Camera dei deputati Dossier DI0062

Quadro normativo

1. La procedura per l'acquisto dei nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

In merito alle procedure previste dalla normativa vigente in tema di sistemi d’arma, si ricorda che la legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa", è intervenuta con lo scopo di razionalizzare le attività volte all'ammodernamento, al riordinamento ed alla conservazione in efficienza dei mezzi delle Forze armate. Il provvedimento ha infatti inteso semplificare e rendere trasparenti le procedure negoziali relative alla gran parte degli approvvigionamenti centrali del Ministero della difesa, adeguandone la disciplina alle disposizioni sulle procedure contrattuali dello Stato introdotte dalla legge 17 novembre 1986, n. 770, in materia di programmi di ricerca per l'acquisizione e la manutenzione di prodotti ad alta tecnologia.

In particolare, l'articolo 1 della legge 436/88 dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che in alcune circostanze indicate dalla legge stessa, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

Per quanto riguarda il completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali, i relativi piani di spesa basati sui fondi ordinari di bilancio devono essere sottoposti, in apposito allegato, dal Ministro della difesa al Parlamento in sede di esame dello stato di previsione del Ministero della difesa.

Il Ministro della difesa, inoltre, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Sempre a norma dell'articolo 1 della legge n. 436/88, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo deve trasmettere al Parlamento relazioni illustrative sulla spesa complessiva prevista per il personale militare e sullo stato d’attuazione dei programmi relativi alle infrastrutture NATO, agli impianti tecnici e logistici, ai mezzi e materiali di commissariato, alle infrastrutture militari, all'ammodernamento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, all'acquisizione di beni mobili e immobili, ai servizi per l'Arma dei carabinieri ed alla ricerca scientifica.

In base all'articolo 6della legge n. 436/88, inoltre, le competenti Commissioni parlamentari sono chiamate ad esprimere un parere sui regolamenti che disciplinano l'attività delle direzioni generali tecniche e degli enti dipendenti e sui capitolati d'oneri generali e particolari per le forniture della difesa, approvati dal Ministro della difesa.

2. Programma dell’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale.

Nella seduta del 15 ottobre 2008 la Commissione difesa della Camera dei deputati ha deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della citata legge 4 ottobre 1988, n. 436[1].

In particolare, nel programma dell’indagine conoscitiva la Commissione difesa, dopo aver posto in risalto la rilevanza economica e strategica degli investimenti concernenti i programmi di armamento e, più in generale, i mezzi destinati alla difesa nazionale, ha sottolineato come negli ultimi anni “i programmi di armamento sono stati oggetto di numerosi interventi di rifinanziamento e di definanziamento, attraverso provvedimenti omnibus di iniziativa governativa, di cui è stato difficile valutare, in sede parlamentare, l'effettiva ratio e i reali effetti, in mancanza di una visione complessiva e dinamica dell'intero settore”.

Da qui l’esigenza, osserva sempre la Commissione, “di ricondurre alla sede parlamentare questo flusso di informazioni e di fare il punto sull'acquisizione dei citati programmi, anche in considerazione del fatto che, negli ultimi venti anni, ossia dalla data di entrata in vigore della legge n. 436 ad oggi, il settore della difesa” e, soprattutto quello degli armamenti, ha subìto trasformazioni epocali conseguenti, in particolare, al diverso contesto strategico, al mutato quadro internazionale e dell'evoluzione della disciplina comunitaria.

Tali fattori hanno, in particolare, contribuito, da un lato, ad una progressiva proiezione delle Forze armate dei vari Paesi membri dell’Unione europea al di fuori dei confini nazionali per effetto della partecipazione a missioni internazionali di mantenimento o di ristabilimento della pace e, dall’altro lato, alla conseguente realizzazione di programmi di armamento in collaborazione tra vari Paesi e alla creazione di più stretti rapporti societari soprattutto tra le imprese europee.

