16 luglio 2012		n. 666/0
I Trattati sul Fiscal Compact e sul Meccanismo europeo di stabilità AA.C. 5357– 5358 - 5359 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Contenuto degli accordi

La modifica all’articolo 136 del TFUE

La modifica all’articolo 136 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) è stata approvata con decisione del Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011, secondo la procedura semplificata di revisione dei trattati[1], ed è in corso di ratifica presso i 27 Stati membri.

L’art. 136 reca alcune disposizioni riguardanti specificamente gli Stati membri la cui moneta è l’euro, volte a rafforzare il coordinamento delle politiche di bilancio e ad elaborare comuni orientamenti di politica economica.

La decisione prevede l’aggiunta all’art. 136 del seguente paragrafo:“Gli Stati membri la cui moneta è l'euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell'ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità."

Il procedimento di ratifica della modifica dell’art. 136 del TFUE si è perfezionato in 12 Stati membri (Cipro, Danimarca, Grecia, Francia, Ungheria, Lituania, Lussemburgo, Lettonia, Portogallo, Romania, Slovenia e Svezia), mentre in altri 9 Paesi (Austria, Repubblica ceca, Germania, Spagna, Finlandia, Irlanda, Paesi Bassi, Polonia e Slovacchia) è intervenuta l’approvazione in sede parlamentare, senza tutta via che la relativa legge sia entrata in vigore.

Il Consiglio europeo aveva inizialmente chiesto il rapido avvio delle procedure nazionali di approvazione, affinché la modifica potesse entrare in vigore il 1º gennaio 2013 (prima della scadenza dell’attuale meccanismo transitorio di stabilizzazione). Alla luce del perdurare della crisi del debito pubblico di alcuni Stati membri dell’area euro, il Consiglio europeo del 9 dicembre 2011 ha auspicato una accelerazione dell'entrata in vigore della modifica dell’art. 136 e del trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità, concordando che quest’ultimo entri in vigore non appena gli Stati membri che rappresentano il 90% degli impegni di capitale lo avranno ratificato.

L’obiettivo è quello di rendere operativo il MES già nel luglio 2012, in modo da cumularne la capacità di intervento con quella dell’EFSF nella seconda metà del 2012 (con una capacità di prestito combinata pari a 700 miliardi di euro).

 

Il Fiscal Compact

Il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria” (cd. fiscal compact) è stato firmato in occasione del Consiglio europeo dell’1-2 marzo 2012 da tutti gli Stati membri dell’UE ad eccezione di Regno Unito e Repubblica ceca.

Il Trattato incorpora ed integra in una cornice unitaria alcune delle regole di finanza pubblica e delle procedure per il coordinamento delle politiche economiche in gran parte già introdotte o in via di introduzione in via legislativa.

§       Tra i punti principali del trattato si segnalano:

§       l’impegno delle parti contraenti ad applicare e ad introdurre, entro un anno dall’entrata in vigore del trattato, con norme costituzionali o di rango equivalente, la “regola aurea” per cui il bilancio dello Stato deve essere in pareggio o in attivo[2];

§       qualora il rapporto debito pubblico/Pil superi la misura del 60%, le parti contraenti si impegnano a ridurlo mediamente di 1/20 all’anno per la parte eccedente tale misura. Il ritmo di riduzione, tuttavia, dovrà tener conto di alcuni fattori rilevanti, quali la sostenibilità dei sistemi pensionistici e il livello di indebitamento del settore privato[3];

§       le parti contraenti si impegnano a coordinare meglio la collocazione dei titoli di debito pubblico, riferendo preventivamente alla Commissione e al Consiglio sui piani di emissione dei titoli di debito;

§       qualsiasi parte contraente che consideri un’altra parte contraente inadempiente rispetto agli obblighi stabiliti dal patto di bilancio potrebbe adire la Corte di giustizia dell’UE, anche in assenza di un rapporto di valutazione della Commissione europea;

§       le parti contraenti possono a fare ricorso, alle cooperazioni rafforzate nei settori che sono essenziali per il buon funzionamento dell’eurozona, senza tuttavia recare pregiudizio al mercato interno;

§       i Capi di Stato e di governo delle parti contraenti la cui moneta è l’euro si riuniscono informalmente in un Euro Summit, insieme con il Presidente della Commissione europea;

§       il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali delle parti contraenti, come previsto dal Titolo II del Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali allegato al Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), determineranno insieme l’organizzazione e la promozione di una conferenza dei presidenti delle Commissioni competenti dei parlamenti nazionali e delle competenti Commissioni del PE, al fine di dibattere le questioni connesse al ordinamento delle politiche economiche.

