26 ottobre 2011			n. 560/0
	Istituzione della Commissione nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani A.C. 4534 e abb. Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

I provvedimenti in esame recano disposizioni in materia di promozione e protezione dei diritti umani e sono rivolti alla istituzione di una Commissione nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani.

 

Il testo base approvato al Senato rappresenta la sintesi dei lavori svolti attraverso l’esame di due disegni di legge d’iniziativa parlamentare, AS1223 e l’AS1431, conclusosi in sede referente a seguito della presentazione, da parte del Governo, del disegno di legge n. 2720.

Si ricorda, in breve, che già nelle scorse legislature erano state presentate in materia numerose iniziative legislative sia al Senato sia alla Camera dei deputati, senza giungere però all’approvazione di una legge. In particolare, nella scorsa legislatura era stata proposta l’istituzione di un’autorità garante per i diritti umani e per i detenuti, iniziativa il cui iter non si è concluso per la fine anticipata della legislatura (AC 2018 e abb.).

I testi di cui si discute sono, in particolare, volti a dare attuazione alla risoluzione n. 48/134, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 20 dicembre 1993, che impegna tutti gli Stati firmatari ad istituire organismi nazionali, autorevoli ed indipendenti, per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali. La citata risoluzione n. 48/134 del 1993 detta una serie di criteri che gli organismi nazionali per la tutela dei diritti umani devono soddisfare, i cd. Princìpi di Parigi: indipendenza ed autonomia dal Governo (operativa e finanziaria), pluralismo, ampio mandato basato sugli standard universali sui diritti umani, adeguato potere di indagine e risorse adeguate. Le pdl in oggetto hanno, dunque, l’ obiettivo di dotare l’Italia di un organismo di tutela dei diritti umani, nel rispetto dei predetti principi delle Nazioni Unite quanto ad autonomia e indipendenza, denominato «Commissione nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani»; a tale organismo è attribuito il compito di promuovere e vigilare sul rispetto, in Italia, dei diritti umani e delle libertà fondamentali così come individuate dalle convenzioni delle Nazioni Unite, dal Consiglio d’Europa, dall’Unione europea e tutelate dalla Costituzione italiana.

Si ricorda che la tutela dei diritti dell’uomo è uno dei fini delle Nazioni Unite (art. 1(3) della Carta e artt. 55-56). Quale organismo politico volto a supervisionarne l’osservanza è stata istituita la Commissione dei diritti dell’uomo, cui è succeduto nel 2005 il Consiglio dei diritti umani. L’Italia è divenuta membro del Consiglio per il triennio 2007-2010 e nel presentare la propria candidatura, ha assunto l’impegno (pledge) di: istituire una Commissione nazionale indipendente per la promozione e protezione dei diritti umani, in conformità alla risoluzione 48/134 dell’Ag del 20 dicembre 1993; attuare lo Statuto della Corte penale internazionale (Cpi); ratificare il Protocollo facoltativo alla Convenzione contro la tortura.

La risoluzione 48/103 del 20 dicembre 1993 ha natura di raccomandazione dell’Ag., tuttavia l’Italia, impegnandosi ad attuarla con il pledge formulato in occasione della candidatura al Consiglio dei diritti umani, ha riconosciuto la sua esecuzione come impegno improcrastinabile (già Spagna, Grecia, Regno Unito, Irlanda, Germania e Francia hanno provveduto ad istituire tali organi di tutela in ossequio alla risoluzione ONU).

È opportuno, altresì, aver presente che in Italia attualmente esistono alcuni organismi, perlopiù organizzazioni non governative che, pur svolgendo attività in materia di diritti umani a livello nazionale, non rivestono i requisiti indicati dalla suddetta risoluzione; tra questi è opportuno menzionare la Commissione straordinaria del Senato della Repubblica per la tutela e la promozione dei diritti umani , istituita con mozione 1-00020 del 2 agosto 2001 e confermata, per la legislatura in corso, dalla mozione 1-00013 approvata il 30 luglio 2008.

In ultima analisi si ricorda che con decreto del Ministro degli Affari Esteri del 15 febbraio 1978 è stato istituito il Comitato Interministeriale dei Diritti Umani allo scopo di assolvere agli obblighi assunti dall’Italia nel campo dei diritti dell’uomo in esecuzione dei due Patti internazionali, rispettivamente sui diritti economici, sociali e culturali e sui diritti civili e politici, sottoscritti e ratificati dall’Italia nel 1977. Con legge 19 marzo 1999, n.80, sono stati definiti in via normativa il finanziamento delle attività svolte dal Comitato e la presentazione annuale al Parlamento di una relazione in merito all’attività svolta dal Comitato e sulla tutela e il rispetto dei diritti umani in Italia.