In questo contesto si collocano, tra l’altro, le due proposte di direttiva presentate dalla Commissione europea il 5 dicembre 2007, richiamate nel citato programma dell’indagine conoscitiva, concernenti, rispettivamente, la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa (COM (2007) 765) e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza (COM (2007) 766). La prima proposta si propone l'obiettivo «di ridurre gli ostacoli alla circolazione nel mercato interno delle merci e dei servizi (prodotti) destinati alla difesa e le distorsioni della concorrenza che ne risultano»; la seconda, invece, si prefigge l'introduzione “di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato per l'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e di difesa” colmando le lacune della normativa in vigore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, che ha stabilito che il ricorso a deroghe al diritto comunitario, ivi compresa quella prevista dal citato articolo 296 del trattato, deve essere limitato ad ipotesi eccezionali e chiaramente definite.

Ciò premesso, gli obiettivi dell’indagine conoscitiva indicati nel relativo programma consistono nell’acquisire informazioni :

Ø sui procedimenti amministrativi che conducono alla definizione dei singoli programmi, con particolare riferimento alle procedure adottate per assicurare coerenza tra singoli programmi e strategia di difesa, anche alla luce del quadro euro-atlantico, sugli organismi coinvolti nei processi decisionali, ai criteri adottati per la scelta del contraente e per la relativa remunerazione;

Ø sulle procedure seguite dai principali Paesi europei in relazione all'acquisizione dei predetti programmi nonché sulla possibilità di coordinare gli impegni finanziari dei Paesi UE, non solo in funzione dell'adozione di strategie e di strumenti comuni di difesa, ma anche in vista degli effetti positivi che conseguirebbero dalla razionalizzazione e riqualificazione della spesa dei Paesi stessi;

Ø sui profili finanziari afferenti ai citati programmi, con particolare riguardo all'ammontare complessivo delle risorse attualmente destinate alla loro realizzazione, alle modalità attraverso le quali avviene la relativa programmazione finanziaria, ai criteri seguiti per l'allocazione degli stanziamenti tra i diversi stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato, all'eventuale incidenza delle recenti decisioni EUROSTAT sulla programmazione finanziaria dei programmi in corso, nonché sulle risorse investite dai principali Paesi dell'Unione europea e della NATO;

Ø sulle caratteristiche dei programmi di armamento in corso, verificando, in particolare, quanta parte di questi ultimi sia qualificata dual use, quali siano le principali imprese che risultano assegnatarie dei programmi stessi e la distribuzione territoriale dei relativi impianti di produzione;

Ø sui possibili effetti dell'evoluzione della disciplina comunitaria sulle future acquisizioni dei menzionati programmi.

L’indagine dovrà, infine, valutare l'efficacia dell'attuale sistema di controllo parlamentare, anche alla luce dell'esperienza maturata nei principali Paesi europei, esaminando, in particolare, la possibilità di prevedere nuove forme di controllo, verificando quanti programmi in corso sono stati assoggettati al parere parlamentare e quali sono stati i criteri adottati per distinguere, nell'ambito dei programmi di armamento, quelli concernenti il mantenimento delle dotazioni e il ripianamento delle scorte.

Contenuto

Il Ministro della difesa, con lettera in data 3 novembre 2008, ha trasmesso, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 4 ottobre 1988, n. 436, la richiesta di parere parlamentare in ordine al programma pluriennale di A/R n. SMD 05/2008, relativo all'acquisizione di dodici elicotteri, più tre in opzione, nel ruolo CSAR (Combat search and rescue) e di supporto alle operazioni speciali, destinati alla sostituzione degli elicotteri HH3F dell'Aeronautica militare al termine della loro vita operativa. La richiesta è stata quindi assegnata, in data 10 novembre 2008, alla IV Commissione (Difesa), che è chiamata ad esprimere il prescritto parere entro il 10 dicembre 2008.

Il programma pluriennale

Il programma pluriennale in esame è finalizzato all’acquisto, per l’Aeronautica Militare di 12 elicotteri nel ruolo CSAR (Ricerca e Soccorso anche in aree sotto minaccia) e di supporto alle operazioni speciali, con un’opzione per la successiva acquisizione di ulteriori 3 velivoli.

