La norma di delega

Lo schema di decreto in esame è stato predisposto in attuazione della delega di cui all’articolo 2, comma 1, della legge 183/2010[1].

La disposizione citata prevede che entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge (vale dire entro il 24 novembre 2011), vengano adottati uno o più decreti legislativi volti alla riorganizzazione degli enti, degli istituti e delle società vigilati dai Ministeri del lavoro e delle politiche sociali e della salute, nonché alla ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli stessi enti, ferme restando l’autonomia di ricerca e le funzioni attribuite a questi ultimi.

La norma indica i criteri e i principi direttivi da seguire nell’esercizio della delega (comma 1):

§ la semplificazione e snellimento dell’organizzazione e della struttura amministrativa degli enti, istituti e società vigilati, adeguando le stesse ai principi di efficacia, efficienza ed economicità dell'attività amministrativa e all'organizzazione (lettera a));

§ la razionalizzazione e ottimizzazione dei costi di funzionamento, attraverso la riorganizzazione dei centri di spesa e l’adeguamento dell’organizzazione e della struttura amministrativa degli enti vigilati ai principi di razionalizzazione di cui al comma 404 dell’articolo 1 della L. 296/2006 (legge finanziaria 2007) (lettera b));

Il comma 404 dell’articolo 1 della L. 296/2006, al fine di razionalizzare e ottimizzare l'organizzazione delle spese e dei costi di funzionamento dei Ministeri, ha disposto l’emanazione di regolamenti ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis della L. 400/1988, fissando peraltro il termine del 30 aprile 2007.

Nell’indicare le finalità di tale opera di riorganizzazione, il comma 404 precisa i seguenti punti:

§ riorganizzazione degli uffici di livello dirigenziale generale e non, procedendo alla riduzione in misura non inferiore al 10 per cento di quelli di livello dirigenziale generale ed al 5 per cento di quelli di livello dirigenziale non generale (lettera a));

§ gestione unitaria del personale e dei servizi comuni anche mediante strumenti di innovazione amministrativa e tecnologica (lettera b));

§ rideterminazione delle strutture periferiche (lettera c));

§ riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di controllo (lettera d));

§ riduzione degli organismi di analisi, consulenza e studio (lettera e));

§ riduzione delle dotazioni organiche in modo da assicurare che il personale utilizzato per funzioni di supporto (gestione delle risorse umane, sistemi informativi, servizi manutentivi e logistici, affari generali, provveditorati e contabilità) non ecceda comunque il 15 per cento delle risorse umane complessivamente utilizzate da ogni amministrazione, mediante processi di riorganizzazione e di formazione e riconversione del personale addetto alle predette funzioni che consentano di ridurne il numero in misura non inferiore all'8 per cento all'anno fino al raggiungimento del limite predetto (lettera f)).

§ la ridefinizione del rapporto di vigilanza tra i Ministeri indicati nella disposizione e gli enti e istituti vigilati, prevedendo, in particolare, per i Ministeri stessi, la possibilità di emanare indirizzi e direttive nei confronti degli enti o istituti sottoposti alla loro vigilanza. (lettera c));

§ la previsione dell’obbligo di adeguamento, per gli enti e istituti vigilati, dei propri statuti alle disposizioni dei decreti legislativi emanati in attuazione del presente articolo, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore degli stessi (lettera e)).

Il comma 2 dispone che i menzionati decreti legislativi debbano essere emanati su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali ovvero del Ministro della salute, ciascuno in relazione alla propria competenza, di concerto rispettivamente dell’altro dicastero, nonché con il Ministro dell’economia, con il Ministro per la pubblica amministrazione e con il Ministro dello sviluppo economico (nonché con il Ministro della difesa limitatamente al decreto legislativo relativo alla riorganizzazione della Croce rossa italiana), previo parere della Conferenza Stato-regioni, da esprimersi rispettivamente entro 30 giorni dalla data di trasmissione; decorso tale termine, il Governo può comunque procedere. Successivamente, gli schemi vengono trasmessi alle Camere per l’acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si esprimono entro 40 giorni dall’assegnazione; decorso tale termine i decreti legislativi possono essere comunque emanati.

Nel caso in cui il termine per l’espressione del parere parlamentare scada nei 30 giorni che precedono la scadenza del termine per l’adozione dei decreti legislativi di cui al precedente comma 1, quest’ultimo è prorogato di 2 mesi.

Il comma 3 precisa che i decreti legislativi in questione non devono recare nuovi oneri per la finanza pubblica.

Lo schema di decreto legislativo in esame, predisposto in attuazione della delega di cui all’articolo 2, comma 1, della legge 4 novembre 2010, n. 183 (c.d. collegato lavoro), intende procedere alla riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce rossa (CRI).

Si ricorda che, per gli altri enti vigilati dal Ministero della salute, è stato già presentato alle Camere uno schema di decreto legislativo (Atto del Governo n. 410).

Associazione Italiana della Croce Rossa (CRI)

L'Associazione Italiana della Croce Rossa (CRI), ente di diritto pubblico non economico con prerogative di carattere internazionale, ha per scopo l'assistenza sanitaria e sociale. Ente di alto rilievo, è posta sotto l'alto patronato del Presidente della Repubblica[2]. La CRI fa parte del Movimento Internazionale della Croce Rossa, nelle sue azioni a livello internazionale si coordina con il Comitato Internazionale della Croce Rossa, nei Paesi in conflitto, e con la Federazione Internazionale di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa per gli altri interventi.

Il commissariamento attuale della Croce rossa italiana è stato stabilito con D.P.C.M. 30 ottobre 2008, considerate le gravi carenze e irregolarità di gestione dell'Associazione; il mandato del commissario straordinario è stato prorogato al 31 dicembre 2011 dall’articolo 5, comma 8, del D.L. 102/2010 concernente la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace, di stabilizzazione e delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia.

Il D.P.C.M. 6 maggio 2005, n. 97, Approvazione del nuovo Statuto dell'Associazione italiana della Croce rossa, evidenzia come la Croce Rossa sia stata costituita in conformità alle leggi nazionali che la disciplinano e sulla base delle Convenzioni di Ginevra e delle altre norme internazionali in materia recepite nell'ordinamento italiano[3]. Conseguentemente, la CRI possiede una sorta di triplice natura: ente pubblico funzionale, di cui alla L. 70/1975[4], associazione di volontariato, di cui alla L. 266/1991[5]; organizzazione umanitaria di diritto internazionale, di cui alle Convenzioni di Ginevra.

In particolare, lo statuto dell’Associazione del 2005, all’ articolo 5, stabilisce che la Croce rossa italiana è dotata di personalità giuridica di diritto pubblico, ha durata illimitata e sede legale in Roma; il suo scioglimento può essere determinato solo per legge.

Ai sensi dell’articolo 2 dello Statuto del 2005, sono compiti della CRI:

§ partecipare in caso di conflitto armato o di guerra, allo sgombero ed alla cura dei feriti e delle vittime dei conflitti armati, allo svolgimento dei compiti di carattere sanitario ed assistenziale connessi all'attività di difesa civile; disimpegnare il servizio di ricerca e di assistenza dei prigionieri di guerra, degli internati, dei dispersi, dei profughi, dei deportati e rifugiati. L'organizzazione di tali servizi è predeterminata in tempo di pace per il tempo di guerra dal Ministero della difesa, fermo restando le competenze degli organi del Servizio sanitario nazionale;

§ promuovere e diffondere, nel rispetto della normativa vigente, l'educazione sanitaria, la cultura di protezione civile e dell'assistenza alla persona, organizzare e svolgere in tempo di pace, servizio di assistenza socio-sanitaria in favore di popolazioni nazionali e straniere nelle occasioni di calamità e nelle situazioni di emergenza sia interne sia internazionali e svolgere i compiti di struttura operativa nazionale del servizio nazionale di protezione civile;

§ concorrere attraverso lo strumento della convenzione, ad organizzare ed effettuare con propria organizzazione il servizio di pronto soccorso e trasporto infermi nonché svolgere i servizi sociali ed assistenziali indicati dal presente statuto, in ambito internazionale, nazionale, regionale e locale;

§ concorrere al raggiungimento delle finalità ed all'adempimento dei compiti del Servizio sanitario nazionale con il proprio personale sia volontario sia di ruolo nonché con personale comandato o assegnato e svolgere, altresì, attività e servizi sanitari e socio-assistenziali per conto dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici e privati, attraverso la stipula di apposite convenzioni;

§ promuovere la diffusione della coscienza trasfusionale tra la popolazione ed organizzare i donatori volontari;

§ collaborare con le Forze armate per il servizio di assistenza sanitaria;

§ promuovere la partecipazione dei giovani alle attività di Croce;

§ promuovere e diffondere i princìpi umanitari che caratterizzano l'istituzione della Croce rossa internazionale e il diritto internazionale umanitario;

§ collaborare con le società di Croce rossa degli altri Paesi, aderendo al Movimento internazionale di Croce rossa e Mezzaluna rossa;

§ adempiere a quanto demandato dalle convenzioni, risoluzioni e raccomandazioni degli organi della Croce rossa internazionale alle società nazionali di Croce rossa, nel rispetto dell'ordinamento vigente;

§ svolgere ogni altro compito attribuito con leggi, regolamenti e norme internazionali attinenti alla materia della Croce rossa.

La Croce rossa italiana può essere incaricata, mediante convenzione, a gestire, con la propria organizzazione, il servizio di pronto soccorso nelle autostrade, nei porti, negli aeroporti dell'intero territorio nazionale; può, inoltre, essere incaricata, mediante convenzione, dallo Stato, dalle Regioni e da enti pubblici allo svolgimento di altri compiti purché compatibili con i suoi fini istituzionali, ivi comprese le attività formative.

L'ordinamento della Croce rossa si ispira al principio di separazione tra le funzioni di indirizzo e controllo e le funzioni di gestione, nonché ai criteri di efficacia, efficienza ed economicità. L’Associazione è inoltre organizzata in una componente istituzionale ed in una volontaristica, alla quale fanno capo i soci attivi appartenenti ai volontari del soccorso, al comitato nazionale femminile, ai pionieri e ai donatori di sangue, disciplinati da appositi regolamenti. Nella componente volontaristica possono essere ricompresi il Corpo Militare (Ausiliario di Forza Armata) e il Corpo delle Infermiere Volontarie (Ausiliario di Forza Armata) (al proposito v. infra).