Il Trattato entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo al deposito del dodicesimo strumento di ratifica di una Parte contraente la cui moneta è l’euro.

Alla data del 12 luglio 2012, il Fiscal Compact è stato ratificato da 9 Paesi (Cipro, Danimarca, Grecia, Irlanda, Lituania, Lettonia, Portogallo, Romania e Slovenia); in due 2 Stati (Austria e Germania) è stato completato l’iter parlamentare della ratifica ma i relativi strumenti non sono stati ancora firmati dal Presidente della Repubblica.

 

Il Trattato istituivo del MES

Una prima versione del trattato istitutivo del MES, sulla base della modifica all’articolo 136 del TFUE, è stata firmata dagli Stati membri della zona euro l’11 luglio 2011; tenuto conto della predisposizione del Fiscal compact e dell’esigenza di rafforzare il meccanismo alla luce delle tensioni sui mercati del debito sovrano, il 2 febbraio 2012 è stato firmato un nuovo Trattato poi sottoposto a ratifica.

 

Natura giuridica e obiettivi

In base all’art. 1 del Trattato, il MES è costituito dalle parti contraenti quale organizzazione finanziaria internazionale (nel quadro del diritto pubblico internazionale con l’obiettivo istituzionale di “mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità.

A questo scopo è conferito al MES il potere di raccogliere fondi con l’emissione di strumenti finanziari o la conclusione di intese o accordi finanziari o di altro tipo con i propri membri, istituzioni finanziarie o terzi.

In base all’art. 41, il MES ha la propria sede e i propri uffici principali a Lussemburgo e può istituire un ufficio di collegamento a Bruxelles.

Governance

In base all’articolo 4 Il MES è dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, di un direttore generale e dell'altro personale ritenuto necessario.

Il consiglio dei governatori, composto da un componente per ciascuno degli Stati membri del MES responsabile delle finanze, nonché, in qualità di osservatori, dal Commissario europeo agli affari economici, dal Presidente e dell'Eurogruppo ed dal Presidente della BCE, assume le principali decisioni relative al meccanismo.

Il Consiglio dei governatori decide o di essere presieduto dal presidente dell'Eurogruppo oppure elegge fra i suoi membri un presidente e un vicepresidente per una durata di due anni.

Il Consiglio di amministrazione svolge invece i compiti specifici delegati dal consiglio dei governatori. Ogni governatore nomina un amministratore e un supplente, tra persone dotate di elevata competenza in campo economico e finanziario. Il membro della Commissione europea responsabile degli affari economici e monetari ed il presidente della BCE possono nominare ciascuno un osservatore. Tali nomine sono revocabili in qualsiasi momento.

Il Direttore generale è nominato – per cinque anni (rinnovabili una volta) - dal consiglio dei governatori fra i candidati aventi la nazionalità di un membro del MES, dotati di esperienza internazionale pertinente e di elevato livello di competenza in campo economico e finanziario.

Il Direttore generale presiede le riunioni del consiglio di amministrazione e partecipa alle riunioni del consiglio dei governatori Deliberazioni.

Il Consiglio dei governatori e il consiglio di amministrazione decidono "di comune accordo" (senza contare le astensioni), a maggioranza qualificata o a maggioranza semplice, conformemente alle disposizioni del trattato.

In particolare, il Consiglio dei governatori delibera all’unanimità su questioni di particolare rilevanza relative a:

·      la concessione dell'assistenza finanziaria;

·      le modalità e le condizioni dell'assistenza finanziaria;

·      la capacità di prestito del MES;

·      le variazioni della gamma degli strumenti utilizzabili;

·      la delega di compiti al consiglio di amministrazione.

