Servizio Studi

osservatorio sulla legislazione

 

 

 

 

Appunti del Comitato per la legislazione

 

 

LA PRODUZIONE NORMATIVA
NELLA XVI LEGISLATURA

Aggiornamento al 15 maggio 2011

 

 

 

 

 

n. 9

 

 

 

 

 

xvi legislatura

 

 

 

 

 

Camera dei deputati

 

L’Osservatorio sulla legislazione svolge attività di documentazione e di analisi sulle tendenze della legislazione e sui temi della qualità e della semplificazione normativa.

E’ una struttura interservizi della Camera – incardinata nel Servizio Studi - che raccoglie dati informativi, statistiche e analisi sull’attività legislativa provenienti dai servizi legislativi e dai servizi di documentazione.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: CL0009.doc

 

INDICE

 

 

Premessa  1

La produzione normativa nella XVI legislatura  2

Leggi approvate per tipologia  4

Leggi approvate per iniziativa  5

Leggi approvate per sede di esame   6

I decreti-legge e le leggi di conversione   7

Decreti legislativi pubblicati11

La delegificazione   11

FOCUS Leggi a ciclo annuale   13

Premessa

Il presente fascicolo presenta i dati relativi alla produzione normativa di rango primario nei primi 36 mesi e mezzo della XVI legislatura.

Il focus è dedicato ad una rassegna delle “leggi a ciclo annuale”, comprendendo in tale categoria non soltanto quelle tipiche (leggi di stabilità, di bilancio e comunitaria) ma anche gli altri provvedimenti a cadenza annuale (decreti-legge “mille proroghe” e di manovra finanziaria). Ad una breve ricognizione delle novità più recenti (inclusa l’introduzione della legge annuale sulla concorrenza) si accompagnerà un cenno alle trasformazioni in corso d’opera.

La produzione normativanella XVI legislatura

Le tabelle che seguono intendono presentare in forma sintetica i dati relativi alla produzione normativa nei primi mesi della XVI legislatura. Per l’esattezza sono trascorsi dall’inizio della legislatura (29 aprile 2008) poco più di 36 mesi e mezzo (36,56 mesi).

506 sono gli atti normativi di rango primario o derivanti da processi di delegificazione[1] emanati nella XVI legislatura fino al 15 maggio 2011, come risulta dalla seguente tabella:

 

 

 

 

 

 

Leggi approvate per tipologia

La tabella che segue dà conto della tipologia delle leggi approvate. Le leggi di conversione rappresentano poco meno del 30 per cento delle leggi approvate.

L’altra grande tipologia della produzione legislativa è rappresentata dalle leggi di ratifica, le quali corrispondono a quasi il 40 per cento del totale delle leggi approvate.

 

Leggi approvate per iniziativa

Dal punto di vista della iniziativa, prevale nettamente quella governativa: è la conseguenza del ruolo giocato dalle leggi di conversione, cui vanno aggiunte le leggi di bilancio e di ratifica. Si tratta di leggi (con l’eccezione delle ratifiche) che per la loro tipologia spettano all’iniziativa governativa.

 

 

 

Leggi approvate per sede di esame

Dalla tipologia delle leggi discende anche la netta prevalenza della sede referente. La sede legislativa (deliberante al Senato), comunque, è stata attivata per quasi tutte le leggi per le quali non vigeva una riserva di esame da parte dell’Assemblea.

 

 

 

 

Nota: I dati prendono in considerazione l’esame svoltosi sia alla Camera sia al Senato. Ai fini della classificazione, si considerano tutte le letture in ognuno dei due rami del Parlamento: in caso di sedi diverse tra Camera e Senato, la sede redigente “prevale” sulla legislativa e sulla referente; la sede legislativa “prevale” sulla referente.

 

I decreti-legge e le leggi di conversione

Le leggi di conversione rappresentano attualmente poco più del 28 per cento delle leggi complessivamente approvate. Delle 65 leggi di conversione:

•   5 hanno riguardato altrettanti decreti-legge emanati dal II Governo Prodi alla fine della XV legislatura;

•   60 hanno riguardato i decreti-legge emanati dal IV Governo Berlusconi nella legislatura in corso. In 6 casi, come verrà meglio specificato, tali leggi hanno visto la confluenza dei contenuti di più decreti-legge.

 

Dei 75 decreti-legge finora emanati nel corso della XVI legislatura:

•   2sono stati convertiti senza modificazioni;

•   58sono stati convertiti con modificazioni;

•   8 sono decaduti[5];

•   2 sono stati respinti;

•   5 sono attualmente in corso di conversione.

Nella prima fase della legislatura si sono registrati due fenomeni tra di loro connessi:

-       la maggior parte dei 75 decreti-legge fin qui emanati fanno capo ad un numero limitato di politiche legislative;

-       tali politiche legislative si sono sviluppate attraverso il succedersi dei decreti-legge, talora a distanza di pochi giorni l’uno dall’altro. In tale evenienza, in 5 casi più decreti-legge sono confluiti in una unica legge di conversione.

