Scheda di lettura
La Conferenza si articola in tre sessioni dedicate,
rispettivamente, ai seguenti temi:
·
la realizzazione del Sistema comune europeo di asilo entro
il 2012:
·
la costruzione di una società inclusiva attraverso l’integrazione
dei cittadini di paesi terzi legalmente soggiornanti nel territorio
dell’Unione europea: sfide e migliori pratiche;
·
la riforma del quadro giuridico dell’Unione in materia di protezione
dei dati personali: la tutela del diritto alla privacy nell’era digitale,
attraverso regole moderne per la protezione dei dati.
Per quanto riguarda la prima sessione, si ricorda che
in base all’articolo 78 del Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea (TFUE), “l'Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo
(….) volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese
terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del
principio di non respingimento. Detta politica deve essere conforme alla
convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al protocollo del 31 gennaio 1967
relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati pertinenti”. Nel
rispetto di tali principi, la realizzazione di un Sistema comune europeo di
asilo (CEAS-Common european Asylum System) entro il 2012, basato su
una procedura comune e uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto
l'asilo o la protezione sussidiaria, costituisce uno dei principali impegni sanciti
dal Consiglio europeo nel Programma di Stoccolma per lo spazio di
libertà sicurezza e giustizia 2010-2014.
La particolare pressione a cui sono stati recentemente
esposti alcuni Stati membri mediterranei in seguito ai cambiamenti politici nel
Nord Africa ha ulteriormente sollecitato la riflessione sulla necessità che
tutti gli aspetti della politica europea di immigrazione e asilo siano fondati sul
principio di solidarietà e equa ripartizione delle responsabilità, anche
sul piano finanziario, secondo quanto stabilito dalll’articolo 80 TFUE.
La realizzazione del Sistema europeo
comune di asilo ha richiesto innanzitutto l’avvio di un processo di revisione
del quadro normativo UE vigente (il cd. Sistema di Dublino), volta a uniformare
gli standard di accoglienza, limitare il fenomeno ancora esistente delle
domande multiple (c.d. “asylum shopping”[2])
e offrire maggiore assistenza agli Stati membri più fortemente esposti.
A tal fine, è tuttora in corso, presso le istituzioni UE, l’esame
delle proposte di modifica del cd. regolamento Dublino II
sulla determinazione dello Stato competente al trattamento delle domande di
asilo, e delle direttive relative a norme di accoglienza
e procedure di concessione e revoca della protezione:
Una ulteriore proposta di regolamento riguarda il funzionamento della banca
dati EURODAC e la sua utilizzazione da parte delle autorità di contrasto.
Particolarmente impegnativi sono apparsi finora i
negoziati sulle modifiche al cd. regolamento Dublino II recante
criteri per l’individuazione dello Stato membro competente al trattamento di
una domanda di asilo, soprattutto a causa dello scarso favore manifestato da
molti Stati membri in merito alla proposta della Commissione europea di
inserire nel regolamento un meccanismo di emergenza. Il meccanismo di
emergenza dovrebbe consentire la sospensione dei trasferimenti ai sensi della
procedura Dublino verso lo Stato membro competente sia nei casi di
particolare pressione sul medesimo Stato che disponga di capacità limitate di
accoglienza e assorbimento sia laddove sussista il rischio che, a seguito di un
trasferimento, il richiedente non benefici di norme di protezione adeguate nello
Stato membro competente. Al fine di pervenire ad un accordo, nella riunione
dell’8 giugno 2012 il Consiglio giustizia e affari interni ha proposto
l’introduzione, in alternativa o parallelamente al meccanismo di emergenza, di un
meccanismo di allarme rapido, di preparazione e di gestione delle crisi.
Tale meccanismo sarebbe volto a valutare il funzionamento pratico dei regimi
nazionali in materia di asilo, assistere gli Stati membri in stato di necessità
ed evitare crisi in materia di asilo e si concentrerebbe pertanto sull'adozione
di misure intese a evitare lo sviluppo delle crisi in materia di asilo
piuttosto che affrontarne le conseguenze a posteriori.L’Italia
si sarebbe espressa favorevolmente sia sul meccanismo di allarme rapido che sul
meccanismo di emergenza. La Presidenza cipriota si è impegnata a
promuovere il raggiungimento di un accordo, in vista dell’esame del testo in
seconda lettura da parte del Parlamento europeo, che dovrebbe avere luogo nella
plenaria del 21 novembre 2012.
Oltre che sulla revisione
dell’attuale quadro giuridico, la realizzazione del Sistema europeo comune di
asilo si baserà sul rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri,
attraverso il pieno sviluppo delle potenzialità di strumenti già esistenti,
quali l’Ufficio europeo di sostegno all’asilo e il Programma comune
per il reinsediamento dei rifugiati,
e l’introduzione di nuovi meccanismi, quali il sistema di ricollocazione
interna.
A tale proposito si segnala che sia il Parlamento
europeo, nella risoluzione sul programma di Stoccolma adottata il 25
novembre 2009, che il Governo italiano, in particolare nel corso del
Consiglio giustizia e affari interni del giugno 2009, hanno segnalato
l’opportunità che i meccanismi di ricollocazione interna abbiano carattere
obbligatorio e non volontario, come nelle previsioni della Commissione
europea.
Importanza fondamentale per la
politica europea di asilo è riconosciuta al dialogo con i paesi terzi e
agli accordi specifici per il partenariato con l’Alto Commissariato ONU per
i rifugiati (ACNUR).
Per quanto riguarda la seconda sessione, merita
segnalare che, nonostante l'elaborazione e l'attuazione delle politiche di
integrazione siano di competenza e responsabilità degli Stati membri, le
istituzioni UE sono tenute a svolgere un ruolo di promozione e sostegno, ai
sensi dell’articolo 79, par. 4 del Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea. In questo quadro, la Commissione europea ha recentemente presentato la
comunicazione “Agenda europea per l'integrazione” (COM(2011)455) nella
quale, tenendo conto delle esperienza già acquisita a livello di Unione e Stati
membri, propone raccomandazioni e ambiti di intervento. Il 15 maggio 2012, la Commissione europea ha approvato il Programma Annuale 2012 per l’Italia a
valere sul Fondo europeo per l'Integrazione di cittadini di Paesi Terzi (FEI).
Il programma mette a disposizione oltre 34 milioni di euro per promuovere
interventi di carattere nazionale e territoriale in favore degli immigrati,
incentrati sul tema del dialogo interculturale, della mediazione sociale e del
confronto tra popolazione migrante e società di accoglienza.
Relativamente alla terza sessione, si ricorda che il 25 gennaio 2012 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte volte all’istituzione
di un nuovo quadro giuridico europeo per la protezione dei dati personali
nell’Unione europea, comprendente:
- la proposta di regolamento
del Parlamento europeo e del Consiglio COM(2012)11 concernente la tutela
delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali e la
libera circolazione di tali dati (regolamento generale sulla protezione
dei dati) che abroga la direttiva 95/46/CE
- la proposta di direttiva
(COM(2012)10 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la tutela
della persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da
parte delle autorità competenti ai fini della prevenzione, indagine,
accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali,
e la libra circolazione di tali dati, che abroga la decisione quadro
2008/977/GAI
Si segnala che sulla proposta di
regolamento COM(2012)11 la XIV Commissione politiche dell’Unione europea ha adottato
un parere motivato per violazione del principio di sussidiarietà. E’
attualmente in corso l’esame di merito presso la II Commissione giustizia
La politica
dell’Unione
europa in materia di asilo
In base ai dati forniti da Eurostat
e dalla Commissione europea nella relazione annuale su immigrazione e asilo
persentata il 30 maggio 2012(COM(2012)250), il numero dei richiedenti
asilo avrebbe registrato nel 2011 un aumento del 16,8% rispetto al
2010, raggiungendo un totale superiore a 302 mila unità e mettendo alla prova i
sistemi di asilo di vari Stati membri. In termini assoluti, il maggior numero
di richiedenti protezione internazionale si riscontrerebbe in Italia
(4225 richieste in più rispetto allo stesso periodo del 2010), Belgio (2255) e
Francia (1925). In termini relativi, Malta si confermerebbe il paese con
il maggior numero di richiedenti rispetto al numero di abitanti (secondo le
elaborazioni Eurostat 3820 richiedenti per milione di abitanti), avendo
registrato, in conseguenza della crisi nel Nord Africa, un numero di
richieste 56 volte maggiore che nel secondo trimestre 2010(1.595 richieste
rispetto alle 25 dello stesso periodo del 2010).
I richiedenti asilo proverrebbero principalmente
dall'Afghanistan (28 mila), dalla Federazione russa (18 200), dal
Pakistan (15 700), dall'Iraq (15 200) e dalla Serbia (13 900). Nel 25% dei
casi, riguardati 59.465 persone, le richieste di protezione sarebbero state
accolte in prima istanza (28.995 rifugiati, 21.400 beneficiari di protezione
sussidiaria, 9 065 beneficiari di protezione per motivi umanitari).
