1. La procedura per l'acquisto dei nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio
In merito alle procedure previste dalla normativa vigente in tema di sistemi d’arma, si ricorda che la legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa", è intervenuta con lo scopo di razionalizzare le attività volte all'ammodernamento, al riordinamento ed alla conservazione in efficienza dei mezzi delle Forze armate. Il provvedimento ha infatti inteso semplificare e rendere trasparenti le procedure negoziali relative alla gran parte degli approvvigionamenti centrali del Ministero della difesa, adeguandone la disciplina alle disposizioni sulle procedure contrattuali dello Stato introdotte dalla legge 17 novembre 1986, n. 770, in materia di programmi di ricerca per l'acquisizione e la manutenzione di prodotti ad alta tecnologia.
In particolare, l'articolo 1 della legge 436/88 dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:
a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,
b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che in alcune circostanze indicate dalla legge stessa, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.
Per quanto riguarda il completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali, i relativi piani di spesa basati sui fondi ordinari di bilancio devono essere sottoposti, in apposito allegato, dal Ministro della difesa al Parlamento in sede di esame dello stato di previsione del Ministero della difesa.
Il Ministro della difesa, inoltre, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.
Sempre a norma dell'articolo 1 della legge n. 436/88, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo deve trasmettere al Parlamento relazioni illustrative sulla spesa complessiva prevista per il personale militare e sullo stato d’attuazione dei programmi relativi alle infrastrutture NATO, agli impianti tecnici e logistici, ai mezzi e materiali di commissariato, alle infrastrutture militari, all'ammodernamento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, all'acquisizione di beni mobili e immobili, ai servizi per l'Arma dei carabinieri ed alla ricerca scientifica.
In base all'articolo 6 della legge n. 436/88, inoltre, le competenti Commissioni parlamentari sono chiamate ad esprimere un parere sui regolamenti che disciplinano l'attività delle direzioni generali tecniche e degli enti dipendenti e sui capitolati d'oneri generali e particolari per le forniture della difesa, approvati dal Ministro della difesa.
2. Programma dell’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale.
Nella seduta del 15 ottobre 2008 la Commissione difesa della Camera dei deputati ha deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della citata legge 4 ottobre 1988, n. 436[1].
In particolare, nel programma dell’indagine conoscitiva la Commissione difesa, dopo aver posto in risalto la rilevanza economica e strategica degli investimenti concernenti i programmi di armamento e, più in generale, i mezzi destinati alla difesa nazionale, ha sottolineato come negli ultimi anni “i programmi di armamento sono stati oggetto di numerosi interventi di rifinanziamento e di definanziamento, attraverso provvedimenti omnibus di iniziativa governativa, di cui è stato difficile valutare, in sede parlamentare, l'effettiva ratio e i reali effetti, in mancanza di una visione complessiva e dinamica dell'intero settore”.
Da qui l’esigenza, osserva sempre la Commissione, “di ricondurre alla sede parlamentare questo flusso di informazioni e di fare il punto sull'acquisizione dei citati programmi, anche in considerazione del fatto che, negli ultimi venti anni, ossia dalla data di entrata in vigore della legge n. 436 ad oggi, il settore della difesa” e, soprattutto quello degli armamenti, ha subìto trasformazioni epocali conseguenti, in particolare, al diverso contesto strategico, al mutato quadro internazionale e dell'evoluzione della disciplina comunitaria.
Tali fattori hanno, in particolare, contribuito, da un lato, ad una progressiva proiezione delle Forze armate dei vari Paesi membri dell’Unione europea al di fuori dei confini nazionali per effetto della partecipazione a missioni internazionali di mantenimento o di ristabilimento della pace e, dall’altro lato, alla conseguente realizzazione di programmi di armamento in collaborazione tra vari Paesi e alla creazione di più stretti rapporti societari soprattutto tra le imprese europee.
In questo contesto si collocano, tra l’altro, le due proposte di direttiva presentate dalla Commissione europea il 5 dicembre 2007, richiamate nel citato programma dell’indagine conoscitiva, concernenti, rispettivamente, la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa (COM (2007) 765) e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza (COM (2007) 766). La prima proposta si propone l'obiettivo «di ridurre gli ostacoli alla circolazione nel mercato interno delle merci e dei servizi (prodotti) destinati alla difesa e le distorsioni della concorrenza che ne risultano»; la seconda, invece, si prefigge l'introduzione “di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato per l'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e di difesa” colmando le lacune della normativa in vigore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, che ha stabilito che il ricorso a deroghe al diritto comunitario, ivi compresa quella prevista dal citato articolo 296 del trattato, deve essere limitato ad ipotesi eccezionali e chiaramente definite.