Le principali politiche legislative sviluppate attraverso una pluralità di provvedimenti di urgenza sono le seguenti:

•   l’emergenza rifiuti nella Regione Campania;

•   il trasporto aereo, con la vicenda Alitalia^[6];

•   la sicurezza pubblica;

•   la partecipazione italiana a missioni internazionali;

•   la giustizia;

•   il mondo scolastico e universitario;

•   la politica economico-finanziaria, in genere oggetto di provvedimenti a carattere multisettoriale, incentrati sull’obiettivo della razionalizzazione delle spese;

•   nell’ambito della politico economico-finanziaria si possono individuare i decreti finalizzati ad intervenire in relazione alla crisi economico-finanziaria in atto a livello mondiale. Sono provvedimenti caratteristici di questa fase dell’economia mondiale, tanto che anche gli altri Paesi dell’Unione europea sono intervenuti a più riprese sugli stessi temi.

Sono confluiti in un’unica legge di conversione:

-   i 2 decreti-legge in materia di missioni internazionali[7];

-   i 2 decreti-legge sulla stabilità del sistema creditizio[8];

-   2 dei 3 decreti-legge sull’emergenza rifiuti in Campania, emanati a pochi giorni di distanza l’uno dall’altro (decreti-legge nn. 90 e 107 del 2008: il decreto n. 107 è stato abrogato, con contestuale salvezza degli effetti, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, di conversione del decreto-legge n. 90);

-   i 3 decreti-legge: n. 97/2008, recante disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonché in materia fiscale e di proroga di termini, n. 113/2008, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislativee n. 114/2008, recante misure urgenti per fronteggiare l'aumento delle materie prime e dei carburanti nel settore della pesca, nonché per il rilancio competitivo del settore. La legge 2 agosto 2008, n. 129, di conversione del decreto-legge n. 97, ha fatto salvi gli effetti prodotti dagli altri due decreti nn. 113 e 114 nonché dall’articolo 1 del decreto n. 97, riguardante la vicenda Alitalia e soppresso dalla legge di conversione stessa;[9]

-   durante l’iter di conversione alla Camera, il decreto-legge 5 febbraio 2009, n. 4, recante misure urgenti in materia di produzione lattiera e rateizzazione del debito nel settore lattiero-caseario, è confluito nella legge di conversione del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, recante misure urgenti a sostegno dei settori industriali in crisi;

-   le disposizioni del decreto-legge 23 giugno 2010, n. 94, recante disposizioni urgenti in materia di accise sui tabacchi, sono confluite nel decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Quest’ultima ha fatto salvi gli effetti del decreto n. 94.

 

Infine, le disposizioni del decreto-legge 23 novembre 2009, n. 168, recante disposizioni urgenti in materia di acconti di imposta, nonché di trasferimenti erariali ai comuni, sono confluite nella legge finanziaria per il 2010 (legge 23 dicembre 2009, n. 191), che ne ha contestualmente fatto salvi gli effetti (articolo 2, comma 251).

 

Decreti legislativi pubblicati

 

 

 

La delegificazione

I provvedimenti che prevedono l’autorizzazione alla delegificazione sono 25, dei quali 10 sono leggi di conversione di decreti-legge e 8 sono decreti legislativi.

Fino ad oggi, nel corso della legislatura, sono stati emanati 62 regolamenti di delegificazione.

FOCUS
Leggi a ciclo annuale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Leggi a ciclo annuale

Nel presente focus si intende fornire un quadro delle leggi a ciclo annuale che va oltre i provvedimenti tipizzati e che guarda anche alle novità contenute in due progetti di legge di riforma approvati dalla Camera ed ora all’esame del Senato.

Le leggi a ciclo annuale stanno infatti vivendo una fase di rinnovamento e sviluppo assai interessante, che ha visto, tra l’altro, la trasformazione della “legge finanziaria” in “legge di stabilità” e  potrebbe vedere lo “sdoppiamento” della “legge comunitaria” nelle leggi “europea” e di “delegazione europea”.

Per “leggi a ciclo annuale” si intendono ordinariamente quelle leggi di iniziativa governativa previste da leggi che governano i singoli settori, che in genere definiscono, in maniera più o meno stringente, i tempi di presentazione dei relativi disegni di legge da parte del Governo e i contenuti dei provvedimenti. Si tratta delle seguenti:

·      leggi di stabilità e di bilancio: articolo 11 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (entro il 15 ottobre di ogni anno);

·      legge comunitaria: articoli 8 e 9 della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (entro il 31 gennaio di ogni anno);

·      legge di semplificazione: articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (entro il 31 maggio di ogni anno);

·      legge annuale per il mercato e la concorrenza: articolo 47 della legge 23 luglio 2009, n. 99 (entro sessanta giorni dalla data di trasmissione al Governo della relazione annuale dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, ai sensi dell’ articolo 23 della legge 10 ottobre 1990, n. 287[10]).

 

 

 

Accanto ai provvedimenti previsti per legge il presente focus presenta una carrellata dei decreti-legge che, per la ciclicità della loro emanazione, costituiscono una categoria non tipizzata di leggi annuali: si segnalano, in particolare, i decreti-legge recanti proroghe di termini e quelli volti ad anticipare le manovre finanziarie. Non vengono presi invece in considerazione, e si segnalano soltanto per memoria, i decreti-legge (in genere a cadenza semestrale) volti ad autorizzare nuove missioni internazionali e soprattutto a prorogare quelle già in corso.

