Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

Verifica delle quantificazioni

Norme per la ridefinizione dell’assetto organizzativo-didattico dei centri di istruzione per gli adulti   (Schema di Decreto del Presidente della Repubblica n. 194)

N. 179 – 30 marzo 2010

 

 

 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO – Servizio Responsabile

( 066760-2174 / 066760-9455 – * bs_segreteria@camera.it

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

( 066760-3545 / 066760-3685 – * com_bilancio@camera.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DOC:	194
Natura dell’atto:	Schema di regolamento
Titolo breve:	Norme generali per la ridefinizione dell’assetto organizzativo-didattico dei centri di istruzione per gli adulti, ivi compresi i corsi serali
Riferimento normativo:	articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 e articolo 64, comma 4, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008.
Relatore per la Commissione di merito	Aprea
Gruppo:	PdL
Relazione tecnica:

 

 

Alla VII Commissione	ai sensi
	(termine per l’esame: 7 aprile 2010)
Alla V Commissione bilancio	ai sensi
	(termine per l’esame: 23 marzo 2010)

 

 

INDICE

 

ARTICOLI  1 - 11. 6

Ridefinizione,  nuovo assetto e funzionamento dei Centri6

PREMESSA

 

 

Lo schema di regolamento in esame reca norme generali per la ridefinizione dell’assetto organizzativo didattico dei Centri d’istruzione per gli adulti.

Il testo è corredato di relazione tecnica.

Si esaminano di seguito le norme considerate dalla relazione tecnica, nonché le altre disposizioni che presentano profili di carattere finanziario.

Il provvedimento in esame concorre all’attuazione del D.L. 112/2008, articolo 64 cui sono stati ascritti, complessivamente, risparmi non inferiori a 456 milioni di euro per l'anno 2009, a 1.650 milioni di euro per l'anno 2010, 2.538 milioni di euro per l'anno 2011 e a 3.188 milioni di euro a decorrere dall'anno 2012.

Si ricorda che la relazione tecnica allegata al decreto legge afferma che detti obiettivi dovranno realizzarsi nel triennio 2009-2011, mediante l’adozione di un piano triennale (2009-2011) che preveda interventi strutturali, tra cui quelli previsti dal provvedimento in esame, finalizzati al conseguimento delle economie indicate al comma 6.

 

RISPARMI QUANTIFICATI DALLA RELAZIONE TECNICA

 

(euro)

 

La relazione tecnica specifica che la riduzione della spesa di personale, conseguente alla riconduzione ai nuovi orari settimanali, viene calcolata prendendo come parametro lo stipendio iniziale di un insegnante della scuola di primo grado o laureato della scuola secondaria di secondo grado, come determinato dal CCNL 2006-2009, primo biennio economico 2006-2007 e successiva sequenza contrattuale dell’8 aprile 2008 che, al lordo degli oneri riflessi a carico dello Stato e dell’IRAP, è pari a euro 33.001,28 annui mentre quello di un insegnante della scuola primaria è pari ad euro 30.620,92.

 

VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI

 

ARTICOLI  1 - 11

Ridefinizione,  nuovo assetto e funzionamento dei Centri

Le norme:

·    dispongono – a partire dall’anno scolastico 2010-2011 e comunque entro l’anno scolastico 2011-2012 – la riconduzione nei Centri provinciali per l’istruzione degli adulti dei Centri territoriali permanenti per l’istruzione e la formazione in età adulta e dei corsi serali per il conseguimento di titoli di studio, ivi compresi i corsi della scuola dell’obbligo e di istruzione secondaria superiore negli istituti di prevenzione e pena (articolo 1);

·    prevedono l’articolazione dei Centri su base provinciale, nella dimensione stabilita in base ai criteri e parametri di cui al DPR n. 81/2009[1] (articolo 2, comma 1);

·    dispongono che ai Centri sia assegnata la medesima autonomia attribuita alle istituzioni scolastiche, la dotazione di un proprio organico nonché i medesimi organi collegiali delle istituzioni scolastiche (articolo 2, comma 3);

·    stabiliscono che i Centri possono ampliare l’offerta formativa nell’ambito della loro autonomia e nei limiti delle risorse disponibili (articolo 2, comma 5);