Secondo la normativa vigente, la Croce rossa italiana si articola su quattro livelli:

§ un'organizzazione centrale denominata Comitato centrale, con sede a Roma che indirizza, promuove e coordina l'attività dell'Associazione a livello nazionale e internazionale e ne amministra il patrimonio. Il Comitato centrale vigila sull'attività dei comitati regionali. Sono organi del Comitato centrale: l'assemblea nazionale; il consiglio direttivo; il presidente nazionale e il collegio unico dei revisori dei conti;

§ un'organizzazione regionale articolata in comitati regionali ai quali è attribuita la funzione di indirizzo e vigilanza dell'attività della Croce rossa nel territorio della regione e di coordinamento dell'attività dei rispettivi comitati provinciali;

§ un'organizzazione provinciale articolata in comitati provinciali ai quali è attribuita la responsabilità di promuovere e svolgere le attività della Croce rossa italiana nell'ambito della Provincia e di coordinare e controllare le attività dei Comitati locali nel loro territorio di competenza, ove esistenti;

§ un'organizzazione locale articolata in comitati locali che operano con autonomia organizzativa ed amministrativa nell'ambito del coordinamento dei comitati provinciali, al cui controllo di legittimità e di rispondenza agli interessi dell'Associazione sono soggetti.

Contenuto dello schema di decreto legislativo

Come evidenziato dalla Relazione illustrativa al provvedimento, la riorganizzazione della Croce rossa intende incidere sull’articolazione territoriale dell’Associazione, rendendo i Comitati locali e provinciali personalità giuridiche di diritto privato, disciplinati dalle norme del titolo II del libro I del Codice civile. Il nuovo assetto viene giudicato in grado di:

§ creare un'articolazione operativa territoriale più efficiente in termini di servizi resi alla popolazione, di gestione delle risorse, di raccolta fondi, di risposte alle necessità della comunità locale;

§ valorizzare il ruolo del volontariato.La relazione sottolinea che la riorganizzazione e soprattutto l’assetto privatistico dei comitati periferici garantirebbe una migliore operatività quotidiana venendo incontro alle attese dei volontari responsabili della gestione delle risorse;

§ allineare il modello organizzativo dell’Associazione a quanto disposto dalla legislazione internazionale sulla Croce Rossa;

§ responsabilizzare i Comitati locali e provinciali chiamati a rispondere delle proprie scelte, impedendo che un’eventuale situazione debitoria locale o provinciale possa gravare sul bilancio pubblico;

Come sottolineato nel corso dell’indagine conoscitiva condotta dalla Commissione 12ª Igiene e sanità del Senato[6], a rendere poco trasparenti e leggibili i costi sostenuti dai Comitati locali, provinciali e regionali ha contribuito per anni l’allocazione nel bilancio del Comitato centrale delle spese per il personale civile di ruolo utilizzato in alcune sedi regionali e locali e la mancata definizione di un quadro delle risorse finanziarie attribuite ai Comitati periferici riguardo alle iniziative intraprese e ai costi sostenuti.

Inoltre, l’esercizio dell’attività di validazione contabile dei Comitati locali fino al 2008 è stato attribuito al solo Collegio dei revisori dei conti presente nell’Associazione e incardinato tra gli organi del Comitato centrale. Per migliorare il raccordo tra Comitato centrale e Comitati periferici, nel novembre 2008 è stata stipulata una convenzione con il Ministero dell’economia e delle finanze per l’utilizzo di un revisore contabile presso ciascuna Unità Territoriale, e solo nel maggio del 2008 è stata approvata una disciplina regolamentare di gestione contabile e finanziaria. Non risultano tuttora adottati schemi espositivi unitari dei dati contabili dei Comitati periferici, raccordabili con quelli del Comitato centrale.

§ valorizzare il patrimonio immobiliare, impiegando gli utili per la copertura del debito finora accumulato;

Secondo quanto riferito dalla Relazione Tecnica (RT), il patrimonio immobiliare della Croce Rossa, è costituito da 981 unità immobiliari di diversa tipologia, nella maggior parte dei casi derivanti da disposizioni testamentarie o da donazioni, in alcuni casi in comproprietà con altri soggetti, pubblici o privati, o con concessioni in diritto di superficie ad aedificandum.. Attualmente, molti di questi beni (fra i fabbricati, se ne contano 766 qualificati come patrimonio strumentale), sono utilizzati direttamente dalla CRI ad uso uffici e/o deposito. I restanti immobili sono soprattutto fabbricati e terreni (per un totale di 432, tutti terreni agricoli di cui 144 locati) di non facile utilizzazione diretta e collocazione sul mercato.

§ razionalizzare la gestione e l'impiego del personale ausiliario delle Forze Armate prevedendo, nel medio periodo, una diminuzione dell'onere finanziario per tale personale.

Lo schema di decreto si compone di 8 articoli.

L'articolo 1 riguarda la natura e i compiti dell'ente, qualificato - in conformità alla disciplina vigente - ente pubblico non economico su base associativa, con sede a Roma, che opera sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica e sotto la vigilanza dei Ministeri della salute e della difesa (comma 1).

Si conferma l'articolazione dell'ente in: comitato centrale, comitati regionali, comitati provinciali e comitati locali. I comitati provinciali e quelli locali vengono ora definiti come organismi associativi, dotati ciascuno di personalità giuridica di diritto privato attraverso i quali la CRI persegue i propri fini statutari. Il comitato centrale e i comitati regionali (nonché i comitati delle Province autonome di Trento e di Bolzano) hanno un’unica personalità giuridica di diritto pubblico (comma 2).

Il comma 3 sottolinea la triplice natura dell’Associazione: ente pubblico funzionale, associazione di volontariato, e organizzazione umanitaria di diritto internazionale, di cui alle Convenzioni di Ginevra.

Il comma 4 individua i compiti istituzionali e di interesse pubblico esercitati dall’Associazione. Si segnala l’introduzione, rispetto a quanto definito dall’articolo 2 del D.P.C.M. 97/2005 recante lo Statuto dell’Associazione (v. supra), dei seguenti compiti:

§ gestire centri per l’identificazione e l’espulsione degli immigrati stranieri e centri per l’accoglienza dei richiedenti asilo (lettera a);

Come risulta dall’audizione del 24 maggio 2011 presso la Commissione igiene e sanità del Senato, nell’ambito della già citata indagine conoscitiva, la Croce rossa italiana gestisce, a seguito di atti convenzionali sottoscritti con le prefetture, il Centro di accoglienza richiedenti asilo (CARA) presso Castelnuovo di Porto, in cui vengono seguiti gli immigrati che arrivano in Italia fino all’ottenimento del certificato attestante lo status di rifugiato e la sezione dedicata ai richiedenti asilo del Centro di accoglienza di Mineo.

§ effettuare in tempo di pace - in ausilio alle forze dell'ordine - il servizio di ricerca delle persone scomparse (lettera b);

§ operare quale struttura del servizio nazionale di protezione civile ai sensi della L. 225/1992[7];

Si ricorda che la L. 225/1992 già comprende la Croce rossa tra le strutture operative del Servizio nazionale della protezione civile.

§ l'attuazione di interventi di cooperazione allo sviluppo in Paesi esteri, d'intesa ed in raccordo con il Ministero degli affari esteri (lettera e);

§ svolgere attività di advocacy e diplomazia umanitaria (lettera g);

Con il termine advocacy si intende la tutela dei diritti delle fasce deboli di popolazione da parte di associazioni legittimate ad agire per la tutela di interessi diffusi. L’attività di advocacy consiste anche nello sviluppare una serie di azioni per promuovere, consolidare o difendere un interesse – istituzionalmente rilevante – di un organizzazione complessa. L’attività di advocacy viene svolta, nella pluralità dei casi senza fini di lucro, dalle organizzazioni di volontariato e da altri soggetti, quali associazioni di promozione sociale, associazioni, fondazioni e comitati.

§ svolgere attività ausiliaria delle Forze armate in Italia e all’estero (cfr. infra, art. 4) ove mobilitata, attraverso il Corpo militare e il Corpo delle infermiere volontarie (lettera i) come stabilito dal Codice militare di cui al D.Lgs. 66/2010 (lettera p);

§ formare, ai sensi della L. 120/2001[8], il personale non sanitario e il personale civile all’uso dei defibrillatori semiautomatici in sede extra ospedaliera (lettera q).

Riguardo alla lettera q, si rileva che il corretto rinvio è all’articolo 1, comma 2-bis della legge 3 aprile 2001, n. 120.

Il comma 5 sottolinea che la CRI svolge ogni altro compito previsto dal proprio statuto anche se non indicato nel comma precedente. Riguardo allo statuto, il successivo articolo 7, al comma 2, specifica che entro sessanta giorni dall’entrata in vigore dello schema di decreto in esame, il Commissario straordinario deve approvare uno Statuto provvisorio della CRI, previa intesa con la Presidenza del Consiglio dei ministri ed i Ministeri vigilanti, sentito il Ministro dell’economia e delle finanze. Quanto elencato al comma 4 sembra pertanto costituire una indicazione del contenuto minimo dello statuto provvisorio.

Il comma 6 prevede che la CRI possa sottoscrivere convenzioni con altre pubbliche amministrazioni e partecipare a gare indette dalle stesse e sottoscrivere i relativi contratti. La possibilità di partecipazione a gare e la sottoscrizione dei relativi contratti appare innovativa rispetto allo statuto vigente e accoglie un rilievo della Sezione Terza del Consiglio di Stato, espresso nella sentenza n. 4720 del 9 agosto 2011, in cui si sottolinea come lo Statuto dell’Associazione del 2005 ammetta l'accesso della Croce rossa alla fornitura di servizi in favore della collettività, solo tramite un sistema convenzionale con le altre pubbliche amministrazioni. Il Consiglio di Stato conclude stabilendo che tale limitazione potrebbe cadere se lo statuto della CRI consentisse a questo ente di assumere un appalto di servizi; in tal caso si dovrebbe ritenere consentita (o anzi necessaria) anche la sua partecipazione alle relative gare di evidenza pubblica[9].

