Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

 

Documentazione e ricerche

 

 

 

 

 

 

Documento di programmazione economico-finanziaria per il 2008-2011

Commissione Politiche dell’Unione europea

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 90

 

 

9 luglio 2007

 

 

 

 

 

 

 

Il dossier è stato predisposto dal Servizio Bilancio del Senato, dal Servizio Bilancio e dal Dipartimento Bilancio e politica economica del Servizio Studi della Camera.

La parte relativa ai profili di interesse della XIV Commissione è stata coordinata, per l’Ufficio Rapporti con l’Unione europea, dal dott. Antonio Esposito e dalla dott.ssa Daniela Chiodi.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SIWEB

 

Dipartimento affari comunitari

 

SIWEB

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

 

File: UE0073.doc

INDICE

Premessa  1

Parte I Gli andamenti macroeconomici5

§      L’economia nel 2007  7

§      Il quadro economico per il 2008 e gli anni successivi: andamenti tendenziali e obiettivi programmatici11

Parte II La finanza pubblica  15

§      Il quadro di finanza pubblica per il 2007  17

-       Le nuove previsioni17

§      Il quadro di finanza pubblica per gli anni 2008-2011  23

-       Il quadro tendenziale 2008-2011  23

-       Il quadro programmatico 2008-2011  27

-       La qualità della spesa  42

-       La procedura di disavanzo eccessivo nei confronti dell’Italia  49

Parte III I profili di interesse della XIV Commissione53

§      Politiche dell’entrata  55

-       Lotta alla frode fiscale  55

-       Semplificazione IVA   56

-       Base imponibile consolidata comune per le società (CCCTB)56

§      Politiche di risanamento dei conti pubblici58

-       Dichiarazione annuale 2007 sull’area Euro  58

-       Finanze pubbliche  58

-       Trasmissione dei dati di contabilità nazionale  59

-       Allargamento dell’eurozona  59

§      Politiche relative all’amministrazione pubblica  61

-       Semplificazione normativa ed amministrativa  61

-       Giustizia, legalità e sicurezza  63

§      Politiche delle infrastrutture e dell’ambiente  73

-       Cambiamento climatico  73

-       Acque  80

-       Biodiversità  80

-       Rifiuti81

-       Ambiente marino  82

-       Energia  84

-       Infrastrutture e mobilità  86

-       Reti di telecomunicazioni e digitalizzazioni105

§      Politiche per la produzione e la competitività  108

-       La strategia di Lisbona  108

-       Mercato interno  121

-       Politica industriale  123

-       Ricerca e innovazione  124

-       Formazione e istruzione  133

-       Cultura  137

-       Turismo  141

-       Agricoltura  141

§      La politica regionale e per lo sviluppo del Mezzogiorno  143

-       Politica di coesione  143

-       Dimensione territoriale della coesione  144

§      Politiche sociali e del lavoro  146

-       Politiche del lavoro  146

-       Pensioni150

-       Politica sociale  151

-       Edilizia abitativa  154

-       Inclusione sociale degli immigrati155

-       Violenza contro bambini, giovani e donne  156

-       Lotta alla droga  156

-       Sanità  157

-       Pari opportunità  159

-       Politiche giovanili162

-       Politiche dell’UE per la famiglia  163

-       Cooperazione allo sviluppo  169

 

 

Premessa

 

Il Documento di programmazione economico-finanziaria 2008-2011 (DPEF 2008-2011) approvato dal Consiglio dei Ministri il 28 giugno 2007 indica le politiche economiche che il Governo intende perseguire nei prossimi anni al fine di conseguire gli obiettivi economici e di bilancio indicati nello stesso documento.

 

Nella definizione di questi obiettivi il DPEF 2008-2011 si pone in linea di continuità con quanto indicato nel precedente documento di programmazione. Così come già previsto nel DPEF dello scorso luglio, costituiscono infatti obiettivi prioritari del Governo il contemporaneo raggiungimento di un più elevato e duraturo sviluppo, di un maggior grado di equità sociale e del pareggio di bilancio entro il termine della legislatura. Con particolare riferimento al bilancio delle Amministrazioni Pubbliche, a questi obiettivi si affiancano la riduzione della pressione fiscale e la diminuzione dello stock del debito pubblico al di sotto del 100 per cento entro l’anno 2010. Una particolare attenzione è poi posta sul controllo della dinamica e della composizione della spesa pubblica. È questa infatti la componente del bilancio su cui maggiormente si è intervenuti negli ultimi anni, ma su cui ancora si stenta ad ottenere i risultati desiderati. È al contempo questo lo strumento che viene indicato nel Documento attraverso cui trovare gli spazi per garantire la riduzione auspicata della pressione fiscale, ma anche il reperimento delle risorse necessarie a garantire la copertura degli oneri derivanti dai necessari rifinanziamenti di spesa non considerati nella proiezione dei quadri di bilancio a legislazione vigente, nonché gli ulteriori interventi relativi a nuove iniziative da recepire con la legge finanziaria per il prossimo anno.

 

Partendo dai dati più recenti relativi al quadro macroeconomico e al conto delle Amministrazioni Pubbliche, il DPEF provvede a riformulare la previsione di finanza pubblica. Sulla base del favorevole andamento delle entrate tributarie, in particolare, il Documento rivede al ribasso la previsione di indebitamento netto per il 2007 e per gli anni successivi rispetto alla proiezione precedentemente formulata e indicata nella Relazione Unificata sull’Economia e la Finanza (RUEF) dello scorso marzo. In considerazione del più elevato livello del gettito tributario, parzialmente compensato da una meno favorevole evoluzione delle uscite, il DPEF indica nel 2,1 per cento del PIL il valore del saldo complessivo di bilancio. Una ulteriore riduzione dell’indebitamento, anche in virtù delle regole che presiedono alla compilazione dei quadri di bilancio a legislazione vigente, è attesa dal 2009. Del nuovo quadro di previsione tendenziale si offre una descrizione nella prima parte di questo documento.

 

Proprio il miglior risultato di bilancio ora previsto, rispetto alle stime contenute nella RPP dello scorso ottobre, fornisce le risorse necessarie a finanziare gli interventi in materia di spesa disposti dal provvedimento adottato dal Governo contestualmente al DPEF (D.L. 2 luglio 2007, n. 81). In virtù del decreto legge, il saldo di bilancio, pur rimanendo entro gli obiettivi indicati nell’Aggiornamento del Programma di Stabilità dello scorso dicembre, registra, infatti un incremento rispetto al valore tendenziale di circa quattro decimi di punto nel 2007 e di circa un decimo in ciascuno degli anni successivi. In considerazione del formale rispetto degli obiettivi indicati nel citato documento, il Governo non ritiene, peraltro, di dover prevedere una manovra correttiva netta per l’anno 2008. Verrebbe meno, in questo modo, anche la correzione del saldo strutturale di 0,5 punti percentuali da conseguire nello stesso anno secondo quanto richiesto dalla Commissione europea nel percorso di avvicinamento al pareggio di bilancio a quei paesi che presentano ancora una situazione di disavanzo. Secondo quanto indicato nel DPEF, tale correzione risulterebbe infatti pari a circa due decimi nel 2008.

Un più rigoroso cammino sarebbe, invece, previsto negli anni successivi quando, anche grazie ad una manovra cumulata nel triennio 2009-2011 di circa 24 miliardi di euro, il saldo strutturale dovrebbe segnare miglioramenti dell’ordine dei sette-otto decimi di PIL in ciascun anno.

Va segnalata infine la novità metodologica consistente nella previsione di un Atto di indirizzo con cui mettere a fuoco procedure e metodi per l'individuazione delle proposte destinate a confluire essenzialmente nella legge finanziaria.

 

 

Parte I
Gli andamenti macroeconomici

 

L’economia nel 2007

Il DPEF 2008-2011 stima, per il 2007, un tasso di crescita del PIL in termini reali 2 per cento, a fronte dell’1,9 per cento registrato nel 2006.

Viene dunque confermata la previsione di crescita fornita nel marzo scorso nella Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF).

Secondo le previsioni del Governo, la manovra espansiva adottata contestualmente alla presentazione del DPEF non dovrebbe esplicare effetti in termini di crescita economica.

 

Tanto i consumi delle famiglie (2,0 per cento) quanto gli investimenti fissi lordi (3,5 per cento) dovrebbero crescere ad un ritmo superiore a quello registrato nell’anno precedente (rispettivamente: 1,5 per cento e 2,3 per cento).