L’impegno dell’Unione europea nella
realizzazione di una politica di asilo comune che superi definitivamente
le divergenze ancora esistenti tra i diversi ordinamenti nazionali è sancito,
come ricordato in precedenza, dall’articolo 78 del Trattato sul
funzionamento dell’Unione europea.
Il c.d. programma di Stoccolma per
lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia 2010-2014 ha fissato come obiettivo la creazione entro il 2012 di un Sistema comune europeo di asilo (CEAS-Common
european Asylum System), basato su una procedura comune di asilo
e uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto l'asilo o la protezione
sussidiaria e da realizzare attraverso la modifica degli strumenti legislativi
attualmente vigenti. Accanto agli interventi legislativi necessari
all’istituzione di un sistema giuridico comune, il programma di Stoccolma
impegna le istituzioni UE e gli Stati membri al potenziamento della
cooperazione tra i servizi nazionali di asilo, in particolare attraverso
l’elaborazione di meccanismi di reinsediamento e, in prospettiva, di
ricollocazione, dei beneficiari di protezione internazionale e la piena
operatività dell’Ufficio europeo di sostegno all’asilo.
Importanza fondamentale è infine
riconosciuta al dialogo con i paesi terzi e agli accordi specifici
per il partenariato con l’Alto Commissariato ONU per i rifugiati (ACNUR).
La
realizzazione del Sistema comune europeo di asilo entro la fine del 2012,
costitusce l’esito ultimo di un processo di progressivo avvicinamento delle legislazioni
nazionali in materia le cui tappe sono state delineate nei programmi
pluriennali per lo spazio di libertà sicurezza e giustizia, succedutisi a
partire dal 1999. La prima fase del processo (1999-2004, con i programmi
pluriennali di Tampere e dell’Aia) ha comportato l'adozione di un importante
numero di strumenti giuridici che istituiscono norme minime comuni circa
le condizioni di accoglienza per richiedenti asilo (direttiva 2003/9/CE),
le procedure di asilo (direttiva2005/85/CE)
e i requisiti per l'attribuzione della qualifica di persona bisognosa di
protezione internazionale (direttiva 2004/83/CE), ma anche norme per la
determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo
(il cosiddetto "sistema di Dublino"). Il cd sistema di
Dublino, attualmente in vigore,si basa essenzialmente sul Regolamento
(CE) n. 343/2003
(regolamento Dublino II) volto a determinare quale Stato membero sia
competente ad esaminare una domanda di asilo presentata in uno degli Stati
membri dell’Unione europea. Attraverso il regolamento è stato integrato nel
quadro giuridico dell’unione il contenuto della preesistente Convenzione di
Dublino[10]
relativa alla competenza degli Stati membri nel trattamento delle domande.
La
seconda fase del processo, attualmente in corso e recante la definitiva
realizzazione di un sistema comune europeo di asilo prevede, come già
ricordato, la revisione della citata normativa vigente.
La revisione del sistema di Dublino.
Al fine di realizzare il Sistema comune europeo di asilo,che
permetta di garantire elevati e uniformi standard di accoglienza e limitare
il fenomeno ancora esistente delle domande multiple (c.d. “asylum
shopping”[11]) e
offrire maggiore assistenza agli Stati membri più fortemente esposti, sono attualmente
all’esame delle istituzioni UE le seguenti proposte legislative:
·
proposta di regolamento che stabilisce i criteri e i
meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame
di una domanda di asilo (COM(2008)820) (rifusione del regolamento CE n.
343/2003, cd. regolamento Dublino II), L’esame della proposta in
seconda lettura da parte del Parlamento europeo è previsto per il 21 novembre
2012;
·
proposta modificata di direttiva relativa a procedure
per la concessione e la revoca dello status conferito dalla protezione
internazionale (COM(2011)319) (rifusione della direttiva 2005/85/CE);
·
proposta modificata di direttiva recante norme per l’accoglienza
dei richiedenti asilo (COM(2011)320) (rifusione della direttiva 2003/9/CE);
·
proposta modificata di regolamento che istituisce l'"EURODAC"
per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione del
regolamento (CE) n. [.../...] (Dublino II) e per le richieste di confronto con
i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e
da Europol a fini di contrasto (COM(2012)254).
Si ricorda inoltre che l’11 maggio 2011 è stata approvata la
direttiva 2011/51/UE del Parlamento europeo e del Consiglio che estende
ai beneficiari di protezione internazionale l’ambito applicazione della
direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che
siano soggiornanti di lungo periodo.
Oltre alla revisione del quadro giuridico esistente, la
realizzazione di un Sistema comune europeo di asilo richiede la piena
esplicazione delle potenzialità degli strumenti per la cooperazione pratica già
esistenti, quali l’Ufficio europeo di sostegno all’asilo e il Programma
comune per il reinsediamento dei rifugiati, o in via di istituzione, come
il sistema di riallocazione interna. L’importanza di tali strumenti è stata
ribadita nelle Conclusioni del Consiglio dell’8 marzo 2012 su un quadro
comune per una reale e concreta solidarietà nei confronti degli Stati membri i
cui sistemi di asilo subiscono particolari pressioni, anche a causa di flussi
migratori misti.
Tra le misure di cooperazione
pratica si segnala che dal giugno 2011 è operativo l’Ufficio europeo di
sostegno all’asilo con sede a La Valletta (Malta).
Istituito con il Regolamento (UE) n.439/2010 l’Ufficio ha le
seguenti finalità:
- facilitare,
coordinare e rafforzare la cooperazione pratica in materia di asilo fra gli
Stati membri e contribuire a una migliore attuazione del Sistema europeo comune
di asilo;
- fornire
un sostegno operativo efficace agli Stati membri i cui sistemi di asilo e
accoglienza sono sottoposti ad una pressione particolare, facendo appello a
tutte le risorse utili a sua disposizione, che possono includere il coordinamento
delle risorse fornite dagli Stati membri alle condizioni previste dal
regolamento stesso;
- prestare
assistenza scientifica e tecnica in relazione alle politiche e alla
legislazione dell'Unione in tutti i settori che hanno ripercussioni dirette o
indirette sull’asilo, in quanto fonte indipendente di informazioni su tutte le
questioni rientranti in tali ambiti.
L’Unione europea si è inoltre
dotata di un programma comune per favorire il reinsediamento dei rifugiati
.Tale meccanismo, finanziato dal Fondo europeo per i rifugiati[12] è stato illustrato dalla Commissione europea
nella comunicazione sull’istituzione di un programma comune di reinsediamento
(COM(2009)447), presentata nel settembre 2009 Il programma si riferisce
esclusivamente ai reinsediamenti negli Stati membri UE, su base volontaria,
di persone che già beneficiano di protezione internazionale in un Paese
terzo e non riguarda pertanto la redistribuzione interna
(ricollocazione) dei rifugiati tra Stati membri UE.
Nel giugno 2009 la Commissione ha avviato il progetto pilota EUREMA (EU Relocation Malta Project
– Progetto UE di ricollocazione da Malta), cofinanziato dal Fondo europeo
per i rifugiati per un importo di circa 2 milioni di euro, per la ricollocazione
di 260 beneficiari di protezione internazionali dall’isola di Malta in altri
Stati membri, su base volontaria. Al progetto, conclusosi
nell’estate 2011, hanno partecipato dieci Stati membri (Francia, Germania,
Regno Unito, Portogallo, Lussemburgo, Ungheria, Polonia, Slovenia, Slovacchia e
Romania).
Oltre che ad alleggerire la pressione sull’isola, il progetto
pilota ha costituito l’occasione per verificare la possibilità di istituire un
vero e proprio meccanismo permanente UE di ricollocazione interna,
che, su base volontaria, permetta di ridistribuire in termini di
maggiore equità tra i diversi Stati membri i beneficiari di protezione
internazionale presenti in Stati membri particolarmente esposti al fenomeno, al
fine ultimo di garantire standard di accoglienza costantemente adeguati in
tutto il territorio dell’Unione europea. Una proposta relativa all’istituzione
di tale meccanismo dovrebbe essere presentata dalla Commissione europea nel corso
del 2012[13].
A tale proposito si segnala che sia il Parlamento europeo,
nella risoluzione sul programma di Stoccolma adottata il 25 novembre 2009, che
il Governo italiano, in particolare nel corso del Consiglio giustizia e
affari interni del giugno 2009, hanno segnalato l’opportunità che i meccanismi
di ricollocazione interna abbiano carattere obbligatorio.
Nella risoluzione dell’11 settembre 2012 sul rafforzamento
della solidarietà all'interno dell'UE in materia di asilo, il Parlamento europeo
ha invitato la Commissione a includere nella sua futura proposta legislativa un
" criterio di ripartizione unionale" per la ricollocazione dei
beneficiari di protezione internazionale, che tenga conto degli interessi dei
beneficiari, delle capacità d'integrazione e di indicatori oggettivi per gli
Stati membri, quali il PIL, la popolazione e la superficie.
La primavera araba e gli eventi verificatisi nel 2011 nel
Mediterraneo meridionale hanno confermato la necessità che l'Unione europea
adotti una politica di migrazione coerente e globale, fondata su una
rinnovata cooperazione con i paesi terzi.
