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Servizio Studi – Dipartimento Difesa ( 066760-4172 – * st_difesa@camera.it

Ha partecipato alla redazione del dossier il:

Servizio Studi – Dipartimento Affari esteri ( 066760-4939 – * st_affari_esteri@camera.it     Hanno collaborato alla redazione del Quaderno Francesca Andreoli e Sara Hassan, tirocinanti presso il Servizio Studi della Camera dei deputati, rispettivamente nel periodo 28 febbraio – 11 giugno 2010 e 28 febbraio – 31 luglio 2010

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

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INDICE

 

Nota introduttiva

1. Lo strumento militare nel contesto internazionale  3

§      1.1. Il sistema delle Nazioni Unite  3

§      1.2. Il sistema dell’Alleanza Atlantica  9

§      1.3. Il contributo dell'Unione europea nella gestione delle crisi internazionali13

2. La partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali19

§      2.1. Il quadro normativo nazionale.19

§      2.2. Le regole di ingaggio (ROE)25

§      2.3. Il quadro delle missioni militari dell’Italia dal secondo dopoguerra ad oggi27

3. La partecipazione del Parlamento al processo decisionale sull’uso dello strumento militare  33

Tabelle

§      Cronologia delle missioni41

§      Oneri annuali delle missioni indicati da interventi legislativi47

Grafici

§      Oneri annuali delle missioni indicati da interventi legislativi51

§      Ministero della Difesa - Missioni/Attività internazionali - situazione dal 1° gennaio al 30 giugno 2010  53

Schede delle missioni

§      Active Endeavour57

§      Althea  61

§      Atalanta  70

§      Bilaterale Interni74

§      DIE   78

§      EU BAM Moldova e Ucraina  82

§      EU BAM Rafah  84

§      EULEX Kosovo  90

§      EUMM Georgia  93

§      EUPM   98

§      EUPOL Afghanistan  102

§      EUPOL COPPS   104

§      EUPOL RD Congo  106

§      ISAF  111

§      KFOR   169

§      MAIL-T  179

§      MFO   180

§      MIATM   183

§      MINURSO   184

§      MINUSTAH   186

§      Missione in Libia contro la lotta degli esseri umani188

§      MSU   190

§      NATO HQ Sarajevo  195

§      NATO HQ Skopje  198

§      NTM-I202

§      Ocean Shield  217

§      TIPH II218

§      UNAMID   223

§      UNFICYP   228

§      UNIFIL  233

§      UNMIK   243

§      UNMOGIP   247

§      UNTSO   249

SIWEB

Nota introduttiva

 

Rispetto alle precedenti edizioni il presente Quaderno sulla partecipazione dell’Italia alle missioni militari internazionali reca alcune novità. In particolare le schede relative alle missioni militari concluse sono state espunte dal testo cartaceo e sono consultabili on-line sul sito www.camera.it, nella sezione Temi dell'attività Parlamentare, nell’area tematica Difesa e Forze armate. Inoltre, laddove la missione militare internazionale a partecipazione italiana sia riconducibile ad uno specifico conflitto armato interno o internazionale, si è introdotta una breve nota informativa su origini e sviluppi del conflitto medesimo, nonché, laddove possibile, dati statistici sul conflitto e sulla situazione sociale ed economica del paese interessato.

 

 

1. Lo strumento militare nel contesto internazionale

1.1. Il sistema delle Nazioni Unite

Nel sistema delineato dalla Carta delle Nazioni Unite, al Consiglio di Sicurezza è attribuita (articolo 24) la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali.

La principale novità introdotta nel 1945 dalla Carta di San Francisco rispetto alla disciplina precedente è il divieto generale di usare la forza nelle relazioni internazionali. L’art. 2 par. 4 stabilisce infatti che gli Stati membri delle Nazioni Unite non debbano fare ricorso alla minaccia o all’uso della forza quando sia incompatibile con i fini dell’Organizzazione oppure sia contraria all’integrità territoriale o l’indipendenza di qualsiasi altro Stato.

Nel delimitare l’ambito soggettivo della proibizione, bisogna rimarcare che essa ha come destinatari i soli Stati nelle loro relazioni internazionali, per cui è oggetto del divieto la forza esercitata nel territorio di un altro Stato oppure nei territori non soggetti ad alcun tipo di sovranità.

Ciò premesso, la Carta delle Nazioni Unite riconosce all’articolo 51 (ultimo articolo del Capo VII) agli Stati il diritto all’autotutela individuale e collettiva nei casi in cui subiscano un attacco armato, fintantoché il Consiglio di sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

L’ONU ha riconosciuto il diritto all’autodifesa in occasione dell’invasione della Corea del Sud da parte della Corea del Nord nel 1950 e in occasione dell’invasione del Kuwait da parte dell’Iraq nel 1991.

Più complesso è il caso delle operazioni militari in Afghanistan del 2001. Infatti, precedentemente all’avvio delle operazioni militari contro il regime talebano, il Consiglio di sicurezza dell’ONU con le risoluzioni 1368 (2001) del 12 settembre 2001 e 1373 (2001) del 28 settembre 2001 aveva riconosciuto il diritto all’autodifesa individuale o collettiva secondo quanto previsto dalla Carta delle Nazioni Unite per gli Stati Uniti in relazione agli eventi dell11 settembre 2001. Tale richiamo non era tuttavia contenuto nella risoluzione 1386 (2001) del 20 dicembre 2001 con la quale, a seguito dell’azione militare USA contro il regime talebano, avviata il 7 ottobre 2001, si prendeva atto dell’avvenuta costituzione del governo provvisorio afgano; venivano comunque richiamate le precedenti risoluzioni 1368 (2001) e 1373 (2001).

Fermo restando quindi il diritto all’autotutela individuale e collettiva, in materia di mantenimento della sicurezza internazionale intervengono principalmente il capitolo VI ed il capitolo VII della Carta.

Il capitolo VI prevede la possibilità per il Consiglio di Sicurezza di adottare misure non implicanti l’uso della forza per la tutela della sicurezza internazionale, quali la mediazione internazionale (art. 33) o la sottoposizione delle controversie internazionali al Consiglio di sicurezza (artt. 34-38).

L’insieme delle competenze attribuite invece al Consiglio dal capitolo VII intervengono invece in conseguenza, come recita il titolo del capitolo, di minaccia alla pace, violazionie della pace ed atti di aggressione; esse hanno trovato nuova applicazione a partire dal termine della guerra fredda con la fine della pratica dei veti incrociati tra l’URSS e i membri permanenti occidentali.

Il capitolo VII è aperto dall’art. 39 che prevede come condizioni imprescindibili per l’esercizio delle competenze da questo previste l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione.

La Carta riconosce al Consiglio di Sicurezza dell’ONU un’ampia discrezionalità nel constatare l’esistenza di tali presupposti, soprattutto nel caso della “minaccia alla pace”.

In base al testo dell’art. 39 il Consiglio, in presenza di minaccia, violazione della pace o atto di aggressione, può intervenire sia deliberando delle misure coercitive, in linea con gli artt. 41 e 42, sia emanare delle raccomandazioni con una finalità conciliativa.

A tale ultimo riguardo l’art. 40 stabilisce la possibilità per il Consiglio di adottare delle misure provvisorie con il fine di prevenire un peggioramento della situazione esistente. In realtà non è molto semplice distinguere una raccomandazione circa l’adozione di misure provvisorie da una indicante dei termini di regolamento per la risoluzione di una controversia internazionale ex art. 37 del capitolo VI della Carta.

L’inquadramento sotto l’art. 40 è preferibile quando lo scopo principale è quello di non permettere l’aggravarsi di una situazione.

Si tratta di misure d’urgenza che vengono solitamente adottate in via preliminare rispetto a qualsiasi altra delibera basata sul capitolo VII, nonostante non esista un ordine preciso nell’adozione degli atti. Il Consiglio può solamente invitare gli Stati ad adottare delle misure emanando delle raccomandazioni aventi natura non vincolante. Tipico esempio di misura non vincolante ai sensi dell’art. 40 è la raccomandazione di cessate il fuoco in caso di guerra civile o internazionale.

In base all’art. 41 il Consiglio può decidere di infliggere delle misure sanzionatorie ad uno Stato che a suo giudizio stia turbando o minacciando la pace o sia un aggressore.

Viene riportata una lista esemplificativa delle misure che gli Stati possono concretamente adottare, che spaziano dall’interruzione totale o parziale delle relazioni economiche e delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, telegrafiche fino alla definitiva rottura delle relazioni diplomatiche.

Tali misure possono essere inflitte ad uno Stato anche in occasione di un comportamento meramente interno essendo sottratte al limite della domestic jurisdiction previsto dall’art. 2 par. 7.[1]

Per evitare che gli Stati disattendano l’obbligo di rispettare le sanzioni decise, il Consiglio di Sicurezza solitamente istituisce un Comitato con il compito di controllare l’esecuzione delle decisioni attraverso l’esame di rapporti statali di attuazione. Tale controllo è inoltre necessario per evitare che siano inflitte inutili sofferenze alla popolazione dello Stato colpito.

In base all’art. 50 anche uno Stato la cui economia sia collegata a quella dello Stato colpito da sanzioni e sia per tale ragione danneggiato, può rivolgersi al Consiglio di sicurezza per cercare le soluzioni appropriate.

Gli artt.42 e seguenti disciplinano la decisione del Consiglio di fare ricorso ad azioni di polizia internazionale contro uno Stato colpevole di aggressione, di minaccia o violazione della pace oppure all’interno del territorio di uno Stato colpito da una guerra civile. L’organo emana a tal fine delle risoluzioni che si configurano come delibere operative che permettono all’Organizzazione di agire direttamente. Gli artt. 43, 44 e 45 stabiliscono l’obbligo per gli Stati di stipulare degli accordi con il Consiglio per fissare il numero, il grado di preparazione e la dislocazione delle forze armate utilizzabili dall’organo. In base agli artt.46 e 47 l’uso dei vari contingenti nazionali deve fare capo ad un Comitato di Stato maggiore, composto dai Capi di Stato maggiore dei cinque membri permanenti e posto sotto l’autorità del Consiglio.

In realtà gli artt. 43 e seguenti non sono mai stati applicati e per ovviare a tale mancanza il Consiglio è finora intervenuto in due modi diversi nelle crisi internazionali o interne:

§         ha creato delle Forze delle Nazioni Unite da impiegare nelle peace-keeping operations;

§         ha autorizzato l’uso della forza da parte degli Stati singolarmente oppure nell’ambito di organizzazioni regionali.

 

 

1.1.1 Le azioni ONU per il mantenimento della pace

Rispetto al sistema delineato dalla Carta delle Nazioni Unite la prassi in materia di azioni delle Nazioni Unite per la tutela della pace è risultata molto variegata. In particolare, come precisa la United Nations 1.1.1 Le azioni ONU per il mantenimento della pace

Peacekeeping Operations, Principles and Guidelines, 2008, con questo termine possono essere indicate tutte le operazioni condotte sotto l’egida delle Nazioni Unite e quindi riconducibili sia al Capitolo VI che al Capitolo VII della Carta, oltre che al Capitolo VIII che disciplina la possibilità di utilizzo da parte delle Nazioni Unite delle organizzazioni regionali per il perseguimento dei propri scopi. Tuttavia il Consiglio di sicurezza non ha l’obbligo di indicare a quale capitolo della Carta deve essere ricondotto il mandato di una specifica operazione. In particolare mai si è fatto riferimento al Capitolo VI della Carta, anche quando la tipologia di operazione poteva richiamare le fattispecie individuate da tale Capitolo; negli anni recenti è invece invalsa la prassi di richiamare il Capitolo VII nell’autorizzare un’operazione delle Nazioni Unite al fine di enfatizzare l’impegno in quello specifico contesto dell’organizzazione. Questo conferma come le tipologie di operazioni di peacekeeping possono risultare estremamente variegate. Si possono comunque individuare cinque principali tipologie:

§         prevenzione del conflitto: prevede l’applicazione di misure diplomatiche per evitare la degenerazione delle tensioni internazionali oppure intrastatuali in conflitto aperto. Le attività di prevenzione del conflitto possono includere l’uso dei buoni uffici da parte del Segretario generale e mediazione internazionale;

§         operazioni di peacemaking: consistono nel tentativo di condurre due controparti alla conclusione di un accordo mediante l’uso di mezzi pacifici indicati dal Capitolo VI della Carta delle Nazioni Unite.

§         operazioni di peacekeeping: consistono nell’assistenza mediante l’utilizzo di contingenti militari internazionali, all’attuazione di cessate il fuoco e accordi di pace. Nel corso degli anni le operazioni di peacekeeping sono evolute da un modello di intervento militare per il monitoraggio di cessate il fuoco e di separazione dei contendenti ad un modello più complesso che incorpora diversi elementi: militare, di polizia e civile.

Le caratteristiche principali del peacekeeping sono:

1)        neutralità intesa come imparzialità nella disputa e non interventismo nel conflitto;

2)        equipaggio militare leggero;

3)        uso della forza solo in caso di legittima difesa;

4)        consenso all’intervento delle parti in conflitto;

5)        prerequisito di un accordo sul cessate il fuoco;

6)        contributo dei contingenti su base volontaria.

§         operazione di peaceenforcement: prevedono, con l’autorizzazione del Consiglio di sicurezza, l’utilizzo di misure coercitive, inclusa la forza militare, per ripristinare la pace e la sicurezza internazionale nelle situazioni in cui il Consiglio di sicurezza abbia individuato, come recita l’articolo 39 della Carta, una minaccia alla pace, una violazione della pace, o un atto di aggressione. Il Consiglio di sicurezza può utilizzare organizzazioni regionali a tale scopo.