Tuttavia, in base all’articolo 4, paragrafo 4, del Trattato nei casi in cui la Commissione europea e la BCE concludano che la mancata adozione di una decisione urgente circa la concessione o l’attuazione di un’assistenza finanziaria minacci la sostenibilità economica e finanziaria della zona euro, si ricorre a una procedura di votazione d’urgenza, nell’ambito della quale è sufficiente una maggioranza qualificata pari all’85% dei voti espressi.

Secondo quanto previsto dall'art. 4, comma 7, del Trattato, ciascuno Stato membro ha un numero di diritti di voto pari alla quota di contribuzione al capitale versato.

Il comma successivo stabilisce peraltro che, in caso di mancato versamento di parte della quota di contribuzione prevista, lo Stato membro inadempiente non potrà esercitare i propri diritti di voto per tutta la durata dell'inadempimento. I diritti di voto spettanti agli altri Stati membri verranno ricalcolati di conseguenza.

Capitale

Il MES avrà un capitale sottoscritto totale di 700 miliardi di euro, di cui 80 miliardi di capitale versato dagli Stati membri della zona euro e una combinazione di capitale richiamabile impegnato e di garanzie degli Stati membri della zona euro per un importo totale di 620 miliardi di euro.

In base all’art. 41, il versamento delle quote da corrispondere in conto del capitale inizialmente sottoscritto da ciascun membro del MES dovrebbe effettuato in cinque rate annuali, ciascuna pari al 20% dell’importo totale. La prima rata è versata da ciascun membro del MES entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del trattato. Le restanti quattro rate sono corrisposte rispettivamente alla prima, seconda, terza e quarta data coincidenti con la data di pagamento della prima rata.

Tuttavia, gli Stati aderenti al MES hanno già concordato, al fine di raggiungere già nel 2014 la piena capacità di prestito, di accelerare il versamento delle rate: dopo la prima rata che sarebbe corrisposta a luglio 2012, in caso di entrata in vigore del Trattato, la  seconda rata sarebbe versata ad ottobre 2012, le terza e la quarta nel 2013 e la quinta nel 2014.

Capacità di prestito

Il MES avrà una capacità effettiva di prestito pari a 500 miliardi di euro, soggetta a verifica periodica almeno ogni cinque anni.

Il MES potrà inoltre finanziarsi attraverso il collocamento di titoli di debito, attraverso la partecipazione del FMI alle operazioni di assistenza finanziaria.

Gli Stati membri dell’UE che non fanno parte della zona euro potranno partecipare su una base di un accordo ad hoc.

 

Modalità e strumenti di assistenza finanziaria

Il Capo 4 del Trattato disciplina gli strumenti e le procedure per la concessione del sostegno del MES.

Princìpi

L’articolo 12 fissa i principi per l’assistenza ribadendo che essa può essere concessa:

§       ove indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e dei suoi Stati membri;

§       sulla base di condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto, che possono spaziare da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite.

Il paragrafo 3 del medesimo articolo stabilisce, inoltre, che a partire dal 1° gennaio 2013 saranno incluse, in tutti i titoli di Stato della zona euro di nuova emissione e con scadenza superiore ad un anno, clausole d'azione collettiva (CAC).

Procedura

In base all’art. 13, uno Stato membro del MES può rivolgere una richiesta di assistenza finanziaria al presidente del consiglio dei governatori che assegna alla Commissione europea, di concerto con la BCE, il compito di valutare:

a) l’esistenza di un rischio per la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso o dei suoi Stati membri, a meno che la BCE non abbia già presentato un'analisi al riguardo;

b) la sostenibilità del debito pubblico. Se opportuno e possibile, tale valutazione dovrà essere effettuata insieme al FMI;

c) le esigenze finanziarie effettive o potenziali del membro del MES interessato.

Sulla base di tale valutazione, il consiglio dei governatori può decidere di concedere, in linea di principio, l’assistenza finanziaria affidando alla Commissione europea – di concerto con la BCE e, laddove possibile, insieme all'FMI – il compito di negoziare con il membro del MES interessato, un protocollo d’intesa che precisi le condizioni contenute nel dispositivo di assistenza finanziaria. Il contenuto del protocollo d'intesa riflette la gravità delle carenze da affrontare e lo strumento di assistenza finanziaria scelto.

La Commissione europea firma il protocollo d’intesa in nome e per conto del MES, previa approvazione del consiglio dei governatori – e monitora di concerto con la BCE e, laddove possibile, insieme al FMI il rispetto delle condizioni cui è subordinato il dispositivo di assistenza finanziaria.