Come precisato nella relazione illustrativa allegata alla richiesta di parere, l’acquisizione di un nuovo Elicottero Pesante per l’Aeronautica Militare (EPAM) nasce dall’esigenza di sostituire gli elicotteri Sikorsky-Agusta HH3F attualmente in servizio ma prossimi alla conclusione della loro attività operativa.

L'Aeronautica militare ha acquistato 35 elicotteri HH3F (prodotti dalla Agusta su licenza della Sikorsky), di cui i primi 20 sono stati consegnati a partire dal 1977 e di cui 15 sono entrati in linea nel 1991. Una parte della flotta è stata sottoposta ad un programma di aggiornamento della configurazione ed adeguamento delle capacità operative nel corso dal 2006, con un costo complessivo di 44 milioni di euro. Tale aggioramento dovrebbe concludersi nel 2009.

L’elicottero HH3F Pelikan è un elicottero medio pesante per ricerca e soccorso e pattugliamento armato, in dotazione al 15° Stormo SAR dell’Aeronautica militare, che svolge compiti di ricerca e soccorso nel territorio nazionale e nelle acque territoriali e internazionali intorno l'Italia, di cooperazione e intervento a favore della popolazione civile in caso di calamitá, e che viene inoltre impegnato in missioni umanitarie internazionali.

Il 15° Stormo, è composto da 5 gruppi di volo e da una Squadriglia collegamenti, con sedi, oltre che presso il Comando di Pratica di Mare (Roma), a Trapani, Rimini, Brindisi.

Secondo la pubblicazione The Military Balance 2008 dell’IISS (Istituto Internazionale di Studi Strategici), all’inizio del 2008 erano operativi 28 velivoli.

Il 27 ottobre 2008, l’Aeronautica Militare ha fermato, a titolo precauzionale, l’attività di volo degli elicotteri HH-3F, in seguito all’incidente avvenuto il 23 ottobre nella regione della Mosa, in Francia, dove un HH3F italiano è precipitato, causando la morte degli 8 militari che erano a bordo. Le prime conclusioni dell’inchiesta avviata dall'Aeronautica militare, hanno individuato la causa dell’incidente nella rottura di una pala del rotore principale.

Le principali caratteristiche dell’HH3F sono:

§ Lunghezza fusoliera 16,69 m (lunghezza massima con rotori in moto 22,25 m),

§ Altezza 5,52 m

§ Apertura rotori: 18,9 m

§ Motore: due turbine General Electric T58-GE-5 da 1.521 sHP ciascuna

§ Velocità: 260 km/h

§ Carburante: 2427 litri

§ Autonomia: 750 Km

§ Peso a vuoto: 6.200 kg

§ Peso massimo al decollo: 10.000 kg,

§ Capienza: 25 persone o 15 barelle + equipaggio (2 piloti, 2 specialisti polivalenti, 2 aerosoccorritori)

La scheda illustrativa ricorda che la rimodulazione dello strumento militare ha posto in evidenza la necessità di acquisire capacità per la realizzazione, anche in tempi ristretti, di un rischieramento di forze sia in scenari riconducibili ad operazioni militari classiche che nell’ambito di operazioni svolte in risposta a crisi nazionali ed internazionali. In questo quadro, l’elicottero assume un ruolo fondamentale per le proprie caratteristiche di flessibilità di impiego.

