21 Settembre 2011			n. 543/0
	Disposizioni per la ricerca delle persone scomparse A.C. 4568 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

La proposta di legge AC 4568,approvata all'unanimità in sede deliberante presso la Commissione Affari Costituzionali del Senato, reca norme volte a favorire la ricerca delle persone scomparse ed è composta di un unico articolo. All’Ac 4568 risultano abbinate altre quattro proposte di iniziativa parlamentare. L’A.C. 705 (Villecco Calipari) e l’identica A.C. 3728 (C. Carlucci) constano di otto articoli. Gli A.C. 3214 (Carlucci) e 4187 (Galati) si compongono di quattro articoli.

Il testo dell’AC 4568 è frutto di un iter iniziato, presso il Senato, il 1 aprile 2008, con l’esame congiunto di più proposte legislative d’iniziativa parlamentare e conclusosi con l’approvazione di un testo unificato (A.S. 346 e 306).

In data 1 aprile 2009 si è convenuto di richiedere il trasferimento alla sede deliberante dei disegni di legge n. 306  e n. 346. Il 27 luglio 2011 la Commissione, in sede deliberante, ha approvato la proposta in testo unificato dopo che, in sede emendativa, il provvedimento si è ridotto ad un solo articolo. Nel corso dell’iter sono state effettuate diverse audizioni, sia del Commissario straordinario del Governo per le persone scomparse (seduta del 18 febbraio 2009), sia dell’Associazione nazionale delle famiglie e degli amici delle persone scomparse “Penelope” (seduta del 1 aprile 2009).

 

Per quanto attiene al contenuto dell’Ac 4568, l’art. 1, al comma 1, introduce l'obbligo civile per chiunque, indipendentemente dai rapporti di parentela, di denunciare la scomparsa di persone che, allontanatesi dalla propria abitazione o dal luogo di abituale dimora senza darne conto ad alcuno senza plausibili motivi, mettano a rischio la propria vita.

Si potrebbe valutare l’opportunità di specificare con la fattispecie dell’obbligo, con particolare riguardo alla plausibilità dei motivi la cui mancanza fa scattare l’obbligo di denuncia della scomparsa.  

La denuncia va resaagli agenti o ufficiali di polizia giudiziaria, o comunque a un agente di polizia locale.

Si ricorda che nel nostro ordinamento la denuncia è l’atto con il quale il pubblico ministero o la polizia giudiziaria vengono informati di un fatto che può presentare i caratteri di un reato perseguibile d'ufficio. In senso più generale indica una dichiarazione o una comunicazione richiesta dalla legge o messa in atto per ottenere una difesa o ottemperare un obbligo.

La denuncia può provenire da un pubblico ufficiale, o da un incaricato di pubblico servizio, o da qualsiasi altra persona informata di un reato perseguibile d'ufficio.

In particolare, i pubblici ufficiali e gli incaricati di un pubblico servizio che, nell'esercizio o a motivo delle loro funzioni, hanno notizia di un qualsiasi reato perseguibile d'ufficio, hanno l’obbligo di farne denuncia, per iscritto, anche se non è individuata la persona che avrebbe commesso il reato (art. 331 c.p.p.).

Per i privati la denuncia di reato è una semplice facoltà, salvo i rari casi, determinati dalla legge, in cui vi è obbligo di denuncia (art. 333 c.p.p.). Tra questi si ricorda, in particolare, l’obbligo di denuncia dei delitti contro la personalità dello Stato, punibili con l'ergastolo; l'omissione consapevole e volontaria di tale denuncia costituisce reato ai sensi dell’art. 364 c.p. Un altro caso di denuncia obbligatoria riguarda il delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione

Ai sensi del comma 2, qualora la denuncia venga raccolta dagli agenti della polizia locale questi sono tenuti a trasmetterla immediatamente al più vicino tra i presìdi territoriali delle forze di polizia, ai fini del contestuale inserimento nel centro elaborazione dati di cui all'art. 8 della legge n. 121/1981.

La L. 1 aprile 1981 n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), all’art. 8 reca l’istituzione del Centro elaborazione dati (Ced), presso il Ministero dell'interno per la classificazione, analisi e valutazione di informazioni e dati che devono essere forniti anche dalle forze di polizia in materia di tutela dell'ordine, della sicurezza pubblica e di prevenzione e repressione della criminalità e loro diramazione agli organi operativi delle suddette forze. Il Centro provvede alla raccolta, elaborazione, classificazione e conservazione negli archivi magnetici delle informazioni e dei dati nonché alla loro comunicazione ai soggetti autorizzati secondo i criteri e le norme tecniche fissati da una apposita commissione tecnica. I criteri e le norme tecniche predetti divengono esecutivi con l'approvazione del Ministro dell'interno

Il comma 3 prevede che copia della denuncia sia immediatamente rilasciata ai presentatori.