La crescita dei consumi delle famiglie sconta l’evoluzione positiva del reddito disponibile reale, legata dalla moderazione dell’inflazione al consumo.

La crescita degli investimenti in macchinari e attrezzature dovrebbe essere favorita dal previsto buon andamento della domanda estera, soprattutto tedesca. Anche gli investimenti in costruzioni, nonostante il rialzo atteso dei tassi di interesse, continuerebbero a crescere.

 

Per il settore estero, si prevede per il 2007 un rallentamento nella crescita delle esportazioni (4,4 per cento a fronte del 5,3 per cento del 2006).

Tale dato sconta le previsioni di una minore dinamica di crescita del commercio mondiale (dal 9,2 per cento del 2006 al 7 per cento nel 2007) e l’elevato livello del rapporto di cambio dell’euro rispetto alle principali valute.

E’ parimenti previsto un lieve rallentamento della crescita delle importazioni rispetto all’anno precedente(4,2 per cento, a fronte del 4,3 del 2006).

 

Si osserva che il DPEF non fornisce il dato sulla crescita in termini reali sulla spesa delle pubbliche amministrazioni e delle istituzioni sociali private ed il dato aggregato sui consumi finali nazionali.

 

 

Conto economico delle risorse e degli impieghi
previsioni 2007 – raffronto tra ruef e dpef

(variazioni %)

 

Se si analizzano i contributi alla crescita del PIL, quest’ultima appare sostenuta integralmente dalla domanda interna (2,1 per cento rispetto all’1,3 per cento del 2006) e, in particolare dai consumi privati (1,2 per cento); l’apporto del settore estero appare nullo (a fronte di un 0,3 per cento nel 2006), mentre negativo risulta il contributo delle scorte (-0,1 per cento rispetto allo 0,3 per cento del 2006).

 

Per ciò che attiene alle previsioni degli organismi internazionali, la Commissione europea e l’OCSE, nelle previsioni di maggio, stimano per il 2007 una crescita del PIL pari, rispettivamente, all’1,9 per cento e al 2,0 per cento, in linea dunque con di dati del DPEF.

 

La crescita dell’Italia nel 2007 risulta comunque inferiore a quella dell’area euro, che, in base alle previsioni dei citati organismi internazionali, dovrebbe attestarsi tra il 2,6 ed il 2,7 per cento.

 

Meno favorevoli appaiono le previsioni del Fondo monetario internazionale, del mese di aprile, che recano una stima di crescita del PIL all’1,8 per l’Italia e del 2,3 per cento per l’area dell’euro.

 

Prodotto interno lordo 2007 - Confronti internazionali

(variazioni % a prezzi costanti)

Fonte:   Commissione UE: Spring 2007 Economic forecasts (maggio 2007); OCSE: Economic outlook n. 81Preliminary Edition (maggio 2007); FMI: World Economic Outlook (aprile 2007).

 

Quanto al mercato del lavoro, il DPEF prevede, per il 2007, il proseguimento del trend decrescente del tasso di disoccupazione (6,4 per cento , rispetto al 6,8 per cento del 2006), che si attesta ad un livello inferiore dello 0,9 per cento rispetto a quello medio stimato dalla Commissione europea per il 2007 per i Paesi dell’area euro (7,3 per cento).

Si registra peraltro un rallentamento della crescita dell’occupazione, misurata in unità di lavoro standard (ULA), per la quale è previsto un aumento dello 0,8 per cento, a fronte dell’aumento dell’1,6 per cento del 2006.

 

Si segnala inoltre una aumento della produttività del lavoro (1,1% rispetto allo 0,2 per cento del 2006), cui corrisponde una riduzione del costo del lavoro per unità di prodotto (1,2% rispetto al 2,3% del 2006).

 

Il DPEF prevede inoltre, per il 2007, un tasso di inflazione, sulla base dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI) esclusi i tabacchi, dell’1,7 per cento, a fronte di un tasso di inflazione programmata del 2 per cento fissato nel Documento di programmazione dell’anno scorso.

Nel 2007, pertanto, il tasso di inflazione segna una decelerazione rispetto all’anno precedente, in cui si è attestato al 2 per cento.

 

A differenza di quanto accaduto negli anni precedenti, il tasso di inflazione effettivo dovrebbe pertanto attestarsi nel 2007 ad un livello superiore (0,3 per cento) rispetto a quello programmato dal DPEF dello scorso anno.

 

 

 

 

Indicatori dell’occupazione e dei prezzi

(variazioni %)

(*)    Indice dei prezzi al consumo per l’intera collettività nazionale (NIC)

(**)   Indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI), al netto dei tabacchi

 

Nell’area dell’euro, l’inflazione, calcolata sull’indice armonizzato dei prezzi al consumo (IPCA), viene stimata dalla Commissione UE per il 2007 all’1,9 per cento.

 

Il quadro economico per il 2008 e gli anni successivi: andamenti tendenziali e obiettivi programmatici

 

 

Il 2008

 

Il DPEF indica per il 2008 una crescita del PIL in termini reali dell’1,9 per cento, rivedendo al rialzo dello 0,2 per cento la previsione fornita nel marzo scorso dalla Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF).

Il quadro macro-economico fornito dal DPEF per il 2008 registra una coincidenza tra valori tendenziali e valori programmatici.

La manovra di finanza pubblica per il 2008 sembrerebbe pertanto non esplicare effetti in termini macro-economici nel 2008.

 

I consumi delle famiglie mostrano nel 2008 un incremento dell’1,9 per cento, inferiore dello 0,1 per cento rispetto al 2007.

Più marcato appare il rallentamento della crescita degli investimenti fissi lordi (dal 3,5 per cento del 2007 al 2,9 per cento del 2008), che dovrebbe essere ascrivibile ad una decelerazione degli investimenti in costruzioni. Gli investimenti in macchinari e attrezzature dovrebbero invece mostrare un incremento rispetto al 2007, in quanto favoriti dalle prospettive della domanda estera e dalla ripresa del ciclo europeo.

 

Con riferimento al settore estero, è previsto un lieve aumento delle esportazioni (che passerebbero dal 4,4 per cento al 4,6 per cento). Il dato risulta comunque ancora inferiore a quello del commercio mondiale (+7,4).

Anche le importazioni registrerebbero un aumento (dal 4,2 per cento del 2007 al 4,4 per cento del 2008).

 

Si osserva che, anche con riferimento agli anni 2008 e successivi, non sono forniti il dato sulla spesa delle pubbliche amministrazioni e delle istituzioni sociali private ed il dato aggregato sui consumi finali nazionali.

 

Conto risorse e impieghi 2007

Quadro tendenziale e programmatico nel dpef

(variazioni % - valori concatenati anno base 2000)

 

Nel 2008 la crescita dovrebbe essere sostenuta esclusivamente dalla domanda interna (1,9 per cento, di cui 1,2 per cento riferito alla spesa delle famiglie e 0,6 per cento riferito agli investimenti), a fronte di un apporto nullo del settore estero e delle scorte.

 

La crescita del PIL indicata dal Governo per il 2008 risulta superiore dello 0,2 per cento rispetto a quella stimata dalla Commissione europea e dall’OCSE nel maggio 2007 e dal Fondo monetario internazionale nel mese di aprile.

 

Prodotto interno lordo 2008 - Confronti internazionali

(variazioni % a prezzi costanti)

Fonte:          Commissione UE: Spring 2007 Economic forecasts (maggio 2007); OCSE: Economic outlook n. 81, Preliminary Edition (maggio 2007); FMI: World Economic Outlook (aprile 2007).

Anche riguardo al mercato del lavoro per il 2008 le previsioni tendenziali e programmatiche coincidono.

In particolare, è prevista unacrescita dell’occupazione, misurata in unità di lavoro standard (ULA) dello 0,8 per cento, pari al livello previsto per il 2007.

Il tasso di disoccupazione proseguirebbe ulteriormente il trend discendente (-0,2% rispetto al 2007).

 

Il DPEF prevede altresì per il 2008 un incremento di una certa consistenza della crescita del costo del lavoro, pari al 3,5 per cento, a fronte del 2,3 per cento del 2007. Tale dinamica trova giustificazione dallo slittamento dell’iter per il perfezionamento di alcuni contratti del pubblico impiego.

Il costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP) crescerebbe del 2,4 per cento (a fronte dell’1,2 per cento del 2007).

 

Il tasso di inflazione programmata per il 2008 è fissato all’1,7 per cento.

Il tasso di inflazione, misurato in base al deflatore dei consumi^[1], dovrebbe risultare invece pari all’1,9 per cento.

