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20 giugno 2011		n. 319/0
Piano sanitario nazionale 2011-2013 Schema di Regolamento n. 370 (art. 1, co. 5, D.Lgs. 502/1992) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

 

 

Contenuto

Lo schema di Piano sanitario nazionale 2011-2013 è stato trasmesso alle Camere - corredato dei pareri delle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative – ai sensi dell’articolo 1, comma 5, del D.lgs n. 502/1992[1]. Va ricordato che quest’ultimo, tra l’altro, dispone un obbligo di motivazione per i casi in cui il Governo, nell’adozione definitiva del Piano, - di intesa con la Conferenza unificata Stato-regioni-province autonome-città ed autonomie locali – si discosti dal parere espresso dalle commissioni parlamentari competenti per materia. 

 

Il citato articolo 1, comma 5, prevede che il Governo, su proposta del Ministro della sanità, sentite le commissioni parlamentari competenti per materia, le quali si esprimono entro trenta giorni dalla data di trasmissione dell’atto, nonché le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative, le quali rendono il parere entro venti giorni, predispone il Piano sanitario nazionale, tenendo conto delle proposte trasmesse dalle regioni entro il 31 luglio dell’ultimo anno di vigenza del piano precedente, nel rispetto di quanto stabilito dal comma 4.

In proposito va ricordato che l’ultimo Piano sanitario nazionale, 2006-2008, contenuto nel D.P.R.7 aprile 2006, ha costituito il naturale corollario del mutamento dello scenario istituzionale verificatosi a seguito del varo della legge costituzionale n. 3/2001, di modifica del Titolo V della Costituzione e della individuazione dei livelli essenziali di assistenza con il DPCM 29 novembre 2001.

 

In linea generale il Piano sanitario nazionale (PSN) è il principale strumento di programmazione sanitaria, attraverso cui, in un dato arco temporale (pari al triennio), vengono definiti gli obbiettivi da raggiungere attraverso l’individuazione di attività e strategie strumentali alla realizzazione delle prestazioni istituzionali del Servizio sanitario nazionale. In particolare, con il PSN devono essere definiti i livelli essenziali ed uniformi di assistenza che il SSN assicura a tutti i cittadini.

 

Lo schema di Piano si compone di 5 capitoli e di 2 Allegati.

Il Capitolo 1 (Il Servizio sanitario Nazionale nel contesto europeo e strategie di internazionalizzazione) e, in particolare, il paragrafo 1.5 (Criticità del sistema e prospettive di miglioramento) espone una valutazione generale del sistema sanitario italiano. Si afferma che esso, contraddistinto “dall’unicità dell’assicuratore pubblico e dalla compresenza equilibrata seppur variabile di erogatori pubblici e privati”, si colloca in una posizione di assoluto rispetto nelle graduatorie internazionali circa la tutela della salute della popolazione, la qualità complessiva delle prestazioni ed il livello di spesa in rapporto al prodotto interno lordo. Il documento rileva altresì che, secondo le statistiche OCSE, il tasso in italia della spesa sanitaria, pubblica e privata, in rapporto al PIL (8,9%) si colloca ad un livello di poco superiore a Regno Unito e Spagna, ma al di sotto di Francia e Germania. Di fronte a tale “valutazione favorevole”, in termini di costo-benefici, emergono “seri elementi di criticità”, quali:

·         l’inappropriatezza di alcune prestazioni, come il ricorso improprio – soprattutto in alcune regioni – ai ricoveri ospedalieri e ai pronto soccorso, “dovuto all’organizzazione ancora insufficiente della medicina generale e al livello medio dei servizi territoriali e di assistenza domiciliare integrata”;

·         le lunghe liste di attesa;

·         l’ingiustificato livello di spesa farmaceutica per abitante in alcune regioni;

·         un livello qualitativo dei servizi sanitari molto differenziato, circostanza che spinge spesso i cittadini a rivolgersi alle strutture di regioni diverse da quella di residenza, al fine di usufruire di cure adeguate.

Il documento sottolinea poi che in questo quadro generale occorre tener conto anche dei fattori negativi, specie nel lungo periodo, per la spesa sanitaria, rappresentati dall’invecchiamento della popolazione e dall’incremento delle patologie croniche; peraltro, il medesimo progresso della medicina, pur elevando il livello delle cure, tende a determinare un aumento dei costi.

Il capitolo 2 individua le (12) azioni per lo sviluppo del Servizio sanitario nazionale nei seguenti termini:.

Prevenzione: viene sottolineata la centralità della prevenzione primaria, e, in tale contesto, viene ritenuto di grande rilievo il rapporto con i territori ed il ruolo del medico di medicina generale (MMG) e del pediatra di libera scelta (PLS), sollecitati ad intervenire, non solo in ambito diagnostico-terapeutico, ma anche informativo ed educativo.

Azioni per il controllo dei determinanti ambientali: alla luce degli indirizzi europei ed internazionali, il documento individua alcuni obiettivi di grande scala sui temi congiunti di ambiente e salute, prevedendo l’inserimento delle priorità di salute nelle politiche e norme settoriali su aria; acqua; rifiuti e suolo; cambiamenti climatici; sicurezza alimentare; sicurezza chimica.

Azioni per la salute e sicurezza nei luoghi di lavoro: viene sottolineato come le nuove forme di lavoro, le nuove categorie di lavoratori e i processi di decentramento ed esternalizzazione di interi cicli produttivi richiedano un’opera di costante monitoraggio, e nuovi strumenti di analisi e di intervento coordinato tra le Istituzioni.

Sanità pubblica veterinaria e benessere animale: la situazione sanitaria del patrimonio zootecnico italiano viene considerata sotto controllo, pur permanendo in alcune parti del territorio situazioni critiche. Le azioni e le attività messe in campo, conformi alla nuova strategia per la salute degli animali dell’Unione europea (2007-2013), non sono più concentrati sul prodotto finale, ma distribuiti lungo tutto il processo di produzione.

Sicurezza degli alimenti e nutrizione: viene sottolineata l’esigenza di dare piena applicazione alla normativa europea, al fine di colmare le lacune interpretative evidenziatesi in alcuni settori, primo fra tutti quello dei controlli ufficiali. Il Psn analizza quindi nel dettaglio i vari aspetti e le criticità legati alla sicurezza alimentare: Ambiente e catena alimentare; Nutrizione e Dietetica; Sicurezza degli alimenti di origine vegetale;Igiene degli alimenti di origine non animale; Igiene degli alimenti di origine animale; Tecnologie di produzione e materiali a contatto con gli alimenti; Piano Nazionale Integrato.

Health Impact Assessment: la valutazione d'impatto sulla salute, è diretta a rilevare gli effetti positivi e negativi prodotti sullo stato di salute della popolazione da politiche o progetti, in settori anche non sanitari (es. ambiente, urbanistica, trasporti, viabilità). In questo ambito è valutata azione prioritaria da svolgersi nel prossimo triennio lo sviluppo a livello locale e regionale di gruppi di lavoro multidisciplinari in grado di svolgere attività di HIA attraverso la promozione dell’integrazione delle competenze.

Centralità delle cure primarie e delle strutture territoriali: il Psn sottolinea lo stretto legame esistente tra le cure primarie e il territorio e propone una migliore definizione dell’assistenza primaria sia sul piano della governace che della gestione. Per quanto riguarda la governance, ovvero la dimensione strategica, viene prevista una più puntuale redazione e gestione degli strumenti di programmazione territoriale/distrettuale, degli accordi con la medicina convenzionata e del processo di valutazione e di miglioramento continuo. Ugualmente viene sottolineato come anche la gestione, ovvero la dimensione operativa delle cure primarie, possa essere perfezionata favorendo e sostenendo forme organizzative quali le Aggregazioni Funzionali Territoriali, i processi d’integrazione (percorsi diagnostico-terapeutici, integrazione tra ospedale e territorio, integrazione socio-sanitaria, integrazione a livello informatico/informativo ) e la formazione continua. In tale contesto, il MMG (Medico di medicina generale) diviene attore fondamentale del governo della domanda e dei successivi percorsi sanitari. In materia di continuità assistenziale, il modello assistenziale proposto è orientato alla continuità delle cure con il disegno di appositi percorsi e la presa in carico costante dell’assistito da parte di un team caratterizzato da competenze sociali e sanitarie. E’ altresì previsto il monitoraggio mediante adeguati strumenti di valutazione di appropriatezza, anche tenuto conto di quanto reso disponibile attraverso il Sistema Tessera Sanitaria.

Obiettivo nel triennio è implementare la rete assistenziale definendone i nodi e le interrelazioni funzionali in un sistema gestionale e relazionale tra professionisti. Vengono definite le caratteristiche della rete assistenziale territoriale che, oltre ai posti letto territoriali gestiti dal MMG e dal personale infermieristico comprende varie tipologie di strutture residenziali chiamate a rispondere ai diversi bisogni sociosanitari secondo un gradiente differenziato di intensità assistenziale 

Il Psn rinvia infine al ruolo peculiare svolto, a livello territoriale, dalle circa diciottomila farmacie presenti complessivamente in Italia.

Nell’ambito della tematica dello sviluppo e dell’implementazione delle reti ospedaliere e dei processi assistenziali, viene poi affrontata, tra l’altro,  la questione della riconversione dei piccoli ospedali che hanno difficoltà a garantire nel tempo il perfezionamento delle competenze professionali necessario a garantire la sicurezza e a minimizzare i rischi per i pazienti. Per questi presidi occorre quindi prevedere lo sviluppo di una duplice integrazione verso gli ospedali maggiori e verso le funzioni assistenziali distrettuali.

Riabilitazione: dopo aver rilevato che il miglioramento delle condizioni di vita ha determinato un incremento delle persone con malattie croniche e disabilità e un crescente ricorso alla riabilitazione, il documento individua nel percorso riabilitativo unico il contesto nel quale si completano le componenti sanitarie con quelle non sanitarie dell’intervento riabilitativo. In tale ambito si inserisce il progetto riabilitativo individuale, unico per ciascuna persona, stabilito dallo specialista in riabilitazione in condivisione con gli altri professionisti, in conformità ai parametri di menomazione, attività e partecipazione sociale elencati nella International Classification of Function (ICF), modello unificante introdotto dall’OMS nel 2001.

Valutazione delle nuove tecnologie sanitarie: l’Health Technology Assessment (HTA) è una valutazione complessiva e sistematica delle conseguenze assistenziali, economiche, sociali ed etiche provocate dalle tecnologie sanitarie. Negli ultimi anni anche in Italia questo metodo è diventato oggetto di crescente interesse e acceso dibattito in ambito sanitario. Il metodo tuttavia è ancora da perfezionare richiedendo lo sviluppo di iniziative di vario genere e di un’attività di coordinamento centrale. Il PSN sottolinea come la complessità del quadro degli interessi da conciliare consiglia di delineare, inizialmente, un assetto di tipo sperimentale da consolidare o modificare opportunamente dopo la verifica dei risultati dei primi anni di operatività.

Investimenti per l’ammodernamento strutturale e tecnologico del SSN: viene sottolineata la necessità di proseguire nel processo di ammodernamento del patrimonio strutturale e tecnologico del SSN accompagnato da una crescente attenzione ad un’allocazione sempre più efficace ed efficiente degli investimenti ai fini del contenimento della spesa sanitaria pubblica. Una particolare attenzione viene dedicata anche all’aspetto della sicurezza negli edifici sanitari.

Il Capitolo 3 riguarda il monitoraggio, l’appropriatezza e l’uniformità dei livelli essenziali di assistenza (LEA).Viene affermata l’esigenza sia di un processo di aggiornamento dei medesimi – nonché delle condizioni di “appropriatezza” o “non appropriatezza” nell’erogazione delle relative prestazioni – sia di un monitoraggio sull’attuazione.  

Il documento si sofferma, in particolare, sul problema delle liste d’attesa e individua, al riguardo, dieci obbiettivi da raggiungere nel triennio, tra i quali l’individuazione e lo sviluppo di percorsi diagnostico terapeutici (PDT) nell’area cardiovascolare e oncologica, la gestione degli accessi attraverso l’uso diffuso del sistema CUP sulla base di quanto previsto dall’Intesa Stato-Regioni del 29 aprile 2010, il monitoraggio, in via sistematica, dei tempi massimi regionali sui siti web di Regioni e P.A. e di Aziende sanitarie pubbliche e private accreditate, a garanzia della trasparenza e dell’accesso alle informazioni su liste e tempi di attesa. 

Viene inoltre posto un particolare accento sul tema del governo clinico e della sicurezza delle cure.

Secondo tale visione sistemica deve essere garantito lo sviluppo di una strategia di governance integrata che metta in relazione e crei sinergia tra gli aspetti clinici, gestionali ed economici, nonché quelli della ricerca e dello sviluppo, della sicurezza dei pazienti e degli operatori, dell’informazione e valutazione delle tecnologie sanitarie. L’obbiettivo perseguito - specificato, poi in alcune specifiche azioni da intraprendere in attuazione del Programma nazionale per la Promozione permanente della Qualità nel Servizio sanitario Nazionale -, è pertanto quello di orientare il sistema affinché il contenimento dei costi e la gestione efficiente dei servizi non sia disgiunto dal perseguimento della qualità, efficacia, sicurezza ed appropriatezza delle prestazioni.

Il Capitolo 4 concerne alcune tematiche di sistema, vale a dire ricerca e innovazione sanitaria, applicazione della tecnologia al’informazione e della comunicazione in ambito sanitario, assistenza farmaceutica, dispositivi medici, accreditamento delle strutture di offerta, assistenza sanitaria nel settore materno-infantile ed in favore degli anziani.

Infine, il Capitolo 5, espone alcuni strumenti di valutazione del PSN.

Il documento è poi corredato da 2 Allegati riguardanti i Mutamenti demografici ed epidemiologici (Allegato A) e le Patologie rilevanti (Allegato B).

 

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di piano è corredato dei pareri delle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative (C.G.I.L., C.I.S.L., U.I.L., U.G.L., C.I.S.A.L., Confedir-Mit e COSMed), nonché della Nota della Conferenza Stato-regioni con cui si dà conto dell’intervenuta approvazione della Proposta di piano da parte della Conferenza medesima.

 

Presupposti legislativi per l’emanazione del regolamento

Legge di autorizzazione

Come sopra ricordato lo schema di Piano sanitario nazionale 2011-2013 è stato trasmesso alle Camere - corredato dei pareri delle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative – ai sensi dell’articolo 1, comma 5, del D.lgs n. 502/1992 . Quest’ultimo, tra l’altro, dispone un obbligo di motivazione per i casi in cui il Governo, nell’adozione definitiva del Piano, - di intesa con la Conferenza unificata Stato-regioni-province autonome-città ed autonomie locali – si discosti dal parere espresso dalle commissioni parlamentari competenti per materia. 

Il citato articolo 1, comma 5, prevede che il Governo, su proposta del Ministro della sanità, sentite le commissioni parlamentari competenti per materia, le quali si esprimono entro trenta giorni dalla data di trasmissione dell’atto, nonché le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative, le quali rendono il parere entro venti giorni, predispone il Piano sanitario nazionale, tenendo conto delle proposte trasmesse dalle regioni entro il 31 luglio dell’ultimo anno di vigenza del piano precedente, nel rispetto di quanto stabilito dal comma 4.

Tale comma dispone che le regioni, singolarmente o attraverso strumenti di autocoordinamento, elaborano proposte per la predisposizione del Piano sanitario nazionale, con riferimento alle esigenze del livello territoriale considerato e alle funzioni interregionali da assicurare prioritariamente, anche sulla base delle indicazioni del Piano vigente e dei livelli essenziali di assistenza individuati in esso o negli atti che ne costituiscono attuazione.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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