Per gestire l’emergenza umanitaria causata dall’improvviso
afflusso di migranti e di rifugiati nei paesi confinanti con la Libia, la Commissione europea ha destinato 40 dei 102 milioni di euro concessi in
tutto dall’Unione europea – Commissione e Stati membri insieme – per
evacuare e rimpatriare i cittadini di paesi terzi e per offrire assistenza alle
persone in stato di necessità in Libia e nei paesi vicini. Ciò è stato
possibile anche grazie alla cooperazione con l’Organizzazione internazionale
per le migrazioni (IOM), l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i
rifugiati (UNHCR), il Comitato internazionale della Croce rossa (ICRC) e altre
organizzazioni internazionali. La Commissione europea ha sottolinato che l’intervento dell’Unione è stato di vitale importanza nel ridurre la pressione
esercitata dal numero elevatissimo di sfollati accolti da Tunisia ed Egitto
sulle capacità ricettive di tali paesi.
L’Unione europea ha inoltre previsto un programma di
protezione regionale rivolto a Egitto, Libia e Tunisia, allo scopo
di aumentare la possibilità di assistere i rifugiati che si trovano in tali
paesi e di sviluppare, a livello locale, la legislazione e la capacità
amministrativa necessarie a gestire questa situazione conformemente alle norme
internazionali, e includente anche una politica di reinsediamento dei
rifugiati.
Accanto alle iniziative dirette ad affrontare l’emergenza,
nella comunicazione del 24 maggio 2011 “Dialogo con i paesi del Sud del
Mediterraneo per la migrazione, la mobilità e la sicurezza” (COM(2011)292),la Commissione europea ha presentato proposte politiche e misure
operative di lungo termine che investono gli ambiti della migrazione,
della mobilità, dell’integrazione e della protezione internazionale. In
seguito alla piena approvazione di tali proposte da parte del Consiglio europeo
del 23-24 giugno, l'Unione ha avviato all'inizio di ottobre 2011, dialoghi
in materia di migrazione, mobilità e sicurezza con la Tunisia e il Marocco e iniziato i preparativi necessari per un dialogo con l'Egitto.
Seguiranno dialoghi dello stesso tipo con altri paesi del Mediterraneo
meridionale, in particolare con la Libia, non appena la situazione
politica lo permetterà.
Il “Dialogo con i paesi del Sud del Mediterraneo per la
migrazione, la mobilità e la sicurezza” rientra a pieno titolo tra gli
strumenti dell’Approccio globale in materia di migrazione, che
costituisce l’orientamento politico generale in materia, elaborato dall’Unione
europea a partire dal 2005.
A tale proposito si ricorda che il documento “Approccio
globale in materia di migrazione: azioni prioritarie incentrate sull'Africa e
il Mediterraneo”, fu adottato nel 2005, in attuazione del programma dell’Aia per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia 2005-2009. L’approccio globale
mira a formulare politiche coerenti ed integrate che abbraccino tutte le fasi
del fenomeno (cause di fondo, politiche in materia di ingresso e ammissione,
politiche in materia di integrazione e rimpatrio) facendo convergere le
attività di differenti settori (sviluppo, affari sociali e impiego, relazioni
esterne, giustizia e affari interni) e promuovendo una stretta collaborazione
con i paesi d’origine e di transito, ispirata ai principi di solidarietà e
condivisione delle responsabilità. E’ del 18 novembre scorso la comunicazione “L’approccio
globale in materia di migrazione e mobilità” (COM(2011)743), nella quale i
principi già delineati nel 2005 vengono aggiornati alla luce dell’evoluzione
normativa dell’Unione europea e dei recenti cambiamenti nel Mediterraneo del
Sud.
I programmi di sostegno alle politiche di asilo rientrano
nellìambito del settore affari interni. L’impegno finanziario dell’Unione
europea per gli affari interni è indicato nella Comunicazione “Costruire
un’Europa aperta e sicura: il budget Affari interni per il periodo 2014-2020” COM(2011)749, presentata dalla Commissione europea il 15 novembre scorso:
|
Dotazione complessiva 2014-2020
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10,911 miliardi di euro
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Fondo “ Asilo e
immigrazione”
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3,869 miliardi di euro
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Fondo per la sicurezza
interna, compresi i nuovi sistemi di informazione su larga scala
|
4,648 miliardi di euro
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Sistemi informatici attuali
(tra cui SIS II e VIS)
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822 milioni di euro
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Agenzie (Europol, Frontex,
BEA, Cepol et OEDT)
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1, 572 miliardi di euro
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Rispetto alle prospettive finanziarie 2007-2013, la Commissione aumenta la dotazione complessiva (10.911 milioni di euro a fronte dei
6.449 milioni di euro per il periodo 2007-2013. L’importo non riguarda solo la
spesa legata ai programmi finanziari, ma anche il finanziamento dei sistemi di
tecnologie dell’informazione su larga scala e delle agenzie dell’Unione che
operano nel settore degli affari interni) e semplifica la struttura degli
strumenti di spesa riconducendo gli interventi a due soli programmi,
rispetto agli attuali sei
·
il Fondo “Asilo e immigrazione”, strumento unicoche
sosterrà azioni in materia di asilo e di migrazione, integrazione di cittadini
di paesi terzi e rimpatrio;
·
il Fondo per la sicurezza interna, che si sostanzia in due
strumenti finanziari distinti, volti a fornire sostegno rispettivamente alle
iniziative nell'ambito delle frontiere esterne e alle iniziative
riguardanti la cooperazione di polizia.
In particolare, la proposta di regolamento COM(2011)751
che istitusce il Fondo “Asilo e immigrazione”, presentata il 15 novembre 2011, prevede
una dotazione pari a 3, 869 miliardi di euro. Il Fondo è inteso a
contribuire ai seguenti obiettivi specifici: rafforzare e sviluppare il regime
europeo comune di asilo; favorire l’immigrazione legale verso l’Unione in
funzione dei bisogni economici e sociali degli Stati membri e promuovere
l’integrazione effettiva dei richiedenti asilo e dei beneficiari di protezione
internazionale; promuovere strategie di rimpatrio eque ed efficaci e la
riammissione effettiva nei paesi di origine; approfondire la solidarietà e la
condivisione delle responsabilità tra Stati membri, in particolare in favore
degli Stati più esposti al flusso di immigrati e richiedenti asilo, anche
attraverso il finanziamento di azioni volte al reinserimento o alla
ricollocazione di richiedenti o beneficiari di protezione internazionale.
Il diritto di asilo è tra i diritti fondamentali
dell’uomo riconosciuti dal nostro ordinamento.
L’articolo 10, terzo comma, della Costituzione prevede,
infatti, che lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo
esercizio delle libertà democratiche, ha diritto di asilo nel territorio della
Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.
Anche se i due termini sono spesso usati come sinonimi,
l’istituto del diritto di asilo non coincide con quello del riconoscimento
dello status di rifugiato, per il quale non è sufficiente che nel Paese di
origine siano generalmente conculcate le libertà fondamentali, ma il singolo richiedente
deve aver subito, o avere il fondato timore di poter subire, specifici atti di
persecuzione.
Il dettato costituzionale sul diritto di asilo non è stato
attuato, mancando ancora una legge organica che ne stabilisca le
condizioni di esercizio, anche se la giurisprudenza ha stabilito la possibilità
di riconoscere il diritto di asilo allo straniero anche in assenza di una
disciplina apposita .
Il riconoscimento dello status di rifugiato è, invece,
entrato nel nostro ordinamento con l’adesione alla Convenzione di Ginevra
del 28 luglio 1951,
che definisce lo status di rifugiato, e alla Convenzione di Dublino del 15
giugno 1990, sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una
domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea.
Nella XV legislatura la materia ha avuto una
regolamentazione dettagliata ad opera di due decreti legislativi, il n.
251/2007 e 25/2008, entrambi di recepimento della normativa comunitaria: il
primo della direttiva 2004/83/CE (la cosiddetta direttiva “qualifiche”), il
secondo della direttiva 2005/85/CE (cosiddetta direttiva “procedure”).
Anche l’attuazione dell’art. 10 Cost. è stata oggetto di
alcuni progetti di legge esaminati dalla I Commissione (Affari costituzionali)
della Camera senza, però, che si giungesse alla loro approvazione.
La nuova disciplina sostituisce pressoché interamente quella
recata dal D.L. 416/1989 (la
cosiddetta “legge Martelli”) che originariamente aveva ad oggetto sia la
condizione giuridica degli immigrati, sia dei rifugiati. Nel 1998 la parte
relativa all’immigrazione è stata abrogata e sostituita dal testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e le norma sulla
condizione dello straniero (il D.Lgs. 286 del 1998).
Della legge Martelli rimaneva in vigore unicamente la parte concernente i
rifugiati, contenuta nell’art. 1, successivamente modificato dalla L. 189/2002.
Quest’ultima legge (la cosiddetta “legge
Bossi-Fini”), oltre a intervenire sulla disciplina generale dell’immigrazione,
attraverso una profonda revisione del testo unico del 1998, ha integrato le disposizioni sul diritto di asilo contenute nella legge Martelli.
