Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

SERVIZIO STUDI

Atti del Governo

Piano straordinario pluriennale di interventi in materia di edilizia penitenziaria Relazione n. 53

(art. 6, co.1, L.259/2002)

n. 39

1° dicembre 2006

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento giustizia

SIWEB

 

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: gi0081.doc

 

 

INDICE

Schede di lettura

§      Il piano straordinario pluriennale di interventi in materia di edilizia penitenziaria e la sua riformulazione  3

Relazione n. 53

§      Piano straordinario pluriennale di interventi in materia di edilizia penitenziaria  11

Riferimenti normativi

§      L. 23 dicembre 2000, n. 388. Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001). (art. 145, co. 34)19

§      D.M. 30 gennaio 2001. Elenco degli istituti penitenziari strutturalmente non idonei.22

§      D.L. 11 settembre 2002, n. 201. Misure urgenti per razionalizzare l'Amministrazione della giustizia. (art. 6)24

§      L. 14 novembre 2002, n. 259. Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 11 settembre 2002, n. 201, recante misure urgenti per razionalizzare l'Amministrazione della giustizia. (art. 6)25

§      D.M. 12 gennaio 2004. Dati relativi al numero delle imprese, all'indice di occupazione e al valore aggiunto per i settori individuati ai commi 1 e 2 dell'art. 2 del D.P.R. 21 settembre 1995, n. 472, per le province di Ascoli Piceno, Roma e Pistoia.26

§      D.M. 19 luglio 2004. Ripartizione del fondo per gli interventi agevolativi alle imprese, di cui all'art. 52 della L. 23 dicembre 1998, n. 448.30

 

Schede di lettura

 

Il piano straordinario pluriennale di interventi in materia di edilizia penitenziaria e la sua riformulazione

Il 28 luglio 2003 la Commissione giustizia della Camera dei deputati ha espresso parere favorevole sullo schema di decreto ministeriale recante formulazione del piano straordinario pluriennale di interventi in materia di edilizia penitenziaria. Tale schema è poi divenuto D.M. 12 gennaio 2004.

Ora il Governo presenta alla Commissione, per ricevere un nuovo parere, la riformulazione di quel piano straordinario, resasi necessaria per l’annullamento delle gare per l’acquisizione di due nuovi penitenziari, che erano state indette in attuazione del piano originario.

 

1. Il fondamento normativo

In via preliminare, occorre distinguere il piano straordinario pluriennale di interventi in materia di edilizia penitenziaria – all’esame della Commissione – dal programma ordinario di edilizia penitenziaria.

 

La programmazione e la realizzazione degli istituti penitenziari è disciplinata dalla legge 12 dicembre 1971, n. 1133 “Finanziamento per l'edilizia degli istituti di prevenzione e di pena” (come modificata in particolare dalla legge 1° luglio 1977, n. 404). Tale legge ha avviato un programma ordinario di edilizia penitenziaria (con un primo stanziamento di 100 miliardi di lire) volto all’acquisizione, costruzione, completamento, adattamento e permuta degli istituti carcerari, più volte rifinanziato con stanziamenti di bilancio e accantonamenti previsti dalle leggi finanziarie; i finanziamenti hanno assunto normalmente la forma dello stanziamento di bilancio su un arco temporale triennale.

Tale programma, che definisce, su base nazionale, l’elenco delle strutture di nuova realizzazione e/o da individuare o completare in relazione ai fabbisogni, qualitativi e quantitativi della popolazione detenuta, è predisposto dal Comitato paritetico per l’edilizia penitenziaria[1]. Il Programma è approvato con decreto interministeriale del ministri dei LL.PP (ora delle infrastrutture) e della giustizia; con l’approvazione del decreto viene disposto il finanziamento delle strutture in elenco, in ragione degli stanziamenti in legge finanziaria e delle disponibilità di bilancio in essere. Il Programma è stato integrato e modificato più volte – da ultimo con D.M. 19 luglio 2004 - sulla base di diversi fattori: le mutate condizioni quantitative e qualitative della popolazione carceraria; le crescenti esigenze di manutenzione, ristrutturazione ed ampliamento delle strutture; le discrasie amministrative che, in corso d’attuazione del Programma, potevano emergere dalla sovrapposizioni dei tempi e delle procedure di approvazione previste dalla legge 1133/1971 e dalla specifica normativa in materia di appalti e forniture; l’elevato tasso di obsolescenza della progettazione degli edifici rispetto all’estrema velocità di cambiamento delle esigenze dell’accoglienza in carcere.

 

Il piano straordinario pluriennale di interventi in materia di edilizia penitenziaria è uno strumento introdotto dall’articolo 6 del decreto legge 11 settembre 2002, n. 201 (Misure urgenti per razionalizzare l'Amministrazione della giustizia), così come modificato dalla legge di conversione n. 259 del 2002[2]. Inserito nel capo III del decreto legge - dedicato agli interventi urgenti per il potenziamento delle strutture dell'Amministrazione penitenziaria - l’articolo 6 prevede infatti che entro 120 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione il Ministro della giustizia, sentito il ministro delle infrastrutture e Trasporti, debba predisporre tale piano straordinario per “l'acquisizione e per l'adeguamento strutturale di edifici, opere, infrastrutture ed impianti indispensabili al potenziamento del settore penitenziario”.