 

Indicatori dell’occupazione e dei prezzi

(variazione %)

(*)    Indice dei prezzi al consumo per l’intera collettività nazionale (NIC).

(**)   Indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI), al netto dei tabacchi.

Il triennio 2009-2011

 

Per quanto concerne gli anni successivi, la crescita del PIL in termini reali evidenzia nel 2009 una diminuzione dello 0,1 per cento nel quadro programmatico rispetto al tendenziale (1,7 per cento a fronte dell’1,8 per cento) e, viceversa, un incremento dello 0,1 per cento nel 2010 e nel 2011 (1,8 per cento nel programmatico a fronte dell’1,7 per cento del tendenziale).

L’andamento positivo nel 2010 e nel 2011 è connesso dal DPEF agli effetti positivi della riduzione della pressione fiscale. In questi anni è prevista, confrontando nuovamente il quadro tendenziale e quello programmatico, un crescita più marcata tanto dei consumi della famiglie (0,2 per cento ) quanto degli investimenti (0,1 per cento).

 

Andamento tendenziale e programmatico nel 2008-2011

(variazioni % - valori concatenati anno base 2000)

 

Nell’ambito del mercato del lavoro, dovrebbe proseguire la discesa del tasso di disoccupazione.

 

Per ciò che attiene all’inflazione programmata, la stima è dell’1,5 per cento in ciascun anno del triennio 2009-2011.

 

Parte II
La finanza pubblica

Il quadro di finanza pubblica per il 2007

 

 

Le nuove previsioni

 

Il DPEF 2008-2011 rivede l’obiettivo di indebitamento netto per il 2007, fissandolo al 2,5 per cento del PIL.

 

L’obiettivo si pone ad un livello inferiore al 2,8 per cento indicato dal DPEF dello scorso anno (luglio 2006) e confermato dall’aggiornamento annuale del Programma di stabilità (dicembre 2006).

Gli andamenti tendenziali di finanza pubblica si stanno rivelando migliori rispetto alle previsioni di fine 2006, a causa della crescita economica superiore alle stime e del favorevole andamento del gettito tributario.

Il quadro a legislazione vigente indica, infatti, un indebitamento netto del 2,1 per cento, inferiore di 0,7 punti percentuali rispetto alle previsioni di fine 2006 ed di 0,2 punti percentuali rispetto alle previsioni della Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF) di marzo 2007, che aveva in parte registrato il miglioramento.

Alla luce di questo andamento positivo, il Governo ha ritenuto di realizzare, contestualmente alla presentazione del DPEF, una manovra di carattere espansivo che comporta un incremento dell’indebitamento netto pari allo 0,4 per cento del PIL. La manovra è stata realizzata con il decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria (AC 2852) e con il disegno di legge di assestamento (A.S. 1679).

Di conseguenza l’indebitamento netto si attesta per l’anno in corso al 2,5 per cento del PIL.

 

La tabella che segue mette a raffronto il consuntivo del conto economico delle amministrazioni pubbliche del 2006 e i dati di previsione per il 2007, come indicati nella RUEF (marzo 2007) e nel DPEF. I dati del DPEF sono forniti, rispettivamente, al netto e al lordo degli effetti della manovra espansiva.

 

Si segnala al riguardo che i dati integrati con gli effetti della manovra incorporano gli effetti del decreto-legge per l’intero e gli effetti del disegno di legge di assestamento per la parte relativa alle spese. Le maggiori entrate registrate dal disegno di legge di assestamento erano infatti già state inserite nel quadro tendenziale.

 

Conto economico delle P.A. - raffronto tra il consuntivo 2006
e le previsioni 2007

(valori in milioni di euro e in % del PIL)

 

⁽¹⁾         Nei consumi intermedi sono comprese le prestazioni sociali in natura.

⁽²⁾         Nelle prestazioni sociali in denaro sono incluse le pensioni.

Il confronto con le previsioni della RUEF. Rispetto alla stima del 2,3 per cento della RUEF, la previsione a legislazione vigente del DPEF (senza considerare gli effetti della manovra espansiva) mostra un miglioramento dell’indebitamento netto di 0,2 punti percentuali, pari a 2.965 milioni di euro.

Il miglioramento è ascrivibile ad un incremento delle previsioni di entrata di 2.160 milioni di euro e ad una riduzione delle previsioni di spesa di 805 milioni di euro.

Per ciò che attiene alle entrate, si rileva un aumento, rispetto alla RUEF, delle imposte indirette (+1.791 milioni) e delle imposte dirette (+1.376 milioni), a fronte di una riduzione dei contributi sociali (-998 milioni).

Sul versante delle spese, la riduzione è ascrivibile ad un decremento delle spese per redditi da lavoro dipendente (-1.098 milioni di euro), dovuta allo slittamento al 2008 del perfezionamento dei contratti del pubblico impiego per i comparti diversi dal settore statale (-1.400 milioni di euro, parzialmente compensati, per 300 milioni, da maggiori spese nel comparto scuola), delle spese in conto capitale (-284 milioni di euro) e delle spese per interessi passivi (-232 milioni di euro). Questa riduzione è parzialmente bilanciata dal contestuale aumento delle spese per consumi intermedi, comprensivi delle prestazioni sociali in natura (+970 milioni), dovuta ad un aumento della spesa sanitaria riconducibile in parte all’abolizione di alcuni ticket.

 

Gli effetti della manovra espansiva. In conseguenza del buon andamento dei conti pubblici, dovuto al favorevole andamento del gettito tributario, il Governo ha ritenuto di adottare, contestualmente alla presentazione del DPEF, un decreto-legge con cui viene realizzata una manovra di carattere espansivo che comporta un peggioramento dell’indebitamento netto di 6.685 milioni di euro, corrispondenti allo 0,4 per cento del PIL.

Tale effetto negativo sull’indebitamento netto deriva pressoché integralmente da un aumento delle spese pari a 6.599 milioni, di cui 4.920 milioni di spese correnti (0,3 per cento del PIL) e 1.679 milioni di spese in conto capitale (0,1 per cento del PIL). Tra le spese correnti, si segnalano, in particolare, un aumento dei consumi intermedi (intesi in senso ampio, comprensivi delle prestazioni sociali in natura) di 1.940 milioni e delle prestazioni sociali in denaro di 771 milioni.

 

Si ricorda in proposito che la relazione tecnica al decreto-legge n. 81/2007 in materia finanziaria indica in 7.436 milioni di euro le maggiori entrate nette rispetto alle previsioni del bilancio dello Stato 2007. Tali entrate sono iscritte nel disegno di legge di assestamento.

 

Appare al riguardo opportuno che il Governo fornisca chiarimenti in ordine al valore in termini di indebitamento netto delle maggiori entrate rispetto alle previsioni. Tale chiarimento appare necessario in quanto non si dispone di informazioni adeguate in merito allo scostamento tra le previsioni di entrata nel conto della P.A. contenute nel DPEF rispetto alle corrispondenti previsioni a inizio anno.

 

Scontando gli effetti del decreto-legge n. 81/2007 in materia finanziaria e del disegno di legge di assestamento, i dati forniti dal DPEF indicano dunque rispetto al 2006 (considerato al netto degli oneri straordinari) un peggioramento dell’indebitamento netto di 2.464 milioni di euro (0,16 per cento del PIL), dovuto ad un aumento della spesa per interessi di 6.273 milioni di euro (0,41 per cento del PIL) compensato in parte da un miglioramento dell’avanzo primario di 3.809 milioni di euro (0,25 per cento del PIL).

 

Il confronto con le previsioni internazionali. L’indebitamento netto dell’Italia per il 2007, indicato nel DPEF al 2,5 per cento, si situa ad un livello superiore di 1,5 punti percentuali rispetto alla media dell’area euro (1,0 per cento) stimata dalla Commissione europea nel maggio 2007^[2].

Il valore dell’Italia risulta inferiore di 1,9 punti di PIL rispetto a quello stimato dalla Commissione europea per la Germania (0,6 per cento) e appare invece in linea con quello stimato per la Francia (2,4 per cento).

Si segnala inoltre che per la Spagna la Commissione prevede per il 2007 un accreditamento netto dell’1,4 per cento.

Indebitamento netto delle P.A. 2007
Confronti internazionali

(% del PIL)

 

Fonte:          Commissione UE: Spring 2007 Economic forecasts (maggio 2007); OCSE: Economic outlook n. 81Preliminary Edition (maggio 2007); FMI: World Economic Outlook (aprile 2007).