Ciò premesso, gli obiettivi dell’indagine conoscitiva indicati nel relativo programma consistono nell’acquisire informazioni :
Ø sui procedimenti amministrativi che conducono alla definizione dei singoli programmi, con particolare riferimento alle procedure adottate per assicurare coerenza tra singoli programmi e strategia di difesa, anche alla luce del quadro euro-atlantico, sugli organismi coinvolti nei processi decisionali, ai criteri adottati per la scelta del contraente e per la relativa remunerazione;
Ø sulle procedure seguite dai principali Paesi europei in relazione all'acquisizione dei predetti programmi nonché sulla possibilità di coordinare gli impegni finanziari dei Paesi UE, non solo in funzione dell'adozione di strategie e di strumenti comuni di difesa, ma anche in vista degli effetti positivi che conseguirebbero dalla razionalizzazione e riqualificazione della spesa dei Paesi stessi;
Ø sui profili finanziari afferenti ai citati programmi, con particolare riguardo all'ammontare complessivo delle risorse attualmente destinate alla loro realizzazione, alle modalità attraverso le quali avviene la relativa programmazione finanziaria, ai criteri seguiti per l'allocazione degli stanziamenti tra i diversi stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato, all'eventuale incidenza delle recenti decisioni EUROSTAT sulla programmazione finanziaria dei programmi in corso, nonché sulle risorse investite dai principali Paesi dell'Unione europea e della NATO;
Ø sulle caratteristiche dei programmi di armamento in corso, verificando, in particolare, quanta parte di questi ultimi sia qualificata dual use, quali siano le principali imprese che risultano assegnatarie dei programmi stessi e la distribuzione territoriale dei relativi impianti di produzione;
Ø sui possibili effetti dell'evoluzione della disciplina comunitaria sulle future acquisizioni dei menzionati programmi.
L’indagine dovrà, infine, valutare l'efficacia dell'attuale sistema di controllo parlamentare, anche alla luce dell'esperienza maturata nei principali Paesi europei, esaminando, in particolare, la possibilità di prevedere nuove forme di controllo, verificando quanti programmi in corso sono stati assoggettati al parere parlamentare e quali sono stati i criteri adottati per distinguere, nell'ambito dei programmi di armamento, quelli concernenti il mantenimento delle dotazioni e il ripianamento delle scorte.
Il Ministro della difesa, in data 20 maggio 2009, ha trasmesso, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 4 ottobre 1988, n. 436, la richiesta di parere parlamentare in ordine al programma pluriennale in cooperazione internazionale A/R n. SMD 09/2009, relativo alla produzione e al supporto del missile AGM-88E Advanced Anti-Radiation Guided Missile (AARGM).
La richiesta è stata quindi assegnata, in data 26 maggio 2009, alla IV Commissione Difesa, che è chiamata ad esprimere il prescritto parere entro il 25 giugno 2009.
Il programma pluriennale
Il programma pluriennale in esame è finalizzato alla produzione e al supporto del missile antiradar a medio raggio AGM-88E, evoluzione del missile AGM-88 HARM, utilizzato per particolari azioni aeree sviluppate contro gli assetti opposti destinati alla difesa aerea (Destruction of Enemy Air Defense).
Al riguardo, si ricorda che il sistema AGM-88 HARM[2] è un missile aria-suolo antiradiazione(High-speed Anti Radiation Missile “ARM”) del peso di 360 kg, dotato di una particolare velocità tale da non consentire, o rendere estremamente difficile, alle forze avversarie di spegnere i bersagli radar.
Come precisato nella relazione illustrativa allegata al programma in esame, sebbene in passato i missili aria-suolo antiradiazione siano stati largamente utilizzati in importanti operazioni, in tempi più recenti si è avvertita la necessità di sviluppare versioni tecnologicamente sempre più avanzate di sistemi missilistici anti radar, allo scopo di superare le più moderne contromisure messe in campo dalle forze avversarie soprattutto durante l’impiego operativo del missile AGM-88 HARM.
In particolare, nella citata nota si evidenzia come nel corso dell’operazione Allied Force in Kosovo (1999) “a fronte di un elevato numero di missili Harm lanciati, una percentuale modesta ha colpito l’obiettivo,” e si sottolinea, altresì, la difficoltà di questo armamento di limitare l’impatto a specifici bersagli e di mantenere efficace il sistema d'arma anche quando i radar bersaglio vengono spenti per autodifesa.
Per contrastare tali criticità, l’industria statunitense, nell’ambito di un programma di cooperazione internazionale convenuto tra la marina miliare statunitense e l’aeronautica militare italiana, ha programmato una versione tecnologicamente più avanzata del sistema AGM-88 HARM in grado di colpire e distruggere con un’elevata precisione bersagli militari, minimizzando, allo stesso tempo il rischio di danni collaterali.
A tal fine la nota illustrativa allegata al programma in esame individua una serie di requisiti e di caratteristiche che tipizzano il nuovo sistema (AGM-88E) e consistenti nella capacità di:
Ø limitare al massimo il rischio di danni collaterali conseguenti al lancio del missile (come, ad esempio, il rischio di attacchi involontari “a eventuali forze amiche operanti nella zona”), attraverso la selezione di “zone di esclusione” e “zone d’impatto”;
Per zone d’esclusione s’intendono determinate zone nell’ambito delle quali il missile non deve impattare anche in presenza di un ipotetico bersaglio. Per zone d’impatto, s’intendono determinate zone dove deve trovarsi il bersaglio da colpire. In entrambe queste ipotesi spetta all’equipaggio del velivolo lanciatore selezionare prima del lancio o nella fase immediatamente successiva le zone le zone di esclusione o d’impatto.
