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Titolo
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Proposta di
regolamento che modifica il regolamento (CE) n° 2201/2003 per quanto concerne
la competenza
e che istituisce regole relative alla legge applicabile in materia
matrimoniale - COM(2006)399
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Settori
di intervento
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Cooperazione
giudiziaria in materia civile
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Finalità
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Stabilire norme
europee armonizzate relative alla legge applicabile in caso di divorzio e
modificare le attuali norme relative alla competenza giurisdizionale in
materia matrimoniale
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Base
giuridica
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Articolo 61, lettera c), e articolo 65,
lettera b), del Trattato che istituisce la Comunità europea.
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Procedura
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Codecisione
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Date:
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proposta
iniziale della Commissione europea
-
esame
previsto in Assemblea PE
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17
luglio 2006
25
aprile 2007
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La
maggior mobilità dei cittadini all’interno dell’Unione europea ha provocato un
aumento dei matrimoni cosiddetti “internazionali”, in cui i coniugi hanno
una cittadinanza diversa oppure risiedono in Stati membri diversi o in uno
Stato membro di cui almeno uno dei due non è cittadino.
Qualora
una coppia “internazionale” decida di divorziare può essere invocato
legittimamente il ricorso a diversi ordinamenti.
Scopo
delle norme sul diritto applicabile, denominate “norme sui conflitti di legge” (o “norme di conflitto”), è quello di
individuare quale delle varie normative nazionali si debba applicare.
Il Trattato di
Amsterdam ha stabilito l’obiettivo della realizzazione progressiva di uno
spazio europeo comune di libertà, sicurezza e giustizia, anche tramite
l’adozione di misure in materia di cooperazione
giudiziaria civile.
In questo quadro,
la proposta di regolamento che riguarda la competenza giurisdizionale e che
istituisce regole relative alla legge applicabile in materia matrimoniale rientra nelle attività in corso nell’UE finalizzate alla creazione di
uno spazio giudiziario effettivo - basato sul principio del riconoscimento reciproco delle
decisioni giudiziarie - previsto dal programma di reciproco riconoscimento
delle decisioni giudiziarie del 2000 e confermato dal Consiglio europeo dell’Aja
del novembre 2004.
In particolare,
quest’ultimo ha invitato la Commissione a presentare una serie di proposte in
materia di diritto di famiglia, tra le
quali una relativa al conflitto di leggi
in materia di divorzio, con l’obiettivo di una loro adozione entro il 2011.
Gli strumenti in
questi settori, secondo il Consiglio europeo, ”dovrebbero contemplare questioni
di diritto privato internazionale e
non dovrebbero essere basati sui concetti armonizzati di ‘famiglia’,
‘matrimonio’, o altri. Si dovrebbero varare disposizioni uniformi di diritto
sostanziale soltanto come misure di accompagnamento, qualora fosse necessario
per procedere al reciproco riconoscimento delle decisioni o per migliorare la
cooperazione giudiziaria in materia civile”.
Nel marzo 2005 la
Commissione ha organizzato una consultazione pubblica sul libro verde relativo al diritto applicabile e alla competenza giurisdizionale in
materia di divorzio: la maggioranza delle parti intervenute riterrebbe, secondo
la Commissione, che la Comunità debba intervenire per migliorare la certezza
del diritto e garantire l’accesso alla giustizia.
Attualmente
non esistono norme comunitarie
relative alla legge applicabile in
materia matrimoniale. Il regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio, del 27
novembre 2003 (cosiddetto regolamento “Bruxelles II”) fissa norme uniformi in materia
di competenza giurisdizionale e riconoscimento delle decisioni giudiziarie
in materia matrimoniale, ma non prevede norme sulla legge applicabile.
Quando
una procedura di divorzio è avviata nell’ambito della giurisdizione di uno
Stato membro, la legge applicabile è
determinata secondo le regole nazionali di conflitto di questo Stato, le quali
sono fondate su criteri diversi nei diversi ordinamenti nazionali.