Il nuovo elicottero di cui il programma in esame prevede l’acquisizione dovrà essere in grado di assolvere ai propri compiti a ridosso delle linee nemiche o in spazi aerei ostili o ad altro margine di rischio grazie alla disponibilità di sistemi di autoprotezione più sofisticati e di armamenti di autodifesa. Oltre alle missioni caratteristiche svolte dai velivoli predisposti per operazioni CSAR (attività di ricerca e soccorso, trasporto logistico, ricognizione, ecc.), tra i principali tipi di missione che il nuovo elicottero deve essere in grado di realizzare sono indicate:

Ø il supporto alle operazioni speciali (SOS/CSAR)[2] nei diversi scenari e in presenza di fattori di rischio;

Ø attività di recupero del personale civile e militare in zone nemiche, di ricerca e di recupero di personale amico in aree di difficile accesso, con possibilità di dotazione di equipaggiamento medico idoneo alla evacuazione di feriti anche con assistenza medica;

Ø capacità di intercettazione di velivoli lenti (minacce provenienti da aeromobili leggeri, ultraleggeri o non pilotati), di effettuate attività di difesa di aree urbane e di protezione di contingenti rischierati in operazioni fuori area;

Ø capacità di trasporto di mezzi e materiali e di concorso ad operazioni di soccorso in caso di pubblica calamità.

Gli elicotteri dovranno essere in grado di realizzare le missioni in qualsiasi condizione atmosferica e ambientale (neve, ghiaccio, polvere, sull’acqua, ecc.), sia in ore diurne che notturne e, per alcune missioni, anche in contesti ostili. A tal fine la nota illustrativa allegata al programma in esame individua una serie di requisiti e di caratteristiche del nuovo elicottero:

Ø un peso massimo al decollo non inferiore ai 10.000 Kg.;

Ø una adeguata velocità ed autonomia (con possibilità di rifornimento in volo) per poter effettuare interventi tempestivi di soccorso e poter raggiungere autonomamente obiettivi distanti;

Ø una elevata manovrabilità per poter raggiungere la zona di recupero con rapidità ed anche a bassissima quota

Ø la dotazione di sistemi di navigazione autonomi che adatti alla navigazione di precisione;

Ø un elevato grado di affidabilità e di capacità di manutenzione;

Ø una capacità di comunicazioni radio bilaterali e trasmissione dati con gli assetti presenti nel teatro, e per questo l’elicottero deve essere in grado di interoperare con tutte le Forze armate nazionali e NATO, nonché di effettuare collegamenti in chiaro e cifrato con Forze speciali;

Ø l’interoperabilità navale, seppure ridotta, ma che consenta l’atterraggio sul ponte ed il fissaggio a bordo per l’imbarco o lo sbarco di persone o materiali ed il rifornimento

Ø l’elicottero deve disporre di adeguate predisposizioni tecniche che consentano di essere aviotrasportati tramite velivoli da trasporto strategico.

La durata prevista del programma di acquisizione dei 12 nuovi elicotterei, come riferisce la scheda illustrativa, è di sette anni: dal 2008 al 2014. La consegna del primo elicottero dovrebbe avvenire nella prima metà del 2012; il conseguimento della sua capacità di impiego operativo a fine 2013 e la consegna dell’ultimo velivolo nel 2015.

Il costo del programma, che comprende lo sviluppo, la produzione ed il supporto logistico, è stimato complessivamente in 630 milioni di euro, e dovrebbe essere finanziato, come riferisce la scheda illlustrativa, attraverso stanziamenti tratti dal bilancio ordinario del Ministero della difesa e dal bilancio del Ministero dello sviluppo economico sulla base delle disposizioni di cui art. 2, comma 179 della legge n. 244/2007 (legge finanziaria 2008). La scheda informa che il sostegno finanziario e la ripartizione temporale da parte del Ministero dello sviluppo economico è in corso di definizione.

Il comma 179 dell’articolo 2 della legge finanziaria 2008, autorizza i seguenti contributi quindicennali da erogare alle imprese nazionali per le finalità di cui all’art. 5 del D.L. 321/96 concernente il finanziamento dello sviluppo tecnologico nel settore aeronautico: 20 milioni di euro per l’anno 2008; 25 milioni di euro per l’anno 2009; 25 milioni di euro per il 2010[3].

Tra i programmi finanziati dall’articolo 2, comma 179, la relazione illustrativa che accompagnava il disegno di legge finanziaria 2008 (AS 1817), ha indicato l’approvvigionamento di elicotteri alle Forze Armate (EH 101 sia nella versione trasporto utility per la Marina, sia in quella combat SAR all’Aeronautica, nonché di elicotteri medi ai Carabinieri), con un costo previsto di 500 milioni di euro.