 

Riguardo ai dati di cassa il DPEF 2008-2011, tenendo conto degli effetti della manovra espansiva varata contestualmente al DPEF, stima per il 2007 un fabbisogno del settore statale pari a 28.900 milioni di euro, superiore rispetto alle previsioni contenute nella RUEF di aprile (28.000 milioni di euro).

Rispetto al 2006, il fabbisogno del settore statale registra una riduzione complessiva di 5.709 milioni di euro; in rapporto al PIL, si verifica dunque una riduzione dal 2,3 per cento del 2006 all’1,9 per cento del 2007.

Il fabbisogno del settore pubblico è stimato per il 2007 al 2,6 per cento del PIL, a fronte della stima del 2,5 per cento PIL, contenuta nella RUEF.

Non sono fornite indicazioni circa l’ammontare del fabbisogno dell’intero comparto delle Pubbliche Amministrazioni.

 

Per ciò che attiene al rapporto debito pubblico/PIL, la previsione per il 2007 passa dal 105,4 stimato dalla RUEF al 105,1% delle nuove previsioni del DPEF, con un miglioramento anche rispetto al valore di consuntivo del 2006 (106,8%).

 

I dati riportati incorporano gli effetti della manovra espansiva varata contestualmente al DPEF, che determina nel 2007 un incremento del fabbisogno del settore statale e del rapporto debito/PIL pari allo 0,4 per cento del PIL.

Il quadro di finanza pubblica per gli anni 2008-2011

 

 

Il quadro tendenziale 2008-2011

 

Il quadro tendenziale di finanza pubblica prospetta per il 2008 un indebitamento netto pari al 2,2 per cento del PIL.

Rispetto al saldo previsto per l’anno in corso, nel 2008 si verificherebbe pertanto un miglioramento di 0,3 punti percentuali di PIL.

 

Tali dati scontano gli effetti della manovra espansiva adottata contestualmente alla presentazione del DPEF, che comporta un peggioramento dell’indebitamento netto di circa 1,9-2 miliardi di euro, corrispondenti allo 0,1 per cento del PIL, per ciascuno degli anni successivi al 2008 (e precisamente di 1.899 milioni nel 2008, di 2.000 milioni nel 2009, di 1.929 milioni nel 2010 e di 2.028 milioni nel 2011).

Il peggioramento è dovuto quasi totalmente ad un aumento delle spese correnti (precisamente di 1.844 milioni nel 2008, di 1.910 milioni nel 2009, di 1.929 milioni nel 2010 e di 2.028 milioni nel 2011), principalmente ascrivibile ad un aumento di 1.500 milioni annui delle prestazioni sociali in denaro, dovuti agli interventi in materia pensionistica previsti dal decreto-legge.

 

L’indebitamento netto tendenziale nel 2008 risulta da un avanzo primario pari allo 2,6% del PIL (superiore di 0,3 punti di PIL rispetto al 2007), e da una spesa per interessi pari al 4,9% del PIL (superiore di 0,1 punti di PIL rispetto al 2007).

 

Sulla base degli andamenti tendenziali delle entrate e delle spese, l’indebitamento netto tendenziale continuerebbe a diminuire negli anni successivi al 2008 (di 0,3 punti percentuali nel 2009, di 0,5 punti nel 2010 e di 0,1 punti nel 2011), fino a giungere all’1,3 per cento nel 2011.

 

Nelle tavole seguenti è esposto il quadro tendenziale del conto economico delle amministrazioni pubbliche per il 2008-2011, posto a raffronto con le previsioni per l’anno in corso e con i risultati dell’esercizio 2006. I dati del DPEF sono forniti, rispettivamente, al netto e al lordo degli effetti della manovra espansiva.

Quadro tendenziale - Conto economico delle P.A.

(Valori assoluti a prezzi correnti)

 

(1)     I dati di consuntivo sono al netto degli oneri straordinari.

(2)     Nei consumi intermedi sono comprese le prestazioni sociali in natura.

(3)     Nelle prestazioni sociali in denaro sono comprese anche le pensioni

Quadro tendenziale - Conto economico delle P.A.

(Valori in % del PIL)

 

(1)     I dati di consuntivo sono al netto degli oneri straordinari.

(2)     Nei consumi intermedi sono comprese le prestazioni sociali in natura.

(3)     Nelle prestazioni sociali in denaro sono comprese anche le pensioni

Il quadro tendenziale del conto economico delle amministrazioni pubbliche, comprensivo degli effetti della manovra espansiva approvata contestualmente al DPEF, evidenzia, per quanto concerne l’andamento delle entrate, una diminuzione complessiva dell’incidenza sul PIL dello 0,1 per cento nel 2008 rispetto all’anno precedente, derivanti da una riduzione dell’incidenza delle entrate correnti. Si prevede infatti una riduzione dell’incidenza sul PIL delle imposte indirette dello 0,3 per cento, a fronte di una aumento dello 0,1 per cento delle imposte dirette e dello 0,1 per cento dei contributi sociali.

Nel 2011, l’incidenza delle entrate sul PIL dovrebbe ridursi al 45,6 per cento rispetto al 46,4 per cento del 2007.

 

A livello tendenziale, la pressione fiscale dovrebbe ridursi dal 42,8 per cento del PIL del 2007 al 42,6 per cento nel 2008, per poi scendere gradualmente fino al 42,1 per cento nel 2011.

 

Riguardo alle spese, il quadro tendenziale per il 2008 registra, rispetto alle stime per il 2007, una riduzione dell’incidenza percentuale sul PIL di 0,4 punti, che dipende soprattutto dalla riduzione dell’incidenza delle spese correnti primarie.

Nel 2011 l’incidenza percentuale delle spese sul PIL dovrebbe ridursi al 46,9 per cento rispetto al 48,9 per cento del 2007; si prevede in particolare una riduzione dell’incidenza sul PIL tanto della spesa corrente primaria (dal 46,1 per cento nel 2007 al 38,2 per cento nel 2011) quanto della spesa in conto capitale (dal 4,3 per cento del 2007 al 3,8 per cento nel 2011)

La spesa per interessi vedrebbe aumentare la propria incidenza in rapporto PIL nel 2008, passando dal 4,8 per cento del 2007 al 4,9 per cento, per poi mantenersi costante su questo livello per tutto il periodo considerato.

 

Il quadro tendenziale evidenzia inoltre una progressiva riduzione del rapporto debito/PIL: tale rapporto, che nel 2007 dovrebbe attestarsi al 105,1 per cento, dovrebbe scendere al di sotto del 100 per cento nel 2010 (99,3 per cento).

Tale evoluzione tiene conto, come si è detto, della manovra espansiva approvata contestualmente al DPEF, che determina un incremento del rapporto debito/PIL dello 0,4 per cento nel 2007, dello 0,5 per cento nel 2008 e nel 2009 e dello 0,6 per cento nel 2010 e 2011.

Per ciò che riguarda il fabbisogno del settore statale il dato tendenziale evidenzia un aumento nel 2008 rispetto al valore del 2007 (2,1 per cento del PIL) ed una successiva riduzione negli anni seguenti, sino a raggiungere lo 0,5 per cento nel 2011.

Per il fabbisogno del settore pubblico, si dovrebbe registrare un analogo miglioramento: il fabbisogno passerebbe dal 2,6 per cento del PIL nel 2007 all’1 per cento nel 2011.

Il quadro programmatico 2008-2011

 

Il quadro programmatico del DPEF conferma l’obiettivo del Governo di raggiungere un bilancio in pareggio nel 2011.

Rispetto all’andamento tendenziale, che indica un indebitamento netto nel 2011 dell’1,3 per cento, il DPEF fissa per il 2011 un obiettivo programmatico di accreditamento netto dello 0,1 per cento del PIL, con un effetto complessivo di correzione dell’ordine dell’1,4 per cento.

 

 

Confronto tendenziale e programmatico nel 2007-2011

(valori in % del PIL)

 

(1)Si considera tendenziale il valore integrato con gli effetti del decreto-legge n. 81/2007 in materia finanziaria e del disegno di legge di assestamento.

 

La decisione di non realizzare una manovra correttiva per il 2008 implica una coincidenza tra i valori tendenziali ed i valori programmatici del 2008, con un indebitamento netto del 2,2 per cento, derivante da un avanzo primario del 2,7 per cento ed una spesa per interessi del 4,9 per cento.