Alcuni
Stati membri determinano la legge applicabile attraverso una serie di criteri di collegamento (ad esempio, la
cittadinanza dei coniugi), diretti a garantire che il procedimento sia disciplinato
dall’ordinamento giuridico del Paese con cui i coniugi hanno il legame più stretto.
Altri
Stati membri applicano alle procedure di divorzio la legislazione nazionale (lex
fori) in modo sistematico, indipendentemente dalla cittadinanza dei
coniugi. A causa di tali differenze, secondo la Commissione:
·
può risultare difficile per la coppia prevedere
in base a quale legge verrà
disciplinato il divorzio;
·
i coniugi hanno un margine di scelta limitato o
nullo per quanto riguarda la determinazione
della legge applicabile al divorzio;
·
le norme attuali possono indurre ciascun coniuge
alla cosiddetta “corsa al tribunale”,
a rivolgersi cioè al giudice prima dell’altro coniuge, per assicurarsi che il
procedimento sia regolato da una legge che tuteli meglio i propri interessi.
Infine,
le norme attuali non garantirebbero, secondo la Commissione, un accesso alla giustizia sufficiente,
soprattutto nel caso di cittadini dell’Unione che risiedano in paesi terzi.
Alla luce di tali
considerazioni la Commissione propone, con il progetto di regolamento in
questione, l’introduzione di norme
europee armonizzate relative alla legge
applicabile e la modifica delle attuali norme relative alla competenza giurisdizionale in materia
matrimoniale, allo scopo di migliorare la certezza del diritto per le
coppie che nell’Unione europea affrontano un divorzio “internazionale” e di
garantire l’accesso alla giustizia per i cittadini UE che risiedono in paesi
terzi.
La proposta, presentata dalla Commissione il 17
luglio 2006,segue la
procedura di codecisione, secondo la
quale il Consiglio decide a maggioranza qualificata, in accordo con il
Parlamento europeo.
La base giuridica della proposta è l’articolo 61, lettera c), del Trattato
che istituisce la Comunità europea. Tale articolo conferisce alla Comunità il
potere di adottare misure nel settore della cooperazione giudiziaria in materia
civile, come previsto all'articolo 65.
L’articolo 65 attribuisce
alla Comunità poteri legislativi nel settore della cooperazione giudiziaria in
materia civile, che presenti implicazioni transfrontaliere, per quanto necessario
al corretto funzionamento del mercato interno.
L’articolo 65, lettera b),
menziona espressamente le misure per la promozione della compatibilità delle
regole applicabili ai conflitti di leggi e di competenza giurisdizionale.
La proposta è in attesa di esame da parte del Consiglio.
Il Parlamento europeo ha assegnato la
proposta per l’esame alla Commissione per le libertà civili, giustizia e affari
interni (commissione di merito). Il 13 settembre 2006 la Commissione del
Parlamento europeo ha nominato Evelyne Gebhardt (gruppo PSE, Germania)
relatrice sulla proposta. La relazione, una volta approvata dalla medesima
Commissione, dovrebbe essere esaminata dall'Aula nella sessione del 25 aprile 2007.
1.3 Obiettivi della proposta
La
proposta modifica il regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio, del 27 novembre
2003, introducendo norme armonizzate relative alla legge applicabile e modificando
le norme relative alla competenza giurisdizionale in materia matrimoniale, allo
scopo di raggiungere i seguenti obiettivi:
·
Rafforzare
la certezza del diritto e la prevedibilità
La
proposta introduce nel regolamento (CE) n. 2201/2003 i nuovi articoli 20-bis, 20-ter, 20-quater, 20-quinquies e 20-sexies, relativi a norme di conflitto armonizzate in materia di
divorzio e di separazione personale, in modo da permettere ai coniugi di prevedere
quale sarà la legge applicabile alla loro procedura di divorzio. La normativa proposta
si basa anzitutto sulla scelta dei coniugi. In mancanza di tale scelta, la
legge applicabile è determinata in base ad una serie di criteri di collegamento
intesi a garantire che il divorzio sia disciplinato dalla legislazione del
paese con cui i coniugi hanno un legame stretto.