Tali nuove strutture andranno a sostituire gli istituti penitenziari da dismettere attraverso l’istituto della permuta, che il ministro della giustizia deve individuare ai sensi del comma 1-bis dell’articolo 6[3].

Le acquisizioni e gli adeguamenti strutturali dovranno essere effettuati utilizzando prioritariamente lo strumento della c.d. locazione finanziaria, previsto dall'articolo 145, comma 34, lettera c), della legge 23 dicembre 2000, n. 388.

 

L’articolo 145, comma 34, della legge finanziaria 2001 prevede che il Ministro della giustizia entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge predisponga l'elenco degli istituti penitenziari che sono ritenuti strutturalmente non idonei alla funzione propria e per i quali risulti necessaria e conveniente la dismissione e promuova intese con le regioni e con gli enti locali interessati per attuare le dismissioni di tali strutture e per acquisire le aree per la localizzazione dei nuovi istituti. Si prevede, infine, che il Ministro ai fini dell'acquisizione dei nuovi istituti possa avvalersi di vari strumenti: a) locazione finanziaria; b) permuta; c) finanza di progetto.

In particolare, la locazione finanziaria è una delle diverse forme che può assumere il contratto atipico di leasing, cioè il contratto di affitto (dal verbo inglese to lease) con il quale un soggetto (concedente) dà a un altro (utilizzatore) il diritto di usare, dietro il pagamento di un canone periodico, un bene, con la possibilità alla scadenza di acquistarlo. Il leasing assume diverse forme; in particolare, con il leasing finanziario, chi intende utilizzare un certo bene lo fa acquistare da un'impresa di leasing, per poi farselo concedere in godimento, secondo lo schema contrattuale già esposto. Il concedente è garantito, durante l'esecuzione del contratto, dal fatto di essere sempre proprietario del bene (che, quindi, non può essere pignorato dai creditori dell'utilizzatore), i cui rischi di perimento gravano tutti sull'utilizzatore.

 

Infine, la legge n. 259/2002 esclude che il piano sia soggetto alla disciplina della programmazione triennale dei lavori pubblici (art. 14, l. 11 febbraio 1994, n. 109) e prevede che il Ministro della giustizia debba riferire semestralmente alle Camere sullo stato di attuazione del piano nonché sui rapporti tra l’attuazione del piano straordinario e quella del piano ordinario.

 

L’onere complessivo del piano pluriennale è fissato in 93.326.896 euro.

2. Le opere inserite nel piano straordinario approvato con D.M. 12 gennaio 2004 e l’avanzamento lavori

Dopo aver ricevuto i prescritti pareri delle commissioni parlamentari, il Ministero della giustizia ha formulato, con il D.M. 12 gennaio 2004, il piano straordinamento pluriennale di interventi di edilizia penitenziaria

Il piano prevede l’acquisizione in locazione finanziaria di due nuovi istituti penitenziari (Varese e Pordenone) e l’ampliamento della casa di reclusione di Milano Bollate.

Analiticamente,

 

 

Ad oggi - come si evince dalla relazione n. 53 - è avviato l’intervento sulla casa di reclusione di Milano Bollate (e i lavori di esecuzione sarebbero in fase avanzata) mentre, in quanto non conformi alle direttive comunitarie, sono state annullate le procedure di gara per l’acquisizione dei nuovi penitenziari[4].

 

3. La riformulazione del piano straordinario

Ritenendo inopportuno indire nuove gare per sopperire a quelle annullate, il Ministero presenta alla Commissione una riformulazione del piano straordinario nella quale non trovano più spazio i nuovi penitenziari di Varese e Pordenone ma si utilizzano i residui stanziamenti per ampliare sei istituti già esistenti (per un totale di 1.500 posti in più), prevalentemente nel Meridione.

 

Si osserva come nella relazione di accompagnamento al provvedimento si faccia riferimento alla realizzazione degli istituti di Pordenone e Varese “nell’ambito del programma di edilizia penitenziaria di competenza del Ministero delle Infrastrutture”.

A tale proposito si rileva che poiché non rientra nella competenza esclusiva del ministero delle infrastrutture l’adozione di un programma di edilizia penitenziaria, presumibilmente si intende far riferimento al programma ordinario (v. sopra) la cui adozione rientra nella competenza congiunta del ministero della giustizia e di quello delle infrastrutture.

Peraltro, come detto, l’ultima modifica apportata al programma risale al 2004 (D.M. 19 luglio 2004).

 

 

Analiticamente, detraendo dallo stanziamento iniziale previsto dal decreto legge n. 201 del 2002 (v. sopra) – pari a 93.328.896,00 euro – la somma già stanziata per l’intervento presso la casa di reclusione di Milano Bollate – pari a 17.582.896,00 euro – e la riduzione di stanziamento prevista dalla finanziaria 2006[5] – pari a 8.200.000,00 euro – la disponibilità residua risulta pari a 67.544.000,00 euro.

 

Stanziamento originario			93.328.896,00
	- Ampliamento Milano Bollate		-17.582.896,00
	- Riduzione stanziamenti finanziaria 2006		-8.200.000,00
Disponibilità residua 2006			67.544.000,00

 

Si osserva che la relazione del Ministero, pur richiamando le suddette detrazioni, riporta la diversa cifra residua di 67.212.301,00 euro. Sulla base di tale cifra provvede quindi alla individuazione delle opere da realizzare stanziando le seguenti somme:

 

 

 

 

Relazione n. 53