 

Si osserva peraltro che il valore programmatico dell’avanzo primario per il 2008 risulta superiore dello 0,1 per cento rispetto al valore tendenziale. Appare opportuno un chiarimento da parte del Governo sui fattori che determinano questo lieve scostamento, che potrebbe essere dovuto ad un arrotondamento, anche in riferimento alla spesa per interessi.

 

Il raggiungimento dell’obiettivo del 2011 dovrebbe derivare prevalentemente da un miglioramento dell’avanzo primario, che, nel quadro programmatico passa dal 2,3 per cento del PIL nel 2009 al 4 per cento del PIL nel 2011 (a fronte di un quadro tendenziale che mostra un valore dell’1,9 per cento del PIL nel 2009 e di un 2,3 per cento nel 2011).

 

Nonostante la progressiva riduzione del rapporto debito/PIL, che nel 2011 dovrebbe raggiungere, nel quadro programmatico, il 95,0 per cento (a fronte del 97,2 per cento del quadro tendenziale), la spesa per interessi si dovrebbe mantenere costante in rapporto al PIL, con un valore del 4,9 per cento in ciascun anno del triennio 2008-2010 (tanto nel quadro tendenziale che nel quadro programmatico). Un lieve miglioramento della spesa per interessi si registrerebbe solo nel 2011, con un 4,8 per cento del quadro programmatico (a fronte del 4,9 per cento a livello tendenziale).

 

Sulla base delle informazioni fornite del DPEF, l’indebitamento netto programmatico si discosta rispetto alle indicazioni pervenute dagli organi dell’Unione europea, secondo le quali l’Italia avrebbe dovuto destinare integralmente il miglioramento del gettito tributario del 2007 al miglioramento dei saldi e realizzare una correzione annuale dell’indebitamento netto in termini strutturali (corretto per il ciclo e al netto delle misure una tantum) dello 0,5 per cento negli anni successivi (cfr infra).

 

 

 

La seguente tabella mette a confronto gli obiettivi indicati dal Governo nel Programma di stabilità del dicembre 2006 e nel DPEF in termini di indebitamento netto e di indebitamento netto strutturale (corretto per il ciclo e al netto delle misure una tantum).

 

 

Come emerge dalla tabella, il Governo, pur mantenendo gli obiettivi di indebitamento netto indicati nel Programma di stabilità, ha rivisto al ribasso gli obiettivi di indebitamento netto strutturale dello 0,1 per cento nel 2007 e dello 0,5-0,6 per cento negli anni successivi. Viene comunque confermato l’obiettivo di un saldo positivo di bilancio, anche in termini strutturali, nel 2011, sia pure ad un livello inferiore rispetto a quello indicato nel Programma di stabilità (0,2 per cento anziché 0,7 per cento).

 

Si ricorda in proposito che la differenza tra l’indebitamento netto strutturale indicato nel DPEF e quello previsto dal Programma di stabilità, a parità di indebitamento netto, deriva dal più favorevole andamento del ciclo economico stimato dal DPEF rispetto alle previsioni del Programma di stabilità (l’indebitamento netto strutturale è infatti depurato della componente ciclica).

 

 

Per quanto attiene invece al bilancio dello Stato, il DPEF non presenta il quadro programmatico relativo al triennio cui si riferisce il bilancio pluriennale (2007-2009). In proposito il DPEF rileva che l’indicazione delle principali componenti di entrata e di spesa verrà data quando gli interventi saranno definiti in sede di preparazione della manovra di finanza pubblica per il 2008. .

Il DPEF fornisce, comunque, il limite massimo, a livello programmatico, del saldo netto da finanziare, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, che dovrà essere assunto nella legge finanziaria per il 2008.

Il saldo netto da finanziare non dovrà superare 24 miliardi di euro per il 2008, 21,5 miliardi di euro per il 2009 e 18 miliardi di euro per il 2010.

 

Passando ai confronti internazionali, come già rilevato per il 2007, l’indebitamento netto stimato per il 2008 (2,2 per cento) si attesta ad un livello superiore rispetto a quello stimato dalla Commissione europea per l’area dell’euro (0,8 per cento).

 

 

 

 

 

Indebitamento netto delle P.A. 2008

Confronti internazionali

(% del PIL)

 

Fonte:   Commissione UE: Spring 2007 Economic forecasts (maggio 2007); OCSE: Economic outlook n. 81- Preliminary Edition (maggio 2007); FMI: World Economic Outlook (aprile 2007).

La manovra di finanza pubblica

 

Alla luce del quadro tendenziale di finanza pubblica, il Governo non ritiene necessario varare una manovra di finanza pubblica correttiva per il 2008.

Questa impostazione si discosta da un rispetto rigoroso del percorso delineato nell’ambito della procedura di deficit eccessivo cui è sottoposta l’Italia (cfr. infra).

Secondo le informazioni contenute nel DPEF, a rafforzamento della procedura, sarebbero giunte da parte delle autorità europee indicazioni nel senso di destinare integralmente le risorse derivanti dal favorevole andamento del quadro di finanza pubblica al miglioramento dei saldi e di realizzare per il 2008 una manovra correttiva di circa 10,1 miliardi di euro, corrispondenti allo 0,6 per cento del PIL.

Il Governo non ritiene peraltro questa ipotesi compatibile con le attuali condizioni economiche e sociali del Paese, anche in considerazione del rilevante aggiustamento strutturale realizzato con legge finanziaria per il 2007 e indica un percorso differente per il raggiungimento di un saldo di bilancio in pareggio nel 2011 (cfr. infra).

 

La seguente tabella mette a confronto la manovra correttiva annua da realizzare sulla base di un rispetto letterale delle indicazioni dell’Unione europea e quella indicata del DPEF, tenendo conto della manovra espansiva varata con il decreto-legge n. 81/2007 in materia finanziaria e con il disegno di legge di assestamento. Vengono altresì messi a confronto i dati della manovra cumulata per gli anni 2007-2011 e 2008-2011.

 

(in miliardi di euro)

 

Segno “+“ = manovra correttiva; segno “-“ = manovra espansiva

 

Come emerge dai dati riportati, il Governo prospetta, rispetto alle indicazioni dell’Unione europea, una diversa scansione temporale del percorso di avvicinamento all’obiettivo di pareggio, profilando un rallentamento di tale percorso nell’anno in corso e nel 2008 ed un’accelerazione gli anni successivi.

Il DPEF non indica, peraltro, quali interventi il Governo intende adottare per attuare le correzioni previste nel triennio 2009-2011.

La decisione di non effettuare alcuna correzione dei conti pubblici con la manovra di finanza pubblica per il 2008 non esclude che una manovra sia comunque necessaria per il reperimento delle risorse per interventi che, pur non previsti a legislazione vigente, il Governo ritiene vincolanti e per nuove iniziative di natura politica.

 

Per quanto riguarda gli interventi che il Governo ritiene vincolanti, il DPEF indica innanzitutto quelli derivanti da “impegni sottoscritti” di natura politica già assunti sul piano interno (accordi siglati con i sindacati per il pubblico impiego e tavolo di concertazione su previdenza e lavoro) ed internazionale (Fondo globale per la lotta all’AIDS, IDA XIV e contributi ad organismi di cooperazione internazionale). Di tali interventi il DPEF fornisce una quantificazione certa.

Le ulteriori misure vincolanti riguardano invece quelle che il DPEF definisce “prassi consolidate”: si tratta di interventi per i contratti di servizio con le imprese pubbliche (Ferrovie dello Stato, ANAS, ENAV, Poste italiane) volti a garantire lo svolgimento di servizi pubblici essenziali, per i rinnovi contrattuali del pubblico impiego, per la proroga di agevolazioni fiscali che sono di anno in anno confermate dalla legge finanziaria e per l’integrazione del Fondo per la compensazione degli effetti conseguenti all’attualizzazione dei contributi pluriennali, volta ad assicurare la realizzazione di interventi, per lo più in materia di infrastrutture, già previsti a legislazione vigente ed allo stato bloccati a seguito dell’applicazione della normativa contabile europea. Per tali misure il DPEF fornisce una quantificazione meramente indicativa, con l’eccezione dei rinnovi contrattuali, per i quali non viene indicata alcuna quantificazione.

Nella manovra di finanza pubblica saranno altresì previsti ulteriori interventi (“nuove iniziative”) il cui contenuto resta ancora da definire in sede politica e per i quali si prevede di stanziare risorse per un importo (anch’esso meramente indicativo) di circa 10 miliardi di euro annui. Nell’ambito di queste iniziative il DPEF indica la riduzione dell’ICI sulla prima casa ed una detrazione a favore degli inquilini.

