Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

SERVIZIO COMMISSIONI

 

Analisi degli effetti finanziari

A.C. 15

Sostegno e valorizzazione dei piccoli comuni   (Testo unificato)

N. 28 –22 marzo 2007

 

 

 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

Tel. 2174 – 9455

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

Tel 3545 – 3685

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A.C.	15
Titolo breve:	Sostegno e valorizzazione dei piccoli comuni
Iniziativa:	parlamentare
	in prima lettura alla Camera
Commissioni di merito:	Commissioni riunite V e VIII
Relatori per le Commissioni di merito:	rispettivamente Vannucci e Iannuzzi
Gruppo:	Ulivo
Relazione tecnica:	assente

 

 

 

 

 

 

 

INDICE

ARTICOLI da 1 a 14. 2

Misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni2

ARTICOLO 12, comma 7. 12

Copertura finanziaria.. 12

ARTICOLO 13, comma 5. 12

Copertura finanziaria.. 12

 

 

PREMESSA

Il provvedimento in esame reca misure per il sostegno e la valorizzazione dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.

Il testo riproduce parzialmente un provvedimento di contenuto analogo già esaminato dalle Commissioni bilancio e ambiente nella XIV legislatura e decaduto per la mancata approvazione da parte dei due rami del Parlamento. Si tratta del testo unificato AC. 1173, approvato in prima lettura dalla Camera[1].

Il testo unificato[2] oggetto della presente scheda è stato adottato dalle Commissioni di merito, in data 15 marzo 2007, quale testo base per il seguito dell’esame del provvedimento.

Le proposte di legge, nel testo originario, non sono corredate di relazione tecnica. In data 14 marzo 2007 il Governo ha trasmesso una nota tecnica[3],  riferita alla sola proposta di legge Realacci ed altri C. 15, nel testo originario, e dunque utilizzabile solo parzialmente.

Infatti la nota tecnica del Governo contiene anche riferimenti a parti del testo originario che, dando seguito ad alcuni dei rilievi in essa formulati, non sono state riproposte con il testo oggetto della presente scheda. Quest’ultima dà conto, pertanto, dei soli elementi contenuti nella documentazione del Governo riferibili al nuovo testo base[4].

Nella presente nota sono esaminate le sole disposizioni suscettibili di determinare effetti finanziari.

 

ANALISI DEGLI EFFETTI FINANZIARI

ARTICOLI da 1 a 14

Misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni

Le norme, volte a promuovere e sostenere le attività economiche, sociali, ambientali e culturali esercitate nei piccoli comuni[5] (articolo 1), dispongono quanto segue.

Le regioni possono promuovere, nelle forme previste dal testo unico sugli enti locali[6], iniziative per l'unione di piccoli comuni (articolo 3, comma 1).

In tutti i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti[7] le funzioni di valutazione dei responsabili degli uffici e dei servizi sono disciplinate da ciascun ente e possono essere affidate anche ad un organo monocratico interno o esterno all'ente (articolo 3, comma 2).

I medesimi comuni[8] non sono tenuti all'osservanza delle norme in materia di convenzioni per l’acquisto di beni e servizi e delle norme in materia di programmazione dei lavori pubblici (articolo 3, comma 4). Essi possono utilizzare, per l'incasso di tributi e tariffe, la rete telematica gestita dai concessionari dell'amministrazione dei Monopoli di Stato (articolo 3, comma 5).  Possono inoltre stipulare, con le diocesi cattoliche e con le rappresentanze di altre confessioni religiose, convenzioni per la salvaguardia e il recupero dei beni culturali, storici e artistici (articolo 3, comma 6).

Tali convenzioni sono finanziate dal Ministero per i beni culturali con le risorse di cui all'articolo 3, comma 83, della legge 662/1996: si tratta degli utili derivanti dall’estrazione infrasettimanale del gioco del lotto destinati, per una quota annuale non superiore a 155 milioni di euro, al recupero e alla conservazione dei beni culturali. In particolare, il comma 10 prevede che per il finanziamento di tali convenzioni possa essere utilizzata una quota non superiore al 20 per cento delle predette risorse (= 31 milioni).

I predetti comuni possono altresì acquisire, al valore economico definito dall’ufficio tecnico erariale territorialmente competente, o stipulare intese finalizzate al recupero delle stazioni ferroviarie disabilitate, delle case cantoniere dell'ANAS, delle caserme o di edifici dismessi del Corpo forestale dello Stato da destinare – anche tramite comodato a favore di organizzazioni del volontariato - ad attività di salvaguardia del territorio o di promozione e vendita dei prodotti tipici o ad altre attività comunali (articolo 3, comma 7).