La
proposta introduce un nuovo articolo 3-bis
nel regolamento (CE) n. 2201/2003 con l’obiettivo di rendere più flessibile il
quadro normativo riconoscendo ai coniugi una certa possibilità di scelta in
ordine sia alla legge applicabile, sia al giudice competente per i procedimenti
di divorzio e separazione personale. Ciò potrebbe risultare particolarmente
utile, secondo la Commissione, nei casi di divorzio consensuale. La scelta si
limita alla legge o ai giudici degli Stati con cui i coniugi hanno un legame
stretto, in quanto vivono o hanno vissuto in tale Stato o in quanto cittadini
di tale Stato. Sono introdotte garanzie affinché i coniugi siano consapevoli
delle conseguenze della loro scelta. La scelta deve quindi essere effettuata
per iscritto e firmata da entrambi i coniugi.
La
proposta intende agevolare l’accesso alla giustizia nei casi di divorzio tra
coniugi che siano cittadini di Stati dell’UE diversi o che vivano in un paese
terzo. Secondo la Commissione, le norme attualmente in vigore non garantiscono
in modo efficace che un giudice di uno Stato membro sia competente in materia
matrimoniale per i coniugi che siano cittadini UE, di nazionalità diversa, o che
vivano in un paese terzo. La proposta modifica quindi il regolamento (CE) n.
2201/2003 introducendo un nuovo articolo 7, sostitutivo del precedente, che
reca una norma di competenza giurisdizionale residuale, uniforme ed esaustiva, al
fine di rinforzare l’accesso alla giustizia in materia matrimoniale per i
coniugi che risiedano in un paese terzo ma desiderino avviare un’ azione
giudiziaria in uno Stato membro con il quale abbiano stretti legami.
Attraverso
le citate modifiche al regolamento (CE) n. 2201/2003, la proposta mira a
ridurre i motivi che possono spingere alla “corsa al tribunale”, a rivolgersi cioè
al giudice prima del coniuge, per assicurarsi che il procedimento sia regolato
da una legge che tuteli meglio i propri interessi. Secondo la Commissione la
“corsa al tribunale” ostacola i tentativi di conciliazione, non lascia margini
di mediazione e può inoltre causare l’applicazione di una legge che non tiene
conto degli interessi del convenuto. La proposta mira a ridurre i motivi che
spingono a tali comportamenti, in quanto la legge applicabile sarà designata in
base a norme comuni, indipendentemente dal giudice al quale ci si rivolge.
L’articolo 1 della proposta di
regolamento stabilisce in primo luogo la modifica del titolo del regolamento
(CE) n. 2201/2003. Inserisce poi nello stesso regolamento un nuovo articolo 3 bis relativo alla Scelta dell’autorità giurisdizionale a
opera delle parti nei procedimenti di divorzio e separazione personale.
In base al paragrafo 1 del nuovo articolo 3 bis, i coniugi possono
concordare che l’autorità di uno Stato membro sarà competente a decidere nel
procedimento di divorzio o separazione personale, purché abbiano un legame sostanziale con quello Stato
membro in quanto:
·
esso sia la residenza
abituale dei coniugi, o l'ultima residenza abituale dei coniugi se uno di
essi vi risiede ancora, o la residenza abituale del convenuto, o, in caso di
domanda congiunta, la residenza abituale di uno dei coniugi, oppure,
·
sia la residenza
abituale dell'attore se questi vi ha risieduto almeno per un anno
immediatamente prima della domanda, o la residenza abituale dell'attore se
questi vi ha risieduto almeno per sei mesi immediatamente prima della domanda
ed è cittadino dello Stato membro stesso o, nel caso del Regno Unito e
dell'Irlanda, ha ivi il proprio «domicile»;
·
è lo Stato di cui uno o entrambi i coniugi sono cittadini o, nel caso del Regno
Unito e dell'Irlanda, hanno il «domicile»;
·
è lo Stato in cui i coniugi hanno avuto l’ultima residenza abituale comune per
almeno tre anni.
Il
paragrafo 2 prevede che l’accordo tra i coniugi relativo alla competenza sia
redatto per iscritto e firmato da entrambi, al più tardi al momento in cui
viene adita l’autorità giudiziaria.