Ø colpire, inseguendoli, bersagli in movimento, quali, ad esempio, unità di difesa aerea e sistemi di comunicazione su unità navali;
Ø trasmettere informazioni relative al previsto punto di impatto, nella fase finale di volo (c.d.capacità net-centriche).
In relazione a tale requisito la nota illustrativa allegata al programma in esame osserva che la capacità nec-centrica del sistema AGM-88 HARME, consente l’invio nella fase terminale di volo di informazioni relative al previsto punto d’impatto e al bersaglio che possono assistere l’attività di valutazione dei danni provocati al bersaglio ( Battle Damage Assestament, BDA)
Ø mantenere efficace il sistema d'arma anche quando i radar bersaglio vengono spenti per autodifesa. Per questo motivo sull'AARGM sono stati installati un radar passivo e uno attivo in banda millimetrica.
Al riguardo, nella citata nota illustrativa si osserva che il radar passivo è funzionale nel caso in cui il bersaglio emetta radiazioni elettromagnetiche. Viceversa, il radar attivo è particolarmente utile nel caso in cui il bersaglio non emetta le citate radiazioni.
Per quanto riguarda, poi, gli aspetti logistici e addestrativi del Programma in esame, la citata nota illustrativa oltre ad evidenziare la necessità di predisporre specifici corsi di formazione per equipaggi di volo e per il personale di terra preposto alla gestione tecnica del sistema, osserva che il supporto richiesto dal sistema in esame dovrà consentire di:
Ø maneggiare il sistema prima e dopo il suo allestimento;
Ø verificarne da terra il funzionamento;
Ø caricare il missile sul velivolo.
In relazione a quest’ultimo requisito si osserva che il missile AARGM-88E saranno integrati sul velivolo Tornado, con particolare riferimento alla versione ECR.
Da un punto di vista tecnico, il Tornado è un cacciabombardiere supersonico per penetrazioni a bassa quota, biposto in tandem, caratterizzato da geometria alare variabile, impennaggio verticale a deriva singola e impianto propulsivo suddiviso in due unità. L'elemento fondamentale della dotazione avionica interna è il radar TFR che è collegato al pilota automatico per un volo autonomo alle basse quote con condizioni di scarsa visibilità. Tale velivolo è nato dalla collaborazione tra l’Italia, la Germania e il Regno Unito che necessitavano di dotarsi di un nuovo cacciabombardiere per sostituire i vecchi velivoli. Il patto venne siglato nel 1969 con la creazione del consorzio industriale Panavia. L’Italia ha acquistato complessivamente 100 velivoli Tornado nella versione IDS (Interdictor / Strike, destinata all'interdizione e all'attacco al suolo) consegnati a partire dal 1982. Alla fine degli anni Novanta, 16 velivoli IDS furono riconvertiti nella versione ECR (Electronic Combat Reconnaissanceper la guerra elettronica). Secondo la pubblicazione The Military Balance 2008 dell’IISS (Istituto Internazionale di Studi Strategici), sono attualmente operativi 84 Tornado, di cui 69 velivoli nella versione IDS e 16 nella versione ECR.
La durata prevista del programma in esame, come riferisce la scheda illustrativa, è di 12 anni: dal 2009 al 2020.
Il costo del programma, è stimato complessivamente in 139 milioni di euro, e dovrebbe essere finanziato, come riferisce la scheda illlustrativa, attraverso stanziamenti tratti dal bilancio ordinario del Ministero della difesa
Si segnala che in relazione al programma in esame, la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2009, prevede una spesa complessiva di 158 milioni di euro di cui 3,6 per l’anno finanziario 2009. La medesima nota precisa inoltre che il Programma di cooperazione in esame dovrebbe concludersi nel 2016 (anziché nel 2020, come indicato nel Programma) e concerne l’acquisto di 250 missili antiradiazione aria- suolo a medio raggio (anziché 232, come indicato nel Programma).
Per quanto riguarda gli aspetti industriali del programma, la scheda illustrativa fa presente che il Programma in esame è un Programma di produzione cooperativa bilaterale fra Stati Uniti e l’Italia, rappresentati, rispettivamente, dalla Marina militare statunitense e dal Segretariato Generale della difesa e Direzione Generale degli armamenti, il quale ha delegato la gestione del Programma allo Stato maggiore dell’aeronautica.
Le ditte interessate sono la MBDA Italia, la Vitrociset (Italia), la ATK (USA), l’Alenia e il consorzio Panavia.
La citata scheda pone, altrtesì, in evidenza come il Sistema in esame abbia attirato l’attenzione di altre nazioni quali la Germania, la Spagna, la Grecia, e l’Australia.