Le regioni possono promuovere interventi per la realizzazione di opere finalizzate alla cablatura e alla diffusione di servizi a banda larga nei piccoli comuni e possono inoltre incentivare l'adozione da parte degli stessi comuni di misure atte a tutelare l'arredo urbano, l'ambiente e il paesaggio (articolo 3, commi 8-9).

Il territorio dei comuni con popolazione fino  a 5.000 abitanti è interessato agli interventi di valorizzazione del paesaggio definiti con i piani paesaggistici approvati dalle regioni ai sensi dell’articolo 135 del decreto legislativo 42/2004[9], emanato ai sensi della legge 137/2002 (articolo 3, comma 11).

Si segnala che con l’articolo 10 della legge di delega (legge 137/2002 “Riforma dell’organizzazione del Governo”) l’adozione del predetto decreto legislativo è stata subordinata ad un obbligo di invarianza degli oneri per il bilancio dello Stato.

Lo Stato, le regioni e gli altri enti territoriali assicurano, nei piccoli comuni, l'efficienza e la qualità dei servizi essenziali, con particolare riferimento all'ambiente, alla protezione civile, all'istruzione, alla sanità, ai servizi socio-assistenziali, ai trasporti e ai servizi postali.  A tal fine presso i piccoli comuni possono essere istituiti centri multifunzionali, per i quali le spese per uso dei locali possono essere in parte sostenute dalle regioni e dalle province. I comuni possono stipulare convenzioni e contratti di appalto con gli imprenditori agricoli per lo svolgimento di attività funzionali alla sistemazione e alla manutenzione del territorio. Per le medesime finalità le regioni e le province possono privilegiare, nella definizione degli stanziamenti finanziari di propria competenza, le iniziative finalizzate all'insediamento nei piccoli comuni di centri di eccellenza per la prestazione di servizi, quali istituti di ricerca, laboratori, centri culturali e sportivi (articolo 4).

Il Ministero delle politiche agricole favorisce la promozione e la commercializzazione, anche mediante un apposito portale telematico, dei prodotti agroalimentari tradizionali dei piccoli comuni. Per le medesime finalità, i piccoli comuni possono stipulare contratti di collaborazione con gli imprenditori agricoli per lo sviluppo dell’imprenditoria e delle produzioni locali (articolo 5).

In particolare la norma fa riferimento ai contratti di collaborazione con gli imprenditori agricoli previsti dall’articolo 14 del D. Lgs. 228/2001. Si segnala che quest’ultima disposizione non è  inclusa, nell’ambito del medesimo decreto, fra quelle onerose che sono oggetto di specifica quantificazione e copertura[10].

I progetti informatici riguardanti i piccoli comuni hanno la precedenza nell'accesso ai finanziamenti pubblici per la realizzazione dei programmi di e-Government (articolo 6).

Il Ministero delle comunicazioni può provvedere ad assicurare, mediante un'apposita previsione da inserire nel contratto di programma con il concessionario del servizio postale universale, che gli sportelli postali siano attivi nei piccoli comuni. L'amministrazione comunale può inoltre stipulare apposite convenzioni affinché il pagamento dei conti correnti possa essere effettuato presso gli esercizi commerciali presenti nel territorio comunale (articolo 7).

Il Ministero delle comunicazioni può provvedere, altresì, ad assicurare che nel contratto di servizio con il concessionario del servizio pubblico radiotelevisivo sia previsto l'obbligo di prestare particolare attenzione, nella programmazione televisiva pubblica nazionale e regionale, alle realtà storiche, artistiche, sociali, economiche ed enogastronomiche dei piccoli comuni, nonché l’obbligo di garantire nei medesimi comuni un’adeguata copertura del servizio.

Le regioni e gli enti locali possono stipulare convenzioni con gli uffici scolastici regionali del Ministero dell'istruzione per finanziare il mantenimento in attività degli istituti scolastici statali collocati nei piccoli comuni che dovrebbero essere chiusi o accorpati ai sensi delle disposizioni vigenti in materia (articolo 8).

Nel caso di chiusura o di accorpamento di sedi scolastiche collocate nei piccoli comuni, lo Stato e gli enti territoriali possono prevedere specifiche misure finalizzate alla riduzione del disagio degli utenti.

Gli artigiani residenti nei piccoli comuni possono vendere i loro prodotti, anche in deroga alle disposizioni vigenti in materia di autorizzazioni commerciali e artigianali, in apposite aree e per non più di quattro giorni al mese (articolo 9).