§         operazioni di peacebuilding: coinvolgono una ampia gamma di attività associate al state-building e alla riconciliazione al fine di evitare rischi di ricadute nel conflitto; si caratterizzano pertanto come processi complessi e di lungo termine.

Come si vede, la distinzione tra le diverse tipologie di operazione internazionale non risulta sempre facile e il mandato ricevuto dal Consiglio di sicurezza da una specifica operazione si può facilmente collocare in aree intermedie tra il peacemaking ed il peacekeeping, ovvero tra il peacekeeping ed il peacebuilding. In tal senso si rinvia al grafico sottostante ripreso dal United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines, 2008

L’ultima disposizione del capitolo VII° della Carta è l’art. 51 in cui viene riconosciuto agli Stati il diritto naturale all’autotutela individuale e collettiva nei casi in cui subiscano un attacco armato. Si tratta del diritto di legittima difesa che può essere esercitato fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie a garantire la pace e la sicurezza internazionale.

Più complesso è il caso degli eventi successivi all’11 settembre 2001 e delle operazioni militari USA contro il regime talebano in Afghanistan.

1.2. Il sistema dell’Alleanza Atlantica

Nelle missioni militari internazionali a partire dagli anni Novanta del XX secolo, ha assunto un notevole rilievo la North Atlantic Treaty Organization (NATO). Infatti, se alle origini dell’Alleanza atlantica vi sono esigenze di difesa collettiva (vedi box sotto) nei confronti della percepita minaccia sovietica, la fine della guerra fredda ha imposto un cambiamento radicale dell’alleanza e un ripensamento del suo ruolo e del suo modus operandi nel nuovo sistema internazionale.

 

 

 

Nel dopo guerra fredda si possono individuare due fasi di questo processo di adattamento al nuovo scenario internazionale: un primo periodo negli anni Novanta legato essenzialmente all’esperienza della Nato nei Balcani e una fase, attualmente in corso, stimolata dai cambiamenti post 11 settembre 2001.

Il primo sviluppo significativo successivo alla fine della guerra fredda è avvenuto in relazione al coinvolgimento della Nato in Bosnia a partire dal 1993. Infatti, con la missione Deny Flight nel 1993 la NATO si impegnò a far rispettare la zona di interdizione al volo sopra la Bosnia in ottemperanza della risoluzione 816 (1993) del Consiglio di sicurezza; questa rappresentò la prima operazione NATO al di fuori della propria tradizionale sfera di azione. Successivamente, nel 1995, con l’operazione Deliberate Force la NATO procedette ad una serie di attacchi aerei in territorio bosniaco per proteggere la safe area di Sarajevo in ottemperanza alla risoluzione 836 (1993) che autorizzava l’uso della forza a difesa delle safe areas istituite dalle Nazioni Unite in Bosnia.

Con le missioni successive agli accordi di Dayton sulla Bosnia (Ifor-Implementation Force e Sfor-Stabilization Force) e ancor di più con l’intervento in Kosovo nel 1999 (Kfor-Kosovo Force), la Natosi è candidata come credibile ed efficace forza di stabilizzazione. Al fianco delle missioni Onu, e poi di quelle dell’Unione europea, il nuovo ruolo della Nato sembrava convergere dunque in quello di nation builder. Tale ruolo veniva ribadito dal nuovo concetto strategico della NATO del 1999.

Rispetto a questo sviluppo, gli eventi dell’11 settembre 2001 hanno dato un segnale in controtendenza: infatti la NATO è tornata a focalizzarsi sui suoi compiti di struttura per la difesa collettiva, con il ricorso, per la prima volta nella storia dell’Alleanza, all’art. 5 del Trattato.

Negli anni successivi la NATO ha attuato significative innovazioni nelle sue modalità di azione. In particolare nel summit di Praga del 2002, ha assunto due decisioni importanti: da un lato si decide di avviare una forte semplificazione della struttura di comando, dall’altro viene concepita la formazione di una forza di reazione rapida (NFR).

Il principale risultato della revisione del sistema decisionale è l’accentramento di tutte le responsabilità operative ad un unico comando: l’Allied Command for Opera-tions (ACO), che ha sede a Mons, in Belgio. A questo si accompagna l’Allied Com-mand for Transformation (ACT), con sede a Norfolk, in Virginia. Il primo centralizza la struttura di comando in sede operativa, il suo scopo è ridurre le sovrapposizioni, le incertezze e i conflitti di competenze nei processi deci-sionali per poterli semplificare e velocizzare. Il secondo invece è responsabile, ma ha evidentemente anche il compito di coordinare, delle trasformazioni dell’alleanza sul piano militare.

La seconda importante decisione di Praga, la più significativa sul piano militare presa dall’Alleanza nel dopo guerra fredda, riguarda la nascita della Nato Response Force (Nrf). Essa risponde alla necessità di far uscire l’alleanza da una postura solamente reattiva e centrata su un impiego massiccio di forze di difesa, ritagliate sulla protezione dell’Europa occidentale. La Nrf è una forza tecnologicamente avanzata, flessibile, dispiegabile su teatri anche lontani. Essa inoltre si distingue per la sua interoperatività fra forze di terra, dell’aviazione e della marina. La logica che sostiene la Nrf riguarda la capacità di rispondere alle nuove minacce internazionali, di natura terroristica, la fragilità dei failed states, i conflitti civili, in tempi rapidi e potenzialmente ovunque. Per rispondere a queste esigenze la Nrf si basa su un nuovo equilibrio fra la forza (capacità di sostenere combattimenti ad alta intensità) e velocità di dispiegamento (capacità di proiezione nei teatri di instabilità in pochi giorni).

Permane tuttavia la natura ibrida della NATO: da un lato organizzazione per la difesa collettiva, dall’altra organizzazione multilaterale per la promozione di operazioni di peace-keaping e di peace-enforcement.

La NATO è attualmente impegnata in una nuova revisione del suo Concetto strategico. Infatti, al vertice di Strasburgo-Kehl dell’aprile 2009, i leader dei paesi della Nato hanno approvato una “Dichiarazione sulla sicurezza dell’Alleanza” e hanno incaricato il segretario generale Anders Rasmussen di preparare il testo del nuovo “Concetto strategico”, la cui approvazione dovrebbe avere luogo durante il prossimo vertice Nato di Lisbona, a dicembre 2010.

 

L’approvazione del nuovo Concetto strategico avverrà in conclusione di un lungo processo di elaborazione che consta di 3 frasi e coinvolge più attori:

·         nella prima fase, detta di riflessione (settembre 2009-aprile 2010), un gruppo di esperti indipendenti è stato incaricato di preparare un rapporto in cui vengano individuate le questioni chiare e di fornire una serie di raccomandazioni;

·         nella seconda fase, quella di consultazione (maggio-agosto 2010), il segretario generale discuterà le conclusioni del rapporto degli esperti con ogni stato membro e redigerà una prima bozza del nuovo Concetto strategico;

·         nella fase conclusiva, quella di negoziazione (settembre-dicembre 2010), gli stati membri emenderanno il testo del segretario generale in vista dell’approvazione del documento finale.

Il segretario generale si avvale del lavoro di consulenza di un Gruppo di esperti da lui stesso nominati, formato da dodici membri che prendono parte ai lavori su base personale; oltre a ex ministri degli esteri e diplomatici di alto livello, sono presenti anche rappresentanti del settore privato; nessuno è funzionario della Nato. Il gruppo è presieduto dall’ex segretario di stato americano Madeleine Albright. Gli stati membri hanno contributo ai lavori del gruppo, producendo una serie di rapporti, dossier o policy papers.

Nel maggio 2010 sono state rese pubbliche le conclusioni del gruppo di lavoro presieduto dall’ex Segretario di Stato statunitense Madeleine Albright sul “nuovo Concetto strategico” e raccolte in un rapporto denominato “NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement-Analysis and Recommendations of the Group of Experts on a New Strategic Concept for NATO”. Tale rapporto sarà oggetto di discussione del prossimo summit della NATO che si terrà a Lisbona dal 19 al 21 novembre 2010. Per gli aspetti che qui interessano, il documento ribadisce che nell’ambito del “nuovo concetto strategico”, la NATO deve essere in grado di operare in partnership avviando operazioni militari vere e proprie, finalizzate in particolare al peacekeeping, programmi di cooperazione per la gestione della crisi, programmi di controllo degli armamenti e della non proliferazione;

1.3. Il contributo dell'Unione europea nella gestione delle crisi internazionali

Con i Consigli europei di Colonia e di Helsinki del 1999 venne deciso l’avvio, nell’ambito della già istituita politica estera e di sicurezza comune (PESC) della politica europea di sicurezza e di difesa (PESD) al fine di dotare l’Unione europea di una capacità autonoma di azione basata su forze militari credibili. In particolare nel Consiglio europeo di Helsinki vennero definiti i cosiddetti Helsinki headline goal per dotare l’Unione europea delle capacità militari necessarie ad attuare le missioni di Petersberg. In base a tali obiettivi gli Stati dell’Unione dovevano essere in grado entro il 2003 di mettere a disposizione una capacità comune composta di 60.000 soldati, militarmente autosufficiente, dotata del necessario supporto aereo e navale e schierabile entro 60 giorni. Tali obiettivi sono stati aggiornati nel 2004, con gli headline goal 2010 che hanno previsto, tra le altre cose, la creazione di un’Agenzia europea della difesa (effettivamente istituita nel 2004) per conseguire una maggiore integrazione nel mercato europeo della difesa; l’implementazione di un coordinamento congiunto per il trasporto strategico in vista del raggiungimento di una piena capacità ed efficienza di trasporto per il 2010 e la creazione di gruppi di combattimento rapidamente dispiegabili (battlegroups). Nel medesimo consiglio di Helsinki si era giunti anche ad un’intesa sulle modalità di cooperazione completa tra l’Unione europea e la NATO. Il successivo Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000 istituiva gli organismi di gestione della PESD, rendendo permanente il Comitato politico di sicurezza (già previsto in via transitoria dal Trattato di Maastricht, è composto da Ambasciatori o alti funzionari degli Stati membri, dal rappresentante della Commissione europea, dai Capi missioni PESD, dai rappresentanti speciali e dal Presidente del Comitato militare dell’Unione) e creando altresì il Comitato militare dell’Unione europea, composto dai Capi di Stato maggiore degli Stati membri, e lo Stato maggiore dell’Unione europea, composto da 200 esperti militari degli Stati membri distaccati presso il Segretariato del Consiglio. Infine, nel 2002 venne deciso l’avvio della prima missione PESD, la missione Althea in Bosnia-Erzegovina.[2]

Nel 2003 è stata adottata dall’Alto rappresentante della PESC la Strategia di sicurezza europea, con cui viene data all’Unione la possibilità di usare lo strumento militare per far fronte alle principali nuove minacce alla sua sicurezza.

Con la fine della guerra fredda e l’avvento della globalizzazione, il concetto di autodifesa non si riferisce più solamente alla possibilità di subire una invasione nemica, ma anche a minacce non più puramente militari. Proprio per riuscire ad affrontare al meglio queste minacce, il documento riconosce la necessità di utilizzare una combinazione di strumenti militari, civili e politici.

Come obbiettivi centrali sono individuati la costruzione della sicurezza nei territori vicini e il rispetto di un multilateralismo efficace in linea con la Carta delle Nazioni Unite.

Nel dicembre 2008 è stato approvato un documento di revisione della Strategia, in cui viene approfondita la categoria di nuove sfide che l’Europa deve affrontare, come la criminalità, la pirateria, l’immigrazione illegale, la degradazione ambientale, i disordini finanziari, il terrorismo, la proliferazione delle armi di distruzione di massa, i mutamenti climatici.

Le missioni PESD sono caratterizzate fin dalle loro origini da un funzionale coordinamento tra la componente civile e militare e dall’assenza di vincoli geografici.

La componente militare ha il compito di proteggere i civili, di mantenere la sicurezza, di pianificare le operazioni, di predisporre la logistica e il trasporto strategico.

Le aree di intervento della dimensione civile della PESD, delineate già dal Consiglio Europeo di Santa Maria da Feira del 2000, sono la cooperazione di polizia, l’assistenza giudiziaria, l’assistenza all’amministrazione civile e la protezione civile. Le principali attività in ambito militare sono inquadrabili in tre categorie principali:

§           Assistenza nel settore della sicurezza, attraverso missioni di addestramento , consulenza e supporto tecnico-logistico.

§           Assistenza nel settore dell’amministrazione giudiziaria e civile, attraverso l’addestramento, la consulenza e l’assistenza del personale dell’apparato giudiziario e amministrativo;

§           Monitoraggio delle frontiere in zone di potenziale conflitto e verifica del rispetto degli accordi per la sospensione delle ostilità.

Anche Stati non membri dell’UE possono partecipare alle missioni PESD tramite la conclusione di accordi ad hoc in cui solitamente è previsto che il personale dello Stato terzo rimanga sotto il comando delle autorità nazionali lasciando però il comando operativo al comandante delle operazioni UE.

Per le operazioni militari è prevista una diversa catena di comando a seconda del caso in cui siano condotte dall’UE in totale indipendenza oppure siano sviluppate in collaborazione con la NATO.

Nel primo caso viene adottato un sistema di attribuzione di compiti e funzioni denominato nazione-quadro in base a cui uno Stato membro si prende l’impegno di ospitare nelle sue strutture nazionali il quartier generale delle operazioni, che viene poi affiancato da una cellula di pianificazione civile-militare presso lo Stato maggiore dell’UE.