L’articolo 2 interviene sui Comitati locali e provinciali, trasformandoli in personalità giuridiche di diritto privato, disciplinate dalle norme del titolo II del libro I del codice civile (comma 1). Il perimetro dell'ente pubblico non economico su base associativa viene pertanto riferito alla sola sede nazionale (Comitato centrale) ed alle sedi regionali (Comitati regionali), che attraverso i loro organi[10], deliberano la costituzioni di ulteriori Comitati locali e provinciali. I soci dei Comitati periferici restano soci della CRI (comma 2). La relazione illustrativa al provvedimento sottolinea che tale soluzione consente di coniugare il mantenimento della natura giuridica di diritto pubblico dei livelli centrale e regionale, ai quali è riconosciuto un potere stringente in ordine al riconoscimento dei Comitati provinciali e locali, con una struttura periferica che agisce iure privatorum, costituita in associazioni che godono dei vantaggi previsti per le organizzazioni di volontariato di cui alla legge quadro sul volontariato (L. 266/1991) e abilitate all'iscrizione all'albo delle organizzazioni non governative per la collaborazione ai programmi di cooperazione e sviluppo del Ministero degli affari esteri.

Il comma 4 stabilisce che lo statuto tipo dei Comitati periferici e le modalità di affiliazione degli stessi è determinato con regolamento interno della CRI. Inoltre, i Comitati locali e provinciali che intendono caratterizzarsi come organizzazioni di volontariato ed iscriversi ai registri previsti dalla legge quadro sul volontariato, nonché agli elenchi o agli albi specificatamente previsti a livello regionale, sono tenuti all'osservanza delle disposizioni e dei requisisti stabiliti rispettivamente dagli articoli 2 e 3 della legge quadro sul volontariato, nonché delle disposizioni regionali o provinciali in materia.

La legge quadro 266/1991 specifica, artt. 2 e 3, che l’attività di volontariato deve prestarsi in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà. Le organizzazioni di volontariato possono assumere la forma giuridica che ritengono più adeguata al perseguimento dei loro fini, salvo il limite di compatibilità con lo scopo solidaristico. La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto di contenuto patrimoniale con l'organizzazione di cui fa parte. Negli accordi degli aderenti, nell'atto costitutivo o nello statuto, oltre a quanto disposto dal codice civile per le diverse forme giuridiche che l'organizzazione assume, devono essere espressamente previsti l'assenza di fini di lucro, la democraticità della struttura, l'elettività e la gratuità delle cariche associative nonché la gratuità delle prestazioni fornite dagli aderenti, i criteri di ammissione e di esclusione di questi ultimi, i loro obblighi e diritti. Devono essere inoltre stabiliti l'obbligo di formazione del bilancio, dal quale devono risultare i beni, i contributi o i lasciti ricevuti, nonché le modalità di approvazione dello stesso da parte dell'assemblea degli aderenti. Le organizzazioni che svolgono attività di volontariato mediante strutture proprie o nell'ambito di strutture pubbliche o con queste convenzionate, possono assumere lavoratori dipendenti o avvalersi di prestazioni di lavoro autonomo esclusivamente nei limiti necessari al loro regolare funzionamento oppure occorrenti a qualificare o specializzare l'attività da esse svolta.

I Comitati locali e provinciali, divenuti associazioni di diritto privato, subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi ai precedenti Comitati, compresi i rapporti relativi alle convenzioni stipulate dalla CRI con enti locali ed organi del Servizio sanitario nazionale. L'ente pubblico CRI vigila fino al 31 dicembre 2012, sull'esecuzione delle convenzioni in essere alla data di entrata in vigore del decreto in esame, avvalendosi dei propri Comitati regionali (comma 3). Viene inoltre precisato che la CRI risponde dei rapporti giuridici attivi e passivi di cui siano o siano stati parte, anche nel periodo precedente l'entrata in vigore del decreto in esame, i Comitati provinciali e locali nell'esercizio delle loro attività, purché ed esclusivamente nei limiti del rendiconto al 31 dicembre 2011 (comma 7). A seguito della privatizzazione, i Comitati locali e provinciali non possono usufruire di finanziamenti statali finalizzati al loro funzionamento, salvo quanto previsto dalla normativa vigente in favore delle associazioni di volontariato. In sede di predisposizione dei documenti di bilancio, sono rideterminati i trasferimenti in favore della CRI i quali confluiscono in appositi capitoli, anche di nuova istituzione, dello stato di previsione del Ministero della salute (comma 5)[11].

Al proposito la già citata legge quadro stabilisce, all’articolo 5, che le organizzazioni di volontariato traggono le risorse economiche per il loro funzionamento e per lo svolgimento della propria attività da: contributi degli aderenti; contributi di privati; contributi dello Stato, di enti o di istituzioni pubbliche finalizzati esclusivamente al sostegno di specifiche e documentate attività o progetti; contributi di organismi internazionali; donazioni e lasciti testamentari; rimborsi derivanti da convenzioni; entrate derivanti da attività commerciali e produttive marginali. Le convenzioni, stipulate con lo Stato, le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli altri enti pubblici devono contenere disposizioni dirette a garantire l'esistenza delle condizioni necessarie a svolgere con continuità le attività oggetto della convenzione, nonché il rispetto dei diritti e della dignità degli utenti. Devono inoltre prevedere forme di verifica delle prestazioni e di controllo della loro qualità nonché' le modalità di rimborso delle spese.

In tal senso, i comitati locali e provinciali, nell'ambito e nel rispetto dei fini statutari della CRI e delle direttive di politica associativa stabilite dagli organi competenti dell’Associazione, sono regolati dal proprio statuto ed hanno piena autonomia economica e gestionale per quanto concerne le attività da loro organizzate su base territoriale (comma 6)

Infine, i Comitati periferici potranno utilizzare personale del Comitato centrale o dei Comitati regionali, previo sottoscrizione di apposite convenzioni ai sensi dell'art. 23-bis del D.Lgs. 165/2001[12] e con oneri, a carico del Comitato locale o provinciale che utilizza le risorse umane (comma 8).

I commi 7-9 dell’art. 23-bis del D. Lgs. 165/2001, disciplinano la mobilità tra pubblico e privato del personale delle pubbliche amministrazioni indicate all’art. 1, comma 2, del medesimo D.lgs. 165/2001, indipendentemente dalla sua qualifica. In particolare, si stabilisce che le amministrazioni pubbliche possano disporre, per singoli progetti di interesse specifico dell’amministrazione e con il consenso dell’interessato, l’assegnazione temporanea di personale presso altre pubbliche amministrazioni o imprese private. E’ esclusa dall’applicazione della norma in esame il personale militare, le Forze di polizia ed il Corpo nazionale dei vigili del fuoco (comma 9).

L’assegnazione temporanea, per la quale non sono fissati limiti temporali, è disposta sulla base di appositi protocolli di intesa tra le parti, i quali disciplinano le funzioni, le modalità di inserimento e l'onere per la corresponsione del trattamento economico da porre a carico delle imprese destinatarie. Ai dipendenti che abbiano prestato servizio durante il periodo di assegnazione temporanea è riconosciuta la valutabilità del servizio ai fini della progressione in carriera (comma 8).

L’articolo 3 interviene sul personale civile della CRI, disponendo che per il personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato presente presso il Comitato centrale e i Comitati regionali, continuano a trovare applicazione le disposizioni del D.lgs. 165/2001[13], nonché quelle del CCNL di comparto[14].

Per il personale invece presente presso i Comitati provinciali e locali, per i quali il presente schema di decreto prevede la forma giuridica associativa di diritto privato, la disposizione in esame (comma 2) prevede:

§ entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, l’adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con i Ministri della salute, dell'economia e delle finanze e per la pubblica amministrazione e l'innovazione e sentita la CRI, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, per stabilire i criteri e le modalità di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione per il transito presso altre pubbliche amministrazioni, ai sensi degli articoli 30, 33 e 34 del D.lgs. 165/2001, previa informativa alle Organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative;

L’articolo 30 del D.lgs. n. 165/2011 prevede che le amministrazioni possano ricoprire posti vacanti in organico mediante cessione del contratto di lavoro dei dipendenti con stessa qualifica presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento. Le amministrazioni devono in ogni caso rendere pubbliche le disponibilità dei posti in organico da ricoprire attraverso passaggio diretto di personale da altre amministrazioni, fissando preventivamente i criteri di scelta.

La contrattazione collettiva definisce le procedure e i criteri generali per l'attuazione di quanto sopra previsto, mentre sono nulli gli accordi, gli atti o le clausole dei contratti collettivi volti ad eludere l'applicazione del principio del previo esperimento di mobilità rispetto al reclutamento di nuovo personale.

Inoltre, prima di procedere all'espletamento di procedure concorsuali, le amministrazioni devono attivare le procedure di mobilità sopra indicate, provvedendo, in via prioritaria, all'immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, appartenenti alla stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano servizio.

L’articolo 33[15] del D.Lgs. 165/2001, prevede che le pubbliche amministrazioni con situazioni di soprannumero o comunque eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali o alla situazione finanziaria, anche in sede di ricognizione annuale ne danno immediata comunicazione al Dipartimento della funzione pubblica.

Le amministrazioni che non abbiano compiuto la ricognizione annuale non possono assumere né instaurare qualsiasi rapporto di lavoro, mentre la mancata attivazione delle procedura da parte del dirigente responsabile, è valutabile ai fini della responsabilità disciplinare.

La procedura si attiva con l’informazione preventiva del dirigente responsabile alle rappresentanze unitarie del personale e alle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo di comparto o di area.

Trascorsi 10 giorni dalla comunicazione del dirigente responsabile alle RSU e alle organizzazioni sindacali, si procede alla risoluzione del rapporto di lavoro (con preavviso di sei mesi) nei confronti del personale dipendente che ha compiuto l’anzianità massima contributiva di 40 anni[16], oppure, in subordine, alla ricollocazione totale o parziale del personale in soprannumero o in eccedenza ricorrendo a forme flessibili della gestione del tempo di lavoro o a contratti di solidarietà nell’ambito della stessa amministrazione, ovvero presso altre amministrazioni (previo accordo con le stesse), comprese nell’ambito regionale, tenendo conto della possibilità di svolgimento della prestazione lavorativa in luogo e sedi diverse[17].