Si trattò di un esplicito intervento di carattere
transitorio adottato in attesa di una disciplina organica dell’intera materia.
Si ricorda, infatti, che all’epoca erano in corso di discussione in ambito UE
le proposte che hanno poi originato le due direttive sui rifugiati.
Obiettivo della legge era soprattutto di risolvere il
problema dell’abuso delle richieste di asilo, presentate per eludere le norme
sull’immigrazione. La legge ha anticipato alcuni contenuti presenti nella nuova
disciplina, quali l’istituzione delle commissioni territoriali e l’introduzione
di una procedura semplificata per le domande di asilo.
Il contenuto dello status di rifugiato e il procedimento di riconoscimento
Come si è detto, la riforma introdotta dai due provvedimenti
di attuazione sostituisce la normativa contenuta nella legge Martelli (come
modificata dalla Bossi Fini) che viene quasi completamente abrogata.
I due decreti legislativi affrontano aspetti diversi della
materia: il D.Lgs. 251/2007 (di attuazione della direttiva “qualifiche”)
disciplina, da una lato, l’insieme dei diritti e delle prerogative
di coloro che hanno ottenuto lo status di rifugiato o il riconoscimento della
protezione sussidiaria e, dall’altro, le norme minime relative alla loro
attribuzione: criteri e modalità di valutazione della domanda, requisiti per
il riconoscimento dello status, fra cui l’individuazione degli atti e dei
motivi di persecuzione da considerare ai fini del riconoscimento, criteri per l’esclusione
o la cessazione dello status.
Queste ultime disposizioni, sono strettamente collegate con
l’oggetto principale del D.Lgs. 25/2008 (di recepimento della direttiva
“procedure”), ossia i procedimenti di presentazione e di esame della domanda di
protezione, nonché le procedure di revoca e cessazione della protezione e le
garanzie attribuite al richiedente in ogni fase del procedimento. Il
provvedimento, inoltre, regolamenta i procedimenti e le modalità di impugnazione
delle decisioni da parte del richiedente asilo.
In particolare, il procedimento prevede che le richieste di
riconoscimento dello status di rifugiato sono presentate agli uffici di polizia
di frontiera all’atto di ingresso o alle questure se il richiedente risiede già
nel territorio nazionale (art. 3 D.Lgs. 25/2008). Le domande sono poi trasmesse
alle Commissioni territoriali competenti che decidono in ordine al loro
accoglimento. Nel corso dell’esame della domanda, il richiedente ha diritto a
rimanere nel territorio dello Stato (art. 7 D.Lgs. 25/2008).
Accoglienza e protezione
Come accennato, una parte residuale della legge Martelli
rimane in vigore: si tratta del sistema di accoglienza e protezione, sia
dei richiedenti asilo, sia dei rifugiati, che continua a trovare fondamento
negli articoli 1, sexies (sistema di protezione) e 1-septies (finanziamento del
sistema di protezione) del decreto legge 416/1989, introdotti dalla legge
“Bossi-Fini”.
Ulteriori disposizioni in materia di accoglienza sono
contenuti nel decreto legislativo n. 140/2005,
anch’esso di derivazione comunitaria.
Inoltre, altre disposizioni in materia di rifugiati si
rinvengono nel testo unico sull’immigrazione, quali il divieto di espulsione
e di respingimento degli stranieri (non refoulement) che possono essere
oggetto di persecuzione nel proprio Paese (art. 19 T.U.) e il riconoscimento
del diritto al ricongiungimento familiare anche per i rifugiati (art.
29-bis del T.U., introdotto dal D.Lgs. 5/2007).
Nella attuale legislatura il procedimento di riconoscimento
dello status di rifugiato di cui al D.Lgs. 25/2008 è stato modificato in più
punti dal D.Lgs. 159/2008.
Il provvedimento fa parte del “pacchetto sicurezza”
approvato dal Consiglio dei ministri tenutosi a Napoli il 21 maggio 2008: una
serie di misure legislative in materia di sicurezza dove ampio spazio è
dedicato alle disposizioni volte a contrastare l’immigrazione clandestina e a
fare fronte a questioni di ordine e sicurezza pubblica connesse con il fenomeno
migratorio.
L’intervento normativo, come emerge dalla relazione
illustrativa dello schema trasmesso alle Camere per il parere, è stato
predisposto al fine di evitare l’uso strumentale della domanda di asilo
come mezzo per permanere in Italia senza essere in possesso dei requisiti.
Tra le modifiche principali alla disciplina previgente si
ricorda l’introduzione della possibilità da parte del prefetto di stabilire un
luogo di residenza ove il richiedente asilo possa circolare e il trasferimento
del potere di nomina delle commissioni territoriali per l’esame delle domande
dal Presidente del Consiglio al Ministro dell’interno.
Inoltre, lo straniero che risulta già destinatario di un
provvedimento di espulsione o di respingimento, nel caso in cui presenti
domanda di protezione internazionale, deve rimanere nel centro di
identificazione ed espulsione nel quale si trova (si tratta degli ex centri di
permanenza temporanea e assistenza, così ridenominati dal D.L. 92/2008).
Anche la legge sulla sicurezza (L. 15 luglio 2009 n. 94,
Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), uno dei pilastri del pacchetto,
reca una disposizione che incide sul procedimento di riconoscimento dello
status di rifugiato: si prevede la possibilità per il Ministro dell’interno
di partecipare al giudizio in caso di ricorso giurisdizionale avverso le
decisioni relative alle domande di riconoscimento (art. 1, comma 13).
Nel maggio 2009 il Ministro dell’interno pro tempore è
intervenuto al Senato sulle questioni dell’immigrazione e dell’asilo, anche per
fornire informazioni sui respingimenti di immigrati clandestini su imbarcazioni
intercettate in acque internazionali avvenuti nei giorni precedenti .
Il Ministro ha dichiarato che la politica che il Governo
persegue è in linea con gli impegni contenuti nel Patto europeo
sull'immigrazione e sul diritto di asilo, firmato nell'ottobre 2008, i cui
principi sono: organizzare l'immigrazione legale, tenendo conto delle priorità,
dei bisogni e delle capacità di accoglienza stabilite da ciascun Stato membro e
favorirne l'integrazione; combattere l'immigrazione clandestina assicurando il
ritorno degli stranieri in posizione irregolare nel Paese di origine; rafforzare
l'efficacia dei controlli alle frontiere dell'Unione europea; costruire
un'Europa dell'asilo; creare un partenariato globale con i Paesi di origine
e di transito degli immigrati che favorisca le sinergie tra le migrazioni e lo
sviluppo.
Tra le questioni che l’Italia ritiene prioritarie il
Ministro ha ricordato l'individuazione di meccanismi di garanzia del diritto
d'asilo Unione europea-UNHCR al di fuori del territorio dell'Unione, in
particolare nei Paesi del Nord-Africa e l’applicazione da parte comunitaria, in
particolare per i richiedenti asilo, del principio del burden sharing,
principio di solidarietà per l'accoglienza e la distribuzione dei richiedenti
asilo su tutto il territorio dell'Unione europea.
Ciò anche in considerazione del significativo aumento
delle domande di asilo presentate nel 2008 che pongono l’Italia al quarto
posto della classifica mondiale.
Per quanto riguarda l’azione del Governo, il Ministro ha
ricordato il potenziamento delle Commissioni territoriali per il
riconoscimento della protezione internazionale (da 7 a 15) per ridurre i tempio di definizione delle domande e l’aumento degli stanziamenti per il Fondo
nazionale asilo passati da 21 milioni del 2008 a 30 milioni del 2009, di cui una parte limitata di provenienza comunitaria.
I servizi di assistenza e di protezione dei richiedenti
asilo e dei rifugiati sono svolti principalmente dagli enti locali.
La L. 189/2002 ha soppresso la corresponsione di un
contributo di prima assistenza per 45 giorni da parte del Ministero
dell’interno in favore dei richiedenti asilo privi di mezzi (art. 1, comma 7, DL 416/1989).
In luogo di tale contributo l’articolo 1-sexies del
medesimo D.L. 416/1989 (introdotto dall’art. 32 della legge 189/2002),
disciplina un sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati:
·
consentendo agli enti locali di accogliere nell’àmbito dei
servizi di accoglienza da essi apprestati i richiedenti asilo privi di mezzi di
sussistenza, ove non ricorrano le condizioni (previste dai precedenti articoli
1-bis e 1-ter) di trattenimento nei centri di identificazione
(comma 1);
·
prevedendo (commi 2 e 3) forme di sostegno finanziario apprestate
dal Ministero dell’interno e poste a carico di un fondo ad hoc (Fondo
nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo) istituito dal successivo
articolo 1-septies;
·
prevedendo l’attivazione (ad opera del Ministero dell’interno) e
l’affidamento, mediante convenzione, all’ANCI di un servizio centrale di
informazione, promozione, consulenza, monitoraggio e supporto tecnico agli enti
locali che prestano i servizi di accoglienza (commi 4-6).