Esistono anche le missioni autonome dell’Ue condotte dall’Operations Centre attivabile all’interno della Cellula civile-militare quando si è in presenza di operazioni di piccole dimensioni e nel caso in cui sia difficile individuare il quartier generale presso gli Stati.

Nel secondo caso, il Consiglio Affari Generali, deliberando all’unanimità, può anche richiedere la cooperazione con la NATO in base agli accordi denominati Berlin Plus.

Il pacchetto di accordifortifica la cooperazione tra le due organizzazioni e permette all’Unione Europea nell’ambito della conduzione delle proprie missioni di accedere alle capacità di pianificazione della NATO e di utilizzarne mezzi e capacità collettive. L’origine di tali accordi risale alla riunione dei Ministri degli Esteri Nato a Berlino del 1996 in cui si cercò di creare un pilastro europeo in materia di sicurezza con la decisione di dar vita ad una Identità europea di sicurezza e di difesa (Iesd) e di dare la possibilità all’UEO di usufruire delle risorse dell’Alleanza durante le proprie operazioni.

A seguito del Trattato di Amsterdam, con cui l’Ueo venne integrata nell’UE e le cosiddette missioni di Petersberg furono incorporate nel corpo del trattato all’art. 17, nel 1999 al vertice Nato di Washington i capi di Stato e di Governo decisero di estendere le decisioni di Berlino anche alle operazioni condotte dall’Unione Europea. Vennero allora preparati alcuni accordi preliminari tra le due organizzazioni in cui si prevedeva l’accesso dell’Ue alla pianificazione operativa della Nato, l’uso da parte Ue delle capacità e risorse comuni della Nato, l’attribuzione di opzioni di comando Nato per le operazioni a guida Ue e l’adattamento del sistema di pianificazione della difesa della Nato per includervi la disponibilità di forze per operazioni a guida Ue.

L’opposizione della Turchia, che chiedeva di partecipare a pieno titolo alla pianificazione delle operazioni a guida Ue, specialmente nel caso in cui riguardassero interessi di sicurezza turchi e aree vicine alla Turchia, bloccò fino al 2002 la formalizzazione di tali accordi. Nel 2002, infatti, la prospettiva dell’avvio dei negoziati di adesione della Turchia all’Unione europea (poi effettivamente avviati nel 2005) sbloccò il negoziato e si giunse alla stipula degli accordi.

Essi sono volti a permettere un supporto della NATO alle operazioni UE, disponendo principalmente l’accesso garantito alle capacità di pianificazione operativa e di comando del Quartiere generale NATO (Shape); L’istituzione di una cellula di collegamento UE presso Shape e la presunzione di disponibilità di assetti e capacità collettive NATO per le operazioni UE (vedi grafico sotto). Gli accordi Berlin Plus sono stati attivati fino ad oggi in due occasioni: l’operazione Concordia nell’ex repubblica jugoslava di Macedonia del 2003 e l’operazione Eufor Althea nel 2004[3].

 

ACCORDI BERLIN PLUS

 

Con l’entrata in vigore il 1° dicembre 2009 del Trattato di Lisbona sono stati introdotti importanti cambiamenti nelle disposizioni riguardanti la PESC e la PESD. Alcune nuove norme prevedono un ruolo preminente degli Stati membri nella definizione e attuazione della Politica estera e di sicurezza comune pregiudicando una sua possibile evoluzione in senso sopranazionale.

Anche la Pesd registra alcuni progressi rispetto alle disposizioni dei precedenti Trattati in tema di clausole di mutua difesa collettiva, nuove formule per l’integrazione flessibile e l’istituzione dell’Agenzia di sicurezza europea.

Di fondamentale importanza è l’introduzione di una clausola di difesa reciproca tra tutti i paesi Ue: “ Qualora uno Stato membro subisca un’aggressione armata nel suo territorio, gli altri Stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, in conformità dell’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite.” Viene inoltre introdotto un riferimento ai paesi neutrali e ai paesi Nato: “ ciò non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri e che gli impegni e la cooperazione in questo settore rimangono conformi agli impegni assunti nell’ambito dell’organizzazione del Trattato Nato che resta, per gli Stati che ne sono membri, il fondamento della loro difesa collettiva.”

Il Trattato include anche una clausola di solidarietà contro il terrorismo e catastrofi che prevede la mobilitazione da parte dell’Ue di tutti gli strumenti a sua disposizione per reagire ad un attacco terroristico avvenuto sul territorio comunitario.

Infine per quanto riguarda le missioni, il Trattato amplia le cosiddette missioni di Petersberg includendo le missioni condotte a sostegno dei paesi terzi per contrastare il terrorismo.

 

2. La partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali

 

2.1. Il quadro normativo nazionale.

Nel corso degli ultimi anni la partecipazione delle forze armate italiane a missioni militari all’estero ha assunto una considerevole importanza, sia in considerazione del notevole incremento delle operazioni che hanno visto impegnati contingenti militari italiani, sia sotto il profilo del maggior impiego di uomini e di mezzi, connesso alla più complessa articolazione degli interventi ai quali l’Italia ha partecipato.

Al riguardo, va, infatti, rilevato che nel corso degli ultimi decenni si è passati da semplici operazioni di ingerenza umanitaria, attraverso l'invio di osservatori internazionali, a missioni di mantenimento della pace (peace keeping), di formazione della pace e prevenzione dei conflitti (peace making), di costruzione della pace (peace building), fino ad arrivare a missioni di imposizione della pace (peace enforcement).

Sotto il profilo della loro durata, si tratta di operazioni di portata assai variabile in quanto si passa da missioni esauritesi nel breve lasso di tempo di qualche mese, ad altre, invece, che arrivano a coprire un notevole arco temporale, quasi ad assumere il carattere della permanenza.

Da un punto di vista normativo, nel nostro ordinamento giuridico non esiste una legge ad hoc che disciplini organicamente la materia delle missioni all’estero, con la conseguenza che le citate operazioni sono di volta in volta regolate da specifici provvedimenti.

Per quanto riguarda, invece, l'inquadramento di queste operazioni nell'ordinamento costituzionale, la legittimità delle operazioni militari per mantenere o imporre la pace è stata finora individuata sulla base del parametro contenuto nella seconda parte dell’articolo 11 della Costituzione secondo il quale “l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni”.

In questo contesto si colloca la legge 14 novembre 2000, n.331[4],. la quale, dopo aver ricordato che il compito delle Forze armate italiane è la difesa dello Stato, aggiunge che queste possono essere impiegate all’estero al fine della realizzazione della pace e della sicurezza, ma sempre in conformità delle regole del diritto internazionale e alle determinazioni delle organizzazioni internazionali di cui l’Italia sia membro

Per quanto riguarda, poi, le procedure interne al nostro ordinamento in forza delle quali è possibile pervenire all’adozione della decisione riguardante il coinvolgimento delle truppe italiane nell’ambito delle missioni militari oltreconfine, va rilevato che l’assenza di una disciplina costituzionale degli stati di crisi diversi dalla guerra intesa in senso classico e di una disciplina costituzionale dell’uso della forza militare in forma circoscritta e con obiettivi limitati, come avviene nelle missioni di pace all’estero, ha posto il problema relativo all’applicabilità alle missioni internazionali del procedimento previsto dagli articoli 78 e 87 della Costituzione[5].

Le due disposizioni, alle quali non si è mai fatto ricorso dopo l’entrata in vigore della Costituzione, implicano una deliberazione delle Camere e il conferimento al Governo dei poteri necessari (art. 78). Spetta invece al Presidente della Repubblica, che ha il comando delle Forze armate, dichiarare lo stato di guerra deliberato dalle Camere (art. 87, 9° comma).

La questione è emersa, in particolare, nel corso dei primi anni novanta, quando successivamente allo scoppio della c.d. “guerra del Golfo”, si è verificata la crisi internazionale che ha costretto il nostro paese a misurarsi con le tematiche della legittimità costituzionale dei procedimenti di deliberazione delle decisioni connesse all’invio all’estero di contingenti militari italiani[6].

Peraltro, nella prassi, la conclusione del dibattito parlamentare relativo ai vari interventi militari è avvenuta generalmente mediante l’approvazione di mozioni (partecipazione italiana alla missione internazionale nel 1987 per la protezione di navi mercantili nel Golfo persico, durante il conflitto Iran-Iraq), o risoluzioni in Assemblea (invio nel 1991 di una forza multinazionale per il ristabilimento dello status quo in Kuwait dopo l’invasione irachena), o risoluzioni in Commissione (partecipazione italiana alla missione navale nel Golfo persico del 1990-91 per il controllo dell’embargo ONU e per lo sminamento del Golfo).

In altri casi il Governo è ricorso allo strumento del decreto legge, soprattutto ai fini del finanziamento delle missioni militari, ma anche in modo da sollecitare la decisione parlamentare e, nello stesso tempo, la formulazione di un indirizzo politico sull’operazione.

Va, comunque, rilevato che a partire dalla XI legislatura la gestione degli stati di crisi è stata oggetto di varie proposte di legge le quali, pur nella loro diversità, sostanzialmente miravano ad un rafforzamento del ruolo del Governo e, al suo interno, del Presidente del Consiglio e, nello stesso tempo, ad un incremento dei poteri di controllo e di garanzia del Parlamento, cui veniva riservata la definizione della politica generale della difesa, indipendentemente dal verificarsi delle varie emergenze interne ed internazionali.

In questo contesto la legge 18 febbraio 1997, n. 25[7] si è proposta di dare una risposta, sul piano organizzativo-procedimentale, alle diverse esigenze di difesa alle quali lo Stato è tenuto a fare fronte[8] .

A tal fine, nella citata legge al Governo sono riservate le deliberazioni in materia di sicurezza e difesa, le quali sono prima sottoposte al Consiglio supremo di difesa, poi approvate dal Parlamento ed infine attuate dal Ministro della difesa; al Ministro della difesa sono, invece, riservate le direttive nell’ambito della politica militare[9].

In relazione alla citata normativa occorre evidenziare che la Commissione difesa della Camera dei Deputati, con la risoluzione n. 7-1007 del 16 gennaio 2001, ha apportato ulteriori elementi di precisazione al vigente quadro normativo specificando, con riferimento all’indicato procedimento decisionale, la necessità dei seguenti quattro passaggi procedurali:

ü      deliberazione governativa in ordine alla partecipazione alla missione di pace all’estero e conseguente informativa alle Camere;

ü      approvazione parlamentare (anche da parte di una sola Camera o delle Commissioni permanenti competenti) della deliberazione governativa;

ü      presentazione di un disegno di legge o emanazione di un decreto-legge contenente la copertura finanziaria della missione;

ü      adozione delle disposizioni attuative da parte della amministrazione militare.

Si segnala infine che, nel corso della XVI legislatura, sono state presentate alla Camera dei deputati quattro proposte di legge (C. 1213, C. 1820, C. 2605 e C. 2849) in materia ordinamento delle missioni internazionali. Le proposte di legge sono attualmente all’esame delle Commissioni riunite III Affari esteri e IV Difesa, che, ai fini dell’istruttoria legislativa, hanno svolto un’indagine conoscitiva, dalla quale, per gli aspetti che qui maggiormente interessano, sono emersi i seguenti elementi:

Ø      Sulle linee politiche che l’Italia dovrebbe assumere in sede internazionale con riferimento alle missioni:

§         Risulta nell’interesse dell’Italia potenziare la PESD e rafforzare la cooperazione rafforzata in materia di difesa nell’ambito dell’Unione europea, in quanto, rispetto a soluzioni alternative è quella che consente il maggior coinvolgimento italiano ad impegno finanziario invariato.

§         Risulta nell’interesse dell’Italia sviluppare un mercato integrato della difesa al fine di razionalizzare la domanda nel settore, realizzando così economie di scala.

§         Nell’ambito delle missioni risulta interesse dell’Italia incentivare la componente di polizia militare, settore nel quale l’Italia è particolarmente specializzata anche in confronto ai principali partner europei[10].

§         Nell’ambito delle missioni internazionali ha assunto per l’Italia un carattere prioritario la partecipazione alle missioni nei Balcani, mentre risulterebbe necessario un maggior coinvolgimento nel contesto africano[11].

§         Potrebbe risultare opportuno prendere coscienza che l’area di interesse dell’Italia (così come quella della Germania, della Francia e della Gran Bretagna) è oramai regionale e non globale, mentre solo gli USA hanno una dimensione di interessi e forze globale, cioè in grado di agire in tutti i contesti regionali.

§         L’Italia dovrebbe comunque richiedere che la partecipazione ad una missione in un determinato contesto regionale la legittimi ad una partecipazione alla definizione della politica in quel determinato contesto[12].

Ø      Sul procedimento di autorizzazione delle missioni internazionali e loro svolgimento:

§         Nell’ambito delle informazioni fornite dal Governo al Parlamento sulle missioni internazionali (quali ad esempio le relazioni illustrative ai Decreti Legge di proroga del finanziamento delle missioni) dovrebbero essere fornite indicazioni specifiche sulle motivazioni politico-strategiche della partecipazione italiana a determinate missioni [13].

§         Risulta necessaria una legge organica e stabile in materia di missioni che disciplini anche le modalità di rinnovo della partecipazione alle missioni in raccordo con le decisioni al riguardo delle istituzioni internazionali. Si potrebbe ipotizzare un meccanismo fondato su una legislazione generale a tempo indeterminato e sull’obbligo di informazione al Parlamento in ordine alla partecipazione a missioni, fermo restando che eventuali dissensi tra Parlamento e Governo in materia dovrebbero esser risolti nell’ambito del rapporto fiduciario[14].