Più specificamente, l’art 1 dell’AC 4534, nell’affermare i principi generali che ispirano la proposta de qua, riconosce un ruolo specifico, in materia di tutela dei diritti umani, alle amministrazioni dello Stato e, in tema di rapporti internazionali al Ministero degli affari esteri, presso il quale opera il Comitato interministeriale dei diritti umani.

Per quanto concerne l’istituzione e la composizione della Commissione nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani, le proposte in esame differiscono sotto alcuni aspetti fondamentali. La proposta governativa approvata al Senato, all’art. 2, prevede che la Commissione, operando in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione, sia costituita da tre componenti: un presidente e due membri eletti dal Parlamento a maggioranza rinforzata. Il presidente è nominato congiuntamente dai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati tra esperti altamente qualificati in materia, indipendenti e d’esperienza pluriennale, per un periodo di quattro anni ed è rinnovabile una sola volta; non è compatibile con altri incarichi pubblici o presso enti privati.

I testi d’iniziativa parlamentare, agli artt. 1, intendono dar vita ad un organo costituito da undici componenti nominati dal Presidente della Repubblica scelti in modo che sia assicurata la rappresentanza pluralistica delle forze sociali coinvolte nella promozione e nella protezione dei diritti umani. I componenti della Commissione (che durano in carica cinque anni) eleggono nel loro ambito un presidente e un vice presidente.

Si osserva come in entrambi casi, seppur con formulazioni non identiche, si faccia riferimento alla Commissione quale organo operante con indipendenza di giudizio e di valutazione nonché in piena autonomia decisionale, gestionale e finanziaria (AC 4534) ovvero quale organismo indipendente con autonomia contabile, organizzativa, patrimoniale, finanziaria e gestionale (AC. 1918 e 1720) alla stregua delle authorities. Tuttavia, pur nella sua autonomia, la Commissione svolge anche un ruolo consultivo per il Governo presentando analisi, proposte, pareri. In virtù della predetta autonomia e indipendenza, è previsto, da un lato, un ampio potere di autoregolamentazione e, dall’altro, che i componenti e i funzionari della Commissione non possano essere nominati o reclutati tra dipendenti di amministrazioni pubbliche, se non in una prima fase, in ossequio alla citata risoluzione n. 48/134 del 1993.

L’art. 3 del ddl governativo descrive i compiti della Commissione, anche con riferimento alle principali convenzioni internazionali ratificate dall’Italia nel campo dei diritti umani e in funzione di altri organismi che dovessero essere istituiti per l’attuazione di adempimenti internazionali. I compiti principali della Commissione riguardano quattro grandi aree di attività – sensibilizzazione, vigilanza, proposta e rapporti istituzionali – e tra essi si segnalano:

-          promozione della cultura dei diritti umani;

-          monitoraggio del rispetto dei diritti umani in Italia nonché l’attuazione delle convenzioni e degli accordi internazionali ratificati dall’Italia in materia;

-          formulazione di pareri, raccomandazioni e proposte al Governo su tutte le questioni concernenti i diritti umani;

-          collaborazione per lo scambio di esperienze e la migliore diffusione di buone prassi con gli organismi internazionali preposti alla tutela dei diritti umani;

-          analisi delle segnalazioni in materia di violazioni o limitazioni di diritti umani, provenienti dagli interessati o dalle associazioni che li rappresentano, ai fini del successivo inoltro agli uffici competenti della pubblica amministrazione, qualora non sia già stata adita l’autorità giudiziaria;

-          promozione degli opportuni contatti con le autorità, le istituzioni e gli organismi pubblici cui la legge attribuisce, a livello centrale o locale, specifiche competenze in relazione alla tutela dei diritti umani.

Viene rimessa ad un DPCM la disciplina dell’organizzazione interna nonché il funzionamento, l’ordinamento e il trattamento economico del personale (non più di dieci unità). È previsto, inoltre, che l’ufficio della Commissione, al fine di consentire l’avvio delle attività amministrative si avvalga, in sede di prima applicazione, di personale proveniente dalla pubblica amministrazione collocato fuori ruolo, in numero massimo di sei unità, selezionate fra il personale in possesso delle competenze e dei requisiti di professionalità ed esperienza necessari.