Il D.L. 195/2002, art. 2, comma 8, chiarisce che i
soggetti destinatari dei servizi di accoglienza richiamati all’articolo 1-sexies
del D.L. 416/1989, sono gli stranieri titolari di permesso umanitario di cui
all’articolo 5, comma 6, del testo unico. Ai sensi del citato articolo 5, comma
6, è possibile disporre il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno sulla
base di convenzioni o accordi internazionali quando lo straniero non soddisfi
le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, “salvo
che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti
da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”.
Il Fondo nazionale per le politiche ed i servizi
dell’asilo (art. 1-septies) destinato a finanziarie le iniziative
degli enti locali è alimentato da:
·
apposite risorse iscritte nel bilancio di previsione del
Ministero dell’interno;
·
assegnazioni annuali del Fondo europeo per i rifugiati;
·
donazioni private.
Le disponibilità del Fondo sono assegnate annualmente con
decreto del Ministro dell’interno, e sono destinate alle iniziative dei comuni
e province, in misura non superiore all’80% del costo complessivo di ciascuna
iniziativa territoriale (artt. 1-sexies e 1- septies D.L.
416/1989).
Con il decreto del Ministro dell’interno del 23
luglio 2003 si è provveduto alla prima ripartizione tra i comuni del fondo per
un importo complessivo di circa 9 milioni di euro per l’esercizio 2003, per il
2004 lo stanziamento è stato di 9,7 milioni di euro (decreti 25 maggio e 26
novembre 2004.
Con decreto del capo del dipartimento per le libertà
civili e l'immigrazione 25 maggio 2006 (non pubblicato in Gazzetta ufficiale)
è stata fissata la capacità ricettiva massima del Sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati per l'anno 2007. Il provvedimento fissa la misura
di posti n. 2.350 (di cui una parte riservata per le categorie più vulnerabili
individuate dall’art. 6, co. 1 del precedente D.M. 28 novembre 2005, come
modificato dal D.M. 27 giugno 2007).
Per il 2008 l’importo assegnato è di circa 21 milioni
(D.M. 10 aprile 2008) e per 2009 di 29,4 milioni (D.M. 8 maggio 2009).
Il sistema nazionale di accoglienza ha trovato il suo completamento
con l’adozione del D.Lgs. 140/2005 di attuazione della disciplina
comunitaria in materia di accoglienza dei richiedenti asilo.
Si prevede che l’accoglienza dei richiedenti asilo privi di
mezzi di sussistenza sia disposta preferibilmente presso i servizi attivati
dagli enti locali e, in caso di indisponibilità, nei centri di identificazione
o nei centri di accoglienza allestiti ai sensi della legge 563/1995 (cosiddetta
“legge Puglia”). Agli interessati è rilasciato il permesso di soggiorno. Qualora
dopo sei mesi non sia stata adottata le decisione sulla domanda di asilo, il
permesso di soggiorno è rinnovato per sei mesi e consente di svolgere attività
lavorativa.
Nel caso di profughi che lasciano il proprio Paese non a
causa di misure di discriminazione individuale cui siano stati sottoposti,
bensì al verificarsi di gravi eventi (guerra civile, violenze
generalizzate, aggressioni esterne, catastrofi naturali ecc.) non è prevista
nel nostro ordinamento la possibilità di richiedere il riconoscimento dello status
di rifugiato.
Tuttavia, il testo unico sull’immigrazione consente di far
fronte a emergenze umanitarie causate da eventi eccezionali. In tali
circostanze è possibile per il Governo determinare con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri gli interventi di protezione temporanea
necessari per accogliere in maniera tempestiva e adeguata le popolazioni
sfollate che dovessero raggiungere in massa il territorio italiano (art. 20,
D.Lgs. 286/1998).
Tale disposizione è stata applicata per la prima
volta nel 1999 in occasione della crisi che ha interessato i territori
dell’area balcanica, in seguito della quale sono giunti in Italia circa 30.000
stranieri di diversa etnia (kosovari, serbi, montenegrini).
Per oltre 18.000 di loro era stato previsto con il
D.P.C.M. 12 maggio 1999 il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione
temporanea e l’assistenza in strutture individuate o realizzate nel territorio
nazionale con oneri a carico del Ministero dell’interno.
Gli altri 12.000 circa avevano presentato domanda di
riconoscimento dello status di rifugiato.
In base alle statistiche demografiche relative al 2010 (dati
Eurostat), gli stranieri residenti nei 27 Stati membri dell'UE sarebbero 32,4
milioni (6,5% della popolazione totale), 12,3 milioni dei quali cittadini UE-27
residenti in un altro Stato membro e 20,1 milioni cittadini di paesi non UE-27
(4% della popolazione totale).
Il Trattato di Lisbona ha fornito una base giuridica
esplicita per agevolare le politiche di integrazione. L’articolo 79, par 4 del
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, pur escludendo qualsiasi armonizzazione
delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, riconosce al
Parlamento europeo e al Consiglio, la facoltà di stabilire, deliberando secondo
la procedura legislativa ordinaria, misure volte ad incentivare e sostenere
l’azione degli Stati membri al fine di favorire l’integrazione dei cittadini di
paesi terzi[26]
regolarmente soggiornanti nel territorio.
La strategia Europa 2020 e il programma di
Stoccolma per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia
2010-2014, riconoscono tutte le potenzialità dell'immigrazione ai fini di
un'economia sostenibile e competitiva e individuano come chiaro obiettivo
politico la reale integrazione degli immigrati regolari, sostenuta dal rispetto
e dalla promozione dei diritti umani. L'Analisi annuale della crescita 2011
(COM(2011)11, allegato 2, relazione macroeconomica) passa in rassegna gli
interventi necessari affinché l'Unione possa progredire verso il raggiungimento
degli obiettivi della strategia Europa 2020, sottolinea la necessità di riforme
urgenti per migliorare le competenze di cittadini nazionali e immigrati e
creare incentivi al lavoro.
In tale quadro il 20 settembre 2011 la Commissione europa ha presentato la comunicazione “Agenda europea per l'integrazione”
(COM(2011)455) nella quale, tenendo conto delle esperienza già acquisita a
livello di Unione e Stati membri, individua le sfide che l'integrazione pone
all'Europa e propone raccomandazioni e ambiti di intervento.
La Commissione sottolinea la sussistenza dei seguenti
ostacoli ad una efficace integrazione: i livelli occupazionali tuttora bassi
della forza lavoro immigrata, soprattutto femminile; la crescente
disoccupazione e gli alti tassi di forza lavoro immigrata sovra qualificata; il
rischio crescente di esclusione sociale; le disparità in termini di rendimento
scolastico; l'apprensione pubblica per la scarsa integrazione.
Per far fronte a tali sfide irrisolte, la Commissione raccomanda azioni in tre settori chiave: l'integrazione tramite la
partecipazione; più azione a livello locale; coinvolgimento dei paesi di
origine.
In particolare la Commissione europea raccomanda agli Stati membri di:
·
organizzare corsi di lingua che rispondano alle esigenze
evolutive degli immigrati nelle diverse fasi del processo di integrazione;
·
predisporre programmi introduttivi per i nuovi arrivati, come
corsi di lingua e di educazione civica. Questi programmi dovrebbero tener
conto dei bisogni specifici delle immigrate per promuoverne la partecipazione
al mercato del lavoro e l'indipendenza economica;
·
perfezionare i metodi per il riconoscimento delle qualifiche e
delle competenze dei migranti;
·
favorire la partecipazione degli immigrati con politiche
attive del mercato del lavoro;
·
concentrare gli sforzi nei sistemi educativi conferendo a
insegnanti e dirigenti scolastici le competenze necessarie per gestire la
diversità, assumendo insegnanti con un passato di immigrazione e favorendo la
partecipazione dei figli di immigrati all'educazione e assistenza della prima
infanzia;
·
predisporre misure per attuare nella pratica il principio della
parità di trattamento e prevenire la discriminazione istituzionale e forme
quotidiane di discriminazione;
·
rimuovere gli ostacoli alla partecipazione politica degli
immigrati e coinvolgere di più i rappresentanti degli immigrati nell'elaborazione
e nell'attuazione delle politiche e dei programmi di integrazione.
Un'altra componente correlata è quella del ricongiungimento
familiare.In tale contesto, nel novembre 2011 la Commissione europea ha lanciato una consultazione pubblica riguardante i modi per sviluppare
questo tipo di migrazione senza perdere di vista l'obiettivo della direttiva 2003/86/CE
e in particolare tutelando il diritto fondamentale alla vita familiare. Sulla
base dei contributi ricevuti, la Commissione deciderà le prossime iniziative.
Per quanto riguarda il coinvolgimento dei paesi di
origine, la Commissione europea ritiene che essi dovrebbero impegnarsi
in tre ambiti specifici:
·
Misure a sostegno dell'integrazione prima della partenza
Prima
della partenza, i paesi d'origine possono venire incontro ai migranti
informandoli, ad esempio, sui visti necessari o sui permessi di soggiorno e
offrendo loro corsi di lingua o formazioni professionali che ne sviluppino le
competenze.