§         La necessità di una legge quadro stabile in materia di missioni internazionali deriva dal fatto che tale legge si configurerebbe come lex specialis e non potrebbe quindi essere derogata da una norma successiva di forza formale uguale, a meno che non ci sia un’espressa, o anche implicita, statuizione, o che non sia ricavabile che tale deroga sia effettuata in piena cognizione di causa[15].

§         Nell’ambito di questa legge stabile dovrebbero trovare razionalizzazione e consolidamento le prassi fin qui istauratesi, come recepite dalla risoluzione Ruffino del 2001, nonché l’orientamento legislativo progressivamente consolidatosi nelle varie disposizioni (quali quelle in materia di personale ed amministrative) inserite con poche modifiche nei successive decreti legge di proroga; ad integrazione di tale normativa legislativa si potrebbe anche ipotizzare una modifica della Costituzione che “costituzionalizzi” quanto già previsto dalla legge n. 25 del 1997 e dalla legge n. 331 del 2000 in ordine alla possibilità di usare lo strumento militare per missioni all’estero nel rispetto dei valori costituzionali e dei principi fissati nelle convenzioni internazionali. In altre parole si dovrebbe ipotizzare “una normativa tendenzialmente a tempo indeterminato, però con verifiche periodiche da parte del Governo che informa le Commissioni parlamentari”[16].

§         Nell’ambito degli obblighi di informazione del Governo a al Parlamento si può prendere in considerazione l’ipotesi di fare riferimento anche alle regole di ingaggio, ferma restando l’esigenza di considerare gli ovvi motivi di riservatezza al riguardo[17].

§          Risulta necessario prevedere un apparato burocratico unico che coordini sia gli aspetti civili sia quelli militari delle missioni internazionali; un primo passo in tal senso può essere rappresentato dalla disposizione prevista nelle proposte di legge all’esame delle commissioni sulla nomina di un Consigliere diplomatico presso ciascuna missione[18]

 

Per gli atti dell’indagine e per ulteriori approfondimenti si rinvia al dossier Documentazione e ricerche n. 119.

2.2. Le regole di ingaggio (ROE)

Elemento essenziale delle operazioni militari internazionali è la definizione delle regole di ingaggio. Secondo la definizione fornita dal testo militare United Kingdom Glossary of Joint Multinational Terms and Definitions, le Rules of Engagement (ROE) sono “quelle direttive diramate dalle competenti autorità militari che specificano le circostanze ed i limiti entro cui le forze possono iniziare e/o continuare il combattimento con le forze contrapposte”.

Più specificatamente, le regole d’ingaggio consistono in talune istruzioni predefinite e dettagliate che stabiliscono il comportamento tattico di una unità per l’assolvimento della missione assegnata, consentendo, limitando o negando, a seconda delle situazioni, determinate azioni in modo da permettere il pieno raggiungimento degli obiettivi militari necessari per il conseguimento degli obiettivi politici.

Naturalmente, sotto il profilo giuridico le regole d’ingaggio devono essere conformi sia all’ordinamento interno dello Stato che dispone l’invio del contingente all’estero, sia al diritto internazionale. Sotto il primo profilo vengono in considerazione specialmente le regole costituzionali, nel nostro caso l’art. 11 della Costituzione; per quanto riguarda, invece, il secondo profilo, occorre tenere conto del diritto internazionale umanitario in vigore, tanto di quello convenzionale (in particolare le Convenzioni di Ginevra del 1949 e i due Protocolli aggiuntivi del 1977), nonché dello Statuto della Corte penale internazionale .

La formulazione delle regole d’ingaggio spetta allo Stato nazionale del contingente, ma per le operazioni multinazionali le regole sono emanante dall’organizzazione sotto il cui comando la Forza è posta. Questo vale per le Nazioni Unite, la Nato e l’Unione Europea. In questi casi i singoli Stati che partecipano alle operazioni multinazionali, hanno il diritto di prevedere singole regole che tengano conto dei loro ordinamenti giuridici e dei trattati internazionali di cui siano parti.

In particolare, i singoli paesi partecipanti possono inserire restrizioni nazionali, i cosiddetti caveat, che sono delle vere e proprie riserve.

I caveat sono importanti poiché consentono di partecipare ad un’operazione multinazionale, senza derogare alle regole di condotta dettate dalla legislazione nazionale o stabilite dal potere politico. Sono ad esempio note le diverse posizioni esistenti tra alleati in relazione alle modalità di partecipazione alla missione ISAF, a guida Nato, in Afghanistan, tra chi chiede una partecipazione più incisiva alle ostilità e chi invece è ancorato ad una visione strettamente difensiva dell’operazione.

Il valore giuridico delle regole d’ingaggio dipende dal singolo ordinamento interno. In quello italiano, tali regole non possono essere considerate come cause di giustificazione aggiuntive a quelle previste dai codici penali militari, ma semplicemente come una modalità applicativa di un impiego della forza armata consentito dal diritto internazionale e non proibito dalle norme interne al nostro ordinamento giuridico.

 

2.3. Il quadro delle missioni militari dell’Italia dal secondo dopoguerra ad oggi

Dal secondo dopoguerra ad oggi l’Italia ha partecipato a 124 missioni militari fuori dai confini nazionali[19] e, di queste, 33 sono tuttora in corso.

La prima missione ha riguardato la presenza di contingenti italiani in Somalia nell’ambito dell’esercizio del mandato fiduciario conferito all’Italia dall’ONU nel 1950, e si è conclusa nel 1960 con l’indipendenza di quel Paese.

Nel corso dell’ultimo decennio si è assistito ad un netto incremento del numero delle missioni militari internazionali cui l’Italia ha preso parte. Fino alla fine degli anni Ottanta tali operazioni hanno comportato l’impiego di una ridotta quantità di uomini (se si eccettuano le operazioni di pace in Libano tra il 1982 e il 1984), anche in considerazione del fatto che la media delle missioni in corso nei singoli anni è stata costantemente inferiore a 4; nella seconda metà degli anni Ottanta la media delle missioni in corso ha raggiunto progressivamente quota 9-10.

Negli anni Novanta, la presenza internazionale italiana è cresciuta in particolare attraverso la partecipazione alle operazioni conseguenti alla crisi del Golfo Persico (1990-1991) e alle vicende dei Balcani (in particolare nel 1995 e nel 1999) ed il numero di missioni svolte in ciascun anno ha superato mediamente le 20, raggiungendo quota 30 nel 1999. Dal 2000 il numero delle missioni si è mantenuto prossimo alle 30.

Delle 124missioni a cui hanno preso parte contingenti italiani, quelle condotte dalle Organizzazioni internazionali alle quali l’Italia appartiene sono 90, così ripartite:

ONU	34
NATO	26
UE	22
UEO	3
NATO e UEO	2
OSCE	2
UE e UEO	1

La figura seguente rappresenta graficamente i valori percentuali di tale ripartizione:

Le missioni cui l’Italia ha partecipato e che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene sono, invece, 34: di queste, 9 sono state svolte in attuazione di risoluzioni ONU o sono comunque ad esse collegate.

Per quanto riguarda le aree geografiche interessate dalle missioni, emerge che il nostro Paese si è maggiormente impegnato nei territori tradizionalmente strategici e delicati per la sua sicurezza: Europa e area mediterranea. Si evidenziano, infatti, i dati seguenti:

Sotto il profilo della tipologia, le missioni si possono suddividere secondo il seguente prospetto:

 

ll grafico seguente rappresenta la ripartizione in percentuale:

Delle 22missioni di peace enforcing 4 sono consistite in attività sostanzialmente riconducibile a quella bellica.

Le 44 missioni di assistenza internazionale possono essere così ulteriormente suddivise:

Per quanto riguarda le 33 missioni in corso, più di un terzo si sta svolgendo in Europa (11 in quella extracomunitaria – Balcani - e 2 in quella UE –Malta e Cipro), mentre le altre sono presenti in Caucaso (1), in Medio Oriente (8), in Africa (3 nel Nord Africa e 3 nell’Africa subsahariana), in Asia (4) e in America latina (1).

Le missioni vedono attualmente impegnato il nostro Paese con circa 8.670 uomini così ripartiti tra Forze armate e Corpi di polizia[20]:

Il personale militare che partecipa alle operazioni che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali è pari a 242 unità, mentre quello che partecipa alle missioni condotte dalle Organizzazioni internazionali (8.427) è ripartito tra i seguenti organismi: NATO (5.342), ONU (2.566) UE (519).

Se si analizza, infine, la distribuzione dei contingenti italiani tra le diverse aree geografiche, risulta prevalente l’impiego delle nostre Forze armate nei Balcani:

Dall’analisi degli oneri derivanti dalle missioni, osservati a partire dagli anni Ottanta - decennio in cui si registra un consistente aumento del loro numero - emerge un costante incremento delle spese, soprattutto a partire dagli anni Novanta.

In particolare, rilevanti aumenti della spesa si sono registrati in occasione della crisi libanese del 1983 e dell’intervento per lo sminamento del Mar Rosso nel 1988, in seguito alla guerra Iran-Iraq. Successivamente, il costante intensificarsi dell’impegno italiano nelle missioni internazionali in relazione alla guerra del Golfo, alla crisi in Somalia e alla grave destabilizzazione dell’area balcanica ha determinato un significativo aumento delle spese. Un ulteriore aumento si è recentemente registrato con l’impegno italiano nella guerra al terrorismo internazionale e nelle operazioni in Afghanistan e in Iraq e successivamente con l’intervento in Libano.

La tabella II a pagina 47 ed il grafico a pagina 51 contengono i dati analitici relativi all’evoluzione degli oneri.

3. La partecipazione del Parlamento al processo decisionale sull’uso dello strumento militare

Nell’ambito dei principi costituzionali concernenti la partecipazione alle missioni militari internazionali, il Parlamento svolge un ruolo rilevante nella procedura di decisione dell’intervento, in linea con il rapporto fiduciario con il Governo. Questo ruolo si estrinseca attraverso strumenti e procedure diverse, che vanno dall’esame di disegni di legge di conversione di decreti-legge o di disegni di legge ordinaria allo svolgimento di attività di indirizzo, controllo e informazione, in una o in entrambe le Camere

In base ai dati rilevati, il coinvolgimento del Parlamento nel processo decisionale sulla partecipazione a missioni militari internazionali si è verificato in 94 casi.

L’intervento parlamentare è stato in 49 casi precedente all’inizio della missione, in 11 casi contemporaneo e negli altri 34 successivo. A tal fine si è preso in considerazione solo il primo intervento parlamentare in ordine cronologico, fermo restando che, il più delle volte, le Camere sono ripetutamente intervenute, a diverso titolo, in merito alla stessa missione. Per 30 missioni non vi è stato alcun intervento diretto delle Camere.

Per quanto riguarda la forma, il primo intervento da parte del Parlamento si è realizzato attraverso gli strumenti o nelle sedi indicate nella tabella seguente:

 

Per quanto riguarda le leggi originate da disegni di legge governativi, ai fini della determinazione del momento dell’intervento parlamentare, si è scelto di far coincidere quest’ultimo con la data della loro presentazione alle Camere.

Nell’ambito di 85 missioni sono stati comunque adottati uno o più provvedimenti legislativi:

×            in 26 casi è stato utilizzato esclusivamente il decreto-legge, successivamente convertito;

×            in 3 casi è stata approvata una legge ordinaria di iniziativa del Governo (prevalentemente ratifiche di accordi internazionali relativi alla missione);

×            in 56 casi nel corso della missione si è registrata sia l’adozione di decreti-legge, poi convertiti, sia l’approvazione di leggi ordinarie (in taluni casi contenenti la sanatoria dei decreti-legge decaduti, in altri casi contenenti disposizioni integrative).

 

In caso di operazioni condotte dalle Organizzazioni internazionali cui l’Italia appartiene, la prassi che si è registrata dal dopoguerra ad oggi, mostra 31 casi di intervento parlamentare precedente all’inizio delle missioni, 7 di intervento contemporaneo e 30 di intervento successivo, mentre in 22 casi non si è avuto alcun intervento del Parlamento.

In questi casi si riscontra generalmente un’iniziativa volta ad aprire un dibattito in Parlamento, che si conclude, secondo la prassi che si è instaurata, con un atto di indirizzo politico.

La prassi in ordine a questo passaggio parlamentare non è tuttavia costante: non si è verificata, infatti, nei casi in cui si è ritenuto che la partecipazione alla missione godesse di ampio e unanime supporto delle Camere; oppure, in caso di modesta entità della missione stessa, il Governo si è limitato ad informare le Commissioni parlamentari competenti (Esteri e Difesa).

In alcuni casi, infine, il Governo ha portato a conoscenza del Parlamento la propria decisione direttamente con la presentazione del disegno di legge relativo alla copertura finanziaria dell'operazione, ovvero con la presentazione del decreto-legge, qualora la necessità e l'urgenza di partecipare alla missione impongano l'adozione di tale strumento normativo (talvolta emanato dopo che la missione è già iniziata).

 

 

Nello schema che segue si segnalano alcuni dei casi più rilevanti, rinviando per i dati di dettaglio alle rispettive schede.

Schema n. 1 – Alcuni esempi di intervento delle Camere nel caso di partecipazione dell’Italia ad operazioni condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene

Intervento precedente l’inizio della missione

Per la partecipazione alla missione IFOR nella ex Jugoslavia, nel dicembre 1995, realizzata in ambito NATO, alle missioni ONU INTERFET, del settembre 1999 a Timor Est, e UNMIS, del giugno 2005 in Sudan, il Governo ha preventivamente verificato il sostegno delle Camere, aprendo un dibattito concluso con un atto di indirizzo politico.