 

La seguente tabella riporta i dati forniti dal DPEF circa le risorse da destinare agli interventi di carattere espansivo che saranno definiti nella manovra di finanza pubblica per il 2008.

(dati in milioni di euro)

 

Le risorse da reperire con la manovra di finanza pubblica risulterebbero dunque pari a 21,3 miliardi di euro per il 2008 (corrispondenti all’1,3 per cento del PIL) e a 19,4 miliardi per il 2009 (1,2 per cento del PIL) ed il 2010 (1,1 per cento del PIL), a cui vanno aggiunte la risorse per i prossimi rinnovi contrattuali del pubblico impiego.

Appare al riguardo opportuna una quantificazione, anche di carattere puramente indicativo, sulle risorse che si reputano necessarie per i prossimi rinnovi contrattuali.

Appare inoltre opportuno che il Governo fornisca chiarimenti in ordine alla natura permanente o meno degli oneri relativi all’anno 2010.

 

Per ciò che attiene in particolare agli interventi in materia di previdenza e lavoro, il Governo ritiene di stanziare dal 2008 1 miliardo di euro annui, che si aggiungono agli 1,5 miliardi annui già previsti dal decreto-legge n. 81/2007 in materia finanziaria (per un totale di 2,5 miliardi annui), da ripartire nel seguente modo:

§       700 milioni per gli ammortizzatori sociali, di cui 600 milioni per i trattamenti diretti ed i contributi figurativi (300 milioni per i giovani) e 100 milioni per politiche attive del lavoro per i giovani;

§       300 milioni «per incrementare il salario produttività nella contrattazione decentrata e per gli straordinari».

Il DPEF sottolinea al riguardo che eventuali ulteriori risorse per la previdenza dovranno essere reperite all’interno dello stesso settore previdenziale.

 

Dalle indicazioni fornite dal DPEF sembrerebbe evincersi dunque che il miliardo di euro annui relativi al tavolo di concertazione su previdenza e lavoro dovrebbero essere destinati agli ammortizzatori sociali e ad interventi per la produttività del lavoro.

Non vengono invece fornite indicazioni circa le eventuali risorse da destinare alla trattativa in corso sull’aumento dell’età pensionabile (cd. “scalone”), le quali dovrebbero dunque essere reperite nell’ambito del sistema previdenziale.

Appare comunque necessario un chiarimento del Governo circa la correttezza di questa ricostruzione.

Occorrerebbe altresì chiarire, nel caso in cui si decida di destinare ulteriori risorse ad interventi in materia previdenziale compensativi all’interno del settore, se queste ulteriori risorse possano ritenersi già incluse nell’ambito delle “nuove iniziative” per cui si prevede di stanziare 10 miliardi annui o se debbano invece ritenersi aggiuntive.

 

Per quanto riguarda invece le “nuove iniziative”, secondo il DPEF, rientrano in questa categoria anche gli interventi che si intenderanno adottare per dare seguito alle iniziative «sbloccate dal Governo per il 2007 attraverso il decreto-legge» n. 81/2007 in materia finanziaria.

 

Tra gli interventi previsti dal decreto-legge sul cd. extra-gettito si ricorda in particolare, la reintegrazione, per un importo di 1,5 miliardi per il 2007, delle spese del bilancio dello Stato, ridotte dall’articolo 1, comma 507, della legge finanziaria per il 2007. Quest’ultimo aveva infatti disposto in sostanza un taglio complessivo di 4,5 miliardi per il 2007, di 5 miliardi nel 2008 e di 4,9 miliardi, che si è rivelato difficilmente sostenibile da parte delle amministrazioni.

Appare al riguardo opportuno che il Governo fornisca chiarimenti in ordine alla necessità di una reintegrazione delle risorse per gli anni 2008 e 2009 di carattere analogo a quella disposta dal decreto-legge » n. 81/2007 in materia finanziaria.

 

Per ciò che riguarda la individuazione e la specifica quantificazione degli interventi da finanziare, il DPEF rimanda alla «discussione che avverrà tra la presentazione del DPEF e quella del disegno di Legge finanziaria, organizzata sulle linee di un atto di indirizzo che stabilisce procedure e metodi per l’individuazione delle nuove proposte.»

 

Appare al riguardo opportuno che il Governo fornisca maggiori informazioni circa la natura e i contenuti del predetto atto di indirizzo.

 

Gli interventi prospettati – pari a 21,3 miliardi di euro per il 2008 e a 19,4 miliardi per il 2009 ed il 2010, al netto delle risorse per i prossimi rinnovi contrattuali - dovranno assicurare la neutralità sui saldi di finanza pubblica e dovranno pertanto trovare un’adeguata copertura finanziaria nell’ambito della manovra.

Al riguardo il DPEF, sottolineando l’impegno prioritario del Governo per il contenimento e la riduzione graduale della pressione fiscale, ritiene che le risorse dovrebbero[3] essere reperite attraverso interventi di riduzione della spesa.

 

Si osserva al riguardo che il DPEF non fornisce alcuna indicazione circa le specifiche iniziative di riduzione della spesa da adottare.

Sarebbe a tal fine opportuno poter disporre di informazioni aggiornate in merito agli effettivi risparmi conseguiti in virtù dei tagli orizzontali della spesa disposti dalla legge finanziaria 2007, come dalle manovre degli anni precedenti. Ciò anche al fine di poter valutare i margini per conseguire ulteriori risparmi nel 2008–2011, necessari al finanziamento degli interventi programmati.

 

Il DPEF auspica inoltre che il valore della spesa primaria sia oggetto di discussione nell’ambito del dibattito parlamentare, suggerendo la possibilità che la risoluzione parlamentare fornisca indicazioni in merito, ricordando che nel 2008 la spesa primaria raggiunge, nel quadro tendenziale, un valore di 700,3 miliardi di euro, corrispondenti al 43,6 per cento del PIL.

 

I saldi strutturali

Il DPEF 2008-2011 presenta - per il periodo 2006-2011 - gli indicatori programmatici delle variabili macroeconomiche e di finanza pubblica rilevanti per la stima del saldo di bilancio strutturale, cioè al netto delle misure una tantum e degli effetti del ciclo economico.

Esso aggiorna, altresì, gli obiettivi programmatici dei saldi strutturali per il periodo 2007-2011.

 

Si segnala che il Documento in esame presenta il valore di consuntivo per il solo 2006. Sarebbe utile acquisire le stime relative ad un più esteso periodo, come quello riportato nell''aggiornamento del programma di stabilità del 2006, che presenta le indicazioni relative ai saldi strutturali per il periodo 2003-2011. La disponibilità di una serie di dati più lunga permetterebbe di avere un confronto più omogeneo sulla dinamica di correzione dei conti pubblici nel corso degli ultimi anni.

Si ricorda che per le caratteristiche stesse del calcolo dei saldi strutturali, i valori di consuntivo devono essere ricalcolati in coerenza con le informazioni utilizzate per la stima dei valori programmatici.

 

Gli indicatori strutturali consentono di inquadrare le indicazioni programmatiche del DPEF 2008-2011 con quanto prescritto dal Patto di stabilità e crescita. Con la riforma del Patto, nel 2005, l’enfasi degli esercizi di sorveglianza da parte della Commissione e del Consiglio è posta, infatti, sulla correzione strutturale operata annualmente.

Il Patto di stabilità e crescita impone ai paesi membri di presentare, con l'aggiornamento dei rispettivi programmi di stabilità, un obiettivo di medio termine (MTO) relativo alla propria posizione di bilancio, fissato in termini strutturali - cioè corretto per il ciclo e per le una tantum e altre misure temporanee - nonché di indicare un percorso di avvicinamento del paese all'obiettivo indicato.

 

La tabella che segue riporta gli elementi necessari a comprendere l’evoluzione dei saldi strutturali programmata dal DPEF 2008-2011 nel prossimo quadriennio. Le ultime righe offrono, inoltre, un confronto con gli obiettivi presentati nell’aggiornamento del programma di stabilità presentato alla fine del 2006.

 

 

 

tabella

Il DPEF 2008-2011 prevede, in linea con quanto richiesto dal PSC, il raggiungimento di un surplus strutturale di bilancio, pari allo 0,2 per cento del PIL, nel 2011, alla fine del periodo di previsione.

Il percorso di raggiungimento dell'obiettivo di medio termine indica disavanzi strutturali programmatici in graduale riduzione, pari a -2,3 nel 2007, -2,1 nel 2008, -1,4 nel 2009 e -0,7 nel 2010.