I risultati del monitoraggio sono inseriti in una relazione che la Commissione Europea presenta al Consiglio di amministrazione del MES, sulla base della quale quest'ultimo decide, di comune accordo, il versamento delle rate del prestito successive alla prima.

Strumenti

§       Il Trattato stabilisce che il consiglio dei governatori possa decidere di concedere assistenza finanziaria a un membro del MES:

§       sotto forma di prestito (art. 15), secondo condizioni contenute in un programma di aggiustamento macroeconomico precisato in dettaglio nel protocollo d'intesa. Al fine di ridurre il rischio di azzardo morale, i tassi di interesse fissati per l'erogazione dei prestiti saranno pari al costo di finanziamento del MES (inclusi i costi operativi), includendovi un margine adeguato (art. 20);

§       mediante l’acquisto dei titoli emessi sul mercato primario da un membro del MES, al fine di ottimizzare l’efficienza in termini di costi dell’assistenza finanziaria, (art. 17);

§       effettuando operazioni sui mercati secondari in relazione alle obbligazioni di un membro del MES (art. 18);

§       in via precauzionale sotto forma di linea di credito condizionale precauzionale o sotto forma di una linea di credito soggetto a condizioni rafforzate;

§       ricorrendo a prestiti con l'obiettivo specifico di ricapitalizzare le istituzioni finanziarie di un membro del MES (art. 16)

Stato giuridico ed immunità

Il MES, in base all’art. 32 del Trattato, è dotato di piena personalità giuridica e capacità giuridica per acquisire e alienare beni mobili e immobili, stipulare contratti, convenire in giudizio e concludere un accordo e/o i protocolli eventualmente necessari per garantire che il suo status giuridico e i suoi privilegi e le sue immunità siano riconosciuti e che siano efficaci.

I beni, le disponibilità e le proprietà del MES, ovunque si trovino e da chiunque siano detenute, godono dell’immunità da ogni forma di giurisdizione, salvo rinuncia espressamente in pendenza di determinati procedimenti o in forza dei termini contrattuali e non possono essere oggetto di perquisizione, sequestro, confisca, esproprio e di qualsiasi altra forma di sequestro o pignoramento derivanti da azioni esecutive, giudiziarie, amministrative o normative.

In base all’articolo 35 il presidente del consiglio dei governatori, i governatori e i governatori supplenti, gli amministratori, gli amministratori supplenti, nonché il direttore generale e gli altri membri del personale godono dell’immunità di giurisdizione per gli atti da loro compiuti nell'esercizio ufficiale delle loro funzioni e godono dell’inviolabilità per tutti gli atti scritti e documenti ufficiali redatti.

Il MES, i suoi attivi, le sue entrate, i suoi beni nonché le operazioni e transazioni autorizzate dal presente trattato sono esenti da qualsiasi imposta diretta.

 

Entrata in vigore del Trattato

In base all’art. 48 il trattato istitutivo entra in vigorenon appena gli Stati membri che rappresentano il 90% degli impegni di capitale lo avranno ratificato.

Alla data del 12 luglio 2012 il Trattato ESM è stato ratificato (vedi tabella allegata) da 6 Paesi membri (Cipro, Grecia, Francia, Lussemburgo, Portogallo e Slovenia), che rappresentano il 26,55% del capitale; in altri 9 Paesi (Austria, Belgio, Germania, Spagna, Finlandia, Irlanda, Malta, Paesi Bassi, Slovacchia) si è concluso l’iter di ratifica parlamentare e si è in attesa della firma del Capo dello Stato.

 

Contenuto dei disegni di legge di ratifica

Il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica della Decisione 2011/199/UE (A.C. 5357), approvato dal Senato il 12 luglio scorso, consta di tre soli articoli: i primi due contengono rispettivamente la consueta clausola di autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione, mentre l'articolo 3 prevede l’entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica il giorno successivo alla pubblicazione della medesima nella Gazzetta Ufficiale.

La relazione tecnica che correda il disegno di legge afferma che da tale provvedimento non derivano nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato, poiché la Decisione oggetto di autorizzazione alla ratifica si limita a modificare l'articolo 136 del TFUE come mero presupposto per un successivo provvedimento che (v. infra) reca effettivamente cospicui oneri.