Il
paragrafo 3 dispone che laddove gli articoli
4 (Domanda
riconvenzionale) e 5 (Conversione della
separazione personale in divorzio) del regolamento 2201/2003 fanno
riferimento all’articolo 3 dello
stesso regolamento (relativo alla competenza
generale in materia di divorzio, separazione personale e annullamento del
matrimonio), tale riferimento viene esteso al nuovo articolo 3bis.
Il
paragrafo 4 sopprime l’articolo 6 del
regolamento 2201/2003, concernente il carattere esclusivo della competenza
giurisdizionale stabilita dal regolamento.
Il
paragrafo 5 prevede la sostituzione dell’articolo
7 del regolamento 2201/2003 con un nuovo
articolo 7 relativo alla Competenza
residuale. In base a tale articolo, nel caso in cui i coniugi o uno di essi
non abbiano la residenza abituale nel territorio di uno Stato membro o siano
cittadini di uno stesso Stato membro ovvero, nel caso del Regno Unito e
dell'Irlanda, abbiano il "domicile" nel territorio di uno di questi Stati
membri, sono competenti le autorità giurisdizionali di uno Stato membro in
quanto:
·
i coniugi hanno avuto la precedente residenza
abituale comune nel territorio di quello Stato membro per almeno tre anni,
oppure
·
uno dei coniugi è cittadino di quello Stato
membro o, nel caso del Regno Unito e dell'Irlanda, ha il “domicile” nel territorio di uno di questi Stati membri.”
Il
paragrafo 6 stabilisce che, nell’articolo
12, paragrafo 1 del regolamento 2201/2003, relativo alla Proroga della competenza (la stessa
autorità giurisdizionale è competente anche per le domande relative alla
responsabilità dei genitori), il riferimento all’articolo 5 sia sostituito dal riferimento agli articoli 3 e 3bis.
Il
paragrafo 7 dell’articolo 1 della proposta di regolamentointroduce nel regolamento 2201/2003 un nuovo Capo II bis, che detta
disposizioni relative alla Legge
applicabile in materia di divorzio e separazione personale.
L’articolo
20 bis del nuovo Capo disciplina
la Scelta della legge a opera delle parti.
In base al paragrafo 1 di tale articolo i coniugi possono designare di
comune accordo la legge applicabile al divorzio e alla separazione personale
scegliendo tra:
·
la legge dello Stato dell’ultima residenza
abituale comune dei coniugi (purché uno dei due vi risieda ancora);
·
la legge dello Stato di cui uno dei coniugi ha
la cittadinanza o, nel caso del Regno Unito e dell'Irlanda, del “domicile” di uno dei coniugi;
·
la legge dello Stato in cui i coniugi hanno
risieduto per almeno cinque anni;
·
la legge dello Stato membro in cui è presentata
la domanda.
Il
paragrafo 2 prevede che l’accordo tra i coniugi relativo alla competenza sia
redatto per iscritto e firmato da entrambi, al più tardi al momento in cui
viene adita l’autorità giudiziaria.
L’articolo 20 ter introduce norme
relative alla legge applicabile in mancanza di scelta delle parti. In tale
evenienza il divorzio e la separazione personale sono disciplinati dalla legge
dello Stato:
·
in cui i coniugi hanno la residenza abituale comune o, in mancanza,
·
dell’ultima
residenza abituale comune dei coniugi, purché uno dei due vi risieda ancora
o, in mancanza,
·
di cui entrambi i coniugi hanno la cittadinanza o, nel caso del Regno
Unito e dell'Irlanda, del “domicile”
di entrambi i coniugi o, in mancanza,
·
in cui è presentata
la domanda.
L’articolo 20 quater
dispone che, qualora si applichi una legge di un altro Stato membro, l’autorità
giudiziaria può avvalersi della rete giudiziaria europea in materia civile e
commerciale per informarsi sui suoi contenuti.
L’articolo 20 quinquies
stabilisce che il riferimento all’applicazione della legge designata dal
regolamento non ricomprende le norme di diritto internazionale privato in tale
legge eventualmente contemplate.