I contratti collettivi nazionali possono stabilire criteri generali e procedure per consentire, tenuto conto delle caratteristiche del comparto, la gestione delle eccedenze di personale attraverso il passaggio diretto ad altre amministrazioni al di fuori del territorio regionale, in relazione alla distribuzione territoriale delle amministrazioni o alla situazione del mercato del lavoro, sia stabilito dai contratti collettivi nazionali. In tal senso, si richiama l’articolo 30 del D.lgs. n. 165/2001, sopra illustrato.

Entro 90 giorni dalla comunicazione del dirigente responsabile alle RSU e alle organizzazioni sindacali, l'amministrazione dispone il collocamento in disponibilità del personale non impiegabile diversamente nell'ambito della medesima amministrazione e non ricollocabile presso altre amministrazioni in ambito regionale, ovvero che non abbia preso servizio presso la diversa amministrazione secondo gli accordi di mobilità.

Dalla data di collocamento in disponibilità restano sospese tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro, mentre il lavoratore ha diritto ad un'indennità pari all'80 per cento dello stipendio, nonché dell'indennità integrativa speciale, con esclusione di qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata massima di ventiquattro mesi. I periodi di godimento dell'indennità sono riconosciuti ai fini della determinazione dei requisiti di accesso alla pensione e della misura della stessa. È riconosciuto altresì il diritto all'assegno per il nucleo familiare di cui all'articolo 2 del D.L. 69/1988[18].

L’articolo 34 del D.Lgs. n. 165/2001 prevede l’iscrizione del personale in disponibilità in appositi elenchi secondo l'ordine cronologico di sospensione del relativo rapporto di lavoro. Tali elenchi sono gestiti dal Dipartimento della funzione pubblica, per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e per gli enti pubblici non economici nazionali, e dalle strutture regionali e provinciali individuate con legge regionale ai sensi del D.Lgs. n. 469/1997[19], per le altre amministrazioni.

Sono previste forme di coordinamento da parte del Dipartimento della funzione pubblica tra l'elenco da esso gestito e quelli tenuti dalle strutture regionali e provinciali.

Al personale in disponibilità iscritto negli elenchi spetta l’indennità di disponibilità prevista dall’articolo 33, comma 8, del D.lgs. n. 165. Per il periodo di fruizione di tale indennità, il dipendente ha altresì diritto alla corresponsione dall’ente previdenziale di riferimento degli oneri sociali relativi alla retribuzione goduta al momento del collocamento in disponibilità. Le spese, relative sia all’erogazione dell’indennità che alla corresponsione degli oneri sociali, gravano sul bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente fino alla sua ricollocazione o alla decorrenza del termine massimo di disponibilità.

Scaduto tale termine senza che sia stata possibile la ricollocazione presso altra amministrazione, e a far data da esso, il rapporto di lavoro si intende definitivamente risolto. In ogni caso la possibilità di procedere a nuove assunzioni è subordinata all’utilizzo del personale collocato in disponibilità.

§ entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, l’esercizio dell’opzione per la permanenza presso la CRI fino a copertura dell’effettivo fabbisogno e nei limiti della dotazione organica (disciplinata al successivo comma 4), o presso i predetti Comitati con un contratto di diritto privato ovvero per il transito presso altre pubbliche amministrazioni alle quali vengono trasferite le risorse finanziarie occorrenti per la corresponsione del trattamento economico al personale medesimo, nei cui confronti si applica l’articolo 30, comma 2-quinquies del D.lgs. 165/2001[20] (comma 2).

Al personale che non esercita il diritto di opzione entro il termine sopra indicato, si applicano le procedure di mobilità disciplinateall’articolo 33 del D.lgs. 165/2001, come da ultimo sostituito dal comma 1, dell’articolo 16, della legge 183/2011 (comma 3).

I contratti di lavoro a tempo determinato in essere alla data di entrata in vigore del presente schema di decreto e prorogati ai sensi dell’articolo 28 della legge 69/2009, in particolare per esigenze connesse alla fornitura di servizi socio-sanitari, continuano la vigenza fino alla loro scadenza e in ogni caso non oltre il 31 dicembre 2012 (comma 4).

L’articolo 28 della legge 68/2009[21], consente all'Associazione italiana della Croce Rossa, al fine di assicurare l'espletamento e la prosecuzione delle attività convenzionali stipulate con diversi enti nel settore dei servizi sociali e socio-sanitari, nonché per la gestione dei servizi di emergenza sanitaria, di prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato, previsti dall’articolo 2, comma 366, della legge 244/2007 (legge finanziaria 2008)[22], fino alla scadenza delle medesime convenzioni.

Alla copertura dell'onere relativo la Croce Rossa provvede nell'ambito delle risorse finanziarie previste dalle convenzioni e in ogni caso senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Il comma 5 prevede che, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, il Commissario straordinario della CRI procede alla rideterminazione della dotazione organica, previa verifica degli effettivi fabbisogni. A tal fine, adotta apposita deliberazione, approvata dal Ministero della salute, previo parere favorevole del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’economia e delle finanze, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative,

La spesa relativa alla dotazione organica dell'ente pubblico CRI non può eccedere quella concernente il personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato,ivi incluso quello con qualifica dirigenziale di livello generale e non generale, in servizio alla data del 31 dicembre 2010, ridotta nella misura non inferiore al 40 per cento della spesa complessiva, comprensiva della riduzione di cui all’articolo 1, comma 3, lettera b), del D.L. 138/2011.

Secondo la disposizione richiamata del D.L. n. 138/2011, le amministrazioni indicate all’articolo 74, comma 1, del D.L. 112/2008[23], all'esito dei processi di riduzione degli assetti organizzativi previsti nello stesso articolo 74 e dall'art. 2, comma 8-bis, del D.L. 194/2009, provvedono, anche con le modalità indicate dall’articolo 41, comma 10, del D.L. 207/2008[24], alla rideterminazione delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale, ad esclusione di quelle degli enti di ricerca, apportando una ulteriore riduzione in misura non inferiore al 10% della spesa complessiva relativa al numero dei posti di organico di tale personale risultante a seguito dell'applicazione dell'art. 2, comma 8-bis, del D.L. 194/2009.

Inoltre, si prevede l’adozione da parte del Commissario straordinario della CRI di un piano di riallocazione del personale in servizio a tempo indeterminato, sulla base dei fabbisogni esistenti presso le strutture centrale, regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano.

La norma precisa, che fino all’approvazione della nuova dotazione organica, quella vigente è provvisoriamente determinata in misura pari al personale in servizio al 31 dicembre 2010 presso i Comitati centrale e regionali, fatti salvi i posti relativi alle procedure selettive e di reclutamento autorizzate a tale data.

Fino alla rideterminazione della dotazione organica e comunque fino al momento dell’estinzione del debito con le risorse derivanti dalla gestione del patrimonio prevista dalle attività di cui al successivo articolo 5, la CRI non può assumere personale a tempo indeterminato (comma 6), mentre può stipulare contratti di lavoro a tempo determinato a condizione che il relativo costo sia garantito da specifiche convenzioni ovvero dagli introiti derivanti da aggiudicazione di gare o da risorse finanziarie derivanti da progetti o attività finanziati con contributi privati provenienti da liberalità o donazioni (comma 7)

L’articolo 4 dello schema di decreto legislativo in esame, composto da sette commi, interviene sulla materia relativa al Corpo militare della Croce rossa italiana che, assieme al Corpo delle infermiere volontarie della Croce Rossa[25], costituisce un Corpo ausiliario delle Forze armate istituito per l’assolvimento dei compiti umanitari stabiliti dalle convenzioni e dalle risoluzioni internazionali.

La Croce rossa italiana, in virtù delle convenzioni internazionali ed in forza delle leggi nazionali, dispone, per l’assolvimento dei compiti di emergenza del tempo di pace, di guerra o di grave crisi internazionale, di un Corpo militare ausiliario delle Forze armate.

In tempo di guerra il Corpo militare provvede all’assistenza, allo sgombero e alla cura dei feriti e delle vittime, tanto civili quanto militari; organizza ed esegue misure di difesa sanitaria antiaerea; disimpegna il servizio di ricerca e assistenza dei prigionieri di guerra, degli internati, dei dispersi, dei profughi, dei deportati e dei rifugiati; svolge attività di assistenza sanitaria in relazione alla difesa civile. In tempo di pace il Corpo militare provvede al mantenimento e alla gestione dei centri di mobilitazione e delle basi logistiche; cura la custodia e il mantenimento delle dotazioni sanitarie; provvede all’addestramento e all’aggiornamento del proprio personale (anche – e soprattutto – in congedo); si occupa della diffusione del diritto internazionale umanitario e delle norme di pronto soccorso sanitario tra il personale delle Forze armate; concorre al servizio di assistenza sanitaria nel caso di grandi manifestazioni ed eventi, nonchè per esercitazioni militari; è impiegato in caso di calamità naturali o disastri, con funzioni di protezione civile.

Lo stato giuridico, il reclutamento, l'avanzamento, il trattamento economico e l'amministrazione del personale del Corpo militare della Croce rossa sono disciplinati dal "Codice dell'ordinamento militare" (D.Lgs. 66/2010) che ha assorbito quasi interamente il Regio Decreto n. 484 del 10 febbraio 1936 che per primo ha disciplinato la materia in esame e dal D.P.R. n. 90 del 2010 (Testo Unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare).

Ai sensi dell’articolo 1653 del codice dell’ordinamento militare, nell’esercizio delle loro funzioni, gli iscritti nei vari ruoli del personale militare dell'associazione, escluso il personale per l'assistenza spirituale, sono militari e sono sottoposti alle norme della disciplina militare e dei codici penali militari.

Ai sensi dell’articolo 985, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, il personale chiamato in servizio porta le stellette a cinque punte come segno dello stato giuridico militare.

Il personale militare della Croce rossa italiana, dopo la nomina, presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e, quando presta servizio, è considerato anche pubblico ufficiale.

Come precisato dall'Ispettore nazionale del Corpo militare della Croce Rossa Italiana nel corso della seduta della Commissione difesa del Senato del 16 giugno 2011[26], Il Corpo è attualmente composto da un contingente di personale in servizio continuativo, richiamato in servizio, e da un serbatoio di personale in congedo.