Le leggi di bilancio e di stabilità

La legge 31 dicembre 2009, n. 196, di riforma della contabilità e finanza pubblica, ha integralmente sostituito ed abrogato la legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, definendo un quadro regolatore unitario delle fasi di costruzione delle decisioni di bilancio e declinando in modo nuovo il ruolo del Governo – responsabile a livello europeo del rispetto dei vincoli finanziari ivi stabiliti – quello del Parlamento – detentore, ai sensi dell’ articolo 81 della Costituzione, dello specifico potere di approvazione del bilancio – e quello degli enti territoriali, per i quali è stata prevista una più intensa partecipazione alla fase ascendente di definizione degli obiettivi economico finanziari, anche al fine di tenere conto dell’evoluzione dell’ordinamento in senso federale e dell’approvazione della legge delega n. 42 del 2009 di attuazione del federalismo fiscale.

La legge di stabilità(ex legge finanziaria) è lo strumento che compone, assieme alla legge di bilancio, la manovra di finanza pubblica, che deve essere articolata su base almeno triennale, al fine di dare un orizzonte di medio periodo al processo di programmazione economico-finanziaria.

I disegni di legge di stabilità e di bilancio, in base al ciclo della programmazione, sono presentati dal Governo entro il 15 ottobre di ogni anno (in precedenza, il termine per la presentazione dei disegni di legge finanziaria e di bilancio era fissato al 30 settembre).

Attraverso la legge di stabilità si provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente, al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi programmatici stabiliti nella Decisione di economia e finanza (DEF, ex DPEF) e nell’eventuale Nota di aggiornamento. In tal senso, la legge di stabilità contiene norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio pluriennale.

Sotto il profilo dei contenuti della legge, la nuova disciplina ha introdotto stringenti limiti, portando a regime la disciplina sperimentale per il 2009 introdotta dal decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, in base alla quale attraverso lo strumento della legge finanziarianon potevano essere introdotte disposizioni finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia,nonché quelle dicarattere ordinamentale, microsettoriale e localistico.

Tale disciplina sperimentaleè stata poi estesa anche al disegno di legge finanziaria 2010 dall'articolo 23, comma 21-ter del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78.

In considerazione di tali previsioni, sia il decreto-legge n. 112/2008, sia il decreto-legge n. 78/2009 hanno di fatto operato una anticipazione della manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento, rispetto alla tempistica della sessione di bilancio; ciò si è verificato anche nel corso dell’esercizio finanziario 2010, nel quale il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 è intervenuto anticipando, rispetto alla sessione di bilancio, le misure correttive dei conti pubblici.

La ratio sottesa a tale evoluzione della disciplina contabile è quella di configurare la legge finanziaria (ora legge di stabilità) sostanzialmente come atto di regolazione quantitativa,volto a definire le grandezze fondamentali del quadro di finanza pubblica. Al ridimensionamento del contenuto tradizionale di tale legge è peraltro corrisposto unampliamento della portata decisionaledel disegno di legge di bilancio, attraverso la previsione della possibilità di rimodulare, entro certi limiti, le risorse inerenti alle missioni e ai programmi di spesa.

In base alla nuova disciplina contabile la legge di stabilità non può contenere, oltre alle citate misure di sostegno dell'economia, norme di delega,acarattere ordinamentaleovveroorganizzatorio,nonchéinterventi di natura localisticaomicrosettoriale.

Rientrano, invece, nel contenuto tipicodella legge di stabilità:

- il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascun anno del bilancio pluriennale;

- le variazioni delle aliquote delle imposte, con effetti a partire dal 1° gennaio dell’anno cui la legge di stabilità medesima si riferisce;

- i fondi speciali, iscritti in bilancio, contenenti le risorse, ripartite per ministeri, destinate alla copertura dei provvedimenti legislativi che si prevede saranno approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale, distintamente per la parte corrente e per la parte di conto capitale;

- tre distinte tabelle, finalizzate ad indicare, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale:

• gli importi afferenti alle leggi di spesa di carattere permanente, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità, aggregate per programma e per missione, con l’esclusione delle spese obbligatorie;

• gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale, aggregate per programma e missione, con analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni;

• gli importi delle riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla spesa di parte corrente, aggregate per programma e per missione;

- l’importo massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego;

- le regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge di stabilità dalle leggi vigenti;

- aumenti di entrata o riduzioni di spesa;

- le normerecantimisurecorrettivedeglieffettifinanziaridelle leggi la cui attuazione comporta oneri superiori a quelli previsti;

- le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del patto di stabilità interno.

Le disposizioni della legge di stabilità devono, di norma, essere articolate per missione ed indicare il programma cui si riferiscono.

Al disegno di legge di stabilità è allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblicaderivanti dalla manovra adottata.

E' inoltre allegata, oltre alla relazione tecnica, una nota tecnico-illustrativa, finalizzata ad illustrare il raccordo tra i documenti di bilancio e il conto economico consolidato della pubblica amministrazione.