Secondo l’articolo 20 sexies,
l'applicazione di una disposizione della legge designata in base alle norme
previste dal regolamento in esame può essere omessa, solo ove tale applicazione
risulti manifestamente incompatibile con l'ordine pubblico del foro.
Infine l’articolo 2 della propostadisponeche il regolamento in esame entri in vigore il ventesimo giorno successivo alla
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, stabilisce che esso si applichi a decorrere
dal 1° marzo 2008 e sancisce la sua obbligatorietà e la sua
applicabilità diretta in ciascuno degli Stati membri.
I principi di
sussidiarietà e proporzionalità sono previsti dall’articolo 5 del
Trattato istitutivo della Comunità europea.
Dopo aver enunciato, al comma
primo, il principio per cui “la Comunità agisce nei limiti delle competenze
che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente
trattato” (c.d. principio delle competenze di attribuzione), l’articolo in
questione prevede al secondo comma che “nei settori che non sono di sua
esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della
sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione
prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e
possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in
questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”.
Il principio di
proporzionalità è previsto quale regola generale per l’esercizio di tutte
le competenze comunitarie dal terzo comma dell’articolo 5, in base
al quale “l'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il
raggiungimento degli obiettivi del presente trattato”.
Al fine di fissare le
condizioni dell'applicazione dei principi di sussidiarietà e
proporzionalità e di definire con più
precisione i criteri della loro applicazione, osservanza e attuazione coerente
da parte di tutte le istituzioni, con il Trattato di Amesterdam è stato
allegato al Trattato CE un apposito Protocollo sull'applicazione dei
principi di sussidiarietà e di proporzionalità.
Il Protocollo precisa
anzitutto, al paragrafo 3, che il principio di sussidiarietà:
-
dà un orientamento sul modo in cui le competenze non esclusive della
Comunità debbono essere esercitate a livello comunitario;
-
è un concetto
dinamico e dovrebbe essere applicato alla luce degli obiettivi stabiliti
nel Trattato;
-
consente che l'azione della Comunità, entro i
limiti delle sue competenze, sia ampliata
laddove le circostanze lo richiedano e, inversamente, ristretta e sospesa
laddove essa non sia più giustificata.
Il paragrafo 4 stabilisce
che “le motivazioni di ciascuna proposta
di normativa comunitaria sono esposte, onde giustificare la conformità della
proposta ai principi di sussidiarietà e proporzionalità; le ragioni che hanno
portato a concludere che un obiettivo comunitario può essere conseguito meglio
dalla Comunità devono essere confortate da indicatori qualitativi o, ove
possibile, quantitativi”.
In base al paragrafo 5
affinché l'azione comunitaria sia giustificata, devono essere rispettati
entrambi gli aspetti del principio di sussidiarietà:
-
gli obiettivi dell'azione proposta non possono essere sufficientemente
realizzati con l'azione degli Stati membri nel quadro dei loro sistemi
costituzionali nazionali;
-
essi possono dunque essere meglio conseguiti mediante l'azione da parte della Comunità.
Per valutare se tali
condizioni sono soddisfatte, in base al Protocollo dovrebbero essere applicati
i seguenti principi guida:
-
il problema in esame presenta aspetti
transnazionali che non possono essere disciplinati in maniera soddisfacente
mediante l'azione degli Stati membri;
-
le azioni dei soli Stati membri o la mancanza
di un'azione comunitaria sarebbero in conflitto con le prescrizioni del Trattato
(come la necessità di correggere distorsioni di concorrenza o evitare
restrizioni commerciali dissimulate o rafforzare la coesione economica e
sociale) o comunque pregiudicherebbero in modo rilevante gli interessi degli
Stati membri;
-
l'azione a livello comunitario produrrebbe evidenti
vantaggi per la sua dimensione o i suoi effetti rispetto all'azione a
livello di Stati membri.
In base al paragrafo 6 la
forma dell'azione comunitaria deve essere quanto più possibile semplice, in
coerenza con un soddisfacente conseguimento dell'obiettivo della misura e con
la necessità di un'efficace applicazione. La Comunità legifera soltanto per
quanto necessario. A parità di altre condizioni, le direttive dovrebbero
essere preferite ai regolamenti e le direttive quadro a misure dettagliate.