I comuni individuano le aree e i giorni per la vendita.

Nei piccoli comuni il servizio di erogazione dei carburanti costituisce servizio fondamentale. Al fine di assicurare tale servizio i comuni, le province e le regioni – d’intesa con le associazioni degli esercenti - possono prevedere specifiche agevolazioni (articolo 10).

Le regioni possono altresì prevedere agevolazioni per il servizio idrico, anche in forma tariffaria, a favore dei piccoli comuni siti in zone prevalentemente montane, in cui la disponibilità di risorse idriche sia superiore ai fabbisogni (articolo 11).

È istituito un apposito Fondo nello stato di previsione del Ministero dell'economia finalizzato alla concessione di incentivi fiscali in favore dei soggetti residenti nei piccoli comuni. A valere sulle disponibilità di tale Fondo, ed entro i limiti di spesa posti dalla relativa dotazione finanziaria, si provvede a misure agevolative concernenti l'imposta comunale sugli immobili destinati ad abitazione principale e ad ulteriori misure agevolative[11] concernenti l'imposta di registro per l'acquisto di immobili destinati ad abitazione principale, nonché a premi di insediamento a favore di coloro che trasferiscono domicilio e residenza in un piccolo comune impegnandosi a non modificarli per un decennio. Il Ministro dell’economia può inoltre stabilire i criteri e i limiti per il riconoscimento di un credito d’imposta, a valere sulle risorse del predetto Fondo, per le persone fisiche e giuridiche che effettuino operazioni di sponsorizzazione per la salvaguardia e la valorizzazione dei piccoli comuni. Per la dotazione del Fondo incentivi fiscali ai piccoli comuni è autorizzata la spesa di 10 milioni di euro a decorrere dall’anno 2009 (articolo 12).

Al relativo onere si provvede a valere sul Fondo speciale di parte corrente (accantonamento del Ministero dell’economia).

Gli schemi dei decreti ministeriali per la ripartizione delle risorse del Fondo sono trasmessi alle Camere per il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari.

È istituito un Fondo per la concessione di contributi statali al finanziamento di interventi per la tutela dell’ambiente e dei beni culturali, per la messa in sicurezza delle infrastrutture stradali e degli istituti scolastici, per la promozione dello sviluppo economico e sociale dei piccoli comuni e per l’insediamento di nuove attività produttive e la realizzazione di investimenti nei medesimi comuni. Il Fondo ha una dotazione di 40 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 (articolo 13).

All’individuazione delle tipologie di interventi che possono essere finanziati a valere delle risorse del Fondo si provvede con decreto del Presidente del Consiglio. Il Ministro dell’economia provvede con decreto[12] a individuare gli interventi destinatari dei contributi; il relativo schema di decreto ministeriale è trasmesso alle Camere per il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari.

All’onere di 40 milioni per gli anni 2007-2009 si provvede mediante riduzione del Fondo speciale di conto capitale (accantonamento del Ministero dell’economia ).

Le regioni, nell'ambito delle funzioni ad esse riconosciute dalla Costituzione, definiscono ulteriori interventi per il raggiungimento delle finalità di cui all’articolo 1 (articolo 1, comma 2).

Le regioni a statuto speciale e le province autonome provvedono, per il proprio territorio, all'individuazione dei piccoli comuni nonché, nell'ambito delle competenze ad esse spettanti, alla definizione di interventi per il raggiungimento delle finalità della presente disciplina (articolo 1, comma 3).

Salvo quanto previsto dall’articolo 12 (Fondo incentivi fiscali) e dall’articolo 13 (Fondo sviluppo piccoli comuni), all’attuazione della presente disciplina si provvede nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali già disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica (articolo 14).

 

 

La nota tecnica del Ministero dell’economia afferma quanto segue.

·        Articolo 3 comma 7: il Dipartimento del Tesoro sottolinea che il Gruppo Ferrovie dello Stato, anche in attuazione della legislazione vigente[13], persegue l’obiettivo di massimizzare (attraverso una mirata attività di valorizzazione e di alienazione del patrimonio immobiliare, tra cui le stazioni ferroviarie, non più strumentale alla gestione caratteristica del Gruppo) la generazione di risorse finanziarie suscettibili di essere utilizzate anche per il finanziamento del piano degli investimenti, con conseguente riduzione delle risorse finanziarie richieste al Ministero dell’economia.