·    dispongono che l’iscrizione ai Centri sia riservata agli adulti in età lavorativa, anche stranieri, che non hanno assolto l’obbligo di istruzione o che non sono in possesso di titoli di studio di scuola secondaria superiore, nonché a coloro che hanno compiuto il sedicesimo anno di età e che non sono in possesso del  titolo di studio conclusivo del primo ciclo di istruzione o che non hanno assolto l’obbligo di istruzione (articolo 3)[2];

·    definiscono l’assetto didattico dei Centri, e l’articolazione dei due livelli di percorso (articolo 4, commi 1-6);

·    demandano ad un successivo decreto la definizione dei criteri generali per la sostenibilità dei carichi orari da parte degli studenti, da realizzarsi anche attraverso la fruizione a distanza di una parte dei percorsi (articolo 4, comma 7);

·    stabiliscono che, ai fini dell’ammissione al gruppo di livello[3], i Centri costituiscono commissioni per la definizione del “Patto formativo individuale”, composte dai docenti dei gruppi di livello e, per gli adulti stranieri, eventualmente integrate da esperti e/o mediatori linguistici in relazione alla tipologia di utenti e di percorsi. La partecipazione alle suddette commissioni costituisce obbligo di servizio per il personale docente; per gli esperti esterni la partecipazione non deve comportare maggiori oneri a carico della finanza pubblica (articolo 5, comma 2);

·    stabiliscono che i percorsi si concludano con un esame di Stato per il rilascio dei titoli di studio previsti (articolo 6, comma 2);

·    dispongono che i Centri costituiscano i rispettivi organi di governo e che fino alla  costituzione del consiglio di istituto e della giunta esecutiva, le relative funzioni siano svolte dal commissario straordinario nominato dal competente direttore generale dell’ufficio scolastico regionale (articolo 7);

·    prevedono che il riscontro di regolarità amministrativa e contabile presso i Centri sia effettuato da due revisori dei conti, fermo restando il numero complessivo di ambiti territoriali scolastici, che non può superare quello dell’anno 2008 (articolo 8);

·    stabiliscono i criteri per la determinazione degli organici dei Centri, da definirsi, per l’anno scolastico 2010-2011, tenendo conto della serie storica degli alunni scrutinati, di quelli ammessi agli esami finali nonché di quelli che hanno conseguito una certificazione relativa al livello frequentato (articolo 9).

Più in particolare, si stabilisce che l’organico viene determinato, nell’ambito e nei limiti degli organici definiti a legislazione vigente, con un rapporto non superiore a un docente ogni dodici studenti (articolo 9, comma 2);

·    disciplinano il passaggio dall’attuale al nuovo ordinamento prevedendo, tra l’altro, che dall’attuazione del regolamento in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (articolo 11, commi 1-6);

·    stabiliscono che l’istituzione dei Centri avvenga esclusivamente in presenza di una corrispondente riduzione di ulteriori autonomie scolastiche rispetto all’obiettivo complessivo di riduzione delle autonomie previsto dal Piano programmatico di cui all’art. 64, comma 3, del DL 112/2008 e fermo restando il conseguimento dell’obiettivo finanziario di cui all’art. 1 del DPR n. 81/2009 (articolo 11, comma 9).

 

La relazione tecnica ricorda che l’istruzione primaria e secondaria di primo grado per adulti nell’anno scolastico 2008-2009 è svolta presso i Centri Territoriali Permanenti (CTP), mentre i corsi serali di istruzione secondaria di secondo grado sono attivati presso gli istituti dei vari ordini di istruzione superiore.

La consistenza dell’organico docente di CTP, che dipende dalla presenza o meno presso il CTP medesimo di una sezione carceraria, è generalmente di 3 docenti di scuola primaria e 5 di scuola secondaria di primo grado per ciascun corso. L’organico dei corsi serali è invece correlato al numero di alunni iscritti.