Il paragrafo 7 prevede
che, “riguardo alla natura e alla portata dell'azione comunitaria, le misure
comunitarie dovrebbero lasciare il maggior spazio possibile alle decisioni
nazionali, purché sia garantito lo scopo della misura e siano soddisfatte le
prescrizioni del trattato. Nel rispetto del diritto comunitario, si dovrebbe
aver cura di salvaguardare disposizioni nazionali consolidate nonché
l'organizzazione ed il funzionamento dei sistemi giuridici degli Stati membri.
Se opportuno, e fatta salva l'esigenza di un'effettiva attuazione, le misure
comunitarie dovrebbero offrire agli Stati membri vie alternative per conseguire
gli obiettivi delle misure”.
Infine, in base al
paragrafo 9, fatto salvo il suo diritto d'iniziativa, la Commissione dovrebbe:
-
eccettuati i casi di particolare urgenza o
riservatezza, effettuare ampie
consultazioni prima di proporre atti legislativi e se necessario pubblicare
i documenti delle consultazioni;
-
giustificare la pertinenza delle sue proposte
con riferimento al principio di sussidiarietà; se necessario, la motivazione
che accompagna la proposta fornirà dettagli a questo riguardo. Il
finanziamento, totale o parziale, di azioni comunitarie con fondi del bilancio
comunitario richiede una spiegazione;
-
tenere nel debito conto la necessità che gli oneri,
siano essi finanziari o amministrativi, che ricadono sulla Comunità, sui
governi nazionali, sugli enti locali, sugli operatori economici, sui cittadini,
siano minimi e commisurati all'obiettivo da conseguire.
Il dodicesimo considerando
del preambolo della proposta in esame reca, in ottemperanza al paragrafo 4 del
Protocollo, la motivazione della proposta sotto il profilo dei principi di
sussidiarietà e proporzionalità che, secondo la prassi consolidata è
estremamente sintetica. In particolare, il considerando in questione si limita
a rilevare che poiché gli obiettivi dell'azione proposta (aumentare la certezza
del diritto, la prevedibilità, la flessibilità e l’accesso alla giustizia nei
procedimenti matrimoniali internazionali) non possono essere conseguiti in
misura sufficiente dagli Stati membri ma possono, a motivo delle dimensioni
dell'azione, essere realizzati meglio a livello comunitario, la Comunità può
adottare provvedimenti in materia ai sensi del principio di sussidiarietà.
Una motivazione più
dettagliata della proposta sotto i profili di sussidiarietà e proporzionalità è
contenuta nella relazione illustrativa, nonché nella valutazione d’impatto[5] elaborata dalla Commissione (il cui testo, disponibile soltanto in lingua inglese, è riportato in
allegato al presente dossier).
Base giuridica
La base giuridica della
proposta di regolamento in esame è l’articolo 61, lettera c), del Trattato
CE, che conferisce alla Comunità il potere di adottare “misure nel settore
della cooperazione giudiziaria in materia civile, come previsto all'articolo
65” del medesimo Trattato.
Ai sensi dell’articolo
65, la Comunità adotta misure nel settore della cooperazione giudiziaria in
materia civile che presenti implicazioni
transfrontaliere, per quanto necessario al corretto funzionamento del mercato interno. In particolare,
l’articolo 65, lettera b) fa espresso riferimento alle misure per la
“promozione della compatibilità delle regole applicabili negli Stati membri ai
conflitti di leggi e di competenza giurisdizionale”.
Nella relazione
illustrativa della proposta e, in modo più dettagliato, nella valutazione di
impatto, la Commissione sottolinea, anzitutto, che la proposta riguarda
disposizioni sulla competenza giurisdizionale e sulla legge applicabile limitatamente
alle situazioni internazionali, “a quelle situazioni cioè in cui i coniugi
vivono in Stati membri diversi o hanno nazionalità diverse”. Secondo la
Commissione il requisito delle implicazioni transfrontaliere di cui
all’articolo 65 del Trattato CE è pertanto soddisfatto.