Intervento contemporaneo all’inizio della missione

Nel caso della missione di pace UNMEE, in Etiopia ed Eritrea, l’intervento parlamentare sulla missione ONU (iniziata nel novembre 2000) si sono svolte, congiuntamente all’inizio della missione stessa (il 15 novembre), comunicazioni del Governo presso la Camera e successivamente (il 28 novembre) presso il Senato. Nel caso dell’intervento della Nato in Kosovo, l’attacco militare iniziò il 24 marzo 1999. Lo stesso giorno il Vicepresidente del Consiglio rese un’informativa urgente alla Camera e Comunicazioni del Governo al Senato sugli sviluppi della crisi. Il 26 marzo si svolse un dibattito in entrambi i rami del Parlamento con l’approvazione di due mozioni da parte del Senato e di tre risoluzioni da parte della Camera.

Intervento successivo all’inizio della missione

Nel caso della missione umanitaria NATO AFOR (o Allied Harbour) svoltasi in Albania dall’8 aprile 1999, contestualmente alle operazioni di guerra nel Kosovo l’intervento parlamentare si è svolto successivamente all’inizio della missione attraverso l’approvazione di risoluzioni. In altri casi il Governo si è limitato ad informare le Commissioni parlamentari competenti (come nell’operazione militare Deliberate Force realizzata dalla NATO in territorio bosniaco nel 1995). Per le recenti missioni dell’UE, in Congo e in Darfur, (2005) e per la missione NATO in Iraq (2004), il Parlamento si è pronunciato durante la discussione del D.L. relativo al finanziamento, comunque emanato dopo l’inizio delle missioni.

Nessun intervento

A questa tipologia appartengono missioni quali UNMOGIP (gennaio 1959) in India e Pakistan, UNIIMOG (agosto 1988) in Iran e Iraq, UNIFIL (luglio 1979) in Libano, UNTAC (luglio 1992) in Cambogia, MINUGUA (luglio 1995) in Guatemala, fino alle più recenti missioni MONUC (dicembre 1999) in Congo, UNMIL (ottobre 2003) in Liberia e Distinguished Games (luglio 2004) in Grecia. Si tratta prevalentemente di missioni svolte per adempiere agli obblighi derivanti dall’adesione alle organizzazioni internazionali.

Per quanto attiene, invece, alla partecipazione dell’Italia alle operazioni che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene, si sono registrati 18 casi di intervento parlamentare precedente all’inizio delle missioni, 4 di intervento contemporaneo e 4 di intervento successivo, mentre in 8 casi non si è avuto alcun intervento del Parlamento.

Sotto il profilo dell’ordinamento interno la prassi registra sia il caso in cui il Governo decide di inserire nel disegno di legge di autorizzazione alla ratifica le norme relative al reperimento della copertura finanziaria, sia il caso, più frequente, in cui i due momenti sono separati e la copertura finanziaria viene assicurata tramite un disegno di legge ordinaria o, in caso di necessità ed urgenza, con un decreto-legge. Vi sono tuttavia anche casi in cui il Governo non ha presentato alle Camere il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, emanando invece unicamente il decreto-legge contenente la disciplina economico-giuridica della missione e la sua “autorizzazione”.

 

 

Anche in relazione a queste ipotesi segnaliamo nello schema che segue i casi più rilevanti, rinviando per i dati di dettaglio alle rispettive schede.

 

Schema n. 2 - Alcuni esempi di intervento delle Camere nel caso di partecipazione dell’Italia ad operazioni che non sono condotte dalle Organizzazioni internazionali cui appartiene

 

Intervento precedente l’inizio della missione

È il caso più frequente tra le missioni svolte fuori dall’ambito delle organizzazioni internazionali. In questi casi l’esecutivo ha proceduto sia sulla base di intese internazionali, che sulla scorta di atti di indirizzo parlamentare. È il caso, ad esempio, della prima missione in Libano (agosto 1982), delle missioni umanitarie Pellicano (settembre 1991) e Alba (aprile 1997) in Albania e della missione Antica Babilonia (2003)

Intervento contemporaneo all’inizio della missione

Tra i casi di intervento parlamentare contestuale all’inizio della missione si possono ricordare: la seconda missione di pace in Libano (settembre 1982) e l’operazione Restore hope (dicembre 1992) in Somalia.

Intervento successivo all’inizio della missione

Il coinvolgimento parlamentare in queste fase risulta meno frequente. A titolo di esempio si possono: citare l’operazione MFO (marzo 1982) per il pattugliamento dello stretto di Tiran nel Sinai tra Egitto e Israele e la missione umanitaria Provide comfort I (aprile 1991) per il soccorso alle popolazioni curde in Iraq.

Nessun intervento

In altre occasioni, il Parlamento non è stato coinvolto, come, ad esempio, nella missione MIF (settembre 1995) per il rispetto dell’embargo verso l’Iraq o la missione Ippocampo Rwanda (aprile 1994) per il recupero e l'evacuazione dei cittadini stranieri durante in conflitto tra etnie in Rwanda.

 

Tabelle

 

Dal 1948 al 1980

Dal 1981 al 1990

 

P= precedente all’inizio della missione

C=contemporaneo all’inizio della missione

S= successivo all’inizio della missione

 

Dal 1991 al 2000

 

P= precedente all’inizio della missione

C= contemporaneo all’inizio della missione

S= successivo all’inizio della missione

Dal 1991 al 2000 (segue)

 

 

P= precedente all’inizio della missione

C= contemporaneo all’inizio della missione

S= successivo all’inizio della missione

Dal 2001 ad oggi

(a) La NATO ha assunto la guida della missione l'11 agosto 2003

Dal 2001 ad oggi (segue)

Oneri annuali delle missioni indicati da interventi legislativi

*In valori reali (coefficienti ISTAT aprile 2010)

Grafici

 

 

 

Schede delle missioni

 

Missione Active Endeavour

Attività navale della NATO nel Mediterraneo nell'ambito del contrasto al terrorismo internazionale

Partecipazione italiana dal 9 ottobre 2001

Operazioni condotte da Organizzazioni internazionali                            NATO

Operazione di imposizione della pace (peace-enforcing)

Il dispiegamento nel Mediterraneo orientale, a partire dal 9 ottobre 2001, della Forza Navale Permanente della NATO nel Mediterraneo (STANAVFORMED) è stato effettuato a seguito della decisione del Consiglio del Nord Atlantico del 3 ottobre 2001, relativa all’applicazione dell’articolo 5 del Trattato di Washington, in conseguenza degli avvenimenti dell’11 settembre. Compito della missione è quello di monitorare il flusso del traffico delle merci via mare nella regione, stabilendo contatti con le navi mercantili che vi transitano (oltre 100.000 a fine 2008). La STANAVFORMED è una delle forze NATO di reazione immediata, che si caratterizza per la capacità di schierarsi rapidamente in aree di tensione o di crisi. Essa costituisce, inoltre, un nucleo (che comprende otto unità, tra le quali una fregata della Marina Militare italiana) attorno al quale è possibile, se necessario, costruire una forza navale ancor più versatile e potente. Successivamente, si sono alternate nella zona delle operazioni, unità della flotta NATO appartenenti alla STANAVFORLANT, la forza navale permanente della Nato nell'Atlantico. L’operazione è effettuata nel contesto della lotta al terrorismo internazionale svolta dalla missione “Enduring Freedom”. Dal 16 marzo 2004 la NATO ha esteso a tutto i Mediterraneo l'area di pattugliamento. Nel gennaio 2005, in seguito della integrazione nella NRF (NATO Response Force) la STANAVFORLANT e la STANAVFORMED sono state rispettivamente rinominate SNMG-1 (Standing NRF Maritime Group 1) e SNMG-2 (Standing NRF Maritime Group 2). Il contributo italiano consiste, secondo la turnazione delle forze, in una unità della classe “Maestrale”, alternata all’utilizzo di un sommergibile e di un pattugliatore della classe “Soldati”.

Consistenza del contingente italiano al 31 gennaio 2010: 220 unità

Riferimenti normativi

Decreto-legge 1° dicembre 2001, n. 421, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 gennaio2002, n. 6, recante disposizioni urgenti per la partecipazione di personale militare all'operazione multinazionale denominata "Enduring Freedom"

Il D.L. 421/2001 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2001

Decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2002, n.15, recante disposizioni urgenti per la proroga della partecipazione italiana ad operazioni militari internazionali

Il D.L. 451/2001 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 marzo 2002

Decreto-legge 16 aprile 2002, n. 64, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n.116, recante disposizioni urgenti per la prosecuzione della partecipazione italiana adoperazioni militari internazionali

Il D.L. 64/2002 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2002

Decreto-legge 20 gennaio 2003, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 marzo 2003, n.42, recante disposizioni urgenti per la prosecuzione della partecipazione italiana ad operazioni militari internazionali

Il D.L. 4/2003 ha prorogato la partecipazione italiana al 30 giugno 2003

Decreto-legge 10 luglio 2003, n. 165, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2003, n. 219, recante interventi urgenti a favore della popolazione irachena

Il D.L. 165/2003, nel testo originario, ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2003. Durante l'esame parlamentare tale disposizione è stata soppressa e la proroga è stata successivamente operata dalla legge 231/2003.

Legge 11 agosto 2003, n. 231, recante differimento della partecipazione italiana a operazioni internazionali (originata da una proposta di legge il 23 luglio 2003)

La legge 231/2003 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2003

Decreto-legge 20 gennaio 2004, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 marzo 2004, n. 68, recante proroga della partecipazione italiana a operazioni internazionali

Il D.L. 9/2004 ha differito il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2004.

Decreto-legge 24 giugno 2004, n. 160, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 207, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali

Il D.L. 160/2004, nel testo originario, ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2004. Durante l'esame parlamentare tale disposizione è stata soppressa e la proroga è stata successivamente operata dalla legge 208/2004.

Legge 30 luglio 2004, n. 208, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali (originata da una proposta di legge presentata l'8 luglio 2004)

La legge 208/2004 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2004

Decreto-legge 19 gennaio 2005, n. 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 marzo 2005, n. 37, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali

Il D.L. 3/2005, nel testo originario, ha differito il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2005. Durante l'esame parlamentare tale disposizione è stata soppressa e la proroga è stata successivamente operata dalla legge 39/2005.

Legge 21 marzo 2005, n. 39, recante disposizioni per la partecipazione italiana a missioni internazionali (originata da una proposta di legge presentata il 2 febbraio 2005)

La legge 39/2005 ha differito la partecipazione italiana al 30 giugno 2005

Decreto-legge 28 giugno 2005, n. 111, convertito dalla legge 31 Luglio 2005, n. 157, recante disposizioni urgenti per la partecipazione italiana a missioni internazionali

Il D.L. 111/2005 ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2005.

Decreto-legge 17 gennaio 2006, n. 10, recante disposizioni urgenti per la partecipazione italiana a missioni internazionali (decaduto)

Il D.L. 10/2006, nel testo originario, ha differito il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2006. Le disposizioni del D.L. decaduto sono state inserite nell'articolo 39-vicies semel del D.L. 273/2005, convertito dalla legge 51/2006.

Decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51, recante definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti. Proroga di termini relativi all' esercizio di deleghe legislative

Il D.L. 273/2005, convertito, con modificazioni, dalla legge 51/2006, ha differito il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2006. La disposizione relativa alle missioni è stata introdotta durante l’esame parlamentare.

Legge 4 agosto 2006, n. 247, recante disposizioni per la partecipazione italiana alle missioni internazionali (originata da un disegno di legge governativo presentato il 5 luglio

La legge 247/2006 ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2006.

Decreto-legge 5 luglio 2006, n. 224, recante disposizioni urgenti per la partecipazione italiana alle missioni internazionali (decaduto)

Il D.L. 224/2006, non convertito, ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2006. La legge 247/2006 riproduce le disposizioni dello stesso D.L.

Legge 27 dicembre 2006, n. 296 recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)

Il comma 1241 dell'articolo 1 della legge 296/2006 ha prorogato al 31 gennaio 2007 il termine per l'autorizzazione di spesa per la continuazione della missione.

Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 marzo 2007, n. 38, recante proroga della partecipazione italiana a missioni umanitarie e

Il D.L. 4/2007, convertito, con modificazioni, dalla legge 38/2007, ha prorogato il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2007.

Decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria

Il D.L. 248/2007 convertito, con modificazioni, dalla legge 31/2008, ha prorogato al 31 gennaio 2008 il termine per l'autorizzazione di spesa per la continuazione della missione.

Decreto-legge 31 gennaio 2008, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 marzo 2008, n. 45, recante disposizioni urgenti in materia di interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché relative alla partecipazione delle Forze armate e di polizia a missioni internazionali

Il D.L. 8/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 45/2008, ha prorogato il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2008.

Decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 209, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2009, n. 12, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali

Il D.L. 209/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 12/2009, ha prorogato il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2009

Decreto-legge 1 luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, recante provvedimenti anticrisi

Il D.L. 78/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 102/2009, (all'articolo 24 soppresso durante l'iter parlamentare) ha prorogato la partecipazione italiana al 31 ottobre 2009. La proroga è stata successivamente operata dalla legge 108/2009.