L’EH-101 (rinominato dal 2007 AW101) è un elicottero trimotore multiruolo prodotto dalla AgustaWestland (gruppo Finmeccanica). Ha un peso massimo al decollo di 14.600 Kg., una velocità di 309 Km/h, un’autonomia operativa di 5 ore. Il velivolo, realizzato in diverse versioni (tra le quali quella CSAR), è in grado di operare in ogni condizione meteo, con temperature artiche, -45°C, a temperature tropicali, +50°C. Il tempo per il decollo dopo un'allerta è di 5 minuti.

La versione SAR è disponibile in tre versioni, Combat SAR, Military SAR e Civilian SAR. Il velivolo è predisposto con più di trenta kit di salvataggio e in caso di necessità può trasportare 40 passeggeri seduti 0 54 in piedi. La versione con il serbatoio ausiliario può facilmente imbarcare 26 sopravissuti

La Marina Militare Italiana ha acquistato 16 elicotteri EH101, di cui: 8 nella versione Antisommergibile e Antinave imbarcati sulla nave Garibaldi; 4 nella versione scoperta Aerea e Missilistica a bassa quota; 4 nella versione Trasporto Truppe Anfibie e 4 nella versione da supporto anfibio.

Per quanto riguarda la ripartizione annuale del citato onere, la scheda riporta la seguente ipotesi:

E.F.	*2008*	*2009*	*2010*	*2011*	*2012*	*2013*	*2014*	*Totale*
Milioni	40	80	90	90	100	115	115	*850*

Si segnala che la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2008 e la Nota aggiuntiva per il 2009 non recano nell’elenco dei programmi d’arma finanziati alcun riferimento al programma in esame.

Per quanto riguarda gli aspetti industriali del programma, la scheda illustrativa esclude il ricorso a iniziative di cooperazione internazionale.

Il programma dovrebbe essere realizzato prevalentemente dall’industria aeronautica nazionale.

[1] Il programma completo dell’indagine conoscitiva è pubblicato in allegato al resoconto sommario della seduta del 15 ottobre 2008 della Commissione difesa. In data 18 novembre 2008, con l’audizione del Ministro della Difesa, è iniziato il ciclo di audizioni previsto nel citato programma che contempla, inoltre, le audizioni del Ministro dello sviluppo economico, del Capo di Stato Maggiore della difesa, dei vertici militari e amministrativi (con particolare riferimento a quelli aventi competenza diretta in materia di armamenti), dei rappresentanti delle principali imprese assegnatarie dei programmi in corso, dei rappresentanti dell'Associazione Industrie per l'Aerospazio e la Difesa (AIAD), dei rappresentanti dell'European Defence Agency (EDA), dei rappresentanti dell'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'ARmement (OCCAR), dei rappresentanti dell'ISTAT, dei membri italiani della Sottocomissione difesa e della Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori del Parlamento europeo, dei dirigenti del Ministero dell'economia e delle finanze, dei rappresentanti di istituti di ricerca ed esperti in discipline giuridiche e scientifiche.

[2] SOS (Special Operations Squadron) CSAR (Combat Search And Rescue)

[3] Il citato D.L. n. 321/1996 recante disposizioni urgenti per le attività produttive, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 421/1996, all’articolo 5, autorizzava limiti d’impegno decennali per le finalità di cui all’articolo 3, comma 1, lett. a), della legge 808/05 (concessione di finanziamenti per favorire la partecipazione di imprese nazionali a programmi industriali aeronautici per la realizzazione di aeromobili, motori, equipaggiamenti e materiali aeronautici in collaborazione internazionale). Lo stesso articolo disponeva anche, in ordine all'attuazione di interventi relativi ai programmi per la Difesa, la loro definizione mediante apposite convenzioni fra il Ministero della difesa ed i Ministeri dell’industria e del tesoro (ora rispettivamente dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze).