Presupposti normativi
Lo schema di
decreto legislativo contiene due distinti interventi normativi. Il primo
reca il Codice della normativa
statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, ai sensi dell’articolo 14
della legge n. 246/2005 (legge di semplificazione per il 2005), mentre l’altro
intervento attiene all’attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai
contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di
lungo termine, contratti di rivendita e di scambio.
Solamente la
parte relativa al Codice della normativa statale sul turismo è assegnata alla
Commissione parlamentare per la semplificazione.
Lo schema di
decreto legislativo è stato predisposto in attuazione dei principi di delega
previsti dall'articolo 14, commi 14, 15, 18, della legge n. 246/2005 ed in
applicazione dei criteri di codificazione di cui all'art. 20, commi 3 e 4,
della legge n. 59/1997.
Il
menzionato articolo 14 della legge n. 246/2005 ha previsto
una complessa procedura di semplificazione e riordino della
normativa vigente:
- il
comma 14 del citato art. 14 ha previsto l’adozione, entro il 16 dicembre 2009,
di decreti legislativi volti ad individuare le disposizioni legislative
statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con
provvedimenti successivi, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in
vigore, con la conseguente abrogazione generalizzata della restante legislazione
a decorrere dal 16 dicembre 2010.
Il
decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, emanato in attuazione di tale
delega, è stato pubblicato nel supplemento ordinario alla "Gazzetta
Ufficiale" del 14 dicembre 2009; esso fa salvi circa 2.400 atti normativi
di rango primario anteriori al 1°gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile
la permanenza in vigore.
Il
decreto legislativo è stato preceduto da altri due interventi legislativi che,
agendo in maniera speculare rispetto al meccanismo taglia-leggi ed utilizzando
anche il lavoro di ricognizione effettuato a quel fine, abrogano espressamente
circa 32.000 atti normativi, anche successivi al 1970. Si tratta dell’art. 24 del decreto-legge
112/2008, convertito dalla legge 133/2008, e del
successivo decreto-legge 200/2008, convertito dalla legge 9/2009;
- il comma 15
del medesimo articolo dispone che i decreti legislativi di cui al comma 14
possano provvedere non solo alla individuazione delle disposizioni legislative
statali vigenti ma anche alla semplificazione o al riassetto della materia che
ne è oggetto, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui all’articolo
20 della legge n. 59/1997, anche al fine di armonizzare le disposizioni
mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1°
gennaio 1970.
Grazie alla modifica del comma
18, introdotta dall'articolo 13 della legge n. 15/2009, il Governo è delegato
ad emanare decreti legislativi contenenti disposizioni di riassetto (oltre che
integrative o correttive), entro due anni dalla data di entrata in vigore del
decreto legislativo n. 179/2009.
Tale facoltà si affianca a quella
di cui al comma 15 e nasce dall'impossibilità di raggiungere l'obiettivo di
riassetto “generale" delle normative statali nei tempi ristretti previsti dal
medesimo comma 15.
Sul punto si è
recentemente pronunciato con un parere (n. 5136 del 2009) il Consiglio di Stato
che, sull'interpretazione dei commi 14, 15, 18 e 18-bis, ha stabilito
che "l'ampiezza della autorizzazione legislativa è tale da indurre a
ritenere che l'opera di riassetto possa, per la prima volta ed ove non
effettuata in precedenza, essere realizzata anche nel biennio indicato dal
nuovo testo del comma 18".
Sempre il
Consiglio di Stato, nel predetto parere, ha posto in rilievo che i criteri
direttivi di cui al comma 18 dell'art. 14 - da seguire nella fase di riassetto
e semplificazione delle materie - sono identificabili negli ampi criteri di cui
all'articolo 20 della legge n. 59/1997. Tali ampi criteri consentono, quindi,
non solo di abrogare dal nostro ordinamento norme desuete, ma anche di
apportare significative innovazioni nella stesura dei codici, al fine di
adeguare la disciplina all'evoluzione del quadro giuridico nazionale e di
armonizzarla con la disciplina internazionale e dell’Unione europea.
Contenuto
Lo schema di decreto legislativo
è composto da 4 articoli e da 2 Allegati. L'Allegato 1 (la cui approvazione è
prevista dall’art. 1) reca il Codice della normativa statale in tema di
ordinamento e mercato del turismo, mentre l'Allegato 2 (la cui approvazione è
prevista dall’art. 2) reca l'attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa
ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze
di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio.
Inoltre, l'art. 3 elenca le disposizioni
abrogate dallo schema di decreto legislativo e l'art. 4 reca la clausola di
invarianza finanziaria.
Ci soffermiamo di seguito sul
contenuto della parte assegnata alla Commissione parlamentare per la
semplificazione, cioè sul Codice della normativa statale sul turismo (Allegato
I).
Il Codice si compone di 70
articoli.