Rispetto al profilo presentato nel programma di stabilità per il 2006 (SP 2006), il percorso di aggiustamento si presenta meno ambizioso. Mentre con il SP 2006 si azzerava sostanzialmente il disavanzo nel 2010 (-0,1), il DPEF prevede il raggiungimento dell'obiettivo di medio termine nel 2011.

Il confronto con il Programma di stabilità 2006 è utile anche per la comprensione del contesto economico all’interno del quale si determina il nuovo profilo di correzione dei conti. Rispetto a dicembre, le previsione economiche sono migliorate e - mentre fino a pochi mesi fa si scontava il permanere di un relativamente ampio output gap su tutto l’orizzonte temporale coperto dal programma - le nuove previsioni del DPEF mostrano come la migliore crescita prevista comporterà una chiusura progressiva dell’output gap.

 

Grafico

Questa osservazione è rilevante nella nuova logica del Patto di stabilità e crescita. Secondo la nuova logica, i paesi che registrano un disavanzo devono procedere a una correzione annuale dei conti pari allo 0,5 per cento in termini strutturali (cfr. riquadro Obiettivi di medio termine): se le condizioni economiche sono sfavorevoli, potrebbe venire giustificata una correzione inferiore; se sono favorevoli, si potrebbe pensare anche ad obiettivi più ambiziosi, soprattutto se la situazione debitoria del paese risulti particolarmente negativa. La dinamica dell’output gap è una delle principali variabili considerate nella valutazione delle condizioni economiche prevalenti in un paese.

 

La variazione del saldo di bilancio corretto per il ciclo e al netto delle una tantum, risulta pari a -0,4 nel 2007, -0,2 nel 2008, -0,7 nel 2009, -0,8 nel 2010 e nel 2011 rispettivamente. La direzione della politica fiscale – cioè il segno della variazione del saldo strutturale – rimane restrittiva in tutto il periodo di programmazione, mostrando peraltro un andamento crescente nel tempo.

 

Rispetto agli impegni presi nell’ambito della procedura dei disavanzi eccessivi iniziata nel luglio 2005, il profilo proposto risulterebbe coerente, in quanto la correzione operata nel biennio 2006-07 risulta superiore all’1,6 per cento previsto nella raccomandazione.

E’ possibile, però, che emergano perplessità in sede europea sulla correzione prevista nei prossimi anni. La regola dello 0,5 per cento non verrebbe rispettata negli anni di migliore crescita, mentre le correzioni più significative verrebbero effettuate negli ultimi anni del periodo di previsione.

 

Il rispetto delle indicazioni emerse in sede europea avrebbe comportato per il 2008 una manovra tale da dimezzare in un solo anno la correzione necessaria al raggiungimento dell’obiettivo di medio periodo già dall’anno scorso fissato nel 2011 (cfr. pag. 31 DPEF). Diversi paesi dell’Unione europea hanno proposto percorsi di avvicinamento all'obiettivo di medio termine il cui onere risulta centrato sugli ultimi anni del periodo di previsione.

 

Analogamente, la Francia ha presentato piani caratterizzati da una minore concentrazione temporale dell' impegno, successivamente allo sforzo di correzione del disavanzo eccessivo.

 

Il DPEF 2008-2011 motiva la differente scelta del profilo di aggiustamento sulla base dei risultati migliori conseguiti nel corso degli ultimi due anni e della difficoltà sociale ed economica ad adottare un’ulteriore manovra restrittiva di grandi dimensioni (come quella che sarebbe risultata in base alle indicazioni europee) dopo la correzione operata con la legge finanziaria 2007.

 

 

La qualità della spesa

 

Il tema della qualità della spesa è affrontato in modo trasversale in numerosi capitoli del DPEF 2008-2011, a partire dalla iniziale lettera del Ministro dell’economia e poi, in particolare, nel paragrafo specificamente dedicato alla qualità della spesa ed alla riclassificazione del bilancio (VII.1), nonché nell'ambito del paragrafo relativo alle regole fiscali (IX.10).

Il messaggio che emerge dal Documento è quello della esigenza di miglioramento della composizione della spesa pubblica e della individuazione di meccanismi che evidenzino aree di inefficienza nella utilizzazione delle risorse.

Tale tema richiama spunti affrontati nel Documento di programmazione economico-finanziaria 2007-2011 (cfr. Riquadro Controllo, affidabilità e trasparenza del sistema dei conti pubblici) e attualmente presenti nel dibattito di policy a livello interno ed europeo.

 

Nelle Considerazioni finali dell'Assemblea ordinaria della Banca d’Italia per l'anno 2006 viene evidenziato: “Per rimuovere le inefficienze l'informazione è vitale. La qualità dei servizi forniti deve divenire il cardine per la valutazione delle amministrazioni pubbliche e dell'azione dei suoi dirigenti. Gli obiettivi devono essere chiari e verificabili. …. Esistono margini di risparmio in tutte le grandi voci del bilancio pubblico; il progetto di revisione dei programmi di spesa avviato dal Governo, muove nella giusta direzione....”.

La qualità della spesa assume analoga centralità nel Comunicato stampa della sessione dell'Ecofin del 5 giugno 2007: "... L'uso delle informazioni sui risultati nella procedura di bilancio è uno strumento importante per il processo decisionale, in quanto sposta l'accento dalla spesa ai risultati effettivamente conseguiti. Una valutazione più sistematica ed indipendente delle politiche esistenti potrebbe contribuire a rafforzare l'efficacia della spesa pubblica. .... Il Consiglio ritiene inoltre che occorra compiere ulteriori passi avanti sul fronte della misurazione di efficacia ed efficienza.".

 

Nel DPEF 2008-2011, il tema della qualità della spesa viene affrontato in modo esplicito nel paragrafo relativo alla costruzione del quadro tendenziale e alla evidenziazione della scelta di non effettuare una manovra correttiva netta per il 2008.

In tale contesto viene evidenziato che, a fronte di una assenza di manovra netta, risulterebbe però necessaria una manovra lorda che consenta di attivare le risorse necessarie a finanziare alcune iniziative corrispondenti ad impegni sottoscritti ovvero a prassi consolidate (valutate nell’ordine di oltre 11,2 miliardi nel 2008 e 9,3 miliardi per gli anni successivi), cui si aggiungono circa 10 miliardi di nuove iniziative ritenute politicamente rilevanti.

Il documento evidenzia che l’impegno del governo a contenere e gradualmente ridurre la pressione fiscale implica che le risorse per finanziare tali interventi aggiuntivi debbano essere individuate all’interno della componente della spesa primaria, che nel 2008 risulta pari a 700 miliardi di euro circa.

 

Tenuto conto del volume di spesa tendenziale, a fronte di interventi prospettati per un importo complessivo pari a circa 21 miliardi nel 2008, l'indicazione programmatica del governo comporterebbe quindi una ricomposizione della spesa primaria pari al 3 per cento.

 

Al fine di realizzare tale ricomposizione della spesa, viene invocato il principio dello spendere meglio, con l'obiettivo di recuperare risorse all’interno delle pubbliche amministrazioni, aumentando la qualità e l’efficienza della spesa.

Il documento in esame mostra come la composizione della spesa pubblica italiana sia rimasta sostanzialmente inalterata nel corso dell’ultimo decennio, a causa della estrema rigidità dei meccanismi che la determinano; viene evidenziato, altresì, come nell'ambito della pubblica amministrazione l’ammontare dei fattori utilizzati (input) non sia solitamente correlato al livello dei beni e servizi (output) o ai risultati (outcome). Vengono, poi, individuati alcuni fattori che rendono difficoltoso un migliore utilizzo delle risorse:

 

§      la rigidità del bilancio pubblico, in cui le spese obbligatorie e quelle predeterminate per legge rappresentano oltre il 90 per cento della spesa totale;

§      il peso percentuale della spesa di personale sul totale delle spese correnti (circa il 25 per cento per il bilancio dello Stato);

§      la debole efficacia dell’azione amministrativa;

§      la non completa applicazione del principio della responsabilità del risultato.

Il DPEF 2008-2011 evidenzia alcune azioni - preannunciate nello scorso DPEF e intraprese dal Governo nel corso del 2007 - destinate ad affrontare e risolvere tale situazione, soffermadosi in particolare sulla riforma della classificazione del bilancio e sulla revisione della spesa (spending review).