La relazione tecnica riporta, quindi, le seguenti tabelle:

Tab. 1

 

Tab. 2

 

In merito all’organizzazione oraria dei nuovi percorsi ed al computo dei risparmi correlati, la relazione afferma che gli attuali CTP e i corsi serali saranno riorganizzati in Centri per l’istruzione degli adulti (CPIA) che saranno costituiti, a partire dall’a.s. 2010/2011 e comunque entro l’a.s. 2011/2012, prevedibilmente nel numero massimo di 150, ovvero almeno uno per provincia nonché 5 o 6 per ciascuna delle maggiori aree metropolitane, sulla base dello specifico piano di dimensionamento della rete scolastica adottato dalle singole regioni.

In merito all’effetto sui posti, la relazione evidenzia che, a seguito della costituzione dei CPIA si determineranno altrettante autonomie scolastiche con pari necessità di posti di dirigente scolastico e di direttore dei servizi generali amministrativi. Da ciò, secondo la relazione, non conseguirà una maggiore spesa per il bilancio pubblico in quanto l’art. 11 comma 9 del regolamento in esame prevede che si possa riconoscere l’autonomia ai Centri solo nella misura in cui si dovessero realizzare economie ulteriori rispetto a quelle conseguenti alla razionalizzazione della rete scolastica di cui al Piano programmatico e ferma restando la realizzazione di quelle previste all’art. 1 del DPR 81/2009.

L’art. 1 del DPR 81/2009 dispone che dall’attuazione del dimensionamento della rete scolastica e dei punti di erogazione del servizio debba conseguire un’economia di spesa non inferiore a 85 milioni di euro entro l’anno scolastico 2011/2012.

La relazione non ritiene necessario computare il fabbisogno finanziario relativo all’organico degli assistenti tecnici in quanto l’articolo 9 dispone che la dotazione organica del personale amministrativo ed ausiliario sia definita nei limiti di organico disponibile a legislazione vigente.

In merito alle dotazioni di organico rapportate alla percentuale storica di alunni che portano a termine il corso seguito (articolo 9, comma 1), la relazione afferma che tali dati sono disponibili solo per il decorso anno scolastico 2008/2009, utilizzabili comunque per la stima del minor fabbisogno di spese di personale.

 

Tab. 3

 

Nell’ipotesi che vi sia un’invarianza nel fabbisogno d’istruzione espresso dalla popolazione adulta, la relazione tecnica prevede che il numero di alunni sulla cui base si determinerà l’organico docente è pari a quello esposto in tabella 3.

Tenuto conto che l’art. 9 prevede un organico massimo di 1 docente ogni 12 alunni scrutinati, ammessi agli esami o certificati, la relazione evidenzia che il limite massimo dell’organico dei CPIA sarà pari a:

 

Tab. 4

 

Il minor fabbisogno di posti d’organico di docenti sarà quindi pari, almeno, alla differenza tra la tabella 1 e la tabella 4, ovvero:

 

Tab. 5

 

La relazione afferma, quindi, che la riduzione d’organico prevista sarà effettiva a decorrere dall’anno scolastico 2010/2011 in quanto – come previsto dall’art. 11, comma 8 – le disposizioni di cui agli articoli 3 e 9 si applicano ai Centri territoriali permanenti per l’istruzione e la formazione in età adulta e ai corsi serali non ancora ricondotti al CPIA.

La relazione tecnica sottolinea, inoltre, che le modifiche ordinamentali previste dal provvedimento in esame possono portare effetti benefici sul fabbisogno di docenti già nell’anno scolastico 2009/2010. A supporto di tale considerazione, ricorda che la relazione tecnica allo schema di regolamento recante “Norme per la riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane della scuola” stimava una riduzione di 179 posti di docenza, in corrispondenza ad una diversa organizzazione dei corsi serali, già a partire dall’a.s. 2009/2010. Al riguardo, segnala che detta riduzione di 179 posti è stata comunque effettuata, a legislazione vigente e che di essa si è dato conto anche nel decreto interministeriale per la definizione degli organici per l’a.s. 2009/2010, le cui tabelle iscrivono per intero la riduzione di complessivi 42.100 posti d’insegnamento prevista dall’art. 64 del DL 112/2008.