Relativamente all’utilizzo delle case cantoniere dell’ANAS, viene ricordato che l’articolo 3, comma 115, della legge 662/1996 ha sancito fra l’altro il diritto dell’ex ente pubblico economico ANAS ad acquisire la proprietà delle case cantoniere strumentali alle attività dello stesso ente, secondo le modalità stabilite dal richiamato articolo 3. La predetta norma ha stabilito, in particolare, la possibilità di acquisire la proprietà delle case cantoniere una volta accertata la loro strumentalità da parte dell’Agenzia del Demanio. Il trasferimento dei suddetti beni all’ANAS, in proprietà, è avvenuto solo parzialmente ed è tuttora in corso. Pertanto, al fine di evitare una riduzione del patrimonio della società, non è possibile destinare tali case cantoniere a finalità che esulino dalla gestione caratteristica dell’ente.

In ordine all’articolo 3, comma 7, la Ragioneria generale dello Stato segnala di concordare con quanto osservato dal Dipartimento del tesoro.

·        Articolo 7: il Dipartimento del Tesoro sottolinea che dalla previsione, nel contratto di programma con Poste italiane, di una condizione volta ad assicurare che gli sportelli postali siano attivi nei piccoli comuni potrebbero derivare nuovi o maggiori oneri a carico di Poste italiane. Il contratto di programma prevede infatti che la società trasmetta all’Autorità di regolamentazione per il settore postale un elenco documentato (da aggiornare annualmente) delle aree remote in cui la struttura esistente dei costi fissi e di recapito non garantisce condizioni di equilibrio economico. Tale documento deve essere corredato del relativo piano di intervento per la progressiva razionalizzazione della gestione, con conseguente diminuzione degli oneri di servizio universale, anche attraverso forme innovative di cooperazione con altre strutture imprenditoriali o pubbliche, nel rispetto del principio di accesso alla rete postale in condizione di non discriminazione[14].

L’espletamento del servizio universale comporta ad oggi, nonostante le misure di ottimizzazione logistica e le iniziative poste in essere dall’azienda per migliorare ulteriormente le condizioni di efficienza, un onere elevato derivante dal carattere stesso del servizio. Infatti esso si configura quale servizio sociale, che obbliga la società al rispetto dei parametri qualitativi vincolanti ed onerosi per la distribuzione della corrispondenza su tutto il territorio nazionale. In particolare, nel 2005 il costo a carico della società per tale servizio ammonta a circa 288 milioni di euro.

Infatti il costo effettivamente sostenuto nel 2005 dalla società per tale servizio ammonta a circa 650 milioni di euro (come risulta dai prospetti della separazione contabile). Poste italiane prevede di sostenere annualmente un onere analogo nel triennio 2006-2008. Considerato che il contributo statale a parziale rimborso di tale onere è stato pari a 362,3 milioni di euro per il 2005, il costo rimasto a carico della società ammonta a circa 288 milioni di euro.

Sul punto (articolo 7) la Ragioneria generale dello Stato segnala di concordare con quanto osservato dal Dipartimento del tesoro, ribadendo che il contributo statale a Poste Italiane per gli anni 2006-2008[15] è da considerare quale tetto massimo di spesa e comunque non copre il costo sopportato dalla predetta società per l’espletamento del servizio universale.

·        Articolo 4 comma 3: viene segnalata l’opportunità di acquisire l’avviso del Dipartimento delle politiche fiscali per la valutazione delle eventuali minori entrate derivanti dalla stipulazione da parte dei comuni di convenzioni e di contratti di appalto con gli imprenditori agricoli.

·        Articolo 5 comma 1: si osserva che la promozione e la commercializzazione dei prodotti agroalimentari tradizionali dei piccoli comuni in forma diversa dall’utilizzo del portale telematico comporta oneri non quantificati e privi di copertura finanziaria.

·        Articoli 9 e 10: viene affermato che in mancanza della prescritta relazione tecnica non è possibile verificare i complessivi nuovi o maggiori oneri derivanti dalle disposizioni concernenti l’incentivazione di attività commerciali e il sistema distributivo dei carburanti.

Articolo 12: la nota RGS rappresenta la necessità che all’individuazione dei criteri e delle modalità di ripartizione del Fondo per gli incentivi fiscali nei piccoli comuni si provveda con decreto del Ministero dell’interno, di concerto con il Ministero dell’economia, essendo il predetto dicastero l’amministrazione istituzionalmente preposta all’erogazione dei trasferimenti erariali agli enti locali.