Il Titolo I (artt. 1-5)
dichiara la finalità di operare il riordino, il coordinamento e l’integrazione
delle disposizioni statali vigenti sul turismo. Tale esigenza nasce dalla
necessità di promuovere e tutelare il settore del turismo, strategico per lo
sviluppo economico e occupazionale dell'intero territorio nazionale. Inoltre,
sono dettati principi in materia di turismo accessibile, viene ripresa e
aggiornata la definizione di impresa turistica, vengono disciplinate le imprese
turistiche senza scopo di lucro.
Il Titolo II (artt. 6-10)
disciplina le professioni e la formazione nel settore turistico. Per quanto
riguarda le professioni turistiche, il testo si sofferma in particolare sulle
guide turistiche, sui maestri di sci e sulle guide alpine. Con riferimento alla
formazione, si prevede la realizzazione di percorsi formativi finalizzati
all'inserimento lavorativo nel settore del mercato turistico dei giovani
laureati o diplomati.
Il Titolo III (artt.
11-20) riguarda le strutture turistiche ricettive, suddivise in alberghiere-paralberghiere,
extralberghiere, all'aperto e di mero supporto. La classificazione delle
imprese ricettive serve ad uniformare e coordinare l'offerta turistica nel
territorio nazionale, garantire livelli adeguati per la tutela dei turista e
della concorrenza tra gli operatori del mercato ovvero semplificare i
procedimenti amministrativi per l'esercizio delle attività relative alle
imprese turistiche ricettive.
Il Titolo IV (artt. 21-24)
reca la disciplina delle agenzie di viaggio e turismo. Oltre a prevedere la
definizione delle agenzie di viaggio e turismo, si ribadisce l’obbligo per tali
agenzie di stipulare congrue polizze di assicurazione per garantire al turista
l'esatto adempimento degli obblighi assunti, si prevede la possibilità di
uniformare sul territorio nazionale i requisiti professionali dei direttori
tecnici delle agenzie, si provvede alla semplificazione degli adempimenti
amministrativi per l’apertura di agenzie di viaggi e turismo.
Il Titolo V (artt. 25-33)
consente di promuovere dei circuiti nazionali di eccellenza a sostegno
dell'offerta e dell'immagine dell'Italia e rielabora la disciplina dei sistemi
turistici locali (Capo I), incentiva iniziative di promozione turistica
finalizzate alla valorizzazione del patrimonio artistico, archeologico e
architettonico italiano (Capo II), disciplina il turismo sociale dei
buoni-vacanza (Capo III), rinvia alle norme vigenti in materia di turismo
termale e di agriturismo e agevola ed incentiva il turismo con animali al
seguito (Capo IV).
Il Titolo VI (artt. 34-54)
stabilisce la disciplina dei pacchetti turistici con riferimento alla forma e
agli elementi dei relativi contratti di vendita, all’informazione del turista,
alla cessione del contratto, alla revisione del prezzo, alle modifiche delle
condizioni contrattuali, ai diritti del turista in caso di recesso o
annullamento del servizio, al mancato o inesatto adempimento delle obbligazioni
assunte, al risarcimento per danni alla persona derivante dall'inadempimento o
dall'inesatta esecuzione delle prestazioni che formano il pacchetto turistico,
al risarcimento per danni diversi da quelli alla persona, al danno da vacanza
rovinata, al diritto di surrogazione dell’organizzatore o dell’intermediario,
alla stipula, per l'organizzatore ed il venditore, di un contratto di
assicurazione per la responsabilità civile (Capo I). Il Titolo VI
inoltre reca modifiche alla disciplina delle locazioni di interesse turistico e
alberghiere e delle locazioni di alloggi con finalità turistica (Capo II).
Il Titolo VII (artt.
55-70) chiarisce le funzioni dello Stato in materia di turismo, disciplinando
il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, la Conferenza nazionale del turismo, l’ENIT-Agenzia nazionale del turismo, il Comitato
permanente di promozione italiana del turismo (Capo I). Inoltre, viene
introdotta una nuova normativa finalizzata ad implementare e premiare le
eccellenze turistiche nei settori enogastronomici ed alberghiero (Capo II)
e viene rielaborata, rendendola attuale, la disciplina della Carta dei Servizi,
il documento nel quale ogni ente erogatore di servizi assume una serie di
impegni nei confronti della propria utenza (Capo III).
Tipologia del provvedimento
Come già segnalato nel paragrafo relativo ai presupposti
normativi, lo schema in esame dà attuazione a due distinte disposizioni di
delega: quella al riassetto normativo, di cui all’articolo 14 della legge n.
246/2005, e quella per l’attuazione della direttiva 2008/122/CE.
La Commissione parlamentare per la semplificazione è
chiamata a pronunciarsi esclusivamente sulla parte relativa al riassetto.
Coordinamento con la legislazione
vigente e semplificazione
Come
evidenziato dalla relazione illustrativa, lo schema di decreto legislativo
contiene una serie di disposizioni tese ad aggiornare il quadro normativo all'evoluzione
registratasi nella materia del turismo, anche alla luce della riforma del
Titolo V della Costituzione e della recente giurisprudenza costituzionale, al
fine di armonizzare la normativa con la disciplina internazionale e dell'Unione
europea.