Le pdl abbinate definiscono i compiti della Commissione all’art. 2, mentre all'art. 3 si individuano i poteri attribuiti alla stessa e articolati in poteri di accertamento, controllo e denunzia stabilendo che la Commissione, qualora ne ricorra la necessità, possa disporre accessi, ispezioni e verifiche dei luoghi, previa eventuale autorizzazione del presidente del tribunale competente per territorio. In relazione a specifiche ipotesi di denuncia, la Commissione, secondo tali proposte, potrà istruire un vero e proprio procedimento, al termine del quale può adottare provvedimenti intesi a far cessare il comportamento censurato.

L’art. 4 dell’AC 4534 sancisce l’obbligo della Commissione di presentare rapporto all’autorità giudiziaria competente ogniqualvolta venga a conoscenza di fatti che possano costituire reato.

L’art. 5 dell’AC 4534 disciplina la struttura di supporto all’attività della Commissione prevedendo la creazione di un ufficio, a capo del quale è posto un direttore nominato dalla Commissione per un periodo corrispondente alla durata in carica della Commissione stessa. Il comma 2 del medesimo articolo 5 prevede l’istituzione del ruolo organico del personale dipendente dalla Commissione, la cui composizione è fissata in dieci unità, di cui un dirigente di seconda fascia, sei funzionari esperti, tre tra amministrativi e tecnici.

Personale e funzionamento della Commissione sono disciplinati dall’art. 4 delle pdl 1720 e 1918 che prevedono un organico iniziale rispettivamente di cento e cinquanta unità. Di seguito, le due proposte, all’art. 5, introducono norme di carattere sanzionatorio, destinate a indicare le pene amministrative comminate a coloro che violino gli obblighi di informazione e di documentazione posti all'art 3. Le sanzioni amministrative sono modulate secondo importi pecuniari differenziati, in base alla circostanza che i soggetti obbligati possano rifiutare di fornire informazioni e documenti ovvero possano fornire informazioni non veritiere. Sanzioni sono inoltre previste nel caso di inosservanza dei provvedimenti adottati dalla Commissione per far cessare il comportamento lamentato.

L’art. 6 dell’AC 4534 istituisce un Consiglio per i diritti umani e le libertà fondamentali, costituito da non più di quaranta componenti, in rappresentanza di istituzioni ed organizzazioni della società civile, nonché esperti individuati dalla Commissione.

L’art. 7 del medesimo AC 4534 stabilisce i compiti e le funzioni del Consiglio: collaborazione con la Commissione nell’esame delle questioni connesse alla protezione e alla promozione dei diritti umani; approvazione ogni anno delle linee generali di attività; assistenza nell’opera di raccordo con le istanze della società civile; coordinamento con le istituzioni statali, gli enti territoriali e tutti gli organismi competenti in materia.

L’art. 8 riconosce la facoltà della Commissione di avvalersi del contributo di università e centri di studio e di ricerca nonché di tutte quelle organizzazioni non governative, sociali o professionali che operano nel campo della promozione e della tutela dei diritti umani.

L’art. 9 sancisce l’obbligo al segreto d’ufficio in capo ai componenti della Commissione e alle persone di cui la stessa si avvale.

L’art. 10, al fine di assicurare un confronto costante e continuo col Parlamento, dispone la presentazione, da parte della Commissione, entro il 30 aprile di ogni anno, di una relazione annuale sull’attività svolta nell’anno precedente.

Gli art. 11 e 12, infine, provvedono circa le spese di funzionamento della Commissione e la relativa copertura finanziaria.

 

Relazioni allegate

Le proposte AC 1720 e AC 1918 sono accompagnate dalla relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

La scelta di intervenire con la fonte di rango primario sembra doversi ricondurre ai doveri improrogabili assunti con la risoluzione n. 48/134, che esorta gli Stati membri a istituire organismi nazionali, autorevoli e indipendenti, per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La tematica dei diritti umani, avuto particolare riguardo all’esigenza di istituire un apposito organo di tutela in ossequio agli impegni assunti con la già citata risoluzione ONU, rientra nell’ambito della potestà legislativa esclusiva statale e segnatamente nell’alveo dei rapporti internazionali dello Stato ex art. 117, comma 2, lett. a).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

I provvedimenti oggi in discussione appaiono volti ad offrire una maggior tutela dei diritti umani in osservanza di quanto già disposto nella Costituzione italiana e segnatamente agli artt. 2 e 3.