Il comma 4 prescrive che, ferme restando le competenze dell'autorità giudiziaria, l'ufficio di polizia che ha ricevuto la denuncia promuova l'immediato avvio delle ricerche dandone contestuale comunicazione al prefetto per le iniziative di competenza. Si specifica altresì che il prefetto può avvalersi, nell’intraprendere le opportune iniziative, del concorso degli enti locali, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e del sistema di protezione civile, delle associazioni del volontariato sociale e di altri enti, anche privati, attivi nel territorio, nonché delle strutture informative e di quelle specializzate, televisive e radiofoniche con esperienza nella ricerca di informazioni sulle persone scomparse.

Le informazioni comunque in possesso di ciascuno degli uffici pubblici e degli enti privati di cui sopra devono essere trasmesse senza indugio anche alla banca dati nazionale del DNA, istituita dalla legge n. 85/2009[1].

Si ricorda che con la legge 85/2009 l’Italia ha aderito al Trattato di Prum, concluso nel 2005 tra alcuni Paesi dell’Unione Europea con l’obiettivo di rafforzare la cooperazione transfrontaliera creando schedari nazionali di analisi del DNA e individuando modalità di scambio di tali informazioni.

A tal fine, il provvedimento prevede l’istituzione della banca dati nazionale del DNA (presso il Ministero dell'interno – Dipartimento della pubblica sicurezza) e del Laboratorio centrale per la banca dati nazionale del DNA (presso il Ministero della giustizia - Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria).

La finalità dell'istituzione della banca dati e del laboratorio centrale è quella di facilitare l'identificazione degli autori di delitti, in particolare permettendo la comparazione dei profili del DNA di persone già implicate in procedimenti penali con gli analoghi profili ottenuti dalle tracce biologiche rinvenute sulla scena di un reato.

La banca dati nazionale provvede, nei casi tipizzati, alla raccolta dei profili del DNA:

§          dei soggetti sottoposti a misure restrittive della libertà personale;

§          relativi a reperti biologici acquisiti nel corso di procedimenti penali;

§          di persone scomparse o loro consanguinei e di cadaveri e resti cadaverici non identificati (art. 7, lett. c).

Alla banca dati nazionale è assegnato, inoltre, il compito di raffronto del DNA a fini di identificazione.

Il comma 5 impone a coloro i quali hanno denunciato la scomparsa di una persona l’obbligo, in caso di ritrovamento, di darne immediata comunicazione alle autorità di polizia.

Il comma 6configura la violazione dell’obbligo di denuncia, in caso di inosservanza senza giustificato motivo da parte di persone diverse dai congiunti, come un illecito amministrativo (sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 2.000 euro), al quale si applicano le procedure relative all’accertamento di cui alla legge n. 689/1981[2] con competenza in capo al Prefetto.

In merito si ricorda che quando l’obbligo di denuncia a carico dei privati riguarda un reato, l’omissione è configurata come illecito penale. Ad esempio, l’omessa denuncia di delitto contro la personalità dello Stato è punita con la reclusione fino ad un anno o con la multa da 103 a 1.032 euro (art. 364 c.p.) mentre l’omessa denuncia di fatti inerenti al sequestro di persona è punita con la reclusione fino a 3 anni (art. 3, DL n. 8/1991).

 

Ai sensi del comma 7, gli adempimenti dei pubblici uffici di cui al presente articolo sono realizzati secondo le norme già vigenti in materia, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Il comma 8 fissa l’entrata in vigore della presente legge al giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

 

Per quanto riguarda il contenuto delle proposte di legge abbinatesolo l’AC 3214, analogamente a quanto previsto dall’AC 4568 approvato dal Senato prevede l’obbligo di denuncia delle persone scomparse all’autorità di polizia. In tale pdl però non è prevista alcuna sanzione per la violazione dell’obbligo.

Tutte le proposte abbinate prevedono l’istituzione di strutture amministrative specifiche volte al coordinamento delle iniziative di ricerca delle persone scomparse. In particolare si segnalano:

§         l'istituzione del Comitato nazionale interforze sulle persone scomparse presso il Ministero dell’interno e del comitato provinciale sulle persone scomparse presso la competente prefettura-ufficio territoriale del Governo, qualora si verifichino casi di scomparsa di cui sia accertata la non volontarietà (Ac 705 e Ac 3728);

§         l’istituzione del Comitato per il coordinamento delle iniziative di ricerca delle persone scomparse presieduto dal Commissario quale organo permanente e non più straordinario, nominato dal Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell’interno (Ac 3214);

§         l’istituzione di una sala operativa interforze permanente presso il Ministero dell’interno (Ac 4187).