·
Contatti costruttivi tra diaspore e paesi d'origine
Le rimesse
e il trasferimento di competenze, innovazione e conoscenze possono incentivare
investimenti sostenibili nei paesi d'origine favorendone lo sviluppo. Importante
inoltre la promozione di una strategia più dinamica a favore dell'imprenditoria
transnazionale.
·
Migrazione circolare e sviluppo dei paesi d'origine
Si
dovrebbero definire un quadro di diritti per incentivare la migrazione
temporanea e circolare, che garantisca uno status giuridico chiaro e faciliti
la mobilità. I partenariati per la mobilità con i paesi terzi potrebbero
diventare l'ambito in cui promuovere iniziative di integrazione negli Stati
membri intese a beneficio anche dei paesi d'origine.
Con la decisione Decisione C(2012)3117
del 15 maggio 2012, la Commissione europea ha approvato il Programma Annuale 2012
per l’Italia del Fondo europeo per l'Integrazione di cittadini di Paesi Terzi
(FEI). Il programma mette a disposizione oltre 34 milioni di euro per
promuovere interventi di carattere nazionale e territoriale in favore degli
immigrati, incentrati sul tema del dialogo interculturale, della mediazione
sociale e del confronto tra popolazione migrante e società di accoglienza.
Alcuni progetti saranno selezionati con avviso pubblico, mentre, in casi
debitamente giustificati, le sovvenzioni saranno concesse senza invito a
presentare proposte.
Nel programma Annuale 2012 sono
previste 8 azioni:
·
formazione linguistica ed educazione civica (dotazione
totale pari a 22 milioni di euro, di cui 16,5 contributo UE)
L’azione
intende promuovere la conoscenza della lingua italiana da parte dei cittadini
di paesi terzi,anche ai fini dell’innalzamento dei livelli di istruzione e dello
sviluppo e potenziamento delle competenze chiave di cittadinanza, nella
prospettiva di una loro piena integrazione linguistica e sociale.
·
orientamento al lavoro e sostegno all’occupabilità (
dotazione totale pari a 3 milioni di euro, di cui 2,25 contributo UE);
L’azione è
finalizzata a promuovere l’occupabilità al lavoro di cittadini di Paesi terzi
vulnerabili o in condizione di disagio occupazionale, tramite servizi di
informazione, orientamento al lavoro e valorizzazione delle competenze
informali, attraverso l’attivazione di servizi individuali personalizzati e
finalizzati alla promozione dell’occupazione.
·
progetti giovanili (dotazione totale pari a 6 milioni di
euro, di cui 4,5 contributo UE);
L’azione
intende realizzare interventi rivolti a minori e giovani di Paesi terzi, per
sostenerli nel loro processo di crescita personale ed integrazione sociale, in
particolare per favorire l’inserimento scolastico dei minori stranieri,
attivare percorsi di accoglienza e sostegno per i minori stranieri non accompagnati,
e coinvolgere le famiglie dei ragazzi nel processo di integrazione.
·
informazione, comunicazione e sensibilizzazione (dotazione
totale pari a 2,5 milioni di euro, di cui 1,875 contributo UE)
L’azione
intende promuovere la conoscenza dei diritti, dei doveri e delle opportunità
rivolte ai cittadini di Paesi terzi, nonché sensibilizzare cittadini stranieri
ed italiani favorendo la conoscenza ed il rispetto reciproci.In particolare, si
intende: realizzare un portale per l'integrazione; ideare una campagna
informativa sull'accordo di integrazione e sui nuovi adempimenti che
interessano i cittadini stranieri; migliorare l’integrazione sociale e
professionale degli stranieri nei luoghi di lavoro, ridurre gli infortuni,
divulgare la cultura della Responsabilità Sociale d’Impresa e trasmettere la
cultura della sicurezza nel mondo del lavoro.
·
mediazione interculturale (dotazione totale pari a 2,2
milioni di euro, di cui 1,65 contributo UE).
Si intendono attivare servizi di mediazione interculturale e linguistica
per favorire l’efficacia della comunicazione e promuovere l’accesso dei
cittadini di paesi terzi ai pubblici servizi.
·
mediazione sociale e dialogo interculturale (dotazione
totale pari a 4 milioni di euro, di cui 3 contributo UE).
L’azione
intende promuovere interventi di mediazione sociale e gestione dei conflitti
sociali in ambito locale e urbano, favorendo la conoscenza ed accettazione
reciproca tra società d’accoglienza e collettività straniere.
·
capacity building (dotazione totale pari a 5 milioni di
euro, di cui 2,5 contributo UE).
L’azione intende
migliorare i livelli di gestione ed erogazione dei servizi pubblici ed
amministrativi rivolti ai cittadini di Paesi terzi;
·
Scambio di esperienze e buone pratiche (dotazione totale pari
a 1 milione di euro, di cui 500 mila euro contributo UE).
L’azione
ha lo scopo di promuovere il confronto tra le politiche di integrazione, con
focus trasversali specifici nei settori dell’inclusione finanziaria dei
cittadini stranieri e della tutela dei minori sottoposti a procedimento penale.
Sono stati infine previsti circa 3
milioni di euro per l'assistenza tecnica relativa alle attività di
preparazione, gestione, monitoraggio, valutazione, informazione e controllo dei
progetti.
Gli stranieri regolari (tra comunitari ed
extracomunitari) presenti nel nostro Paese sfiorano ormai la soglia dei cinque
milioni. Infatti, secondo le stime dell’Istituto nazionale di statistica,
sono 4 milioni 859 mila gli stranieri residenti nel nostro Paese
alla fine del 2011[27].
Dopo anni di costante aumento, nell’ultimo periodo si
registra un rallentamento dell’incremento della presenza straniera: rispetto al
1° gennaio 2011 l’incremento è 289 unità, inferiore a quello registrato
nell’anno precedente (328 mila unità).
I dati dell’ISTAT si riferiscono agli stranieri iscritti
all’anagrafe della popolazione residente e che presentano, quindi,
caratteristiche insediative stabili. A questi devono aggiungersi gli stranieri
regolarmente presenti ma che non hanno fatto richiesta o che non sono stati
ancora registrati all’anagrafe. Se si tiene conto anche dei soggiornanti
non residenti o non ancora registrati, il numero di stranieri regolari avrebbe,
già nel corso del 2010, raggiunto i 5 milioni, attestandosi a 4 milioni 968
mila[28]. Secondo
altre stime sarebbe stata superata anche la cifra di 5 milioni[29].
Secondo i dati ISTAT l’incidenza dei cittadini
stranieri sulla popolazione complessiva è dell’8%, che consente ormai di
annoverare l’Italia tra i grandi Paesi europei di immigrazione accanto a
Germania, Spagna, Francia e Regno Unito.
Da rilevare che il saldo migratorio (+ 261 mila unità)
consente al nostro Paese di mantenere un tasso di incremento della popolazione
positivo (+ 224 mila unità) che altrimenti sarebbe negativo: infatti, a fronte
di tale incremento, la popolazione di origine italiana scende sotto il 56
milioni (- 65 mila unità). Di particolare rilievo il forte tasso di nascita di
bambini stranieri: su 556 mila bambini nati in Italia del 2011, il 18% proviene
da donne straniere.
Nel lungo periodo il peso decisivo della presenza straniera
nell’evoluzione demografica del Paese dovrebbe mantenrsi costante: secondo le
stime del’lISTAT nel 2065 la popolazione residente in Italia si dovrebbe
attestare a 61,3 milioni con una oscillazione, dovuta a variabili demografici,
da un minimo di 53,4 milioni ad un massimo di 69,1 milioni. Con una dinamica
naturale negativa per 11,5 milioni (28,5 milioni di nascite contro 40 milioni
di decessi) e di una dinamica migratoria positiva per 12 milioni (17,9 milioni
di ingressi contro 5,9 milioni di uscite)[30].
Accanto alla presenza regolare degli stranieri, è diffuso il
fenomeno dell’immigrazione irregolare. Ovviamente, non ci sono stime
ufficiali sul numero totale dei clandestini. Come accennato, un recente
studio ipotizza una presenza irregolare in Italia di circa 433 persone
all’inizio del 2011[31].
Per quanto concerne gli sbarchi di clandestini sulle
coste italiane, dopo una fase di sostanziale diminuzione dei flussi, si è
registrata nel 2011 una forte ripresa degli sbarchi legata alle crisi del Paesi
del Nord Africa. Sono 62.692 gli stranieri sbarcati sulle coste italiane nel
2011 e 2.025 dal 1° gennaio al 9 maggio del 2012[32]. Si registra dunque una diminuzione nei
primi mesi di quest’anno dei flussi: dal 1° gennaio al 6 aprile 2011 gli
sbarchi nella sola Sicilia sono stati 390 per un totale di 25.867 persone, in
gran parte tunisini[33].
Le politiche in materia di gestione dell’immigrazione
economica in Europa si sono realizzate principalmente attorno a tre modelli: il
modello francese di tipo assimilazionista, quello multicultarista britannico e
quello tedesco basato sul concetto del lavoratore ospite (Gasterbeiter).