Il personale in congedo è pari a 19.587 unità (corrispondenti al 94 per cento della consistenza); il personale in servizio continuativo ammonta a 848 unità (pari al 4 per cento del totale)[27]; il personale richiamato in servizio temporaneamente è di 350 militari (pari al 2 per cento). Si tratta di personale arruolato su base volontaria e altamente specializzato: medici, odontoiatri, psicologi, chimici-farmacisti, commissari, contabili, infermieri, soccorritori e addetti al sostegno logistico.

Il personale in posizione di congedo è richiamato in servizio attivo, con precetto, al verificarsi di particolari emergenze nazionali o estere, ovvero per formazione e addestramento. Il contingente di personale militare in servizio continuativo, che rappresenta circa il 4 per cento del totale della forza del Corpo, è preposto ad assicurare sia la gestione dell’Unità centrale e di quelle territoriali (Ispettorato nazionale e Centri di mobilitazione), che a supportare, su tutto il territorio nazionale, le molteplici attività della Croce rossa italiana, nonché degli enti militari e civili richiedenti.

Il personale in servizio continuativo (ossia assunto a tempo indeterminato) è stato assunto negli anni compresi tra il 1986 e il 1988 per effetto di specifici provvedimenti.

Nello specifico, l’articolo in esame, al fine di ridurre gli oneri connessi al personale appartenente al Corpo militare della Croce rossa e assicurarne un razionale utilizzo, provvede all’istituzione di un apposito contingente ad esaurimento con un numero massimo di 848 unità, compreso l’ispettore nazionale, nel quale far confluire il personale attualmente appartenente al richiamato Corpo militare ed assunto a tempo indeterminato in virtù di precedenti provvedimenti di reclutamento.

Conseguentemente all’istituzione del nuovo contingente, il comma 2 dell’articolo 4 dispone l’abrogazione del ruolo speciale ad esaurimento istituito ai sensi dell’articolo 12 della legge n. 730 del 1986[28] ed in base al quale sono state assunte in servizio continuativonel Corpo militare della Croce rossa 133 unità di personale.

Come precisato nella relazione illustrativa allegata allo schema di decreto, la restante parte del personale è stata assunta, in misura pari a 122 unità, in base al d.p.c.m. 19 settembre 1986, in misura pari a 237 unità, in base al d.p.c.m. 9 novembre 1988 e, in misura pari a 358 unità, con decreto del Ministro della sanità del 12 febbraio 1988.

La medesima relazione precisa che la spesa annua complessiva per il citato personale in servizio continuativo è pari ad euro 47.429.923,37.

Il comma 3 definisce i tempi e le modalità della citata costituzione del nuovo contingente. In particolare, si prevede che, ai fini della citata costituzione, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto in esame, il Commissario straordinario della CRI, d’intesa con il Ministero della difesa, con unico atto di natura ricognitoria, provveda alla individuazione della categoria e della specialità di appartenenza di ciascuna unità di personale in servizio a tempo indeterminato alla data del 30 settembre 2011, specificando il grado e la relativa anzianità di servizio.

Con riguardo al richiamato personale immesso nel contingente ad esaurimento, il successivo comma 4 dispone, poi, talune limitazioni in merito alla disciplina degli avanzamenti al grado superiore in quanto si prevedeche questi saranno ammessi nei limiti delle vacanze che si verifichino rispetto alle dotazioni organiche previste dalla tabella 1 allegata alla relazione tecnica e nel rispetto delle disposizioni di cui agli articoli da 1684 a 1692 del codice dell’ordinamento militare, per gli avanzamenti relativi al personale direttivo e gli articoli da 1699 a 1709 del codice dell’ordinamento militare per il personale di assistenza.

Si segnala che, probabilmente per un errore materiale, il comma 4 fa riferimento alla tabella 1 allegata allo schema di decreto, mentre tale tabella è presente soltanto in allegato alla relazione tecnica.

Per il trattamento economico del personale appartenente all’istituendo contingente, il comma 5 rinvia alla normativa vigente.

Tale trattamento è attualmente disciplinato dall’articolo 1757 del codice dell’ordinamento militare. Ai sensi di tale disposizione in tempo di pace, il personale direttivo e di assistenza del Corpo militare della Croce rossa italiana, se richiamato dal congedo, riceve il trattamento economico stabilito per le forze di completamento dall’articolo 1799. Se assunto in servizio negli stabilimenti o uffici dell'Associazione, tale personale riceve le competenze stabilite dalla presidenza nazionale, in analogia a quanto praticato per il personale militare e delle amministrazioni statali. Per il tempo di guerra o di grave crisi internazionale, il trattamento economico del personale di cui al comma 1 è equiparato a quello del personale delle Forze armate.

I successivi commi 6 e 7 intervengonosulla normativa concernente le chiamate in servizio del personale militare della Croce rossa italiana attualmente disciplinate dall'articolo 1668 del codice dell’ordinamento militare.

In base a tale disposizione, le chiamate in servizio del personale militare della Croce rossa italiana sono effettuate mediante precetti rilasciati dai centri di mobilitazione o dagli altri comitati a ciò autorizzati, previe disposizioni del comitato centrale o del centro di mobilitazione, il quale a sua volta riceve l'ordine direttamente dal comitato centrale. In nessun caso si può precettare personale senza l’autorizzazione di cui al comma 1. Senza la citata autorizzazione non è possibile precettare personale ad eccezione del personale facente parte delle squadre di pronto soccorso, comprese le squadre di riserva, mobilitato per prestazioni di soccorso in caso di gravi disastri o calamità pubbliche; in questi casi il personale presentatosi si intende mobilitato con precetto: esso assume quindi la qualità di militare in servizio attivo e i comitati preparano tempestivamente i precetti di chiamata per la consegna, che può effettuarsi anche dopo la presentazione in servizio degli interessati

In particolare, il nuovo comma 4-bisdel citato articolo 1668, introdotto dall’articolo 7 dello schema di decreto in esame, detta una disciplina limitativa per le chiamate in servizio del personale militare in oggetto stabilendo il principio generale in base al quale ciascun appartenente al Corpo militare può essere richiamato in servizio per il tempo strettamente necessario all’esigenza per la quale la chiamata è effettuata e, comunque, per un periodo anche non continuativo non superiore a tre mesi nell’anno solare.

La limitazione, tuttavia, non si applica al personale in servizio alla data del 30 settembre 2011 e che sia, senza interruzioni, nella medesima posizione dal 1° gennaio 2007 o da data anteriore. (comma 7).

Al riguardo, al fine di evitare possibili dubbi interpretativi, appare opportuno chiarire se ai fini della deroga in oggetto sia sufficiente che quest'ultima condizione sia soddisfatta fino al termine del 30 settembre 2011 o se, invece, debba essere soddisfatta anche nel periodo successivo.

In via generale, relazione all’articolo 4 nel suo insieme, si osserva che, sul piano della tecnica legislativa, appare opportuno costruire la disposizione in esame come novella al codice dell’ordinamento militare nel quale sono confluite tutte le disposizioni legislative che hanno regolato la materia in esame precedentemente all’entrata in vigore del codice.

Si osserva, ad esempio, che il comma 6 dell’articolo 4 introduce una deroga al nuovo comma 4-bis del citato articolo 1668 del codice dell’ordinamento militare, inserito dal comma 7 dell’articolo 4, che sembrerebbe ragionevole inserire all’interno del medesimo articolo.

L’articolo 5 del provvedimento disciplina il patrimonio della CRI.

Viene specificato che il patrimonio immobiliare e mobiliare della CRI è destinato al perseguimento dei fini statutari enunciati all’articolo 1. Conformemente a tali finalità può anche essere utilizzato, in comodato d’uso gratuito, dai Comitati .locali e provinciali, a carico dei quali rimangono comunque gli oneri indiretti ed i costi di manutenzione (comma 1).

Va ricordato che ai sensi dell’articolo 1803 del codice civile, il comodato è il contratto col quale una parte consegna all’altra una cosa mobile o immobile, affinché se ne serva per un tempo o un uso determinato, con l’obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta. Esso è essenzialmente gratuito.

Al Commissario straordinario della CRI viene demandato il compito di redigere, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, lo stato di consistenza patrimoniale e l’inventario dei beni immobili di proprietà o comunque in uso e di elaborare un piano di valorizzazione degli immobili stessi, sulla base di criteri definiti, per recuperare risorse economiche destinate al ripiano dei debiti pregressi.

I criteri definiti dall’articolo in esame riguardano:

§ la dismissione, nei limiti del debito esistente – anche gravante sui singoli comitati -, con riferimento al rendiconto del 2011, degli immobili che non siano funzionali al perseguimento dei fini statutari e dei compiti istituzionali e che non siano pervenuti alla CRI con negozi giuridici modali;

§ il ricavo di reddito tramite negozi giuridici di godimento dagli immobili non necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali e di interesse pubblico;

§ la valutazione della convenienza della rinuncia a donazioni modali di immobili non più proficuamente utilizzabili per il perseguimento di fini istituzionali;

§ la restituzione, sentite le amministrazioni pubbliche titolari, dei beni demaniali o patrimoniali indisponibili in godimento, ove questi non siano necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali e di interesse pubblico.

Come evidenziato nella relazione illustrativa e nella relazione tecnica, tali attività oltre che comportare una razionalizzazione nell’utilizzo del patrimonio immobiliare, consentono alla CRI di estinguere gli eventuali debiti esistenti tramite la vendita di alcuni cespiti, evitando dunque di dover ricorrere a finanziamenti straordinari a carico della finanza pubblica.

L’articolo 6 ridefinisce il rapporto di vigilanza intercorrente fra la CRI, il Ministero della salute e il Ministro della difesa per quanto attiene ai Corpi ausiliari.

I commi 1 e 2 stabiliscono che tale funzione si esercita nel potere di impartire direttive nelle materie di rispettiva competenza e di emanare atti di indirizzo per il Ministro della salute relativamente a:

§ promozione dell’educazione sanitaria e della cultura della protezione civile e dell’assistenza alla persona;

§ promozione della coscienza trasfusionale e organizzazione dei donatori volontari;

§ attività di formazione per il personale non sanitario e per il personale civile all’uso di defibrillatori semiautomatici in sede ospedaliera.

per il Ministro della difesa relativamente a:

§ attività ausiliaria delle Forze armate in Italia ed all’estero, attraverso il Corpo militare e il Corpo delle infermiere volontarie;

§ compiti attribuiti alla CRI dal Codice militare.