Nella sezione della
relazione illustrativa relativa al rispetto del principio di sussidiarietà la
Commissione rileva che gli obiettivi della proposta non possono essere
realizzati dagli Stati membri e richiedono l’adozione a livello comunitario
di norme comuni in materia di competenza giurisdizionale e legge applicabile.
Secondo la Commissione le norme sulla competenza giurisdizionale, come quelle
di conflitto, devono essere identiche per garantire il duplice obiettivo della certezza
del diritto e della prevedibilità a beneficio dei cittadini.
Questi profili sono
trattati con maggiore dettaglio nella valutazione di impatto, nella
quale si evidenzia come l’intervento prospettato dalla proposta si renda
necessario, in quanto la situazione attuale può comportare una serie di
problemi nei procedimenti matrimoniali aventi carattere internazionale.
La Commissione ricorda che
attualmente non esistono norme comunitarie sulla legge applicabile in materia
matrimoniale. Il regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio5, che ha abrogato
e sostituito il regolamento (CE) n. 1347/2000 a partire dal 1º marzo 2005,
stabilisce norme relative alla competenza giurisdizionale, al riconoscimento e
all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e relative alla potestà
dei genitori sui figli avuti in comune, emesse in occasione di procedimenti
matrimoniali. Tuttavia, esso non disciplina la questione della legge applicabile
ai matrimoni internazionali. Esso consente ai coniugi di scegliere tra vari
criteri di competenza alternativi, ma una volta instaurato il procedimento
matrimoniale davanti alle autorità giurisdizionali di uno Stato membro, la
legge applicabile è individuata attraverso le norme di conflitto di tale Stato,
che si basano su criteri molto diversi. La maggior parte degli Stati membri
determina la legge applicabile, attenendosi a una serie di criteri di
collegamento diretti a garantire che il procedimento sia disciplinato
dall’ordinamento giuridico con cui presenta il legame più stretto. Altri Stati
membri applicano sistematicamente la legge nazionale (“lex fori”).
Il fatto che le leggi
nazionali siano molto diverse sia in termini di diritto sostanziale che di norme
di conflitto crea, secondo la Commissione, incertezza
giuridica.
In particolare, la grande
diversità e la complessità delle norme di conflitto nazionali rendono molto
difficile, per una coppia internazionale, prevedere quale legge si applicherà
al loro procedimento matrimoniale.
Inoltre, in quasi tutti
gli Stati membri i coniugi non hanno la possibilità di scegliere la legge
applicabile ai procedimenti matrimoniali; può quindi trovare applicazione una
legge con cui i coniugi hanno solo un legame debole, ed accadere che il
risultato non corrisponda alle legittime aspettative dei cittadini.
Inoltre, le norme vigenti
possono indurre un coniuge a precipitarsi in tribunale per adire il giudice per
primo, in modo da assicurarsi che il procedimento sia disciplinato da una legge
particolare che ne tuteli gli interessi.
A fronte di tale quadro
normativo, la Commissione ricorda che la maggiore mobilità dei cittadini
all’interno dell’Unione europea ha portato a un aumento dei matrimoni internazionali, ossia di quelle unioni in cui
i coniugi hanno una cittadinanza diversa oppure vivono in Stati membri diversi
o in uno Stato membro di cui almeno uno dei due non è cittadino. Considerato
l’alto tasso di divorzi nell’Unione europea, la legge applicabile e la competenza
giurisdizionale in materia matrimoniale riguardano ogni anno un numero
considerevole di cittadini.
Nella valutazione di
impatto la Commissione riporta dati statistici relativi al numero di matrimoni
e divorzi internazionali. In particolare, il numero di matrimoni internazionali
nell’UE ammonterebbe a circa 350.000 su un totale di 2,2 milioni di matrimoni
celebrati ogni anno; il numero di divorzi internazionali sarebbe pari a circa
170.000, a fronte di 875.000 divorzi annui nell’UE.