Ciascuno dei modelli trae origine dalle modalità con cui in questi tre Paesi si
è posta la questione migratoria e presentano ognuno aspetti positivi e
negativi.
Il nostro Paese, forse perché solamente di recente è
diventato meta di importanti flussi migratori, e anche a causa di una lunga
tradizione di emigrazione, non ha aderito in modo preciso a nessuno di questi
modelli e la nostra gestione delle politiche migratorie potrebbe essere
descritta come di tipo empirico, ossia improntata alla adozione delle misure di
volta in volta ritenute necessarie.
Comunque si possono riconoscere alcuni punti definiti nelle
politiche migratorie italiane, soprattutto a partire dalla fine degli anni ’90,
quando viene superata una gestione emergenziale del fenomeno migratorio, allora
agli inizi, caratterizzata da provvedimenti di necessità e urgenza, in favore
di un quadro normativo più stabile e strutturato.
I princìpi fondamentali che sono alla base della normativa
che viene formandosi attorno a quegli anni sono essenzialmente tre:
·
la programmazione dei flussi migratori;
·
il contrasto all’immigrazione clandestina;
·
la concessione di una ampia serie di diritti volti
all’integrazione degli stranieri regolari.
Nella legislatura in corso, soprattutto nei primi due anni,
ha prevalso una azione volta a garantire l’ordine e la sicurezza pubblica con
il contrasto all’immigrazione clandestina. Non sono mancate misure finalizzate
a favorire l’accoglienza e l’integrazione degli immigrati regolari che sembrano
caratterizzare in modo più deciso la seconda parte della legislatura.
Per la prima volta, con il nuovo Governo insediatosi nel
novembre 2011, è stato nominato un Ministro senza portafoglio per la
cooperazione internazionale e l’integrazione nella persona di Andrea
Riccardi[34].
Il Ministro, illustrando le linee programmatiche nel corso
dell'audizione alla Commissione Affari Costituzionali della Camera l’11 gennaio
2012, ha sottolineato la necessità di passare da una considerazione
emergenziale dell'immigrazione alla maturazione dell'idea di integrazione. Tra
le questioni affrontate dal Ministro, la concessione della cittadinanza dei
minorenni, figli di cittadini stranieri; l’insegnamento dell’italiano agli
immigrati; la graduazione dei costi di permesso di soggiorno.
Tra i primi atti del nuovo Governo in materia di
integrazione si ricorda la Strategia nazionale d’inclusione dei Rom,
dei Sinti e dei Caminanti presentato il 28 febbraio 2012[35]. Il piano attua la comunicazione della Commissione
europea del 5 aprile 2011 “Quadro dell'UE per le strategie nazionali di
integrazione dei Rom fino al 2020” nella quale sollecita gli Stati membri, in
proporzione all'entità della popolazione Rom che vive sui rispettivi territori
e tenendo conto dei loro diversi punti di partenza, ad adottare o sviluppare
un'impostazione globale per l'integrazione dei Rom.
In generale, la strategia nazionale in materia di politiche
per l’integrazione degli immigrati è riassunta nel Piano per l’integrazione
nella sicurezza, promosso dal Ministero del lavoro e delle politiche
sociali del precedente Governo e approvato dal Consiglio dei ministri il 10
giugno 2010[36]. Il
Piano, individua le principali linee di azione e gli strumenti da adottare al
fine di promuovere un efficace percorso di integrazione, nel rispetto delle
prerogative e delle competenze dei diversi attori istituzionali interessati,
nonché delle procedure previste a legislazione vigente. Il Piano si accompagna
all’accordo di integrazione, previsto dal primo Pacchetto sicurezza, da
sottoscrivere al momento della richiesta del permesso di soggiorno. Il
cosiddetto permesso di soggiorno a punti è diventato operativo dopo
l’approvazione del relativo regolamento di attuazione[37].
Di particolare rilievo alcune proposte di legge esaminate
alla Camera che modificano la disciplina della cittadinanza al fine di
adeguarla alle crescenti dimensioni del fenomeno migratorio. Alcune di queste
ampliano le possibilità di acquisizione della cittadinanza per i cittadini
stranieri nati in Italia. La I Commissione della Camera ha approvato un testo
unificato delle proposte di legge (A.C. 103-A). Il 12 gennaio 2010 l’Assemblea
ha tuttavia deciso di rinviare il testo in commissione per un approfondimento
dell’esame.
Tra le innovazioni previste da tale testo si segnalano: la
subordinazione del diritto all'acquisto della cittadinanza da parte dello
straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto senza interruzioni fino alla
maggiore età, alla frequenza con profitto di scuole riconosciute sino
all'assolvimento delle diritto-dovere all'istruzione e alla formazione; la
subordinazione del diritto all'acquisto della cittadinanza da parte dello
straniero alla stabile residenza decennale e ad un percorso di cittadinanza,
caratterizzato dal possesso del permesso CE per soggiornanti di lungo periodo e
mantenimento dei requisiti di reddito, alloggio e assenza di carichi pendenti
per esso necessari, dalla frequenza di un corso di un anno sulla storia e la
cultura italiana e la Costituzione, dall’effettiva integrazione sociale e
rispetto delle leggi e della Costituzione e dal rispetto degli obblighi
fiscali; l’estensione della disciplina del giuramento a tutti i casi di
acquisto della cittadinanza.
Il 14 giugno 2012 ha ripreso l’esame delle proposte di legge
che riguardano esclusivamente la concessione della cittadinanza dei minori stranieri,
si tratta delle proposte di legge C. 2431, C. 2684 e C. 2904, alle quali è stata abbinata la pdl C. 42369.
Di particolare rilievo in materia di lavoro l’emanazione di
due decreti legislativi, entrambi di recepimento di normative comunitarie.
Il primo è finalizzato ad incentivare l’accesso al lavoro di
immigrati altamente qualificati e istituisce la cosidetta carta blu
UE che conferisce a tali lavoratori uno status particolare (D.Lgs.
108/2012 che attua la direttiva 2009/50/CE).
Il secondo inasprisce le sanzioni nei confronti di datori
di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è
irregolare (D.Lgs. 109/2012 di attuazione della direttiva 2009/52/CE).
Il decreto 109/12 prevede anche una disposizione transitoria
volta a permettere ai datori di lavoro di dichiarare l’esistenza di rapporti di
lavoro irregolari pregressi.
Fino alla conclusione del procedimento di regolarizzazione
saranno sospesi i procedimenti penali e amministrativi nei confronti del datore
di lavoro e del lavoratore per le specifiche violazioni. L’art.5, comma1, del
provvedimento dispone infatti - entro 20 giorni dalla sua entrata in vigore –
l’adozione di un decreto attuativo a firma del ministro dell’Interno, di
concerto con il ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, con il ministro
per la Cooperazione internazionale e l’integrazione e con il ministro
dell’Economia e delle Finanze, contenente le modalità di presentazione della
domanda ed i limiti di reddito del datore di lavoro, richiesti per l’emersione
del rapporto.
La dichiarazione di emersione potrà essere fatta dai datori
di lavoro italiani, comunitari e stranieri lungo soggiornanti che, alla data del
9 agosto occupano irregolarmente alle proprie dipendenze da almeno tre mesi, e
continuano ad occupare alla data di presentazione della dichiarazione di
emersione lavoratori stranieri che si trovano in Italia ininterrottamente
almeno dal 31 dicembre 2011 o precedentemente.
La dichiarazione potrà essere presentata, dal 15 settembre
al 15 ottobre 2012, secondo le modalità che saranno stabilite dal decreto.
Sono esclusi dalla procedura i rapporti di lavoro a tempo
parziale, fatto salvo quanto previsto, in materia di lavoro domestico e di
sostegno al bisogno familiare, dal comma 8 della disposizione transitoria.
La precedente regolarizzazione risale al 2009, quando per i
lavoratori occupati irregolarmente nelle sole attività di assistenza personale
o del lavoro domestico, è stata prevista la possibilità di regolarizzare la
loro posizione lavorativa (decreto-legge 78/2009, art. 1-ter)[38]. L’intervento ha riguardato sia
i lavoratori stranieri (con o senza permesso di soggiorno), sia i lavoratori
italiani. Dal 1° al 30 settembre 2009 i datori di lavoro hanno potuto
presentare una dichiarazione di emersione, previo pagamento di un contributo
forfetario di 500 euro per ciascun lavoratore. Secondo i dati diffusi dal
Ministero dell'interno sono state presentate quasi 300.000 domande[39].
Si ricorda, inoltre, che nell’ambito del cosiddetto decreto
semplificazione e sviluppo (decreto-legge 5/2012) sono state adottate alcune
disposizioni relative alla semplificazione delle procedure di assunzione
di lavoratori extra UE e di documentazione amministrativa per gli immigrati[40].
Nel corso della fase di elaborazione della direttiva 2009/52
sul lavoro irregolare, le Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia
della Camera avevano impegnato il Governo a sostenere, in sede di Consiglio
dell'Unione europea alcune modifiche e integrazioni al testo della proposta[41].
