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22 ottobre 2012			n. 450/0
	Approvazione delle nuove tabelle indicative delle percentuali di invalidità per le menomazioni e le malattie invalidanti Schema di Decreto n. 507 (art. 20, comma 6, D.L. 78/2009) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

 

Presupposti normativi

Lo schema di decreto ministeriale in esame è stato emanato ai sensi dell’articolo 20, comma 6, del D.L. n. 78/2009[1]: tale norma ha rimesso ad un decreto ministeriale, da emanare previo parere delle competenti commissioni parlamentari, la revisione delle percentuali di invalidità civile, sulla base dei lavori di una Commissione, istituita presso il Ministero della salute, con il compito di aggiornare le tabelle indicative delle sopracitate percentuali di invalidità.

La tabella per i gradi dell'invalidità civile è attualmente contenuta nel D.M. 5 febbraio 1992 (rettificato con D.M. 14 giugno 1994), emanato in attuazione dell'art. 3, comma 3, della citata legge 407/1990[2], che attribuisce al Ministro della sanità il compito di provvedere, di concerto con i Ministri dell'interno e del tesoro, a stabilire nuove tabelle per i gradi dell'invalidità civile secondo i criteri della legislazione vigente[3]. 

 

Nel concetto di invalidità civile sono esclusi gli invalidi di guerra, gli invalidi del lavoro e gli invalidi per servizio in quanto per dette categorie l’invalidità deriva da una causa specifica (la guerra, la prestazione di un lavoro o di un servizio)[4]. Per quanto riguarda i ciechi ed i sordomuti, pur interessati da norme specifiche l’accertamento di invalidità è svolto con le stese modalità utilizzate per l’accertamento dell’invalidità civile.

 

In linea generale, l’articolo 20 del D.L. 78/2009 detta disposizioni in tema di contrasto alle frodi in materia di invalidità civile e prevede tra l’altro il potenziamento delle funzioni dell’INPS (Istituto Nazionale della Previdenza Sociale) in tutte la fasi del procedimento di riconoscimento dell’invalidità civile, cecità, sordità e disabilità e di concessione dei conseguenti benefici, effettuato dalla commissione medica ASL prevista sulla base delle tabelle ministeriali, nonché un maggiore coinvolgimento dell’Istituto nei procedimenti giurisdizionali. Conseguentemente, dal 1° gennaio 2010, le commissioni mediche delle ASL, competenti per gli accertamenti sanitari sulle invalidità e sull’handicap, sono integrate da un medico dell’INPS. In ogni caso, l’accertamento definitivo è effettuato dall’INPS.

 

L’accertamento della Commissione medica determina l’attribuzione del grado di invalidità sulla base di apposita tabella approvata con decreto del Ministro della sanità del 5 febbraio 1992.

Il provvedimento emanato al termine della procedura di accertamento sanitario è produttivo di benefici diversi a seconda delle diverse soglie di invalidità accertate.

La soglia minima prevista per la qualifica di invalido civile è quella di un terzo: con tale grado di invalidità si ha diritto ad esempio alle prestazioni protesiche ed ortopediche. Con la soglia del 46 per cento è prevista l’iscrizione nelle liste speciali per l’assunzione obbligatoria al lavoro (L. 12 marzo 1999 n. 68, Norme per il diritto al lavoro dei disabili). Per ottenere le provvidenze economiche (previo accertamento dei requisiti reddituali) viene richiesto un grado di invalidità maggiore:

-   di almeno il 74 per cento per il diritto all’assegno mensile in qualità di invalido parziale;

-   del 100 per cento per il diritto alla pensione di inabilità in qualità di invalido totale. Nel caso di persone non deambulanti e non autosufficienti sorge il diritto all’indennità di accompagnamento a prescindere da qualsiasi requisito reddituale.

 

Contenuto

Lo schema in esame, costituito da 2 articoli e un allegato, sostituisce la tabella indicativa delle percentuali d'invalidità per le minorazioni e malattie invalidanti sulla base della classificazione internazionale dell'organizzazione mondiale della sanità, approvata con il D.M. 5 febbraio 1992.

L’articolo 1 approva la tabella indicativa delle percentuali d'invalidità per le menomazioni e malattie invalidanti (comma1), articolata in due parti, e riportate nell'allegato n 1 del presente decreto (comma 2).

L’articolo 2 sostituiscela tabella approvata con il decreto ministeriale 5 febbraio 1992 e successive modificazioni (comma 1). Con successivo accordo in Conferenza Stato-regioni[5], sono definiti gli indirizzi applicativi delle nuove tabelle al fine di garantirne l'omogeneità di applicazione su tutto il territorio nazionale pur tenendo conto dell'individualità dei singoli trattamenti (comma 2). L'applicazione del presente decreto non comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (comma 2).