I ministri possono inoltre impartire direttive, nelle materie di rispettiva competenza, afferenti ai compiti istituzionali della CRI.

Il comma 3 stabilisce l’adozione di una particolare procedura per l’approvazione dei regolamenti di amministrazione e contabilità, di organizzazione e funzionamento, degli atti di programmazione, delle variazioni del ruolo organico, del bilancio di previsione con le relative variazioni e del rendiconto: gli atti sono trasmessi, entro dieci giorni dalla data di adozione, al Ministero della salute, che li approva nei sessanta giorni successivi alla ricezione, ridotti a trenta per le delibere di variazione al bilancio di previsione, o ne chiede il riesame con provvedimento motivato. In tal caso, la CRI nei successivi dieci giorni dalla ricezione, può recepire le osservazioni trasmettendo il nuovo testo per il controllo, ovvero motivare in merito alle ragioni per le quali ritiene di confermare la delibera e gli atti adottati. Decorsi dieci giorni dalla ricezione dei nuovi atti o dalla conferma della delibera e degli atti adottati, il Ministero della salute procede all'approvazione o all'annullamento degli atti.

Il comma 4 prevede che le deliberazioni di adozione dei regolamenti di amministrazione e contabilità, il bilancio di previsione con le relative variazioni e il rendiconto siano approvati di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze. Le variazioni del ruolo organico ed i regolamenti di organizzazione sono approvati di concerto con il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri e con il Ministero dell'economia e delle finanze.

L’articolo 7 detta le norme transitorie e finali. Viene prorogato sino al 31 dicembre 2012 il Commissario straordinario della CRI che, entro tale termine, provvede all’approvazione dei bilanci relativi agli esercizi finanziari degli anni 2010 e 2011. Il Commissario medesimo – entro sei mesi dall’entrata in vigore del provvedimento - provvede anche alla riduzione del numero delle componenti volontaristiche della CRI, sulla base di criteri di efficacia, efficienza ed economicità. Spetta al Commissario l’approvazione dello Statuto provvisorio della CRI previa intesa con la Presidenza del Consiglio dei ministri ed i Ministeri vigilanti e sentito il Ministro dell’economia e delle finanze, mentre lo Statuto definitivo è deliberato dall’Assemblea dei soci entro dodici mesi dalla ricostituzione degli organi elettivi ed è approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, di concerto con il Ministro della difesa, sentito il Ministro dell’economia e delle finanze. Fino all’approvazione dello Statuto provvisorio continuano a trovare applicazione le norme dello Statuto attualmente vigente di cui al d.p.c.m. 6 maggio 2005, n. 97. Infine, viene riservato alla CRI ed ai suoi operatori l’uso del logo, degli stemmi, degli emblemi, delle denominazioni e di ogni altro segno distintivo riferito all’immagine.

L’articolo 8 contiene la clausola di invarianza degli oneri finanziari.

Consiglio di Stato,
III Sezione,
Sentenza n. 4720 del 9 agosto 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10825 del 2010, proposto da:

CROCE ROSSA ITALIANA,

in persona del legale rappresentante p.t.,

rappresentata e difesa dall’avv.to Michele Lioi ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso, in Roma, piazza della Libertà, 20,

contro

- la Prefettura di Roma – Ufficio Territoriale del Governo, in persona del Prefetto p.t.;

- il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro p.t..,

costituitisi in giudizio, ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui sono legalmente domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12,

nei confronti di

- Sisifo Consorzio di Cooperative Sociali, in persona del legale rappresentante p.t., non costituitosi in giudizio;

- Consorzio Connecting People società cooperativa sociale – onlus, in persona del legale rappresentante p.t., non costituitosi in giudizio;

- costituenda ATI Arciconfraternita del SS. Sacramento e di S. Trifone (mandataria); GSA s.c.a.r.l. (mandante); Tim Service Consortile a r.l. (mandante); SIAR Società cooperativa sociale a r.l. ( mandante ), in persona del legale rappresentante della mandataria, non costituitasi in giudizio;

- Auxilium società cooperativa sociale, in persona del legale rappresentante p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Valentino Capace Minatolo e Marco Giuliani ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi, situato in Roma, via dei Pontefici n. 3,

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA - SEZIONE I QUATER n. 32649/2010, resa tra le parti, concernente AFFIDAMENTO GESTIONE CENTRO DI IDENTIFICAZIONE ED ESPULSIONE (C.I.E.) DI ROMA - PONTE GALERIA.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni appellate e del privato ricorrente incidentale in primo grado;

Vista la memoria prodotta dall’appellante a sostegno delle sue domande;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta, alla pubblica udienza del 20 maggio 2011, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;

Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Michele Lioi per l’appellante, l’avv. Aurelio Vessichelli dello Stato per le Amministrazioni appellate e l’avv. Marco Giuliani per il privato appellato costituito;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, l’odierna appellante impugnava, anche a mezzo di successivi motivi aggiunti, l’esclusione dalla gara indetta per l’affidamento della gestione del Centro di Identificazione ed Espulsione ( C.I.E. ) di Roma – Ponte Galeria, nonché gli atti presupposti – ivi compresi i verbali della Commissione aggiudicatrice – e successivi, chiedendone l’annullamento.

In particolare, esponeva quanto segue:

- di aver presentato in data 2 marzo 2009 domanda di partecipazione alla gara di cui sopra;

- nel corso della prima seduta di gara, la Commissione aggiudicatrice riteneva di procedere alla sua esclusione dalla gara a causa di “carenze documentali”, riguardanti la dichiarazione di cui al punto 10, comma 2, secondo capoverso, dell’Avviso pubblico “di non essere incorsi nei due anni precedenti la presente procedura nei provvedimenti previsti dall’art. 44, D. Lgs. 286/98 in relazione all’art. 43 dello stesso Decreto su l’immigrazione, per gravi comportamenti ed atti discriminatori”, la dichiarazione prevista dal punto 10, comma 3, secondo capoverso dell’Avviso pubblico della “disponibilità di un numero di operatori almeno uguale a quello indicato nella scheda relativa alla dotazione minima di personale ex art. 5 del capitolato del presente appalto” nonché la dichiarazione prevista dall’art. 10, comma 3, terzo capoverso, dell’Avviso pubblico “circa il possesso di attrezzature tecniche e mezzi necessari all’espletamento dei servizi”;

- appresi informalmente i motivi di esclusione, presentava istanza di riesame delle determinazioni della Commissione aggiudicatrice, chiedendo la riammissione nella procedura di gara;

- con la nota prot. n. 4473/2009 la Prefettura di Roma comunicava il decreto prefettizio, prot. n. 44259/09, di esclusione dalla gara, il quale risulta adottato “visto il parere, prot. n. 42045 del 18 maggio 2009 reso dall’Avvocatura Generale dello Stato, sottratto al diritto di accesso…..”.

Ciò premesso, la disposta esclusione veniva contestata in quanto asseritamente adottata in violazione delle norme del bando, il quale, nell’enumerare i requisiti minimi che doveva possedere ciascun partecipante alla gara, non prevedeva secondo la ricorrente l’obbligo di attestare nella domanda di ammissione, a pena di esclusione, tutti i requisiti richiesti dalla legge di gara, ma soltanto alcuni di essi.

Si costituiva per resistere, tra gli altri, la società Cooperativa sociale odierna appellata, risultata aggiudicataria della gara, proponendo altresì ricorso incidentale, con il quale veniva contestata la possibilità per la ricorrente principale di essere ammessa alla gara, sotto il duplice profilo della incompatibilità della natura giuridica e dello status della ricorrente stessa con l’assunzione di un appalto di pubblici servizi e della intervenuta violazione da parte della stessa, in sede di gara, delle norme in materia di dichiarazione ed autocertificazione del rispetto della normativa a tutela del diritto al lavoro dei disabili.

Il T.A.R. accoglieva il primo motivo del ricorso incidentale, nella parte in cui era stata dedotta l’inammissibilità per incompatibilità della partecipazione della ricorrente alla gara.

La sentenza impugnata, in particolare, escludeva “la possibilità per la C.R.I. di sottostare a procedure di evidenza pubblica con altri soggetti”, avendo essa sì “la capacità giuridica di assumere la veste di parte in un rapporto instaurato con un altro soggetto pubblico” ( pag. 13 sent. ), ma solo a mezzo delle “convenzioni” all’uopo previste dal suo statuto, nelle quali non può ritenersi che “possa rientrare anche l'appalto di servizi, potendo il rapporto convenzionale configurarsi in vari modi, ma non come appalto di servizi, postulante una natura imprenditoriale estranea alla Croce Rossa (che non ha scopo di lucro ed ignora il rischio d’impresa)”: pag. 14 sent.

La C.R.I. ha proposto appello avverso l’indicata sentenza ( che ritiene “erronea, immotivata ed ingiusta” ), cui resistono tanto le Amministrazioni appellate quanto la ricorrente incidentale in primo grado.

Con memoria in data 7 marzo 2011 l’appellante ha replicato brevemente a quanto sostenuto da quest’ultima nella propria memoria di costituzione.

La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 20 maggio 2011.

DIRITTO

La Croce Rossa Italiana deduce che “le norme di legge da cui ha preso le mosse la sentenza del TAR in nessun modo consentivano la possibilità di giungere all’assurdo di limitare, in assenza anche di qualsivoglia norma contenente un espresso divieto, la capacità giuridica dell’Ente Croce Rossa, sino al punto di vietare, addirittura, la possibilità di partecipare a procedure di evidenza pubblica. Procedure, nella specie, finalizzate proprio all’affidamento di quei servizi alle persone in stato di disagio, che costituiscono il finbe statutario, se non la stessa ragione di esistenza della Croce Rossa” ( pagg. 8 – 9 app. ).

Tale divieto porterebbe secondo l’appellante a conclusioni assurde, atteso che “seguendo la tesi alla base della sentenza impugnata, la Croce Rossa non potrebbe mai più svolgere i servizi pubblici di assistenza a sé connaturati, né mediante affidamento diretto, perché precluso dalle norme comunitarie, né mediante procedure di evidenza pubblica, poiché ad esse precluse secondo la sentenza del Tar” ( pag. 11 app. ).