I decreti-legge di manovra

Come già segnalato, la legislatura in corso si è caratterizzata per il costante ricorso a decreti-legge volti ad anticipare la manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento, convertiti prima della sospensione estiva dei lavori parlamentari. Si tratta dei seguenti decreti-legge:

Ø   25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria. Si compone, a seguito delle modifiche ed integrazioni apportate in sede di conversione, di 98 articoli, due elenchi e due allegati, dei quali uno particolarmente corposo (comprendente un elenco di poco meno di 3.400 atti normativi abrogati dall’articolo 24 del decreto), ed è strutturato in cinque titoli:

§      il titolo I contiene il solo articolo 1, volto a definire finalità ed ambito dell’intervento;

§      il titolo II, dedicato a sviluppo economico, semplificazione e competitività, si divide a sua volta in 10 capi (innovazione; impresa; energia; casa e infrastrutture; istruzione e ricerca; liberalizzazioni e de regolazione; semplificazioni; piano industriale della pubblica amministrazione; giustizia; privatizzazioni);

§      il titolo III (stabilizzazione della finanza pubblica) comprende 4 capi: bilancio dello Stato; contenimento della spesa per il pubblico impiego; patto di stabilità interno; perequazione finanziaria;

§      il titolo IV riguarda la perequazione tributaria;

§      il titolo V reca le disposizioni finanziarie e finali;

Ø   1° luglio 2009, n. 78, recante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini. Si compone, a seguito delle modifiche ed integrazioni apportate in sede di conversione, di 46 articoli ed è strutturato in due parti: la parte I è rubricata “Economia reale”; la parte II “Bilancio pubblico”. La parte I, a sua volta, è articolata in due titoli, rispettivamente rubricati “Interventi anticrisi” e “Interventi antievasione e antielusione internazionale e nazionale”;

Ø   31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica. Si compone, a seguito delle modifiche ed integrazioni apportate in sede di conversione, di 63 articoli e due allegati. E’ strutturato in tre titoli:

§         il titolo I, rubricato “Stabilizzazione finanziaria”, si articola al suo interno in 4 capi , rispettivamente dedicati a “riduzione del perimetro e dei costi della pubblica amministrazione”, “riduzione del costo degli apparati politici ed amministrativi”, “contenimento delle spese in materia di impiego pubblico, invalidità e previdenza” ed “entrate non fiscali”;

§         il titolo II riguarda il “contrasto all’evasione fiscale e contributiva”;

§         il titolo III concerne “sviluppo ed infrastrutture”[11].

 

Non sono stati infrequenti i casi nei quali la manovra finanziaria annuale è stata anticipata o accompagnata da provvedimenti di urgenza, anche nel periodo precedente alla istituzione della legge finanziaria (i cosiddetti decretoni). Si citano – tra gli esempi più rilevanti – i seguenti decreti-legge:

Ø   26 ottobre 1970, n. 745, recanteprovvedimenti per il riequilibrio dell’attuale situazione congiunturale con particolare riguardo alla finanza pubblica ed alla produzione. Il decreto-legge, che reiterava, con qualche modifica, il precedente decreto-legge 27 agosto 1970, n. 621, recante provvedimenti per il riequilibrio dell'attuale situazione congiunturale con particolare riguardo alla finanza pubblica e alla produzione, è stato convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1034. Composto di 70 articoli, è strutturato in tre grandi titoli, recanti disposizioni:

§      di carattere tributario;

§      per il risanamento delle gestioni mutualistiche;

§      sugli incentivi alla produzione;

Ø   30 maggio 1988, n.173, recante misure urgenti in materia di finanza pubblica per l'anno 1988, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 luglio 1988, n. 291, il quale reca disposizioni in materia di:

§      regolazione dei flussi finanziari per interventi nel comparto delle calamità naturali;

§      contrazione di mutui con il CREDIOP;

§      norme per il riconoscimento della invalidità civile;

§      contributo addizionale relativo ai trattamenti di pensionamento anticipato;

§      modifiche della misura del versamento di acconto;

§      anticipazione del termine per le liquidazioni ed i versamenti mensili ai fini dell'IVA;

§      modifica della misura della tassa di concessione governativa per la iscrizione nel registro delle imprese e di quella annuale;

§      modifica delle aliquote dell'imposta erariale di consumo dell'energia elettrica;

Ø   19 settembre 1992, n. 384, recante misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438. Reca disposizioni in tema di:

§      pensioni di anzianità (in attesa della legge di riforma del sistema pensionistico);

§      revisione delle prestazioni sanitarie;

§      trattamento economico del personale del pubblico impiego;

§      imposta straordinaria su particolari beni (autovetture, velivoli ed elicotteri privati; imbarcazioni da diporto, ecc.);

§      adeguamento delle detrazioni e nuova curva delle aliquote fiscali; nuova disciplina di alcuni oneri deducibili;

§      per il controllo delle imprese minori e del lavoro autonomo;