La Commissionedi  cui all’articolo 20 del D.L. n. 78/2009 (cfr. supra), istituita con decreto 26 marzo 2010, ha concluso i suoi lavori nel mese di novembre 2011, e ha proceduto ad un aggiornamento di tutte le voci nosografiche[6], con l'inserimento di quadri patologici prima non contemplati. quali ad es. le malattie rare, della metodologia valutativa, dei valori percentuali di riferimento, utilizzando la classificazione OMS ICD9 CM 2007 (Classificazione Internazionale delle Malattie dell'Organizzazione Mondiale della Sanità, versione 9, aggiornata al 2007, con modificazioni cliniche, in uso per le schede di dimissione ospedaliera). Sulla base dei contributi delle società scientifiche, la Commissione ha elaborato la nuova Tabella, così composta:

•    una prima parte descrittiva del contenuto e dei criteri di utilizzo, sulla base delle norme esistenti, primo fra tutte il decreto legislativo 509/1988[7] che sono stati utilizzati dalla commissione per l'elaborazione di ciascun capitolo.

•    una seconda parte articolata in capitoli; ciascun capitolo, riferito ai quadri patologici dei vari organi e apparati, contiene le indicazioni per la valutazione dei deficit funzionali e, di seguito, l'elenco dei quadri patologici con i relativi valori percentuali (vedi il verbale allegato allo schema in esame).

Inoltre, in linea con la terminologia adottata dalle Nazioni Unite e dall'Organizzazione Mondiale della Sanità, il termine "minorazione" è stato sostituito con "menomazione", nella denominazione della nuova tabella.

 

Come osservato nell’Allegato dello schema in esame, la nuova tabella fa riferimento, secondo i criteri della normativa vigente (L. 118/1971 e D.Lgs. 1988/509),  all'incidenza delle infermità sulla capacità lavorativa esprimendo il pregiudizio percentuale che su di essa comporta ciascuna menomazione anatomo-funzionale.

La tabella prevede sia l’infermità cui è attribuita una percentuale "fissa", sia l’infermità per le quali l'invalidità è riferita a una o più fasce successive di dieci punti percentuali, individuate secondo classi funzionali definite in base a criteri di evidenza clinica.

Il danno funzionale permanente è riferito alla capacità lavorativa generica (art. 1, comma 3 ed art. 2 comma 2 D.L. 23 novembre 1988, n. 509). Nel caso di infermità unica la percentuale dell'invalidità permanente viene espressa utilizzando:

a)  la percentuale fissa di invalidità, quando l'infermità corrisponde, per natura e gravità, esattamente alla voce tabellare (colonna "fisso");

b)  una misura percentuale compresa tra i valori estremi ("min — max") indicati per le infermità tabellate in unica fascia;

c)  una misura percentuale di invalidità compresa tra i valori estremi ("min — max") della fascia corrispondente alla specifica classe quando per l'infermità siano previste più classi funzionali;

d)  con ricorso al criterio analogico con riferimento a minorazioni analoghe o di analoga gravità se l'infermità non risulta elencata in tabella.

Nel caso di infermità plurime, i criteri per giungere alla valutazione finale sono i seguenti: sono calcolate dapprima le percentuali relative alle singole infermità e tenendo conto delle eventuali variazioni determinate dall’incidenza sulla capacità lavorativa; di seguito tali percentuali sono integrate con criteri diversi a seconda che le menomazioni dovute alle infermità riscontrate, tabellate e/o non tabellate, risultino tra loro in concorso funzionale (menomazioni che interessano lo stesso arto, organo, apparato o sistema organo-funzionale, ovvero che incidono su organi od apparati strettamente sinergici) ovvero semplicemente coesistenti (allorché sono interessati organi ed apparati funzionalmente distinti tra loro).

La valutazione dei mutilati ed invalidi ultrasessantacinquenni, è ancorata alla presenza di difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie della loro età, piuttosto che alla riduzione della capacità lavorativa come previsto per i soggetti in età compresa tra i 18 ed i 65 anni (art.2, comma 3, della L. 118/1971, modificato  dall’art. 6 del D.Lgs 509/1988). Per la valutazione dei mutilati ed invalidi minori di anni 18 e che abbiano compiuto il quindicesimo anno di età, i quali abbiano difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie della loro età, a domanda ed ai fini del collocamento lavorativo, trova applicazione la presente tabella d'invalidità per l'accertamento della riduzione della capacità lavorativa generica.

 