La relazione tecnica riporta quindi la seguente tabella:

Tab. 6

 

 

Con riferimento alle spese di funzionamento dei CPIA, la relazione afferma che non si verificherà un incremento nel fabbisogno complessivo rispetto a quello dell’anno scolastico 2008/2009, essendo i CPIA una diversa organizzazione amministrativa per corsi ed insegnamenti già attivati e funzionanti nel 2008/2009. Anche con specifico riguardo alle spese per i revisori dei conti non si verificheranno incrementi, essendo espressamente previsto che non possono essere costituiti nuovi ambiti territoriali scolastici a seguito della creazione dei CPIA.

Quanto alla personalizzazione dei percorsi di studio e alla realizzazione di attività di accoglienza e orientamento (art. 4, comma 7), la relazione tecnica esclude un maggior bisogno finanziario, trattandosi di attività rientranti nel progetto dell’offerta formativa dei CPIA, da svolgersi col personale ordinariamente assegnato agli stessi. In merito, poi, alla possibilità di fruire a distanza parte del percorso formativo, la relazione asserisce che anche in questo caso non si determineranno nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, considerato che i CPIA potranno all’uopo avvalersi delle infrastrutture di formazione a distanza già realizzate.

Infine, in merito all’espletamento degli esami di Stato, la relazione chiarisce che già a legislazione vigente gli alunni dei CTP e dei corsi serali in possesso dei necessari requisiti sono ammessi agli esami di Stato e che lo schema di regolamento in esame non propone modifiche tali da indurre un incremento degli alunni qualificati a sostenere gli esami medesimi. Pertanto la relazione prevede una sostanziale invarianza di spesa rispetto a quella già sostenuta nel corrente anno scolastico.

 

Infine, la relazione tecnica presenta una tabella recante il “sunto della riduzione dei posti” conseguente al complesso dei provvedimenti adottati ai sensi dell’art. 64 del DL 112/2008, tra cui quello in esame (sezione “istruzione degli adulti”):

 

La relazione specifica che le cifre precedute dal segno “+” indicano un incremento nel numero dei posti, mentre nel rigo “differenza” indicano un maggior numero di riduzioni rispetto all’obiettivo da raggiungere.

 

Al riguardo, si osserva che la relazione tecnica non espone dati ed elementi a sostegno dell’effettiva possibilità di costituire 150 CPIA e altrettanti posti di dirigente scolastico e di direttore dei servizi generali amministrativi senza ulteriori spese a carico del bilancio dello Stato. Si rileva, in proposito, che, in base alla RT, la realizzazione dei CPIA nel numero previsto è subordinata alla realizzazione di “ulteriori economie” rispetto a quelle conseguenti alla razionalizzazione della rete scolastica (come stabilisce, peraltro, l’articolo 11, comma 9 del provvedimento in esame). A tale riguardo, andrebbe precisata l’entità e la modulazione temporale sia dell’onere ascrivibile alla creazione delle nuove autonomie scolastiche sia delle “ulteriori economie” da realizzare al fine di garantire l’invarianza della spesa. Si rileva inoltre che non sono indicate le tipologie di spesa da comprimere per conseguire detti ulteriori risparmi.

Tenuto conto che, nel caso in cui dette economie – ulteriori rispetto a quelle previste dal piano programmatico di cui all’art. 64 del D.l. 112/2008[4] -  non dovessero essere realizzate, non si potrebbe dare seguito alla disposizione contenuta nell’articolo 1, è necessario acquisire elementi di valutazione circa l’effettiva praticabilità di tali riduzioni di spesa.

Analogamente, l’affermazione della relazione tecnica, in base alla quale non è necessario computare il fabbisogno finanziario relativo all’organico del personale ATA, andrebbe supportata da dati relativi all’organico attuale ed alla possibilità del suo utilizzo in relazione alla nuova organizzazione dei centri.

Con riferimento al criterio di fissare la dotazione organica dei Centri sulla base di un rapporto di 1/12, si osserva che attualmente, stando ai dati forniti dalla relazione tecnica alle tabelle 1 e 2, tale rapporto sembra attestarsi, almeno per quanto concerne la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado, su 1 docente ogni 15 alunni; pertanto, il nuovo rapporto previsto sembrerebbe configurare un aumento della dotazione organica dei docenti. Sul punto appaiono necessari chiarimenti.