Ø   30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326. Il decreto è stato presentato insieme al disegno di legge finanziaria per il 2004 e reca previsioni di entrate per 13,6 miliardi sui 16 dell’intera manovra. Tra le disposizioni principali: condono edilizio, concordato fiscale, bonus su investimenti tecnologici (“tecno-Tremonti”), tessera sanitaria, bonus per il secondo figlio, aumento dell’aliquota INPS dei collaboratori, trasformazione della Cassa Depositi e Prestiti e della SACE in s.p.a, modifica alla disciplina dei servizi pubblici locali, fondo straordinario anti-sisma, vendita degli immobili pubblici, riforma del Confidi;

Ø   1° ottobre 2007, n. 159, recante interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222. Il decreto, contestuale al disegno di legge finanziaria per il 2008, reca norme e proroghe in varie materie:

§      agricoltura (consorzi agrari, cooperative agricole, Ente per l'irrigazione della Puglia, Lucania ed Irpinia, Ente irriguo umbro-toscano);

§      ambiente (rifiuti elettrici ed elettronici, emissioni degli impianti, rifiuti della Campania);

§      beni culturali e turismo (barriere architettoniche, diritto d'autore, Fondazioni musicali);

§      difesa (missioni internazionali, carriere nell'Arma dei carabinieri e nella Guardia di finanza, agenzia Industrie difesa);

§      giustizia (fra l'altro: funzioni dei giudici, divieto di arbitrati);

§      infrastrutture e trasporti (infrastrutture e trasporto ferroviario, concessioni aeroportuali, agevolazioni per il Belice e la strage del Vajont, revisione delle norme tecniche sulle costruzioni);

§      affari interni (terrorismo internazionale, vittime della criminalità organizzata, carta d'identità elettronica);

§      lavoro e previdenza sociale (ammortizzatori sociali e contributi nei territori colpiti dal sisma del 2002);

§      pubblica amministrazione (titoli per l'accesso ai concorsi, stabilizzazione del lavoro flessibile);

§      salute (tariffe e prestazioni, cellule staminali e cordone ombelicale, disavanzo sanitario, farmaci);

§      sviluppo economico (autostrade del mare, banche popolari, rottamazione, car sharing);

§      università e ricerca (enti di ricerca, ricercatori, finanziamento alle università);

§      seguono norme e proroghe su temi vari (inabili e tariffe sociali, Fondo per la famiglia, enti non commerciali), e disposizioni finanziarie urgenti (cartelle di pagamento, tributi per i residenti in Molise, Sicilia e Puglia, etc.).

La legge comunitaria

L’articolo 8 della legge 4 febbraio 2005, n. 11, recante norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari, prevede che “il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per le politiche comunitarie, di concerto con il Ministro degli affari esteri e con gli altri Ministri interessati, entro il 31 gennaio di ogni anno presenta al Parlamento un disegno di legge recante: «Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee»; tale titolo è completato dall'indicazione: «Legge comunitaria» seguita dall'anno di riferimento”. Tale disposizione riprende quella già contenuta nell’articolo 2 della legge 9 marzo 1989, n. 86.

La legge comunitaria è stata modellata, con attenuazioni, sulle leggi che concorrono al ciclo di bilancio: la legge n. 11/2005 definisce tempi della presentazione e contenuti ma, in assenza di una disciplina di una vera e propria sessione comunitaria (sul modello della sessione di bilancio) i tempi di esame parlamentare tendono ad allungarsi.

Nei 21 anni trascorsi dal 1990 sono state approvate 17 leggi comunitarie, più altre leggi di contenuto più circoscritto ed alcuni decreti-legge volti all’attuazione degli obblighi comunitari.

La tabella che segue dà conto delle modalità di attuazione delle direttive previste nelle leggi comunitarie che si sono fin qui succedute.

 

 

Leggi comunitarie: modalità di attuazione delle direttive
Legge comunitaria	Direttive da attuare con deleghe legislative		Direttive da attuare con regolamento governativo	Direttive da attuare in via amministrativa
	Direttive da attuare	D.lgs pubblicati
L. 29 dicembre 1990, n. 428 (legge comunitaria 1990)	93	63	39	0
L. 19 febbraio 1992, n. 142 (legge comunitaria 1991)	52	38	12	27
L. 22 febbraio 1994, n. 146 (legge comunitaria 1993)	30	29	31	82
L. 6 febbraio 1996, n. 52 (legge comunitaria 1994)	27	36	6	38
L. 24 aprile 1998, n. 128  (legge comunitaria 1995/1997)	50	52	12	66
L. 5 febbraio 1999, n. 25 (legge comunitaria 1998)	25	24	3	43
L. 21 dicembre 1999, n. 526 (legge comunitaria 1999)	35	29	6	28
L. 29 dicembre 2000, n. 422 (legge comunitaria 2000)	24	12	3	34
L. 1 marzo 2002, n. 39 (legge comunitaria 2001)	58	44	0	20
L. 3 febbraio 2003, n. 14 (legge comunitaria 2002)	37	30	0	48
L. 31 ottobre 2003, n. 306 (legge comunitaria 2003)	50	47	0	38
L. 18 aprile 2005, n. 62 (legge comunitaria 2004)	50	45	0	53
L. 25 gennaio 2006, n. 29 (legge comunitaria 2005)	32	19	2	54
L. 6 febbraio 2007, n. 13 (legge comunitaria 2006)	26	22	1	56
L. 25 febbraio 2008, n. 34 (legge comunitaria 2007)	16	18	0	40
L.  7 luglio 2009, n. 88 (legge comunitaria 2008)	50	43	1	27
L. 4 giugno 2010, n. 96 (legge comunitaria 2009)	61	28	0	37