Le strutture citate si differenziano per la denominazione e la composizione, ma sono sostanzialmente volte ai medesimi fini di monitoraggio dei casi riguardanti persone scomparse, valutazione dello stato delle indagini e coordinamento delle iniziative.

Attualmente l'Ufficio del Commissario straordinario del Governo per le persone scomparse, istituito con decreto del Ministro dell´Interno, è la struttura posta alle sue dirette dipendenze con compiti di supporto all’attività del Commissario, di monitoraggio, studio ed analisi dei dati e delle informazioni acquisite dai soggetti pubblici e privati,anche con riferimento ai singoli casi di persone per le quali non sia accertata la volontarietà della scomparsa.

L’attività dell’ufficio è tesa a favorire il confronto e l’aggiornamento continuo tra le informazioni in possesso del Sistema Dati Interforze del Dipartimento della Pubblica Sicurezza sulle persone scomparse e quelle risultanti a livello territoriale sui cadaveri non riconosciuti, allo scopo di tenere aggiornato il dato di sintesi nazionale sugli scomparsi.

Si segnala altresì che è stato istituito presso il Ministero dell’Interno, su iniziativa del Commissario Straordinario del Governo per le persone scomparse, il “Tavolo Tecnico per il monitoraggio delle persone scomparse”che ha il compito di omogenizzare le tabelle dati, di svolgere approfondimenti mirati di volta in volta ritenuti opportuni, nonché di elaborare metodologie appropriate per la compilazione di appositi modelli informativi ad uso delle forze di polizia, necessari per favorire l’acquisizione e il confronto dei dati stessi.

 

Un’altra tematica affrontata dalle proposte in esame è relativa alle istituzioni di banche dati e centri di raccolta di dati.

In particolare si prevede l’istituzione:

-          di una banca dati nazionale sulle persone scomparse (Ac 705; Ac 3241 e Ac 3728);

-          di una banca dati nazionale dei campioni di DNA delle persone scomparse (Ac 705; Ac 3728)

-          l'istituzione dell'Ufficio centrale obitori, al fine di consentire una più rapida identificazione di cadaveri non riconosciuti (Ac 705 e Ac 3728); l’Ac 3214 istituisce al riguardo una banca dati sui cadaveri non identificati.

Al riguardo si segnala che nel 2010 il dipartimento di Pubblica Sicurezza denominato Ricerca Scomparsi (RiSc) ha realizzato un nuovo sistema informativo che mette a disposizione delle forze di polizia una base di dati che riguardano cadaveri non identificati e persone scomparse. Nel Ri.Sc., oltre alla gestione completa ed interconnessa delle informazioni, è possibile effettuare un incrocio tra i dati biometrici e descrittivi contenuti nella scheda della 'persona scomparsa' con quelli raccolti in caso di 'cadavere non identificato’. È possibile così individuare, attraverso la visualizzazione di una scala di valori di affidabilità, eventuali casi di corrispondenza tra queste due categorie.

Specifiche misure contenute nelle proposte di legge abbinate sono volte al sostegno alle famiglie delle persone scomparse. In particolare si prevede:

 

-          l’istituzione di Fondo di solidarietà per i familiari delle persone della cui scomparsa non sia accertata la volontarietà (Ac 705; Ac 3728 e Ac 3214));

-          la possibilità di usufruire da parte dei familiari delle persone scomparse di permessi retribuiti, qualora le assenze dal lavoro siano motivate da questioni legate alla scomparsa del congiunto, per un periodo non superiore a un anno (Ac 705; Ac 3214 e Ac 3728).

 

Ulteriori disposizioni riguardano infine  l’istituzione di numero unico verde nazionale per la segnalazione delle persone scomparse (Ac 705; Ac 3728 e Ac 4187).

 

Relazioni allegate

Le proposte di legge, di iniziativa parlamentare, sono corredate della sola relazione illustrativa.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni introdotte sono principalmente riconducibili alle materie “ordine pubblico e sicurezza”, “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato” e “sistema contabile dello Stato”, di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, co. 2^, lett. h), g) ed e), Cost.

 

Formulazione del testo

Il comma 4 dell’articolo 1 della proposta di legge AC 4568, prevede che le informazioni circa le persone scomparse in possesso degli uffici ed enti coinvolti nelle iniziative di ricerca devono essere trasmesse anche alla banca dati nazionale del DNA, istituita dalla legge n. 85/2009

Dalla formulazione della disposizione sembra che ogni sorta di informazione relativa alla scomparsa debba essere comunicata alla banca dati; in realtà, la natura e le funzioni della banca dati stessa comportano che le sole informazioni che potranno essere trasmesse riguardino il profilo DNA della persona scomparsa ovvero, se questo non è disponibile, dei suoi consanguinei.