L'Analisi tecnico-normativa che accompagna il disegno di legge attribuisce la necessità della ratifica con legge, ai sensi dell'articolo 80 della Costituzione, della Decisione in esame, poiché si tratta di un Atto internazionale a forte valenza politico-istituzionale, e che comporta la modifica della legge di autorizzazione alla ratifica del Trattato di Lisbona (legge 2 agosto 2008, n. 130), con il quale da ultimo si sono apportate modifiche e innovazioni ai Trattati istitutivi dell'Unione Europea.

Il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica del Trattato sul Fiscal Compact (A.C. 5358), approvato dal Senato il 12 luglio scorso, consta di tre soli articoli: i primi due contengono rispettivamente la consueta clausola di autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione, mentre l'articolo 3 prevede l’entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica il giorno successivo alla pubblicazione della medesima nella Gazzetta Ufficiale.

La relazione tecnica che correda il disegno di legge afferma che da tale provvedimento non derivano nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato.

L'Analisi tecnico-normativa che accompagna il disegno di legge contiene nella Parte I, punto 2, un preciso riferimento al quadro normativo nazionale su cui il Trattato in esame avrà impatto, che in realtà consta esclusivamente di Atti dell’Unione europea.

Il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica del Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità (A.S. 5359), parimenti approvato dal Senato il 12 luglio scorso, si compone di quattro articoli: l’articolo 1 e l'articolo 2 contengono rispettivamente le disposizioni sull'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione del Trattato, mentre l'articolo 4 prevede l'entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

L'articolo 3 è dedicato alla copertura finanziaria degli oneri recati dal provvedimento: tali oneri non vengono esplicitati come tali nel comma 1 dell'articolo 3, ma la relazione tecnica che accompagna il disegno di legge richiama le disposizioni del Trattato per le quali la partecipazione al capitale versato del MES comporterà il pagamento iniziale per l'Italia di cinque rate annuali, ciascuna delle quali è quantificabile in circa 2,866 miliardi di euro -mentre gli importi ulteriori, a chiamata, restano per ora solo eventuali.

Tornando al comma 1 dell'articolo 3 del disegno di legge, si stabilisce che per il versamento delle quote suddette, a decorrere dal 2012 vengono autorizzate emissioni di titoli di Stato a medio-lungo termine, il cui ricavo netto in tutto o in parte dovrà finanziare la contribuzione italiana al MES. Le caratteristiche di tali emissioni di titoli di Stato sono stabilite con appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze. Viene altresì specificato che tali importi non sono computati nel limite massimo di emissione di titoli di Stato stabilito dalla legge di approvazione del bilancio, né nel livello massimo del ricorso al mercato stabilito dalla legge di stabilità.

Al proposito la relazione tecnica definisce le emissioni di Stato come aggiuntive rispetto a quelle previste dai documenti di finanza pubblica per il triennio 2012-2014.

D'altra parte l'emissione di titoli determinerà una crescita del fabbisogno per interessi  - crescita che in una stima prudenziale, nel 2012 la relazione tecnica prevede in circa 120 milioni di euro - che dovrebbe essere ammortizzata dal miglioramento riscontrato nei tassi d’interesse delle emissioni collocate dall'inizio del 2012.

Il comma 2 dell'articolo 3 del disegno di legge prevede che i proventi derivanti da ristorni o rimborsi, quali previsti dall'articolo 23 del Trattato in esame a eventuale favore anche dell'Italia, saranno versati all'entrata del bilancio dello Stato.

Infine, il comma 3 dell'articolo 3 prevede che qualora non sia possibile adottare le ordinarie procedure di gestione dei pagamenti per la sottoscrizione nei termini stabiliti delle quote di capitale del MES di spettanza italiana, potrà essere autorizzato, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, il ricorso ad anticipazioni di tesoreria. La regolarizzazione di tali anticipazioni, mediante ordini di pagamento sul pertinente capitolo di spesa, è effettuata entro il termine di 90 giorni dal pagamento.

Il disegno di legge è altresì accompagnato da un'Analisi tecnico-normativa, dalla quale non emerge alcun profilo di rilievo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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