L’opera di
riassetto e semplificazione è volta a:
§
assicurare la ripartizione degli interventi pubblici per settori
omogenei e il coordinamento delle disposizioni vigenti in materia di turismo,
così da garantire una disciplina segnata da coerenza giuridica, logica e
sistematica;
§
adeguare la normativa vigente agli obblighi derivanti dal diritto
internazionale nonché da quello dell'Unione europea;
§
riordinare l'attuale assetto pubblico dell'organizzazione
turistica, garantendo una moderna regolazione del mercato turistico in linea
con le legislazioni europee, in particolare implementando i profili di tutela
dei diritti e degli interessi dei consumatori e utenti dei servizi turistici e
degli operatori del settore;
§
garantire un'azione di revisione normativa ispirata al canone
della semplificazione amministrativa, così da agevolare e sostenere le relative
attività imprenditoriali, valorizzando la funzione turistica e tutelando i
correlati interessi pubblici e privati. Tra l’altro, il provvedimento in esame recepisce
la recente disciplina della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)
e dello Sportello unico per le attività produttive (SUAP), al fine di
semplificare gli adempimenti amministrativi delle imprese turistiche e porre
fine a distorsioni della concorrenza dovute alla diversità delle discipline
regionali in materia.
Il Consiglio di Stato, nel proprio parere, si sofferma sui rilievi
formulati dalle Regioni e richiamati nel parere espresso dalla Conferenza
unificata nella seduta del 18 novembre 2010. Le Regioni, in un documento
allegato al parere, rilevano profili di illegittimità costituzionale sia per
eccesso di delega (a loro avviso, l’articolo 14 della legge n. 246/2005 non
consentirebbe un intervento normativo di tale ampiezza), sia per violazione dei
criteri di riparto delle competenze tra Stato e Regioni. Il Consiglio di Stato
conclude invece per la congruità dello schema rispetto alle disposizioni di
delega, effettuando anche un’ampia ricostruzione della giurisprudenza
costituzionale in materia di riparto delle competenze legislative relative al
settore del turismo. Il Consiglio di Stato formula però talune osservazioni e
condizioni, con particolare riguardo (per quanto attiene al profilo del
coordinamento con la legislazione vigente) agli articoli 2, 19 e 24. Nello
specifico, l’Alto Consesso:
§
giudica “improprio” l’articolo 2, “non potendosi con norma
statale ordinaria codificare i contenuti della giurisprudenza della Corte
costituzionale, e superfluo atteso che il contenuto dell’articolo appare mera
recezione della giurisprudenza della Corte costituzionale; tale giurisprudenza,
che interpreta e specifica il contenuto delle norme costituzionali in materia
di competenza legislativa statale, non ha – ovviamente – bisogno di recezione
alcuna in norme statali ordinarie. Si suggerisce quindi la soppressione della
norma”;
§
con riferimento all’art. 19, recante semplificazione degli
adempimenti amministrativi delle strutture ricettive, rileva che la
disposizione in oggetto crea “un modello ulteriore e specifico di segnalazione
di inizio attività in materia di strutture turistico ricettive, che non appare
del tutto in linea con la disciplina di cui all’art. 19 della legge n. 241 del
1990 e, sovrapponendosi ad esso, finisce con il contrastare con le dichiarate
finalità di semplificazione della normativa”;
§
formula una condizione volta a riscrivere l’articolo 24 in maniera più rigorosa per quanto attiene il richiamo del citato art. 19 della legge n. 241 del
1990 e della legislazione regionale.
Si segnala inoltre che l’articolo 20 richiama l’articolo 38 del
decreto-legge n. 112/2008 ed il “relativo regolamento attuativo”: si tratta del
decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160.
Formulazione del testo
Dei rilievi formulati dal Consiglio di Stato si segnalano, in
particolare, quelli relativi agli articoli 3 e 7:
§
con riferimento all’articolo 3, che reca principi in materia di
turismo accessibile, l’Alto Consesso osserva che esso appare “vago e generico,
essendo stata la Convenzione sui diritti della persone con disabilità recepita
con legge n. 18 del 2009, e non disponendo il comma 2 alcun concreto precetto
al di là della “promozione della fattiva collaborazione”. La norma, per
non apparire declamatoria, dovrebbe specificare i concreti strumenti e la
tempistica della collaborazione ed assicurare strumenti di effettiva tutela dei
diritti delle persone disabili nei casi in cui la Convenzione non sia stata rispettata”;
§
con riguardo alla disciplina delle professioni turistiche,
suggerisce la soppressione dell’articolo 7, ritenendo tale norma superflua e
suscettibile di dubbi interpretativi laddove contrappone i principi di liberalizzazione
all’esigenza di garantire idonei requisiti di professionalità.
Si segnala inoltre che l’articolo 21, comma 8 fa riferimento “alla
presente legge” anziché “al presente decreto”.