 

 

 

 

In base al DPEF 2008-2011 la nuova classificazione permetterà una maggiore qualità della spesa, rispondendo a 3 obiettivi:

§      allocazione: la leggibilità del bilancio consente una decisione di bilancio più consapevole non solo in termini delle correzioni al margine, proposte dalla finanziaria.

§      Informazione: dettagli sugli obiettivi generali del programma, con l’individuazione dei soggetti responsabili, gli indicatori quantitativi di prestazione, al fine della verifica dei risultati;

§      Gestione più flessibile e trasparente delle risorse, mediante trasferimento delle risorse attualmente presso il ministero dell’economia alle altre amministrazioni; ulteriori passi sarebbero identificabili nella adozione della contabilità analitico-patrimoniale da affiancare a quella finanziaria;

 

 

I vincoli sulla spesa

 

Il DPEF 2008-2011 suggerisce che il valore assoluto della spesa primaria possa essere adottato quale parametro di riferimento della discussione parlamentare sul documento stesso e nella successiva fase di preparazione della manovra di bilancio per il 2008 (par. III.3).

Il documento, in particolare, prospetta che la risoluzione parlamentare possa fornire una indicazione sul livello della spesa primaria e che tale aspetto possa costituire un tassello significativo per il miglioramento della qualità della spesa e per sostenere il miglioramento dei conti pubblici. Esso sottolinea, altresì, come ciò appaia coerente con l’articolo 3, comma 2, della legge n. 468 del 1978 e successive modificazioni, che indica - quale contenuto dei Documenti di programmazione economico-finanziaria - le indicazioni relative ai tassi di evoluzione delle entrate e delle spese.

In uno dei paragrafi finali (Par.IX.10, Regole fiscali) il documento segnala, altresì, come il vincolo sulle spese sia stato strumento di successo nel risanamento di molti paesi. Regole fiscali che prendono a riferimento le spese (primarie, totali, correnti, etc) presentano, secondo la letteratura offerta dagli organismi internazionali, molti vantaggi, soprattutto se inserite in un quadro di programmazione pluriennale.

 

Occorre segnalare che il Documento non esplicita gli elementi che sarebbero propedeutici alla adozione di regole fiscali sulla spesa o comunque alla indicazione dei valori di spesa primaria nell'ambito della risoluzione parlamentare al DPEF.

In particolare - tenuto conto che i modelli di regole fiscali sulle spese implicano un quadro pluriennale stabile in cui operino i vincoli stessi ^[6] - l'assenza di indicazioni relative allo sviluppo pluriennale della spesa non sembrerebbe consentire di attivare sperimentazioni in linea con quelle suggerite dal documento in esame.

 

Come evidenziato nella tabella che segue - costruita sulla base dei dati disponibili nel DPEF 2008-2011 - mancano indicazioni quantitative sui dati programmatici relativi a entrate e spese per gli anni successivi al 2008.

 

 

 

 

Per l'esercizio 2008, la composizione programmatica delle entrate e delle spese può essere implicitamente desunta dalla affermazione relativa all'intenzione di trovare nell’ambito della spesa primaria stessa le risorse finanziarie necessarie per il finanziamento delle ulteriori spese programmate nel 2008; ne consegue che - in assenza di manovra netta e a parità di altri fattori - la composizione programmatica del bilancio tra entrate e spese corrisponderebbe a quella tendenziale.

Per gli anni successivi al 2008, peraltro, il documento indica l'entità della manovra netta, senza esplicitare - anche al solo scopo conoscitivo - una possibile scomposizione tra entrate e spese. In assenza di tali informazioni, non sembrerebbe possibile inserire nell'ambito della risoluzione parlamentare le prospettate indicazioni di obiettivi di spesa primaria.

 

Si ricorda che nell'Opinione del Consiglio Ecofin sul programma di stabilità italiano presentato a dicembre 2006 veniva inserita una esplicita raccomandazione sulla necessità di specificare i dettagli della strategia fiscale per gli anni successivi a quello coperto dalla legge finanziaria. Ai sensi del Codice di Condotta sull'applicazione del Patto di stabilità e crescita, i paesi sono tenuti nella preparazione del programma ad indicare le misure che saranno intraprese per raggiungere gli obiettivi fissati^[7].

Per il Consiglio e la Commissione, che prepara la bozza di opinione, la mancanza di questi dettagli nei programmi italiani rappresenterebbe una fonte di rischio per il raggiungimento degli obiettivi e per la riduzione del debito. Essa, inoltre, non permetterebbe un'appropriata valutazione della strategia di consolidamento perseguita dal Governo.

La procedura di disavanzo eccessivo nei confronti dell’Italia

Nel luglio 2005 il Consiglio ECOFIN ha adottato una decisione sull’esistenza di una situazione di disavanzo eccessivo dell’Italia e ha avviato la procedura volta a far cessare tale situazione^[8].

Nella connessa raccomandazione, il Consiglio ha raccomandato all’Italia di:

§      riportare il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al di sotto del 3% del PIL in modo credibile e sostenibile entro il 2007. A tal fine il Consiglio ha rilevato la necessità, oltre che di attuare con rigore il bilancio 2005, di adottare le misure necessarie per garantire una riduzione cumulativa del disavanzo corretto per il ciclo, al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee, di almeno l'1,6% del PIL nel periodo 2006-2007 rispetto al suo livello nel 2005, con la realizzazione di almeno metà dell'aggiustamento nel 2006;

§      assicurare che il rapporto debito pubblico/PIL si riduca sufficientemente e si avvicini al valore di riferimento (60%) ad un ritmo soddisfacente, ripristinando a medio termine un adeguato livello di avanzo primario;

§      riportare le finanze pubbliche ad una posizione a medio termine prossima al pareggio o positiva,tramite una riduzione del disavanzo corretto per il ciclo, al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee, di almeno lo 0,5% del PIL all'anno dopo la correzione del disavanzo eccessivo.

Il Consiglio ha rilevato altresì la necessità di aumentare la trasparenza nella raccolta e nel trattamento dei dati relativi alle finanze delle amministrazioni pubbliche nei conti nazionali italiani.

 

Il 14 marzo 2006, il Consiglio ha esaminato l’aggiornamento annuale del programma di stabilità presentato dall’Italia nel dicembre 2005 e lo ha ritenuto compatibile con una correzione del disavanzo eccessivo entro il 2007. Si è pertanto ritenuto di non procedere alle fasi successive della procedura di disavanzo eccessivo.

 

Nel dicembre 2006, il Governo ha presentato l’aggiornamento annuale del Programma di stabilità dell’Italia che indica, a decorrere dal 2008, una correzione in termini strutturali compresa tra lo 0,6 e lo 0,8 per cento annuo, per raggiungere nel 2011, ultimo anno di previsione, un saldo positivo di bilancio, sempre al netto della componente ciclica e delle misure una tantum.

 

Il 27 febbraio 2007 il Consiglio ha espresso il parere sull’aggiornamento annuale del programma di stabilità dell’Italia presentato nel dicembre 2006 e lo ha ritenuto compatibile con una correzione del disavanzo eccessivo entro il 2007, a condizione che la manovra di bilancio 2007 sia attuata in modo completo ed efficace. Per gli anni successivi al 2007, l'aggiustamento previsto è in linea con i requisiti del Patto di stabilità e crescita e consentirebbe il conseguimento dell'obiettivo di medio termine entro la fine del periodo coperto dal programma, cioè entro il 2011.

Alla luce della raccomandazione del 28 luglio 2005, relativa alle misure da adottare per la correzione del disavanzo eccessivo, il Consiglio ha invitato l'Italia:

§      a conseguire il previsto risanamento delle finanze nel 2007;

§      ad approfittare, ai fini della riduzione del disavanzo, dell'andamento del bilancio migliore del previsto e a garantire, dopo la correzione del disavanzo eccessivo, un adeguato avvicinamento all'obiettivo di medio termine, per raggiungerlo al più tardi entro il 2011, e una conseguente riduzione del rapporto debito/PIL;

§      in considerazione dell'altissimo livello del debito, a dare piena attuazione alle riforme adottate in materia di pensioni, compreso il previsto adeguamento attuariale periodico in linea con le aspettative di vita, al fine di evitare significativi aumenti della spesa connessa all'invecchiamento demografico;

§      a migliorare il processo di risanamento del bilancio aumentandone la trasparenza, specificando in maniera più dettagliata le misure di bilancio in una prospettiva a più lungo termine e attuando efficacemente meccanismi di sorveglianza e controllo della spesa, specialmente di quella sanitaria.

 

 

Parte III
I profili di interesse della XIV Commissione