Si ricorda che il Senato ha avviato nel mese di maggio 2012 una indagine conoscitiva, condotta dalle Commissioni riunite 11° (Lavoro) e 12° (Salute), sulle procedure di accertamento delle minorazioni civili da parte dell'Inps ai fini del riconoscimento dell'invalidità civile e delle indennità di accompagnamento, con particolare riguardo alla verifica dei presupposti sanitari per le persone affette da malattie cronico-degenerative allo stato iniziale della patologia. In particolare, in una memoria dell’INPS, depositata nella seduta n. 5 del 3 luglio 2012, si evidenzia che “…la Commissione è stata istituita unicamente con lo scopo di aggiornare le tabelle già esistenti in un contesto normativo immodificato che ha come riferimento la legge 118/1971…Di conseguenza, in quest'ambito, la Classificazione Internazionale dell'OMS, l'ICF, definita come classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute, non ha potuto trovare applicazione per l'attuale normativa di riferimento che non consente tout court la sostituzione con il modello bio-psico-sociale, coinvolgente tutti gli ambiti di intervento delle politiche pubbliche e, particolarmente, delle politiche di welfare, la salute, l'educazione ed il lavoro, della metodologia valutativa espressa dal D.Lgs. 509/1988…E' quindi logica conseguenza che nella valutazione dei deficit funzionali, fondamentale perché su dì essa si impernia la metodologia e la valutazione medico legale, il principale elemento di criticità è attualmente rappresentato dall'anacronismo sia negli accertamenti, sia nei parametri di riferimento… Nelle nuove tabelle l'ampliamento dei gruppi di patologie considerati con inserimento per esempio dei gruppi delle malattie rare, delle malattie reumatiche, della patologia dermatologica, l'inserimento, nell'ambito dei gruppi di competenza, di patologie di frequentissimo riscontro ancorché dimenticate dal vigente sistema, l'annullamento o la drastica riduzione degli intervalli nella valutazione di classi funzionali sequenziali, uniti alla descrizione e valutazione di tutte le classi funzionali individuate per ciascuna patologia considerata, sono gli elementi sicuramente in grado di ridurre l'altrimenti obbligato ricorso al criterio analogico diretto ed indiretto…La definizione dei percorsi diagnostico - valutativi, l'annullamento della necessità di applicazione del criterio analogico diretto e la riduzione dell'indiretto, l'applicazione di metodologie valutative omogenee sono gli elementi d'innovazione prospettica che, con l'aggiornamento delle tabelle, vogliono contribuire ad un futuro di omogeneità e trasparenza valutativa.”

 

Osservazioni

Lo schema di decreto in esame, pur non ricorrendo un obbligo di legge, è stato sottoposto all’esame della Conferenza Stato-regioni. Nella seduta del 26 settembre 2012 i Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, nel prendere atto del mancato accoglimento della loro richiesta di rinvio dell'esame dello schema di decreto in oggetto, motivata dall’esigenza di svolgere ulteriori approfondimenti, hanno espresso parere negativo.

 

 

 

 

 

L'attuale quadro delle disabilità configura almeno 11 principali e differenti categorie di disabili che possono essere sintetizzate come di seguito.

 

 

CATEGORIE	Disabilità Media	Disabilità Grave	Non autosufficienza
Invalidi civili di età compresa tra 18 e 65 anni	Invalidi 67>99% (D.Lgs. 509/88)	Inabili totali (L. 118/71 - artt. 2 e 12)	Cittadini di età compresa tra 18 e 65 anni con diritto all'indennità di accompagnamento (L. 508/88 - art. 1, comma 2, lettera b)
Invalidi civili minori di età	Minori di età con difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni propri della loro                      età (art. 2 L. 118/71 diritto all'indennità di frequenza)		Minori di età con diritto all'indennità di accompagnamento (L. 508/88 - art. 1)
Invalidi civili ultrassessantacinquenni	Ultrasessantacinquenni con difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni propri della loro età, invalidi 67>99% (D.Lgs. 124/98, art. 5, comma 7)	Ultrasessantacinquenni con difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni propri della loro età, inabili 100% (D.Lgs. 124/98, art. 5, comma 7)	Cittadini ultrasessantacinquenni con diritto all'indennità di accompagnamento (L. 508/88 - art. 1, comma 2, lettera b)
Ciechi civili		Ciechi civili parziali (L. 382/70 - L. 508/88 - L. 138/2001)	Ciechi civili assoluti (L. 382/70 - L. 508/88 - L. 138/2001)
Sordi	Sordi prelinguali (L. 381/70, L. 508/88, L. 95/2006)
Handicap e voci di cui all'art. 4 L.35/2012	Art. 4 L.138/2001	Art.3 comma 3 L.104/92 Soggetti con disabilità sensoriale di cui all'art.50 L.342/200
L.68/99
INPS	Invalidi (L. 222/84 - artt. 1 e 6) Invalidità (D.Lgs. 503/92 - art. 1, comma 8)	Inabili (L. 222/84 - artt. 2 e 6)	Inabili con diritto all'assegno per l'assistenza personale e continuativa (L. 222/84 - art. 5)
INAIL	Invalidi sul lavoro 50>79% (DPR 1124/65 - D.Lgs 38/2000 - DM 12/7/2000)	Invalidi sul lavoro 80>100% (DPR 1124/65 - D.Lgs 38/2000 - DM 12/7/2000)	Invalidi sul lavoro con diritto all'assegno per l'assistenza personale e continuativa (DPR 1124/65 - art. 66)
INPS gestione ex INPDAP	Inabili alle mansioni (L. 379/55 e DPR 73/92)	Inabili (L. 335/95 - art. 2)
Trattamenti di privilegio ordinari e di guerra	Invalidi con minorazioni globalmente ascritte alla terza ed alla seconda categoria Tab. A, DPR 834/81 (71>80%)	Invalidi con minorazioni globalmente ascritte alla prima categoria Tab. A, DPR 834/81 (81>100%)	Invalidi con diritto all'assegno di superinvalidità (tabella E allegata al DPR 834/81)

Fonte: INPS

 

 

 

 

 

 

 

 

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