E’ ora all’esame del Senato (S. 2646), dopo l’approvazione in prima lettura alla Camera, il testo unificato di 4 proposte di legge di iniziativa parlamentare e di un disegno di legge di iniziativa del Governo, che innova, sostituendola integralmente, la legge n. 11 del 2005, adeguandola alle modifiche intervenute nell’assetto dell’Unione europea a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e della crescente importanza delle politiche di origine europea.

Si compone di 58 articoli divisi in nove capi che recano numerose novità rispetto al quadro vigente, con specifico riguardo al raccordo tra Parlamento e Governo da un lato e tra Stato e sistema regionale e delle autonomie dall’altro.

Soprattutto, per il profilo che qui interessa, il testo della riforma riorganizza il processo di recepimento della normativa europea, prevedendo, in particolare, lo sdoppiamento dell’attuale legge comunitaria in due distinti provvedimenti (articoli 27 e 28): la legge di delegazione europea, il cui contenuto sarà limitato alle disposizioni di delega necessarie per il recepimento delle direttive comunitarie; la legge europea, che conterrà più in generale disposizioni volte a garantire l’adeguamento dell’ordinamento interno a quello europeo. Con specifico riguardo alla legge di delegazione, vengono disciplinati alcuni aspetti della procedura per l’esercizio delle deleghe e vengono definiti i princìpi e criteri generali di delega attualmente regolati, di anno in anno, in ciascuna legge comunitaria. Si conferma inoltre la possibilità per il Governo di adottare provvedimenti anche urgenti diversi dalla legge di delegazione europea e dalla legge europea, necessari per far fronte ad obblighi europei qualora il termine per provvedervi sia anteriore alla data di entrata in vigore dei provvedimenti prima richiamati.

La legge di semplificazione

La legge di semplificazione è stata introdotta nell’ordinamento dall’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

Sono state approvate le seguenti:

• 8 marzo 1999, n. 50, recante delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1998;

• 24 novembre 2000, n. 340, recante disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999;

• 29 luglio 2003, n. 229, recante interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione. - Legge di semplificazione 2001;

• 28 novembre 2005, n. 246, recante semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005.

L’elenco dimostra come la periodicità della legge di semplificazione – ad eccezione dei primissimi anni – sia andata erodendosi e siano ormai trascorsi oltre cinque anni e mezzo dall’ultimo provvedimento approvato. Occorre però segnalare che ciascuna delle leggi di semplificazione ha aperto ampie procedure di delegazione e di delegificazione, finalizzate a semplificare l’ordinamento vigente.

In particolare, la legge n. 246/2005 ha dato vita ad un complesso procedimento di delega volto alla riduzione ed al riordino dello stock normativo.

In attuazione di tale delega, il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, ha fatto  salvi circa 3.300 atti normativi di rango primario anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si è ritenuta indispensabile la permanenza in vigore. Esso è stato preceduto da altri due interventi legislativi che, agendo in maniera speculare rispetto al meccanismo taglia-leggi ed utilizzando anche il lavoro di ricognizione effettuato a quel fine, abrogano espressamente poco più di 30.000 atti normativi, anche successivi al 1970. Si tratta dell’articolo 24 del decreto-legge n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008 e del decreto-legge n. 200/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 9/2009.

Tale procedura di abrogazione generalizzata è stata ricondotta nell’alveo della delega “taglia-leggi” attraverso le modifiche ad essa apportate dalla legge n. 69/2009 ed ha condotto alla adozione del decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 212, che abroga all’incirca 37.000 atti legislativi.

Sempre nell’ambito dell’operazione taglia-leggi si è innestata l’opera di riordino della normativa vigente, attraverso la redazione di testi di riassetto. E’ stato fin qui emanato il corposo codice dell’ordinamento militare (decreto legislativo n. 66/2010) e sono stati elaborati gli schemi relativi al codice delle attività agricole e al riordino delle norme sugli uffici consolari. Il Consiglio dei ministri, nella seduta del 5 maggio 2011, ha approvato in via definitiva un ulteriore decreto legislativo recante il codice del turismo.