Legge 3 agosto 2009, n. 108, recante proroga della partecipazione italiana a missioni

La legge 108/2009 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 ottobre 2009

Decreto-legge 4 novembre 2009, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 2009, n. 197, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia

Il D.L. 152/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 197/2009, ha prorogato la partecipazione italiana fino al 31 dicembre 2009

Decreto-legge 1° gennaio 2010, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2010, n. 30, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia e disposizioni urgenti per l'attivazione del Servizio europeo per l'azione esterna e per l'Amministrazione della Difesa

Il D.L. 1/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge 30/2010, ha prorogato la partecipazione italiana fino al 30 giugno 2010

Attività parlamentare di indirizzo, controllo e informazione

9 ottobre 2001                                      Senato                            Assemblea

Comunicazioni del Governo (Presidente del Consiglio e Ministro della difesa) sui più recenti sviluppi della situazione internazionale ed approvazione delle risoluzioni Schifani ed altri 6-00008 e Angius ed altri 6-00009

9 ottobre 2001                                     Camera                            Assemblea

Comunicazioni del Governo (Ministro degli esteri) sui più recenti sviluppi della situazione internazionale ed approvazione delle risoluzioni Vito ed altri 6-00004 e Rutelli ed altri 6-00006

20 gennaio 2005          Commissioni riunite Camera e Senato    Commissione Difesa

Comunicazioni del Governo (Ministro della difesa) in ordine agli impegni internazionali delle Forze armate nel 2005

26 luglio 2007                                       Senato                            Commissione Difesa

Comunicazioni del ministro della difesa, nelle sedute del 26 luglio, del 26 settembre e del 13 novembre 2007, sugli sviluppi relativi alla partecipazione italiana a missioni umanitarie e internazionali

12 settembre 2007                               Camera                            Esteri e Difesa

Comunicazioni del Ministro della difesa sulla partecipazione italiana a missioni umanitarie e internazionali

10 dicembre 2008                                 Senato                            Commissione Difesa

Audizione del Ministro della difesa sulle problematiche inerenti alla partecipazione delle Forze armate alle missioni internazionali

16 dicembre 2008                                 Senato                            Commissione Difesa

Audizione del Capo di Stato maggiore della Difesa sulle problematiche inerenti alla partecipazione delle Forze armate alle missioni internazionali

 

Missione Althea

Missione di pace dell'UE che ha rilevato la missione NATO SFOR per il rispetto degli Accordi di Dayton e per il consolidamento della pace in Bosnia

Partecipazione italiana dal2 dicembre 2004

Operazioni condotte da Organizzazioni internazionali         UE

Operazione di imposizione della pace (peace-enforcing)

L’operazione Althea, che ha avuto inizio il 2 dicembre 2004, ha rilevato le attività condotte dalla missione SFOR della NATO in Bosnia-Erzegovina, con l’obiettivo di rafforzare l’approccio globale dell’Unione europea nei confronti del Paese e di sostenerne i progressi verso la sua integrazione nell’Unione europea.

Dopo che, il vertice NATO di Istanbul del giugno 2004 aveva preso atto della disponibilità dell’UE a rilevare i compiti della SFOR ed aveva contemporaneamente deciso la conclusione della medesima missione entro la fine del 2004, il Consiglio di sicurezza dell’ONU ha approvato tale passaggio di consegne, con la risoluzione 1551 del 9 luglio 2004. Successivamente, con la risoluzione 1575 del 22 novembre 2004, il Consiglio di sicurezza dell’ONU ha autorizzato la nuova missione per un periodo iniziale di dodici mesi.

Nella fase iniziale la componente militare (EUFOR) è rimasta invariata rispetto a quella di SFOR, sia riguardo la consistenza che riguardo i Paesi partecipanti. Il Quartier Generale è stato fissato a Camp Butmir, a Sarajevo, già sede del comando operativo di SFOR.

Il Consiglio Affari generali e relazioni esterne dell’UE ha adottato, il 12 luglio 2004, l’azione comune 2004/570/PESC, con cui, nel definire la nuova missione a guida europea “una missione generale PESD”, ne ha precisato le caratteristiche seguenti:

•    l'operazione si svolge avvalendosi di mezzi e capacità comuni della NATO;

•    il compito della missione è quello di assicurare il rispetto degli aspetti militari dell’accordo GFAP (General Framework Agreement for Peace) di Dayton; di esercitare un ruolo deterrente nei confronti delle Forze Armate delle parti e degli altri gruppi armati; di contribuire a un ambiente sicuro e di impedire l’eventuale insorgere di episodi di violenza e/o di tentativi di ostacolare il processo di pace;

•    l’operazione, il cui comando operativo UE ha sede presso il Quartier Generale di SHAPE (Belgio), è guidata dal vice comandante delle Forze NATO in Europa (D-SACEUR);

•    il controllo politico dell'operazione è assegnato al Comitato politico e di sicurezza (COPS) dell'UE, che ne assicura la direzione strategica, sotto la responsabilità del Consiglio. Le competenze decisionali riguardanti gli obiettivi e la conclusione dell'operazione militare restano attribuite al Consiglio, assistito dal Segretario Generale/Alto Rappresentante;

•    il comandante generale della forza UE tiene inoltre conto del parere politico a livello locale dello speciale rappresentante dell’UE in Bosnia Erzegovina (EUSR) e prende in considerazione, nei limiti del suo mandato, le richieste proveniente dallo stesso.

Su queste basi il COPS ha costituito, con decisione del 29 settembre 2004, il comitato dei contributori, definendone la composizione, la presidenza e le modalità di funzionamento. Fanno parte del Comitato, oltre ai Paesi dell’Unione europea (esclusa la Danimarca): Albania, Argentina, Bulgaria, Canada, Cile, Marocco, Norvegia, Nuova Zelanda, Romania, Svizzera e Turchia.

Nell'ambito della missione Althea opera forze di polizia ad ordinamento militare EUROGENDFOR (European Gendarmerie Force), destinate al contrasto alle organizzazioni criminali ed alla sicurezza della Comunità internazionale. L’Arma dei carabinieri costituisce una componente di tali forze, denominata IPU (Integrated Police Unit), con sede a Sarajevo.

Dal 6 dicembre 2005 al 5 dicembre 2006 la missione è stata posta sotto il comando italiano.

La missione Althea è stata da ultimo prorogata fino al 18 novembre 2010 dalla risoluzione 1895/2009 del Consiglio di sicurezza dell’ONU.

Il 28 febbraio 2007 il Consiglio europeo ha deciso, in seguito al miglioramento della situazione relativa alla sicurezza in Bosnia Erzegovina, una progressiva riduzione degli assetti operanti nl teatro bosniaco. Il 26 aprile 2007 è avvenuta infatti la chiusura della MNTFs (Multinational Task Force South East), a guida italiana,che gestiva una delle tre aree di competenza territoriale in cui era suddivisa Althea.

Il 17 novembre 2005, in un incidente stradale, ha perso la vita il Maresciallo Capo dei Carabinieri Antonino Aiello, in servizio presso l’IPU, ed è rimasto ferito un altro militare dell’Arma.

Consistenza del contingente italiano al 31 gennaio 2010: 260unità (su un totale di 2.150)

Riferimenti normativi

Legge 30 luglio 2004, n. 208, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali (originata da una proposta di legge presentata l'8 luglio 2004)

La legge autorizza la partecipazione italiana fino al 31 dicembre 2004.

Decreto-legge 19 gennaio 2005, n. 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 marzo 2005, n. 37, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali

Il D.L. 3/2005, nel testo originario, ha differito il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2005. Durante l'esame parlamentare tale disposizione è stata soppressa e la proroga è stata successivamente operata dalla legge 39/2005.

Legge 21 marzo 2005, n. 39, recante disposizioni per la partecipazione italiana a missioni internazionali (originata da una proposta di legge presentata il 2 febbraio 2005)

La legge 39/2005 ha differito la partecipazione italiana al 30 giugno 2005

Decreto-legge 28 giugno 2005, n. 111, convertito dalla legge 31 Luglio 2005, n. 157, recante disposizioni urgenti per la partecipazione italiana a missioni internazionali

Il D.L. 111/2005 ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2005.

Decreto-legge 17 gennaio 2006, n. 10, recante disposizioni urgenti per la partecipazione italiana a missioni internazionali (decaduto)

Il D.L. 10/2006, nel testo originario, ha differito il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2006. Le disposizioni del D.L. decaduto sono state inserite nell'articolo 39-vicies semel del D.L. 273/2005, convertito dalla legge 51/2006.

Decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51, recante definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti. Proroga di termini relativi all' esercizio di deleghe legislative

Il D.L. 273/2005, convertito, con modificazioni, dalla legge 51/2006, ha differito il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2006. La disposizione relativa alle missioni è stata introdotta durante l’esame parlamentare.

Decreto-legge 5 luglio 2006, n. 224, recante disposizioni urgenti per la partecipazione italiana alle missioni internazionali (decaduto)

Il D.L. 224/2006, non convertito, ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2006. La legge 247/2006 riproduce le disposizioni dello stesso D.L.

Legge 4 agosto 2006, n. 247, recante disposizioni per la partecipazione italiana alle missioni internazionali (originata da un disegno di legge governativo presentato il 5 luglio

La legge 247/2006 ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2006.

Legge 27 dicembre 2006, n. 296 recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)

Il comma 1241 dell'articolo 1 della legge 296/2006 ha prorogato al 31 gennaio 2007 il termine per l'autorizzazione di spesa per la continuazione della missione.

Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 marzo 2007, n. 38, recante proroga della partecipazione italiana a missioni umanitarie e

Il D.L. 4/2007, convertito, con modificazioni, dalla legge 38/2007, ha prorogato il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2007.

Decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria

L'articolo 9 del D.L. 81/2007, convertito, con modificazioni, dalla legge 127/2007, ha prorogato il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2007.

Decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria

Il D.L. 248/2007 convertito, con modificazioni, dalla legge 31/2008, ha prorogato al 31 gennaio 2008 il termine per l'autorizzazione di spesa per la continuazione della missione.

Decreto-legge 31 gennaio 2008, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 marzo 2008, n. 45, recante disposizioni urgenti in materia di interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché relative alla partecipazione delle Forze armate e di polizia a missioni internazionali

Il D.L. 8/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 45/2008, ha prorogato il termine della partecipazione italiana al 30 settembre 2008.

Decreto-legge 22 settembre 2008, n. 147, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2008, n. 183, recante disposizioni urgenti per assicurare la partecipazione italiana alla missione di vigilanza dell'Unione europea in Georgia

Il D.L. 147/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 183/2008, ha prorogato la partecipazione italiana fino al 31 dicembre 2008

Decreto-legge 29 Settembre 2008, n. 150, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali per l'anno 2008 (decaduto)

Il D.L. 150/2008, nel testo originario, ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2008. Le disposizioni del D.L. decaduto sono state inserite nel D.L. 147/2008, convertito dalla legge 183/2008.

Decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 209, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2009, n. 12, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali

Il D.L. 209/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 12/2009, ha prorogato il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2009

Decreto-legge 1 luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, recante provvedimenti anticrisi

Il D.L. 78/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 102/2009, (all'articolo 24 soppresso durante l'iter parlamentare) ha prorogato la partecipazione italiana al 31 ottobre 2009. La proroga è stata successivamente operata dalla legge 108/2009.

Legge 3 agosto 2009, n. 108, recante proroga della partecipazione italiana a missioni

La legge 108/2009 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 ottobre 2009

Decreto-legge 4 novembre 2009, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 2009, n. 197, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia

Il D.L. 152/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 197/2009, ha prorogato la partecipazione italiana fino al 31 dicembre 2009

Decreto-legge 1° gennaio 2010, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2010, n. 30, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia e disposizioni urgenti per l'attivazione del Servizio europeo per l'azione esterna e per l'Amministrazione della Difesa

Il D.L. 1/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge 30/2010, ha prorogato la partecipazione italiana fino al 30 giugno 2010

Attività parlamentare di indirizzo, controllo e informazione

20 gennaio 2005          Commissioni riunite Camera e Senato    Commissione Difesa

Comunicazioni del Governo (Ministro della difesa) in ordine agli impegni internazionali delle Forze armate nel 2005

13 febbraio 2007                                  Camera                            Esteri e Difesa

Audizione del capo di Stato maggiore della difesa sulla partecipazione italiana a missioni umanitarie e internazionali, in relazione all'esame in sede referente del disegno di legge C. 2193 (Conversione D.L. proroga missioni)

10 dicembre 2008                                 Senato                            Commissione Difesa

Audizione del Ministro della difesa sulle problematiche inerenti alla partecipazione delle Forze armate alle missioni internazionali

16 dicembre 2008                                 Senato                            Commissione Difesa

Audizione del Capo di Stato maggiore della Difesa sulle problematiche inerenti alla partecipazione delle Forze armate alle missioni internazionali

 

Il conflitto: retroterra storico e sviluppi recenti
(a cura del Dipartimento Affari esteri)

Bosnia-Erzegovina

La Bosnia Erzegovina rappresenta allo stato attuale l’area dei Balcani occidentali che desta maggiori preoccupazioni sul piano della sicurezza e della stabilità politica. La ripartizione della popolazione in tre distinti gruppi etnico-religiosi (musulmano-bosniaci pari a quasi la metà della popolazione, serbo-bosniaci e croato-bosniaci rispettivamente pari a un terzo e a un sesto della popolazione) richiama alla mente le matrici etniche e religiose che furono alla base dei conflitti balcanici della prima metà degli Anni Novanta, proseguiti con la crisi del Kosovo a fine decennio. In base agli accordi di Dayton (Ohio) del 1995, che posero fine al conflitto nell’area bosniaca, il paese è caratterizzato attualmente da una forma istituzionale che può definirsi confederale, basata da una parte sulla Repubblica serba di Bosnia (Republika Srpska-RS), e dall’altra sulla Federazione croato-bosniaca.