Il riferimento alle convenzioni contenuto nella normativa statutaria esprimerebbe “invero la necessità che l’affidamento di servizi pubblici di assistenza alla Croce Rossa sia oggetto di specifica disciplina pattizia, recepita appunto in convenzioni … che costituiscono semplicemente lo strumento contrattuale di regolazione dei rapporti tra pubblica amministrazione e soggetto od ente affidatario del servizio, e che si pongono a valle della procedura di selezione del soggetto affidatario del servizio” (ibidem).

Né, ad avviso dell’ente ricorrente, “la nozione di ‘operatore economico che offre servizi sul mercato’ … può restringersi unicamente ai soggetti che perseguano un preminente scopo di lucro tramite una stabile organizzazione d’impresa”, esistendo “anzi in materia un espresso divieto di introdurre, da parte dei singoli stati, condizioni particolari atte a porre una limitazione generale dell’accesso alle procedure di gara in base alla forma giuridica ed all’organizzazione interna degli operatori stessi” (pag. 13 app.).

Di qui “la conclusione che ogniqualvolta vi sia scambio di prestazioni corrispettive ci si trova di fronte ad una procedura che deve seguire le regole comunitarie ( appalto ) ed alla quale debbono poter partecipare anche quei soggetti che non perseguono finalità di lucro tramite una struttura imprenditoriale stabile” ( pag. 18 app. ).

Le vedute obiezioni alla sentenza impugnata formulate con l’atto d’appello si rivelano prive di fondamento, sì che lo stesso va respinto nei términi che séguono.

La natura giuridica dell’Associazione Italiana della Croce Rossa risulta definita dall'art. 1 del DPR n. 613 del 31/7/80 (Riordinamento della Croce Rossa Italiana), nel testo sostituito dall'art. 7 del D.L. 20 settembre 1995, n. 390, convertito dalla L. 20 novembre 1995, n. 490: "L'Associazione Italiana della Croce Rossa ha, ad ogni effetto di legge, qualificazione e natura di ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e, in quanto tale, è soggetta alla disciplina normativa e giuridica degli enti pubblici".

Natura, del resto, confermata dal controllo esercitato dalla Corte dei conti sulla gestione finanziaria dell'Ente, nelle forme di cui all'art. 12 della L. 21 marzo 1958, n. 259, così come previsto dall'ultimo comma dell'art. 7 del D.L. n. 390 cit.

Alla Croce Rossa deve dunque ritenersi pacificamente attribuita la natura di ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico ( Cons. St., V, 10 maggio 1999, n. 554; da ultimo, IV, 24 marzo 2010, n. 1723 ).

Tanto comporta, ai sensi della normativa comunitaria in materia di appalti pubblici, la sua natura, ai sensi dell’art. 1, n. 9, della direttiva 2004/18, di amministrazione aggiudicatrice, quale ente che soddisfa una funzione di interesse generale, avente carattere non industriale o commerciale.

Un organismo di questo tipo non esercita, a titolo principale, un’attività lucrativa sul mercato.

Orbene, il quarto 'considerando' della direttiva 2004/18 evoca la possibilità, per un «organismo di diritto pubblico», di partecipare in qualità di offerente ad una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico.

Allo stesso modo, l'art. 1, n. 8, primo e secondo comma, di tale direttiva riconosce la qualità di «operatore economico» non soltanto ad ogni persona fisica o giuridica, ma anche, in modo esplicito, a ogni «ente pubblico», nonché ai raggruppamenti costituiti da tali enti, che offrono servizi sul mercato; e la nozione di «ente pubblico» può includere anche organismi che non perseguono un preminente scopo di lucro, che non hanno una struttura d'impresa e che non assicurano una presenza continua sul mercato.

Inoltre, l'art. 4 della medesima direttiva, intitolato «Operatori economici», al suo n. 1 vieta agli Stati membri di prevedere che i candidati o gli offerenti i quali, in base alla normativa dello Stato membro nel quale sono stabiliti, sono autorizzati a fornire la prestazione che costituisce l'oggetto di un bando di gara siano respinti soltanto per il fatto che, secondo la normativa dello Stato membro in cui è aggiudicato l'appalto, essi dovrebbero essere o persone fisiche o persone giuridiche.

Tale disposizione non stabilisce neppure una distinzione tra i candidati o gli offerenti a seconda del fatto che essi abbiano uno status di diritto pubblico oppure di diritto privato.

Dalle considerazioni che precedono la Corte di Giustizia CE ha ricavato, com’è noto, il corollario che le disposizioni della direttiva 2004/18, ed in particolare quelle di cui al suo art. 1, nn. 2, lett. a), e 8, primo e secondo comma, che si riferiscono alla nozione di «operatore economico», devono essere interpretate nel senso che consentono a soggetti che non perseguono un preminente scopo di lucro, non dispongono della struttura organizzativa di un'impresa e non assicurano una presenza regolare sul mercato, quale appunto incontestatamente si configura nel nostro ordinamento la Croce Rossa Italiana, di partecipare ad un appalto pubblico di servizi ( Corte giustizia CE, sez. IV, 23 dicembre 2009 ).

La partecipazione alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici non può dirsi dunque riservata ai soli prestatori che offrano servizi sul mercato in modo sistematico ed a titolo professionale, con esclusione dei soggetti, anche pubblici, che non perseguono un preminente scopo di lucro.

Occorre tuttavia in proposito ricordare che, come risulta dalla formulazione dell'art. 4, n. 1, della direttiva 2004/18, gli Stati membri hanno il potere di autorizzare o meno talune categorie di operatori a fornire certi tipi di prestazioni.

Gli Stati membri possono così in particolare disciplinare le attività di soggetti pubblici, non aventi finalità di lucro, che esercitino, come appunto accade per la Croce Rossa Italiana, attività e servizi sanitari e socio-assistenziali.

In particolare, gli Stati membri possono autorizzare o non autorizzare tali soggetti ad operare sul mercato in funzione della circostanza che l'attività in questione sia compatibile, o meno, con i loro fini istituzionali e statutari; dunque, solo se, e nei limiti in cui, siffatti soggetti siano autorizzati ad offrire taluni servizi sul mercato, la normativa nazionale che recepisce la direttiva 2004/18 nel diritto interno non può vietare a questi ultimi di partecipare a procedure di aggiudicazione di appalti pubblici aventi ad oggetto la prestazione degli stessi servizii.

Un simile divieto può rinvenirsi, ad avviso del Collegio, per quanto riguarda le attività della Croce Rossa Italiana, nella limitazione ad essa posta dall’art. 5, comma 1, del già citato D.P.R. 31 luglio 1980, n. 613 e dall’art. 2, comma 1, lett. c) e d), del D.P.C.M. 6 maggio 2005, n. 97 ( Approvazione del nuovo Statuto dell'Associazione Italiana della Croce Rossa ), che prevedono lo svolgimento di attività o servizi attinenti alle sue finalità istituzionali per conto dello Stato, delle regioni e di altri enti pubblici attraverso lo strumento della convenzione.

Tale formulazione, invero, da un lato non può ritenersi comprensiva, come pretenderebbe l’appellante, di quel contratto a titolo oneroso, che, ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. a) della Direttiva 2004/18 ( così come già ai sensi dell’art. 1, lett. a), della Direttiva 92/50 ), è l’appalto pubblico di servizi, alla cui stipula è finalizzata la gara per cui qui si controverte ( e ciò perché, nel contesto ordinamentale della normativa comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici – già peraltro vigente all’epoca di emanazione della indicata normativa nazionale recante la disciplina specifica della Croce Rossa Italiana – le definizioni dei singoli istituti devono ritenersi tassative e di stretta interpretazione ); dall’altro la stessa deve anzi ritenersi esplicitamente escludente ( e dunque espressione della volontà del legislatore nazionale di non autorizzare ) la possibilità per la Croce Rossa Italiana di offrire sul mercato i servizi oggetto della sua attività istituzionale, dovendo il termine “convenzione” (utilizzato come s’è visto dal normatore statutario per regolamentarne l’attività negoziale) intendersi piuttosto riferito, secondo una interpretazione che tenga conto dell’intero contesto ordinamentale nel quale si inserisce la normativa in considerazione, ad una convenzione stipulata ex art. 15 della legge n. 241/1990, ai sensi del cui primo comma “ … le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune”.

In forza di detta previsione normativa, infatti, l'accordo tra le amministrazioni interessate può considerarsi lo strumento più adatto a garantire una forma di coordinamento per il soddisfacimento del pubblico interesse ed idonea a comporre in un quadro unitario gli interessi pubblici, di cui ciascuna amministrazione è portatrice.

Sulla base di tale considerazione risulta evidente la valenza generale (e dunque la chiara riferibilità ad esso della veduta previsione statutaria) rivestita dagli accordi organizzativi di cui al citato art. 15, in forza del quale gli enti pubblici possono "sempre" utilizzare lo strumento convenzionale per concludere tra loro accordi organizzativi volti a disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, in particolare al fine di programmare e di realizzare, per quanto concerne in specie l’àmbito di attività proprio della Croce Rossa Italiana, servizi sanitari e socio-assistenziali.

In proposito è stato infatti precisato che le "attività di interesse comune" ben possono riguardare, come nella specie, attività materiali da svolgere nell'espletamento di un pubblico servizio e direttamente in favore della collettività ( cfr. CdS, VI, 8 aprile 2002, n. 1902 ).

In tale quadro, la comunione di interessi, che è alla base degli accordi di collaborazione tra amministrazioni previsti dall'art. 15 della legge 7 agosto 1990 n. 241, rende inapplicabili, per la conclusione degli accordi stessi, le regole sulla scelta del contraente risultanti dalle norme sulla contabilità di Stato e sui contratti pubblici (cfr. CdS, I, 17 aprile 1996, n. 3670).