La legge annuale sul mercato e la concorrenza

L’articolo 47 della legge 23 luglio 2009, n. 99, recante disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia, ha introdotto nell’ordinamento la legge annuale sul mercato e la concorrenza, la quale dovrebbe recare, in distinte sezioni:

a) norme di immediata applicazione, al fine, anche in relazione ai pareri e alle segnalazioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, espressi ai sensi degli articoli 21, 22 e 23 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, nonché alle indicazioni contenute nelle relazioni annuali dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e delle altre autorità amministrative indipendenti, di rimuovere gli ostacoli all’apertura dei mercati, di promuovere lo sviluppo della concorrenza, anche con riferimento alle funzioni pubbliche e ai costi regolatori condizionanti l’esercizio delle attività economiche private, nonché di garantire la tutela dei consumatori;

b) una o più deleghe al Governo per l’emanazione di decreti legislativi,da adottare non oltre centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge;

c) l’autorizzazione all’adozione di regolamenti, decreti ministeriali e altri atti;

d) disposizioni recanti i princìpi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano le proprie competenze normative, quando vengano in rilievo profili attinenti alla tutela della concorrenza, ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione;

e) norme integrative o correttive di disposizioni contenute in precedenti leggi per il mercato e la concorrenza, con esplicita indicazione delle norme da modificare o abrogare.

Il Governo ha l’obbligo di allegare al relativo disegno di legge una relazione di accompagnamento che evidenzi:

a) lo stato di conformità dell’ordinamento interno ai princìpi comunitari in materia di libera circolazione, concorrenza e apertura dei mercati, nonché alle politiche europee in materia di concorrenza;

b) lo stato di attuazione degli interventi previsti nelle precedenti leggi per il mercato e la concorrenza, indicando gli effetti che ne sono derivati per i cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione;

c) l’elenco delle segnalazioni e dei pareri dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, espressi ai sensi degli articoli 21 e 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, indicando gli ambiti in cui non si è ritenuto opportuno darvi seguito.

 

Alla data del 15 maggio 2011, ancora non risulta presentato alle Camere alcun  disegno di legge in materia di mercato e concorrenza.

La legge annuale per la tutela e lo sviluppo delle micro e piccole imprese

L’articolo 16 del testo unificato di 7 proposte di legge di iniziativa parlamentare recante norma per la tutela della libertà d’impresa. Statuto delle imprese, approvato dalla Camera in prima lettura ed ora all’esame del Senato (S. 2626), prevede la legge annuale per la tutela e lo sviluppo delle micro e piccole imprese, modellata sulla legge annuale per il mercato e la concorrenza.

Il relativo disegno di legge dovrebbe recare, in distinte sezioni:

a) norme di immediata applicazione, al fine di favorire e promuovere le MPI, rimuovere gli ostacoli che ne impediscono lo sviluppo, ridurre gli oneri burocratici e introdurre misure di semplificazione amministrativa anche relativamente ai procedimenti sanzionatori vigenti connessi agli adempimenti cui sono tenute le piccole e medie imprese nei confronti della pubblica amministrazione;

b) una o più deleghe al Governo per l’emanazione di decreti legislativi, da adottare non oltre centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge;

c) l’autorizzazione all’adozione di regolamenti, decreti ministeriali e altri atti;

d) norme integrative o correttive di disposizioni contenute in precedenti leggi, con esplicita indicazione delle norme da modificare o abrogare.

Il Governo ha l’obbligo di allegare al relativo disegno di legge una relazione di accompagnamento che evidenzi:

a) lo stato di conformità dell’ordinamento rispetto ai princìpi e agli obiettivi contenuti nella comunicazione della Commissione europea di cui al comma 1;

b) lo stato di attuazione degli interventi previsti nelle precedenti leggi annuali per la tutela e lo sviluppo delle MPI, indicando gli effetti che ne sono derivati per i cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione;

c) l’analisi preventiva e la valutazione successiva dell’impatto delle politiche economiche e di sviluppo sulle MPI;

d) le specifiche misure da adottare per favorire la competitività e lo sviluppo delle MPI.

 

I decreti-legge recanti proroghe di termini

Probabilmente, il primo provvedimento di urgenza volto a differire termini in scadenza in molteplici settori dell’ordinamento è il decreto-legge 4 luglio 1983, n. 314, dopo che nei precedenti decenni repubblicani si era fatto sporadicamente ricorso a tale strumento per sospendere o prorogare termini in connessione con catastrofi naturali ovvero per intervenire su specifici settori.

Forse il capostipite dei decreti-legge volti, al termine dell’anno, a prorogare i termini in scadenza il 31 dicembre, è rappresentato dal decreto-legge 29 dicembre 1983, n. 747, recante disciplina della proroga dei termini di vigenza delle leggi e proroga di taluni termini in scadenza al 31 dicembre 1983. Il provvedimento si apre con una disposizione di carattere generale, che disciplina la procedura con la quale si può procedere, con disegno di legge ordinaria, alla proroga di termini in scadenza. Vale la pena riportare i tre commi di cui si compone l’articolo 1 (il comma 1-bis è stato introdotto in sede di conversione):

“1. Le amministrazioni preposte, anche come autorità vigilanti, a settori di intervento interessati da disposizioni di legge, la cui vigenza sia sottoposta a termine finale, predispongono, almeno sessanta giorni prima della scadenza, una relazione per il Presidente del Consiglio dei Ministri sullo stato di attuazione delle disposizioni predette, nella quale, ove necessario, formulano motivate proposte di proroga o di disciplina sostitutiva.

1-bis. La predetta relazione è trasmessa dal Presidente del Consiglio dei Ministri al Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.

2. La proroga o la disciplina sostitutiva sono proposte alle Camere con disegno di legge di Governo, almeno quarantacinque giorni prima della scadenza”.

