilevando l’ottimo funzionamento della convenzione di New York in materia del 1959, la Commissione suggerisce di affrontare nel regolamento alcuni aspetti specifici legati all'arbitrato con l'obiettivo di agevolare la circolazione delle decisioni in Europa e prevenire l'instaurarsi di procedimenti paralleli.
In particolare, la Commissione propone una soppressione (parziale) dell'esclusione dell'arbitrato dal campo di applicazione del regolamento, al fine di includervi i procedimenti giudiziari a sostegno dell'arbitrato, compresi i provvedimenti provvisori. La competenza esclusiva per tali procedimenti potrebbe essere attribuita ai giudici dello Stato membro della sede dell'arbitrato, fatto salvo quanto altrimenti convenuto dalle parti.
La Commissione sollecita inoltre una riflessione sul coordinamento dei procedimenti riguardanti la validità di una convenzione arbitrale promossi dinanzi a un giudice e a un tribunale arbitrale, suggerendo di dare la precedenza al giudice dello Stato membro in cui si svolge l'arbitrato affinché decida sulla sussistenza, sulla validità e sulla portata della convenzione arbitrale. A questa soluzione si potrebbe affiancare una cooperazione rafforzata tra i giudici aditi, fissando inoltre un termine per contestare la validità della convenzione.
Misure provvisorie e cautelari
La Commissione rileva come le differenze tra gli ordinamenti giuridici nazionali rendano particolarmente difficile la libera circolazione dei provvedimenti provvisori.
Per quanto riguarda i provvedimenti inaudita altera parte, la Commissione prospetta l’opportunità di introdurre la precisazione che tali provvedimenti possono essere riconosciuti ed eseguiti sulla base del regolamento quando il convenuto abbia successivamente avuto la possibilità di impugnare il provvedimento.
La Commissione ritiene inoltre necessario affrontare i problemi riscontrati in sede di applicazione per quanto riguarda le ordinanze cautelari dirette a ottenere informazioni e prove, l'emissione di provvedimenti provvisori disposti da un giudice che non è competente nel merito della causa, il rimborso di pagamenti in via provvisoria.
Aspetti ulteriori
La Commissione sottopone a consultazione anche ulteriori aspetti relativi all’ambito di applicazione, alla giurisdizione, al riconoscimento e all’esecuzione, tra cui si segnalano in particolare:
· la necessità di elaborare un concetto autonomo di domicilio, in quanto principale criterio di collegamento ai fini della competenza;
· il miglioramento di alcune norme sulla competenza ( in particolare relativamente a: diritti reali su beni mobili;contratti di lavoro; contratti di locazione per uffici; contratti di locazione di case di villeggiatura; estensione della competenza esclusiva in materia societaria ad altre materie relative all'organizzazione interna delle società e al loro processo decisionale; credito al consumo; elaborazione di norme specifiche sulla competenza per le azioni collettive);
· la libera circolazione degli atti pubblici. In considerazione del fatto che in materia di diritto di famiglia (regolamenti (CE) n. 2201/2003 e (CE) n. 4/2009), la risoluzione di una controversia per mezzo di un atto pubblico è automaticamente riconosciuta negli altri Stati membri, la Commissione intende valutare l’opportunità di un "riconoscimento" in tutte le materie civili e commerciali o solo in alcune, tenuto conto degli effetti giuridici specifici degli atti pubblici.
· il miglioramento dell'accesso alla giustizia nella fase dell'esecuzione attraverso l’introduzione di un modello standard uniforme, disponibile in tutte le lingue ufficiali della Comunità, contenente un estratto della decisione. La Commissione ritiene che tale modello ovvierebbe alla necessità di una traduzione dell'intera decisione e consentirebbe alle autorità preposte all'esecuzione di disporre di tutte le informazioni rilevanti.
XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Attività dell’Unione europea, n. 72, 22 maggio 2009
Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (tel. 2145)