Tale problematica sembrerebbe tuttavia superata dalla nuova formulazione dell’articolo 12, oggetto della presente scheda. Infatti, mentre la predetta osservazione della RGS era riferita al testo originario della proposta di legge n. 15 (che per questa parte prevedeva: l’istituzione di un apposito Fondo “ai fini della concessione di incentivi fiscali in favore dei piccoli comuni”), il testo base oggetto della presente scheda ha corretto questa parte del testo prevedendo che l’istituzione del Fondo sia finalizzata alla “concessione di incentivi fiscali in favore dei soggetti residenti nei piccoli comuni”.

Sul punto andrebbe comunque acquisita una conferma da parte del Governo.

 

Al riguardo si osserva preliminarmente che parte degli interventi previsti dal testo in esame presenta carattere facoltativo e un contenuto essenzialmente programmatico. Ciò nondimeno, in relazione ad alcuni di essi, con la documentazione trasmessa dal Governo è stata prospettata la possibilità di effetti onerosi, con particolare riferimento alle seguenti norme: articolo 3, comma 7 (recupero dei beni culturali o di edifici ferroviari, di case cantoniere e di edifici del Corpo forestale); articolo 7, comma 1 (attivazione degli sportelli postali nei piccoli comuni); articolo 4, comma 3 (convenzioni per la manutenzione del territorio); articolo 5, comma 1 (promozione dei prodotti agroalimentari); articoli 9 e 10 (incentivi alle attività commerciali e distribuzione dei carburanti). Andrebbe pertanto verificata la compatibilità di tali previsioni rispetto all’obbligo di invarianza disposto con l’articolo 14 (e riferito a tutti gli articoli da 1 a 11).

Analogamente, andrebbe acquisita una conferma da parte del Governo circa la compatibilità, rispetto al predetto obbligo di invarianza, di altri interventi - sempre di carattere facoltativo – previsti dal testo ma non considerati dalla nota tecnica trasmessa alle Commissioni.

Ci si riferisce, in particolare, alle seguenti facoltà riconosciute ai piccoli comuni, alle loro unioni o alle regioni:

-            deferimento a organi esterni delle funzioni di valutazione (art. 3, c. 2);

-            utilizzo, previa convenzione, della rete telematica dei Monopoli di Stato (art.3, c. 5);

-            realizzazione di opere di cablatura e interventi per la tutela del territorio (art. 3, cc. 8-9);

-            istituzione di centri multifunzionali (art. 4,  c.2);

-            sottoscrizione di contratti di collaborazione per lo sviluppo dell’imprenditoria e della produzione locale (art. 5  c. 3);

-            stipula di convenzioni con gli esercizi commerciali per l’effettuazione dei pagamenti (art. 7  c. 2);

-            mantenimento in attività delle sedi scolastiche statali nei piccoli comuni (art. 8);

-            previsione di agevolazioni per il servizio idrico (art. 11).

In ordine agli interventi previsti da altre norme in esame, la cui formulazione sembrerebbe implicare impegni maggiormente vincolanti per gli enti destinatari, appare necessario acquisire gli elementi atti ad escludere o – in caso contrario - a quantificare i relativi effetti finanziari nel caso in cui essi risultino suscettibili di determinare un impatto negativo sui saldi di finanza pubblica. Ci si riferisce, in particolare, alle seguenti disposizioni:

Ÿ               articolo 3, commi 2-5 (adozione di piani pluriennali di interventi da parte delle unioni di comuni);

Ÿ               articolo 3, comma 4 (esenzione dei piccoli comuni dall’osservanza delle norme in materia di convenzioni per l’acquisto di beni e servizi e delle norme in materia di programmazione dei lavori);

Ÿ               articolo 4 (in base al quale lo Stato, le regioni e gli altri enti territoriali assicurano, nei piccoli comuni, l'efficienza e la qualità dei servizi essenziali);

Ÿ               articolo 1, commi 2-3 (previsione di ulteriori interventi di promozione e di sostegno da parte delle regioni).

In proposito andrebbe valutata la compatibilità dei predetti interventi con i vincoli disposti per gli enti territoriali dal patto di stabilità interno.

In ordine, infine, all’articolo 12 (recante la previsione di incentivi fiscali in favore dei piccoli comuni), in assenza di elementi di quantificazione[16] andrebbe acquisito l’avviso del Governo in ordine alla possibilità di ricondurre le misure agevolative previste dal testo (relativamente all’ICI, alle imposte di registro, nonché ai premi di insediamento e alle sponsorizzazioni) a limiti di spesa predeterminati.