 

Si tratta di una disciplina rimasta inapplicata, tanto che il ricorso alla decretazione d’urgenza al fine di prorogare termini in scadenza si è andato intensificando nel corso del tempo. E’ però interessante che il legislatore (Governo e Parlamento), nell’inaugurare uno strumento che avrebbe avuto enorme successo, si ponesse invece l’obiettivo di disciplinare procedure di carattere ordinario per la proroga di termini e prevedesse anche la trasmissione al Parlamento di apposite relazioni (che non risultano mai presentate).

A partire dal gennaio 1992 si registra un consolidamento del fenomeno, attraverso due distinte serie di decreti-legge che hanno percorso la X, la XI e la XII legislatura, per allungare le loro propaggini sulla XIII. Ad una prima serie di provvedimenti, che ha come capofila il decreto-legge 2 gennaio 1992, n. 1, reiterato per tre volte (da ultimo con il decreto-legge 1° luglio 1992, n. 325), e quindi decaduto per mancata conversione nei termini costituzionali, è infatti seguita una seconda serie di provvedimenti analoghi, il primo dei quali è il decreto-legge 30 dicembre 1992, n. 512, reiterato per 13 volte, da ultimo con il decreto-legge 25 febbraio 1995, n. 55. Il decreto-legge n. 512 riproduceva alcune disposizioni del precedente decreto n. 325 ed era complessivamente composto di 19 articoli. Il provvedimento si dilatò di reiterazione in reiterazione, fino a raggiungere 79 articoli (decreto-legge n. 55 del 1995). Alla successiva reiterazione viene diviso in sei distinti decreti (rispettivamente i decreti-legge nn. 139, 140, 141, 142, 143 e 144 del 29 aprile 1995), cui si affiancano disegni di legge ordinari. Il 28 agosto 1995 i decreti si riducono a 4 (nn. da 358 a 361 del 1995). Ancora il 23 ottobre 1996 viene emanato il decreto-legge n. 542, infine convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 649, che fa salvi gli effetti prodotti – tra l’altro, dai decreti-legge nn. 140 e 358 del 1995. Nel frattempo è intervenuta la celebre sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996, cha di fatto messo fine alla pratica della reiterazione.

Conclusa questa annosa vicenda, a distanza di pochi giorni viene emanato il decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 670, che decade per mancata conversione nei termini. Segue una lunga pausa, interrotta dal decreto-legge 23 novembre 2001, n. 411, che è il primo di una lunga serie di decreti che, con varia periodicità, si susseguono a prorogare e differire termini.

L’elenco che segue, senza alcuna pretesa di esaustività, intende dar conto  dei provvedimenti di urgenza volti a prorogare termini relativi a più settori dell’ordinamento emanati nelle ultime tre legislature. Si può evincere dall’elenco come talora la proroga di termini si accompagni ad ulteriori interventi, in genere di politica economica, dando vita a provvedimenti resi ancora più complessi  dalla loro doppia natura.

XIV legislatura

D.L. 23 novembre 2001, n. 411

Proroghe e differimenti di termini

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 31 dicembre 2001, n. 463

 

D.L. 25 ottobre 2002, n. 236

Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi in scadenza

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 27 dicembre 2002, n. 284

 

D.L. 24 giugno 2003, n. 147

Proroga di termini e disposizioni urgenti ordinamentali

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 1° agosto 2003, n. 200

 

D.L. 24 dicembre 2003, n. 355

Proroga di termini previsti da disposizioni legislative

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 27 febbraio 2004, n. 47

 

D.L. 9 novembre 2004, n. 266

Proroga o differimento di termini previsti da disposizioni legislative

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 27 dicembre 2004, n. 306

 

D.L. 30 dicembre 2004, n. 314

Proroga di termini

convertito in legge, con modificazioni, dall'art.1, L. 1 marzo 2005, n. 26

 

 

D.L. 30 dicembre 2005, n. 273

Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti

convertito in legge, con modificazioni dall'art. 1, L. 23 febbraio 2006, n. 51

XV legislatura

D.L. 12 maggio 2006, n. 173

Proroga di termini per l'emanazione di atti di natura regolamentare e legislativa convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 12 luglio 2006, n. 228

 

D.L. 28 dicembre 2006, n. 300

Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 26 febbraio 2007, n. 17

 

D.L. 31 dicembre 2007, n. 248

Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria

Convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 28 febbraio 2008, n. 31

XVI legislatura

D.L. 3 giugno 2008, n. 97

Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonché in materia fiscale e di proroga di termini

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 2 agosto 2008, n. 129

 

D.L. 30 giugno 2008, n. 113

Proroga di termini previsti da disposizioni legislative

non convertito in legge

 

D.L. 30 dicembre 2008, n.207

Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 27 febbraio 2009, n. 14

 

D.L. 1 luglio 2009, n. 78

Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 3 agosto 2009, n. 102

 

D.L. 30 dicembre 2009, n. 194

Proroga di termini previsti da disposizioni legislative

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 26 febbraio 2010, n. 25

 

D.L. 29 dicembre 2010, n. 225

Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, L. 26 febbraio 2011, n. 10