Il carattere confederale dell'assetto del paese è connesso alla notevole debolezza delle istituzioni centrali della Bosnia-Erzegovina, debolezza cui ha sino ad ora supplito la figura del Rappresentante speciale dell’Unione Europea - attualmente il diplomatico austriaco di origini slovene Valentin Inzko - dotato di prerogative molto ampie (i cosiddetti “Bonn Powers”), quali il potere di annullare leggi, imporne di nuove e destituire anche titolari di cariche elettive.

L'assetto costituzionale della Bosnia-Erzegovina non è tale da poter evitare un'elevata frammentazione nelle funzioni di direzione politica, derivante dal fatto che, a suo tempo, nel prendere atto dello status quo esistente alla fine del conflitto bosniaco, gli accordi di Dayton previdero l’articolazione delle cariche istituzionali in riferimento ai principali gruppi etnico-religiosi. In tale contesto va rilevato, inoltre, che all'interno di ciascuno di tali gruppi predominano gli elementi più nazionalisti, evidentemente ritenuti capaci, tra l’altro, di una più aggressiva negoziazione con le controparti.

Il quadro politico del paese è caratterizzato da una sostanziale paralisi per la difficoltà delle due entità che la compongono nel trovare una linea comune d'azione per l'attuazione delle riforme necessarie a far avanzare il paese verso l'integrazione europea.

Il dibattito politico è monopolizzato dalla campagna in vista del doppio appuntamento elettorale di ottobre 2010 - quando si terranno le elezioni presidenziali e politiche - da cui deriva una situazione di stallo decisionale che ostacola il difficile il percorso di stabilizzazione interno, mentre il mancato progresso del dialogo interetnico e delle riforme costituzionali non consente il rilancio del processo di avvicinamento alla Ue e alla Nato.

Su proposta dell’Unione europea e degli Stati Uniti, i responsabili delle tre comunità avevano accettato di definire una revisione della Costituzione entro la fine di ottobre 2009, per rilanciare il percorso di integrazione euro-atlantica. I negoziati - che si sono svolti a Butmir, nei pressi di Sarajevo - non hanno portato però al raggiungimento di un’intesa tra i rappresentanti delle tre componenti etniche sul pacchetto di riforme costituzionali (rispetto alle quali il premier serbo-bosniaco Dodik è fortemente contrario), finalizzate ad assicurare il corretto funzionamento dell’apparato istituzionale. In tale scenario la già infuocata campagna elettorale rischia di focalizzarsi su temi cari alla retorica nazionalista - con conseguente pericolo di incremento della tensione interetnica - e non sulla prospettiva europea ed atlantica del paese.

Le auspicate riforme, ossia il raggiungimento, allo stato non ancora verificatosi, dei parametri fissati dalla Comunità internazionale (i così detti 5+2), nonché l’approvazione delle modifiche costituzionali necessarie al corretto funzionamento dell’apparato istituzionale, comporterebbero la cessazione dell'Ufficio del Rappresentante speciale, nato con gli accordi di Dayton.

Proprio il mancato rispetto dei 5 obiettivi e delle 2 condizioni previsti per la chiusura dell’OHR, ritenuta condizione per valutare una possibile domanda di adesione all’Ue, sono stati tra le principali preoccupazioni espresse nel Progress Report del 14 ottobre 2009 della Commissione Ue. Il Consiglio europeo quindi, nelle “Conclusioni sulla strategia di allargamento” adottate il 7-8 dicembre 2009, ha esortato le autorità locali ad intensificare gli sforzi per l’approvazione delle necessarie modifiche costituzionali.

L'agenzia di stampa bosniaca Fena ha reso noto, il 10 febbraio 2010, che il Parlamento confederale ha chiesto al governo di avviare una procedura al fine di emendare la Costituzione e la legge elettorale, ritenute discriminatorie verso le minoranze dalla Corte europea dei diritti dell'uomo: la nuova normativa dovrà essere approvata prima che siano indette le elezioni politiche previste per il prossimo ottobre.

Eventuali rischi di secessione sono stati fortemente stigmatizzati dall’Alto Rappresentante e Vice Presidente della Commissione europea, Catherine Ashton che, nel corso della missione nei Balcani del 17-19 febbraio 2010, ha affermato che l’UE non accetterà mai la scomposizione della Bosnia-Erzegovina che dovrà essere accolta nell’Unione come uno stato funzionale all’interno del quale opereranno forti entità federali.

Il 30 aprile 2010 l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa ha votato un documento che richiama il governo e i partiti politici ad introdurre le riforme costituzionali necessarie a garantire il corretto funzionamento di tutte le istituzioni del Paese, sottolineando, tra il resto, che le elezioni di ottobre potrebbero tenersi in violazione del diritto a non essere discriminati dei candidati che non appartengono ai gruppi etnici serbo, croato e bosniaco.

La Bosnia ancora non è ammessa al regime di liberalizzazione dei visti; tuttavia, nella recente Conferenza UE Balcani di Sarajevo del 2 giugno 2010 è stata prospettata la possibilità di giungere entro Natale alla liberalizzazione[22].

Si rammenta che il disegno di legge di ratifica dell’Accordo di associazione e stabilizzazione (ASA) tra le Comunità europee e la Bosnia-Erzegovina, firmato a Lussemburgo il 16 giugno 2008, già approvato dal Senato (AS 1933) il 28 aprile 2010, è stato approvato anche dalla Camera dei deputati (AC 3446) il 19 maggio 2010. Il provvedimento non è ancora stato pubblicato.

Quanto all’integrazione atlantica, dopo la formale presentazione, il 2 ottobre 2009, da parte del presidente bosniaco di turno, Zeljko Komsic del Membership Action Plan- MAP, lo strumento ufficiale per il cammino di adesione verso la piena appartenenza all’Alleanza Atlantica, cui la Nato non aveva dato seguito per alcuni mesi, il 22 aprile 2010 i ministri degli esteri della Nato hanno deciso di concedere il MAP alla Bosnia Erzegovina, subordinandolo, tuttavia, al raggiungimento di tutte le condizioni; il MAO sarà operativo solo quando sarà realizzato anche formalmente il passaggio di proprietà di 69 siti militari alla autorità centrale bosniaca.

In ambito Nato sono state considerate fondamentali le decisioni precedentemente assunte da Sarajevo di procedere alla distruzione di una consistente quantità di munizioni e di inviare in Afghanistan un'unità di fanteria composta di cento uomini, sotto comando danese.

Si rammenta, infine, che il mandato di EUFOR Althea, la missione europea di stabilizzazione per la Bosnia-Erzegovina è stato prorogato di dodici mesi dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite con la risoluzione 1895 del 18 novembre 2009.

 

DATI STATISTICI
Bosnia-Erzegovina

Fonte: CIA - The World Factbook

Popolazione: 4,621,598 (stime 2010)

Ripartizione della popolazione per classi di età (stime 2010):

da 0 a 14 anni	14.2% (maschi 339,507; femmine: 318,352)
Da 15 a 64 anni	70.9% (maschi 1,652,435; femmine 1,623,549)
Oltre 65 anni	14.9% (maschi 281,248; femmine 406,507)

Tasso di crescita della popolazione (stime 2010): 0.016% (centonovantatreesimo Stato nella graduatoria mondiale)

Popolazione urbana (dati 2008): 47 % del totale (tasso di urbanizzazione: 1,4 % annuo, stime 2005-2010)

Tasso di mortalità infantile: 8.88 morti ogni mille nati (centocinquantasettesimo Stato nella graduatoria mondiale)

Gruppi etnici (stime 2000):

Bosniaci	48%
Serbi	37,1%
Croati	14.3%
Altri gruppi etnici	0,6%

PIL: Grandezza a parità di potere di acquisto e tasso di crescita

Anno	Grandezza PIL[23]	Tasso di crescita
2007:	28,55 miliardi	6 %
2008:	30,09 miliardi	5,4 %
2009:	29,07 miliardi	- 3,4 %

Nota: La Bosnia ha una cospicua percentuale di economia sommersa che ammonta a circa il 50 percento del PIL.

PIL: Composizione per settore (stime 2006):

Agricoltura (grano, mais, frutta, verdure; allevamento di bestiame)	10 %
Industria (acciaio, carbone, ferro, piombo, zinco, manganese, bauxite, assemblaggio veicoli, industria tessile, tabacco, arredamento, assemblaggio nell’industria militare (carri armati ed aerei), raffinerie di petrolio.	23,9 %
Servizi	66 %

Spese militari (stime 2005): 4,5% del PIL (ventiduesimo Stato nella graduatoria mondiale).

Partners commerciali:

Principali destinatari delle esportazioni (dati 2008):

Principali importatori (dati 2008):

Missione Atalanta

Missione dell'unione europea nelle acque della Somalia per la lotta alla pirateria marittima

Partecipazione italiana dal 7 marzo 2009

Operazioni condotte da Organizzazioni internazionali         UE

Operazione di assistenza internazionale (polizia locale)

La missione Atalanta è stata istituita con l'azione comune 2008/851/PESC del Consiglio dell'Unione europea del 10 novembre 2008, allo scopo di contribuire alla deterrenza e repressione degli atti di pirateria e rapina a mano armata commessi a largo delle coste della Somalia. L’operazione militare è condotta a sostegno delle risoluzioni 1814, 1816 e 1838 del 2008 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite in modo conforme all'azione autorizzata in caso di pirateria dagli articoli 100 e seguenti della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare.

Il mandato prevede:

a) la protezione delle navi del Programma alimentare mondiale (PAM) che inoltrano aiuti umanitari alle popolazioni sfollate della Somalia e delle navi mercantili che navigano al largo del territorio somalo;

b) la sorveglianza delle zone al largo della Somalia, comprese le acque territoriali giudicate rischiose per le attività marittime;

c) l’uso della forza per la dissuasione, la prevenzione e la repressione degli atti di pirateria;

d) la possibilità di arresto, fermo e trasferimento delle persone che hanno commesso o che si sospetta abbiano commesso atti di pirateria o rapine a mano armata e la possibilità di sequestrare le navi di pirati o di rapinatori, le navi catturate a seguito di pirateria o rapina nonché di requisire i beni che si trovano a bordo di tali navi.

Le forze schierate operano fino a cinquecento miglia marine al largo della Somalia e dei paesi vicini. Il mandato dell’operazione, inizialmente fissato in un anno a decorrere dal 13 dicembre 2008 (data della dichiarazione di capacità operativa iniziale), è stato successivamente prorogato al 14 dicembre 2010.

Consistenza del contingente italiano al 31 gennaio 2010: 202unità (su un totale di 1.518)

Riferimenti normativi

Decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 209, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2009, n. 12, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali

Il D.L. 209/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 12/2009, ha autorizzato la partecipazione italiana fino al 30 giugno 2009

Decreto-legge 1 luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, recante provvedimenti anticrisi

Il D.L. 78/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 102/2009, (all'articolo 24 soppresso durante l'iter parlamentare) ha prorogato la partecipazione italiana al 31 ottobre 2009. La proroga è stata successivamente operata dalla legge 108/2009.

Legge 3 agosto 2009, n. 108, recante proroga della partecipazione italiana a missioni

La legge 108/2009 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 ottobre 2009

Decreto-legge 4 novembre 2009, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 2009, n. 197, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia

Il D.L. 152/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 197/2009, ha prorogato la partecipazione italiana fino al 31 dicembre 2009

Decreto-legge 1° gennaio 2010, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2010, n. 30, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia e disposizioni urgenti per l'attivazione del Servizio europeo per l'azione esterna e per l'Amministrazione della Difesa

Il D.L. 1/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge 30/2010, ha prorogato la partecipazione italiana fino al 30 giugno 2010

Attività parlamentare di indirizzo, controllo e informazione

25 giugno 2009                                    Camera                            Assemblea

Svolgimento dell'interpellanza urgente Ginoble 2-00400, concernente iniziative urgenti in merito all'evoluzione della situazione relativa al sequestro del rimorchiatore oceanico italiano Buccaneer e del suo equipaggio, avvenuto nel Golfo di Aden in Somalia

 

Il conflitto: retroterra storico e sviluppi recenti

 

Somalia

Negli ultimi mesi sono proseguiti, anche nella capitale Mogadiscio, gli scontri tra il governo federale provvisorio del presidente Sheick Ahmed ed il movimento islamista radicale degli Al-Shabaab. L’instabilità della regione è andata aumentando a seguito del ritiro delle truppe etiopi agli inizi del 2009 (l’Etiopia era intervenuta nel 2006 a sostegno del governo federale provvisorio contro il movimento delle Corti islamiche) e la situazione non è migliorata neanche a seguito dell’accordo che ha visto la scelta come presidente dell’islamista Sheick Ahmed, già esponente delle Corti islamiche, il quale ha imposto l’adozione della Sharia nel Paese; contro il governo di Sheick continua infatti l’insorgenza degli islamisti radicali Al-Shabaab. Nel frattempo nella zona secessionista del Somaliland sono annunciate per il 26 giugno elezioni presidenziali.

 

DATI STATISTICI

Somalia

 

 

Situazione umanitaria

Fonte: Human Rights Watch Rapporto annuale 2010.

Secondo il rapporto 2010 di Human Rights Watch circa 3,75 mlioni di persone - equivalente quasi alla metà della popolazione residua somala - necessita di assistenza umanitaria. Più di un milione di persone sono sfollate dalle proprie case e decine di migliaia hanno lasciato il paese nel 2009.