Si osserva, inoltre, che la relazione tecnica richiama in diversi passaggi quella allegata al DPR 81/2009 recante “Norme per la riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane della scuola”, ricordando che quest’ultima stimava una riduzione di 179 posti di docenza, in corrispondenza di una diversa organizzazione dei corsi serali, già a partire dall’anno scolastico 2009-2010.

A tale proposito, si rileva che la relazione tecnica richiamata faceva riferimento alla seguente dotazione organica per l’anno scolastico 2008-2009: 1.080 posti nelle scuole primarie, 2.751 posti nelle scuole secondarie di primo grado e 3.800 in quelle secondarie di secondo grado. A seguito della riduzione di 179 posti d’insegnamento da attivarsi già dall’anno scolastico 2009/2010, la dotazione organica risultante sarebbe pertanto di 1.064 posti nella scuola primaria, 2.703 nella scuola secondaria di primo grado e 3.685 in quella secondaria di secondo grado.

Dalla lettura della tabella 1 contenuta nella relazione tecnica, allegata al provvedimento in esame, il numero dei posti di docenza risulta invece decisamente superiore a quello che, in base alla RT riferita al DPR 81/2009, doveva risultare dalle riduzioni disposte dal medesimo DPR. Sul punto appaiono quindi necessari elementi informativi, anche al fine di verificare l’effettivo conseguimento degli obiettivi finanziari ascritti al provvedimento.

Inoltre, pur prendendo atto della consistente riduzione dei Centri, dovrebbero essere forniti elementi di dettaglio circa la praticabilità di detta riduzione, precisando, tra l’altro, se alla diminuzione del numero dei Centri corrisponda una diminuzione del numero delle strutture che ospiteranno i corsi, anche in considerazione della circostanza che il numero degli allievi appare negli ultimi anni in sostanziale aumento.

Si rileva, inoltre, che i dati riportati nell’allegato 2 della relazione illustrativa mostrano, almeno in relazione all’iscrizione ai CTP, un trend in costante crescita: da 152.019 iscritti nell’anno scolastico 1998/1999 a 402.288 iscritti nell’anno scolastico 2007-2008. Non appare coerente con tale andamento il dato, riportato nella tabella 2 della relazione tecnica, relativo alle iscrizioni dell’anno scolastico 2008/2009, pari a sole 64.221 iscrizioni ai CTP per la scuola primaria e secondaria.

In considerazione inoltre di quanto affermato dalla relazione illustrativa riguardo all’aumento progressivo dell’utenza dei corsi in questione, occorrerebbe una conferma circa la possibilità di fare fronte alle crescenti richieste con le risorse finanziarie disponibili, al fine di escludere che possano determinarsi i presupposti per un futuro appostamento di risorse aggiuntive.

Inoltre:

·     in merito alla disposizione di cui all’articolo 5, comma 2, relativa all’integrazione delle commissioni con esperti e/o mediatori linguistici, pur rilevando che la norma stabilisce che per gli esperti esterni la partecipazione non deve comportare maggiori oneri a carico della finanza pubblica, si rileva che non viene espressamente esclusa la possibilità che la partecipazione alle riunioni delle commissioni possa dar luogo alla maturazione del diritto alla percezione di emolumenti, compensi o rimborsi;

·     sarebbero opportuni chiarimenti sulle effettive modalità di attuazione delle disposizioni relative alle funzioni del commissario straordinario (articolo 7, comma 2) e dei revisori dei conti (articolo 8, comma 2), al fine di escludere l’insorgenza di oneri a carico della finanza pubblica.

Più in generale, in relazione alla tabella recante il “sunto della riduzione dei posti” conseguente al complesso dei provvedimenti adottati ai sensi dell’art. 64 del DL 112/2008, appare necessario che siano esplicitati i risparmi corrispondenti alle riduzioni di organico indicate dalla stessa tabella, al fine di verificare l’effettivo conseguimento degli obiettivi di risparmio fissati dal DL 112/2008, secondo la modulazione temporale prevista dalla relazione tecnica allegata al medesimo decreto, tenuto conto che detti risparmi erano previsti già a partire dall’anno 2009.