La specifica normativa regolante l’attività dell’ente ne ammette pertanto l’accesso, ai fini della fornitura di servizi in favore della collettività, solo ad un siffatto sistema convenzionale con le altre PP.AA., con le cui attività detta fornitura possa integrarsi per la soddisfazione del bene comune ( ch’è pur sempre uno dei criteri fondamentali che regolano l'azione amministrativa: cfr. CdS, V, 22 novembre 1996, n. 1396 ), così implicitamente ma chiaramente escludendo la sua partecipazione a procedure competitive esperite dalle stesse Amministrazioni ai fini della stipula, pur per l’acquisizione di analoghe prestazioni, di un contratto pubblico di appalto a titolo oneroso, in alcun modo configurabile, se non con un’approssimazione ed indeterminatezza intollerabili a fronte di una disciplina così dettagliatamente specifica, come rapporto convenzionale ( Cons. St., V, 30 settembre 2009, n. 5891 ).

Quanto, poi, alla questione, pure introdotta con l’atto d’appello, della legittimità o meno, ai sensi della normativa comunitaria sugli appalti, del veduto istituto del convenzionamento diretto dato dalle norme statutarie alla Croce Rossa Italiana per l’esercizio delle sue attività istituzionali quale unica via di collaborazione con altre PP.AA., essa si rivela del tutto estranea all’oggetto del presente giudizio, nel quale si discute soltanto della possibilità o meno per l’ente stesso di partecipare a procedure di evidenza pubblica indette, appunto in alternativa al ricorso a detto istituto, ai fini della scelta del contraente per la stipula di un contratto d’appalto di servizi.

Valga comunque in proposito ricordare come di per sé l’accordo convenzionale ex art. 15 legge n. 241/1990 non escluda il possibile carattere oneroso per una o più delle parti ( in relazione alla controprestazione erogata dall’autorità pubblica interessata a motivo dell’esecuzione delle prestazioni dei servizi, che costituiscono oggetto dell’accordo stesso e dei quali tale autorità sarà beneficiaria ); e come, d’altro canto, la semplice esistenza, fra due enti pubblici, di un meccanismo di finanziamento riguardante servizi di tal genere ( nella fattispecie servizi di trasporto d’urgenza infermi in ambulanza ) “non implica che le prestazioni di servizi in questione rappresentino un'aggiudicazione di appalti pubblici che debba essere esaminata alla luce delle norme fondamentali del Trattato" (cfr. Corte Giustizia CE, sent. 18 dicembre 2007, causa C-532/03).

In proposito, comunque, la eventuale originaria o sopravvenuta non conformità all’ordinamento dell’unico strumento di regolazione di rapporti con altri soggetti pubblici (la convenzione) previsto dalla normativa statutaria dell’ente, può ( o, meglio, deve ) essere unicamente motivo di valutazione da parte delle autorità preposte per una revisione della normativa speciale medesima; e giammai per un’indebita disapplicazione del divieto di autorizzazione ad offrire sul mercato i servizi della Croce Rossa, risultante allo stato dalla normativa medesima.

In sintesi: se lo statuto della C.R.I. consentisse a questo ente di assumere un appalto di servizi, presumibilmente si dovrebbe ritenere consentita (o anzi necessaria) anche la sua partecipazione alle relative gare di evidenza pubblica. Invece, lo statuto vigente della C.R.I., approvato con d.P.C.M. 6 maggio 2005, n. 97 (atto normativo di livello regolamentare, ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988) all'art. 2, comma 1, prevede un istituto diverso dal contratto di appalto quale strumento della collaborazione della C.R.I. con le pubbliche amministrazioni, per l’espletamento dei servizi sociali, assistenziali e sanitari. Ciò che lo statuto preclude, insomma, non è la partecipazione alle gare in sé e per sé, ma la stipulazione di contratti di appalto.

In conclusione, l’appello va respinto, con conseguente conferma, nei sensi di cui sopra, della sentenza appellata.

Quanto alle spese del grado, la quantomeno parziale novità delle questioni trattate ne giustifica l’integrale compensazione fra le parti.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto, conferma, nei sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 20 maggio 2011, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Marco Lipari, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere, Estensore

Vittorio Stelo, Consigliere

Roberto Capuzzi, Consigliere

[1] L. 4 novembre 2010, n. 183, Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonché misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro.

[3] Le quattro Convenzioni di Ginevra del 1949, i due Protocolli aggiuntivi del 1977 e quello del 2005, costituiscono la base del diritto internazionale umanitario, in particolare del diritto delle vittime di guerra. La I e la II Convenzione di Ginevra del 1949 impegnano gli Stati firmatari a proteggere i feriti, i malati, i naufraghi, il personale medico, le ambulanze e gli ospedali. Le parti in conflitto devono garantire loro cure e assistenza. La III Convenzione di Ginevra contiene regole particolareggiate sul trattamento dei prigionieri di guerra. La IV Convenzione di Ginevra protegge i civili, che si trovano in mano nemica o in territorio occupato, da maltrattamenti e violenza. Il I Protocollo aggiuntivo del 1977 completa le regole della IV Convenzione di Ginevra per i conflitti armati internazionali e contiene regole sulla conduzione della guerra, come il divieto di attaccare persone e oggetti civili. Il II Protocollo aggiuntivo del 1977 completa l’unico articolo delle Convenzioni di Ginevra applicabile anche nei conflitti armati internazionali. Infine, nel dicembre 2005, una Conferenza Diplomatica indetta dalla Svizzera ha approvato il III Protocollo aggiuntivo, relativo all’adozione di un segno distintivo addizionale che si aggiunge con le stesse finalità ai segni distintivi delle Convenzioni di Ginevra. A partire dal 2007, il nuovo simbolo può essere utilizzato in aggiunta alla Croce Rossa e alla Mezzaluna Rossa per segnalare persone e oggetti che devono essere protetti. Le Convenzioni di Ginevra del 1949 e il II Protocollo del 1977 costituiscono oggi il diritto internazionale abitudinario valido per tutti gli Stati e le parti in conflitto.

[4] L. 20 marzo 1975, n. 70, Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente

[5] L. 11 agosto 1991, n. 266, Legge-quadro sul volontariato

[6] Senato della Repubblica Commissione 12 Igiene e sanità, Indagine conoscitiva sulla Croce Rossa Italiana con particolare riguardo ai rapporti contrattuali nell'ambito sanitario del soccorso e alle prospettive di sviluppo delle attività istituzionalmente svolte. L’indagine, deliberata nel gennaio 2011, è ancora in corso.

http://www.senato.it/commissioni/4574/106767/323767/sommarioindagini.htm

[7] L. 24 febbraio 1992, n. 225, Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile.

[8] L. 3 aprile 2001, n. 120, Utilizzo dei defibrillatori semiautomatici in ambiente extraospedaliero.

[9] Da ultimo, il Consiglio di Stato, sez. V, decisione n. 5956 del 2010, ha precisato che “le associazioni di volontariato Onlus possono partecipare alle gare pubbliche di appalto, in difetto di apposite previsioni del bando in quanto, da un lato, l'assenza di fini di lucro non esclude che le associazioni di volontariato possano esercitare un'attività economica; dall'altro, le iscrizioni alla Camera di Commercio od al registro delle imprese non costituiscono requisiti indefettibili di partecipazione alle gare di appalto, a meno che le iscrizioni stesse non siano previste dalle norme di gara”.

[10] Rispettivamente il Consiglio direttivo nazionale e i Consiglio direttivi regionali.

[11] Si ricorda che attualmente lo Stato concorre al finanziamento della CRI con finanziamenti che confluiscono in appositi capitoli degli stati di previsione dei Ministero della salute e della difesa.

[12] D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

[13] D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.

[14] Si ricorda che al personale cri si applica il ccnl relativo al personale non dirigente del comparto enti pubblici non economici per il quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007, sottoscritto il 1° ottobre 2007, nonché il contratto integrativo del personale non dirigente della CRI anni 2006/2009 firmato l’11 marzo 2009.

[15] Recentemente modificato dal comma 1, dell’articolo 16, della Legge 12 novembre 2011, n. 183, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. (Legge di stabilità 2012)”.

[16] In applicazione dell’articolo 72, comma 11 del D.L. 112/2008.

[17] Secondo l’articolo 1, comma 29, D.L. 138/2011.

[18] D.L. 13 marzo 1988, n. 69, “Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti”, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, primo comma, Legge 13 maggio 1988, n. 153.

[19] D.Lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, “Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma dell’articolo 1, della L. 15 marzo 1997, n. 59”.

[20] La disposizione richiamata stabilisce che, salva diversa previsione, a seguito dell'iscrizione nel ruolo dell'amministrazione di destinazione, al dipendente trasferito per mobilità si applica esclusivamente il trattamento giuridico ed economico, compreso quello accessorio, previsto nei contratti collettivi vigenti nel comparto della stessa amministrazione.

[21] L. 18 giugno 2009, n. 69, “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”.

[22] Legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria 2008). In particolare, la norma richiamata dispone che i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati dall'Associazione italiana della Croce rossa sulla base delle convenzioni relative sono confermati, dopo la scadenza, fino alla durata della relativa convenzione.

[23] D.L. 25 giugno 2008, n. 112, Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria. convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, L. 6 agosto 2008, n. 133. Nella disposizione richiamata si fa riferimento alle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo (ivi comprese le agenzie, incluse le agenzie fiscali), agli enti pubblici non economici, agli enti di ricerca e agli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del D.lgs. 165/2001.

[24] D.L. 30 dicembre 2008, n. 207, “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti”, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, L. 27 febbraio 2009, n. 14. Tale disposizione prevede per i Ministeri sia la possibilità di provvedere alla riduzione delle dotazioni organiche mediante D.P.C.M., sia la possibilità di utilizzare decreti ministeriali non regolamentari per riorganizzare gli uffici dirigenziali non generali, anche in deroga alla distribuzione di tali uffici operata dal regolamento di organizzazione.

[25] Tale corpo, disciplinato dagli articoli 1729 e seguenti del codice dell’ordinamento militare, non è trattato dall’articolo in esame.

[26] Audizione dell'Ispettore nazionale del Corpo militare della Croce Rossa Italiana Maggior generale Lupini nell’ambito dell'indagine conoscitiva sulla Croce Rossa Italiana con particolare riguardo ai rapporti contrattuali nell'ambito sanitario del soccorso e alle prospettive di sviluppo delle attività istituzionalmente svolte.

[27] Cfr. relazione tecnica allegata allo schema di decreto.

[28] La legge reca disposizioni in materia di calamità naturali.