Sempre alla Camera, nell’aprile 2010 erano state discusse
alcune mozioni incentrate sulle politiche migratorie e di integrazione,
e per il contrasto al lavoro irregolare. Tutte le mozioni sono
accomunate dalla richiesta di moltiplicare gli sforzi per combattere lo
sfruttamento dei lavoratori stranieri[42].
La I Commissione Affari costituzionali della Camera ha
esaminato un’altra proposta di direttiva europea, questa volta in materia di
disciplina del lavoro straniero stagionale. Nel documento finale,
approvato nella seduta del 25 novembre 2010, la Commissione ha espresso la necessità di:
·
elevare i termini massimi di validità del permesso di soggiorno
per lavoro stagionale (che nella proposta di direttiva e pari a 6 mesi e nella
legislazione nazionale a 9 mesi) in considerazione delle specificità del
comparto agricolo italiano;
·
dettagliare più puntualmente la disciplina sanzionatoria nei
confronti dei datori di lavoro inadempienti;
·
inserire tra i motivi del rifiuto o revoca del permesso di
soggiorno anche la minaccia alla sicurezza dello Stato.
Riguardo all’attività amministrativa, si segnala che il
Governo nel 2012 non ha prorogato, come era stato fatto in preceddenza, il regime
transitorio per l'accesso al mercato del lavoro dei cittadini rumeni e bulgari,
che poneva alcune limitazioni in materia di accesso al lavoro subordinato.
Per quanto riguarda la definizione annuale delle quote di
ingresso dei lavoratori (il cosiddetto decreto flussi) negli ultimi due
anni (2011 e 2012), a causa della crisi economica, sono stati autorizzati
esclusivamente gli ingressi dei lavoratori stagionali.
Il 25 gennaio 2012 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte volte all’istituzione di un nuovo quadro
giuridico europeo per la protezione dei dati personali nell’Unione europea,
comprendente:
·
la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del
Consiglio COM(2012)11 concernente la tutela delle persone fisiche con riguardo
al trattamento dei dati personali e la libera circolazione di tali dati (regolamento
generale sulla protezione dei dati) che abroga la direttiva 95/46/CE
- la proposta di direttiva
(COM(2012)10 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la tutela
della persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da
parte delle autorità competenti ai fini della prevenzione, indagine,
accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali, e
la libra circolazione di tali dati, che abroga la decisione quadro
2008/977/GAI
Il pacchetto di proposte, in linea con le indicazioni del
Programma di Stoccolma per lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia per il
periodo 2010-2014, intende rafforzare la tutela dei dati personali nell’UE,
sostituendo la normativa vigente con strumenti giuridici maggiormente
vincolanti:
- un regolamento in
sostituzione della direttiva 95/46/CE, in modo da ottenere una
uniforme applicazione delle disposizioni generali sulla protezione dei
dati in tutto il territorio dell’UE. L’applicabilità diretta del
regolamento nei diversi ordinamenti nazionali dovrebbe permettere di
ridurre la frammentazione giuridica e offrire maggiori certezze grazie
all’introduzione di una serie di norme di base armonizzate.
- una direttiva in
sostituzione della decisione quadro 2008/977/GAI per la protezione dei
dati nell’ambito delle attività svolte a fini di prevenzione, indagine,
accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali. La Commissione intende avvalersi delle novità introdotte dal Trattato di Lisbona, che,
abolendo la precedente struttura a pilastri, ha permesso di estendere alla
cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale (ex terzo pilastro)
gli strumenti legislativi (regolamenti e direttive) prima riservati alle
materia comunitarie (ex primo pilastro).
Il contenuto delle proposte
Rispetto alla direttiva 95/46/CE, la proposta di
regolamento generale sulla protezione dei dati comprendente sette capi e 34
articoli, la proposta di regolamento riorganizza il contenuto, ampliandolo
notevolmente e declinandolo in ben 91 articoli. Le principali modifiche
alla direttiva riguardano:
- la
previsione che il consenso dell'interessato per l'utilizzo dei propri
dati personali debba essere manifesto ed esplicito, in tal modo escludendosi
l'eventualità di un consenso tacito.
- l’introduzione
di garanzie quando si tratti di dati personali che riguardino minori.
- Il
rafforzamento del diritto alla cancellazione dei dati personali, quando siano
venute meno le ragioni che ne consentivano l'utilizzo e l’introduzione del diritto
d'oblio;
- l’introduzione
del diritto alla portabilità dei dati, vale a dire il diritto di
trasferire i propri dati tra diversi sistemi elettronici senza che il
responsabile del trattamento possa impedirlo;
- l’introduzione
di disposizioni volte a dettagliare in termini più accurati il diritto di
non essere sottoposto a «profilazioni», tecnica quest'ultima che è
largamente utilizzata nelle attività commerciali realizzate in via informatica
ma che rischia di incidere pesantemente sulla sfera giuridica dei soggetti
interessati;
- la
sostituzione dell’obbligo di notifica alle autorità di controllo
previsto indiscriminatamente dalla disciplina vigente con un obbligo di
notifica e comunicazione mirata alle sole operazioni di trattamento che
presentino rischi particolari per la sfera giuridica del soggetto interessato;
- la
previsione dell’obbligo di notificare e comunicare entro termini prestabiliti
delle eventuali violazioni dei dati personali;
- l'istituzione
della figura obbligatoria del responsabile della protezione dei dati
personali per il settore pubblico e per le imprese che abbiano almeno 250
dipendenti;
- le
disposizioni volte a disciplinare il trasferimento dei dati personali verso
paesi terzi od organizzazioni internazionali. La proposta di regolamento
prevede che il trasferimento debba essere subordinato alla preventiva adozione,
da parte della Commissione, di una decisione che verifichi l'adeguatezza del
livello di protezione accordato dallo Stato destinatario delle informazioni. È
peraltro previsto che anche in assenza di una decisione della Commissione si
possa procedere al trasferimento purché si verifichino talune circostanze che
nella proposta di regolamento sono puntualmente indicate;
- l’attribuzione
alle autorità di controllo, del potere di irrogare sanzioni amministrative
nel caso di violazione degli obblighi previsti. In proposito occorre valutare
se le misure prospettate quando si tratti di imprese (fino al 2 per cento del
fatturato annuo);
- l'istituzione
del Comitato europeo per la protezione dei dati composto dai
responsabili delle autorità di controllo dei diversi Stati membri e dal Garante
europeo della protezione dei dati. L'istituzione di questo organismo, che
subentrerebbe al cosiddetto gruppo «articolo 29», risponde all'obiettivo di
rafforzare il coordinamento tra i diversi Stati membri.
La proposta di direttiva COM(2012)10 è diretta a
disciplinare la materia del trattamento dei dati personali a fini di
prevenzione e indagine, accertamento e perseguimento di reati ovvero di
esecuzioni e sanzioni penali. I contenuti della proposta di direttiva
corrispondono in larga parte a quelli della proposta di regolamento, fatto
salvo il minor dettaglio derivante dalla natura dello strumento giuridico
prescelto che implica quasi inevitabilmente l'attribuzione a ciascuno Stato
membro di un certo margine di discrezionalità per la definizione di alcuni
specifici profili.
Il pacchetto di proposte è stato oggetto di esame da parte
della Camera dei deputati. Relativamente alla proposta di regolamento
generale sulla protezione dei dati (COM(2011)11), il 4 aprile 2012 la XIV Commissione Politiche dell’Unione europea ha adottato un parere motivato per
violazione del principio di sussidiarietà. In particolare la XIV Commissione ha sottolineato che la proposta di regolamento presenta in più parti evidenti
profili di criticità in primo luogo, in quanto la materia trattata costituisce
oggetto di disciplina costituzionale o comunque investe i principi fondamentali
degli ordinamenti nazionali; in secondo luogo, in quanto la definizione di
standard omogenei può sacrificare regimi nazionali più favorevoli, con
conseguente rischio di una attenuazione delle garanzie esistenti. La XIV Commissione ha inoltre ritenuto in contrasto con il principio di sussidiarietà:
·
l’attribuzione in capo alla Commissione europea di poteri
amplissimi attraverso il conferimento pressoché generalizzato, ai sensi
dell’articolo 87, della facoltà di adottare atti delegati su quasi tutti i profili
più rilevanti oggetto della proposta di regolamento;
·
la previsione dell’articolo 51 in base alle quali, qualora il responsabile del trattamento sia stabilito in più Stati membri, l’autorità
competente del luogo di stabilimento principale del responsabile del
trattamento acquisisce il ruolo di « sportello unico » in tutti gli Stati
membri ( tale previsione potrebbe privare i cittadini della possibilità di rivolgersi
all’autorità di controllo del proprio Stato membro, con il rischio di rendere più
difficoltoso l’effettivo esercizio dei diritti ad essi spettanti;
·
l’assenza di puntuali definizioni per quanto concerne istituti
e fattispecie di particolare rilievo, come nel caso del « diritto all’oblio »
di cui all’articolo così come nel caso delle limitazioni alla portata degli
obblighi e dei diritti relativi al trattamento dei dati personali
Sul pacchetto e’ attualmente in
corso l’esame di merito presso la II Commissione giustizia.