Fonte: CIA - The World Factbook

Popolazione: 10,112,453 (stime 2010)

Ripartizione della popolazione per classi di età (stime 2010):

da 0 a 14 anni	45% (maschi 2,282,325; femmine: 2,271,707)
Da 15 a 64 anni	52.5% (maschi 2,659,151; femmine 2,650,330)
Oltre 65 anni	2.5% (maschi 102,941; femmine 145,999)

Tasso di crescita della popolazione (stime 2010): 2.809% (sedicesimo Stato nella graduatoria mondiale)

Popolazione urbana (dati 2008): 37% del totale (tasso di urbanizzazione: 4.2% annuo, stime 2005-2010)

Tasso di mortalità infantile: 107.42 morti ogni mille nati (quinto Stato nella graduatoria mondiale)

Diffusione Hiv/Aids (stime 2007):

Adulti colpiti da AIDS	24,000 (settantacinquesimo Stato nella graduatoria mondiale)
Morti di AIDS	1,600 (sessantaseiesimo Stato nella graduatoria mondiale)

Gruppi etnici (stime 2002):

Somali	85%
Bantu e altri non Somali (inclusi 30 mila arabi)	15%

PIL: Grandezza a parità di potere di acquisto e tasso di crescita

Anno	Grandezza PIL[24]	Tasso di crescita
2007:	5,45 miliardi	2.6%
2008:	5,589 miliardi	2.6%
2009:	5,731 miliardi	2.6%

 

PIL: Composizione per settore (stime 2005):

 

Agricoltura (banane, sorgo, grano, noci di cocco, riso, canna da zucchero, mango, sesamo semi, fagioli; allevamento di bestiame, ovini e capre, pesce)	65%
Industria (poche industrie di elettricità, raffinerie di zucchero tessile comunicazioni wireless)	10%
Servizi	25%

Spese militari (stime 2005): 0,9% del PIL (centotrentanovesimo Stato nella graduatoria mondiale).

Partners commerciali:

Principali destinatari delle esportazioni (dati 2008):

Principali importatori (dati 2008):

 

Missione Bilaterale Interni

Missione finalizzata all'opera di addestramento delle Forze di polizia albanesi

Partecipazione italiana dal16 ottobre 1997

Operazioni non condotte da Organizzazioni internazionali

Operazione di assistenza internazionale (tecnica e di addestramento)

Il protocollo d'intesa firmato a Roma il 17 settembre 1997 dai Ministri degli interni italiano e albanese, prevede l'impegno italiano ad affiancare i vertici delle amministrazioni albanesi con esperti delle Forze di polizia nazionali, per cooperare nella riorganizzazione delle strutture di polizia albanesi. Il compito è affidato ad una missione, composta da nuclei distinti: uno centrale, uno di frontiera marittima, e da nuclei territoriali. Le aree di intervento sono state individuate nelle province di Tirana, Durazzo, e Valona, con possibilità di successiva estensione ad altre zone. La durata della missione era fissata in 180 giorni, salva la possibilità di un prolungamento, deciso in relazione allo stato di attuazione del Protocollo. La collaborazione è proseguita in base ai protocolli bilaterali siglati nel 1998 e il 5 luglio 2000 e prorogata al 31 dicembre 2001 dal protocollo d'intesa sottoscritto il 13 febbraio 2001. Il 12 novembre 2002 è stato sottoscritto il settimo Protocollo d'Intesa con il quale, oltre a confermare i principi espressi nei Protocolli precedenti, si è provveduto ad aggiornare il dispositivo funzionante lungo le coste dell'Albania. In particolare, si è previsto: un più diretto coinvolgimento della Polizia di confine albanese nel controllo delle proprie coste e l'assistenza, fino al 31 dicembre 2003, di unità navali delle Forze di polizia italiane; il perfezionamento delle modalità tecnico-operative per il contrasto dei traffici illeciti tra l'Italia e l'Albania; il coordinamento, da parte albanese, di tali attività con quelle previste dagli accordi bilaterali e multilaterali riguardanti il controllo dei propri confini terrestri e marittimi.

Il D.L. 451/2001 ha istituito un ufficio di collegamento interforze in Albania ed ha previsto la presentazione di una relazione annuale al Parlamento,da parte del Ministro dell'interno, che dia conto della realizzazione degli obiettivi fissati, dei risultati raggiunti e dell'efficacia degli interventi effettuati.

Consistenza del contingente italiano al 1° gennaio 2010: 59unità

Riferimenti normativi

Decreto-legge 27 ottobre 1997, n. 362, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 1997, n. 437, recante finanziamento della missione italiana in Albania per riorganizzare le Forze di polizia albanesi e dell'assistenza ai profughi della ex Jugoslavia

Il D.L. 362/1997 ha autorizzato la missione in base all'apposito protocollo d'intesa Italia-Albania senza fissare un termine di durata

Legge 3 agosto 1998, n. 300, recante finanziamento dei progetti di intervento coordinati dal commissario straordinario del Governo per la prosecuzione del processo di ricostruzione dell'Albania (originato da un disegno di legge governativo presentato in data 28 aprile 1998)

La legge 300/1998 ha integrato il trattamento economico del personale impiegato

Decreto-legge 7 gennaio 2000, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 marzo 2000, n. 44, recante disposizioni urgenti per prorogare la partecipazione militare italiana a missioni internazionali di pace

Il D.L. 1/2000 ha prorogato la partecipazione italiana al 30 giugno 2000

Decreto-legge 28 agosto 2000, n. 239, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2000, n. 305, recante disposizioni urgenti in materia di finanziamenti per lo sviluppo ed il completamento dei programmi italiani a sostegno delle Forze di polizia albanesi

Il D.L. 239/2000 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2000

Decreto-legge 29 dicembre 2000, n. 393, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2001, n. 27, recante proroga della partecipazione militare italiana a missioni internazionali di pace, nonché dei programmi delle Forze di polizia italiane in Albania

Il D.L. 393/2000 ha prorogato la partecipazione italiana al 30 giugno 2001

Decreto-legge 19 luglio 2001, n.294, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 agosto 2001, n. 339, recante proroga della partecipazione militare italiana a missioni internazionali di pace, nonché prosecuzione dei programmi delle Forze di polizia italiane in Albania

Il D.L. 294/2001 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2001

Decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2002, n.15, recante disposizioni urgenti per la proroga della partecipazione italiana ad operazioni militari internazionali

Il D.L. 451/2001 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 marzo 2002

Decreto-legge 16 aprile 2002, n. 64, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n.116, recante disposizioni urgenti per la prosecuzione della partecipazione italiana ad operazioni militari internazionali

Il D.L. 64/2002 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2002

Decreto-legge 20 gennaio 2003, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 marzo 2003, n.42, recante disposizioni urgenti per la prosecuzione della partecipazione italiana ad operazioni militari internazionali

Il D.L. 4/2003 ha prorogato la partecipazione italiana al 30 giugno 2003

Decreto-legge 10 luglio 2003, n. 165, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2003, n. 219, recante interventi urgenti a favore della popolazione irachena

Il D.L. 165/2003, nel testo originario, ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2003. Durante l'esame parlamentare tale disposizione è stata soppressa e la proroga è stata successivamente operata dalla legge 231/2003.

Legge 11 agosto 2003, n. 231, recante differimento della partecipazione italiana a operazioni internazionali (originata da una proposta di legge il 23 luglio 2003)

La legge 231/2003 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 dicembre 2003

Decreto-legge 20 gennaio 2004, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 marzo 2004, n. 68, recante proroga della partecipazione italiana a operazioni internazionali

Il D.L. 9/2004 ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2004.

Decreto-legge 19 gennaio 2005, n. 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 marzo 2005, n. 37, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali

Il D.L. 3/2005, nel testo originario, ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2005. Durante l'esame parlamentare tale disposizione è stata soppressa e la proroga è stata successivamente operata dalla legge 39/2005.

Legge 21 marzo 2005, n. 39, recante disposizioni per la partecipazione italiana a missioni internazionali (originata da una proposta di legge presentata il 2 febbraio 2005)

La legge 39/2005 ha differito la partecipazione italiana al 31 dicembre 2005

Decreto-legge 17 gennaio 2006, n. 10, recante disposizioni urgenti per la partecipazione italiana a missioni internazionali (decaduto)

Il D.L. 10/2006, nel testo originario, ha differito il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2006. Le disposizioni del D.L. decaduto sono state inserite nell'articolo 39-vicies semel del D.L. 273/2005, convertito dalla legge 51/2006.

Decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51, recante definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti. Proroga di termini relativi all' esercizio di deleghe legislative

Il D.L. 273/2005, convertito, con modificazioni, dalla legge 51/2006, ha differito il termine della partecipazione italiana al 30 giugno 2006. La disposizione relativa alle missioni è stata introdotta durante l’esame parlamentare.

Legge 4 agosto 2006, n. 247, recante disposizioni per la partecipazione italiana alle missioni internazionali (originata da un disegno di legge governativo presentato il 5 luglio

La legge 247/2006 ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2006.

Decreto-legge 5 luglio 2006, n. 224, recante disposizioni urgenti per la partecipazione italiana alle missioni internazionali (decaduto)

Il D.L. 224/2006, non convertito, ha differito il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2006. La legge 247/2006 riproduce le disposizioni dello stesso D.L.

Legge 27 dicembre 2006, n. 296 recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)

Il comma 1241 dell'articolo 1 della legge 296/2006 ha prorogato al 31 gennaio 2007 il termine per l'autorizzazione di spesa per la continuazione della missione.

Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 marzo 2007, n. 38, recante proroga della partecipazione italiana a missioni umanitarie e

Il D.L. 4/2007, convertito, con modificazioni, dalla legge 38/2007, ha prorogato il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2007.

Decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria

Il D.L. 248/2007 convertito, con modificazioni, dalla legge 31/2008, ha prorogato al 31 gennaio 2008 il termine per l'autorizzazione di spesa per la continuazione della missione.

Decreto-legge 31 gennaio 2008, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 marzo 2008, n. 45, recante disposizioni urgenti in materia di interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché relative alla partecipazione delle Forze armate e di polizia a missioni internazionali

Il D.L. 8/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 45/2008, ha prorogato il termine della partecipazione italiana al 31 dicembre 2008.

Decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 209, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2009, n. 12, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali

Decreto-legge 1 luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, recante provvedimenti anticrisi

Il D.L. 78/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 102/2009, (all'articolo 24 soppresso durante l'iter parlamentare) ha prorogato la partecipazione italiana al 31 ottobre 2009. La proroga è stata successivamente operata dalla legge 108/2009.

Legge 3 agosto 2009, n. 108, recante proroga della partecipazione italiana a missioni

La legge 108/2009 ha prorogato la partecipazione italiana al 31 ottobre 2009

Decreto-legge 4 novembre 2009, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 2009, n. 197, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia

Il D.L. 152/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 197/2009, ha prorogato la partecipazione italiana fino al 31 dicembre 2009

Decreto-legge 1° gennaio 2010, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2010, n. 30, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia e disposizioni urgenti per l'attivazione del Servizio europeo per l'azione esterna e per l'Amministrazione della Difesa

Il D.L. 1/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge 30/2010, ha prorogato la partecipazione italiana fino al 30 giugno 2010

Attività parlamentare di indirizzo, controllo e informazione

20 gennaio 2005            Commissioni riunite Camera e Senato          Commissione Difesa

Comunicazioni del Governo (Ministro della difesa) in ordine agli impegni internazionali delle Forze armate nel 2005

 

Missione DIE

Delegazione italiana di esperti che collaborano con i militari albanesi per la riorganizzazione delle loro Forze armate

Partecipazione italiana dall’11 ottobre 1997

Operazioni non condotte da Organizzazioni internazionali

Operazione di assistenza internazionale (tecnica e di addestramento)

La DIE (Delegazione italiana di esperti) ha il compito di sostenere le Forze Armate albanesi nel processo di trasformazione per adeguare le proprie strutture a modelli NATO-compatibili. La cooperazione è regolata dal Protocollo firmato a Roma, dai Ministri della Difesa italiano e albanese, il 28 agosto 1997, a distanza di pochi giorni dal ritiro delle forze di Alba e dall’insediamento del nuovo Governo albanese. L’accordo, che prevedeva la costituzione di un Gruppo Italiano di Esperti (Gie), dette l’avvio subito dopo alla Delegazione Italiana di Esperti (Die), costituita da un Comando e da un Gie.

La DIE, che dipende direttamente dallo Stato Maggiore della Difesa, ha sede nella città di Tirana. Gli interventi si svolgono nei settori più importanti, tra cui la riorganizzazione delle Forze armate, la difesa aerea, la comunicazione e i trasporti; la bonifica di mine e ordigni

esplosivi.

Attualmente sono in corso 5 progetti di carattere generale, 2 per le forze terrestri, 3 per le forze navali; 5 per le forze aeree. La cooperazione si è basata sulla cessione di beni (nella maggioranza dei casi di materiali fuori ciclo logistico o esuberanti alle esigenze delle Forze Armate italiane), nella prestazione di servizi e nella conduzione di corsi di addestramento e di specializzazione e lavori di gruppo a vario genere.

Nell’ambito delle attività promosse dalla DIE, si segnala, infine, la ristrutturazione della Scuola di Volo a Valona, che costituisce l’oggetto della missione Albit svolta dall’Aeronautica Militare tra l’aprile 2000 e il febbraio 2004.

Il 9 febbraio 1998, il sottotenente Lorenzo Lazzareschi ha perso la vita durante un'immersione nelle acque del porto di San Nicolò, a causa di un malore. L'ufficiale lavorava al ripristino delle strutture portuali dell'isola di Saseno, affidato alla Marina militare italiana. Il 20 giugno 2004 perdeva la vita il sergente Daniele D’Amicis.

Consistenza del contingente italiano al 31 gennaio 2010: 28unità