I problemi in questione,
per la loro natura e dimensioni, non possono essere rimossi, secondo la
Commissione, se non mediante
l’intervento comunitario. Infatti, un’azione unilaterale degli Stati membri
sarebbe insufficiente, considerato anche che tra essi non vige nessuna convenzione
internazionale sulla legge applicabile in materia matrimoniale.
Nella valutazione
d’impatto la Commissione ha esaminato in dettaglio sei diverse opzioni
regolative per la soluzione dei problemi sopra riportati: (i) mantenimento
dello status quo; (ii) rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri;
(iii) armonizzazione delle norme di conflitto, compresa una limitata
possibilità di scelta per i coniugi in ordine alla legge applicabile; (iv)
revisione della norma sulla competenza generale del regolamento (CE) n.
2201/2003; (v) introduzione di una limitata possibilità di scelta per i coniugi
in ordine all’autorità giurisdizionale competente; (vi) revisione della norma
sulla competenza residuale del regolamento (CE) n. 2201/2003.
Alla luce dell’analisi
delle opzioni, svolta secondo indicatori quantitativi e qualitativi, la
Commissione è giunta alla conclusione che nessuna di esse consentirebbe di
rimuovere adeguatamente gli aspetti problematici e di conseguire gli obiettivi
dell’intervento prospettato dalla Commissione. Pertanto, la proposta di
regolamento presentata combina differenti elementi di alcune delle opzioni
regolative.
Il dodicesimo considerando del preambolo della proposta si limita a
rilevare che in ottemperanza al principio di proporzionalità, il regolamento in
esame non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli
obiettivi perseguiti dalla proposta stessa.
La relazione illustrativa
della proposta evidenzia che essa è conforme al principio di proporzionalità,
poiché si limita rigorosamente a quanto necessario per conseguire i suoi
obiettivi.
In primo luogo, le norme
proposte in materia di legge applicabile e proroga si riferiscono solo al divorzio e alla separazione
personale e non si applicano all’annullamento del matrimonio. In secondo
luogo, la proposta non comporta impegni finanziari o amministrativi
supplementari per i cittadini e implica un onere supplementare molto limitato
per le autorità nazionali.
In terzo luogo, per quanto
riguarda lo strumento legislativo,
secondo la Commissione la natura e l’obiettivo della proposta impongono la scelta del regolamento. In particolare,
l’esigenza di certezza del diritto e di prevedibilità rendebbero necessarie
norme chiare e uniformi; le norme di competenza giurisdizionale e legge
applicabile recate dalla proposta sarebbero dettagliate e precise e non
necessiterebbero, pertanto, di recepimento nel diritto interno. La Commissione
sottolinea che lasciare agli Stati membri un margine di discrezionalità
nell’attuare queste norme equivarrebbe a compromettere l’obiettivo certezza del
diritto e di prevedibilità.
La proposta di regolamento
in oggetto è stata prescelta nell’ambito della Conferenza degli organismi
specializzati per gli affari europei (COSAC) ai fini di un esperimento di procedura
di controllo dei Parlamenti nazionali sull’applicazione dei principi di
sussidiarietà e di proporzionalità.
Pur essendo svolta
formalmente secondo i trattati vigenti, la procedura prevista in ambito COSAC
prospetta l’anticipazione di alcuni elementi della disciplina prevista dai protocolli sul ruolo dei Parlamenti nazionali e sui princìpi di sussidiarietà e proporzionalità, allegati alTrattato che istituisce una
Costituzione per l’Europa, attualmente in corso di ratifica da parte degli
Stati membri.
L’esperimento svolto
nell’ambito della COSAC si colloca, per altro, nel più ampio contesto del
dibattito in corso sulla possibilità di rafforzare, in base ai trattati vigenti
e tenuto conto delle difficoltà nel processo di ratifica del trattato
costituzionale, il ruolo dei parlamenti nazionali nel processo decisionale
dell’UE.
I Protocolli vigenti
relativi al ruolo dei Parlamenti nazionali e all’applicazione dei principi di
sussidiarietà e proporzionalità non contengono previsioni specifiche sul ruolo
dei Parlamenti nazionali nel controllo di sussidiarietà.
Peraltro, ciascun
Parlamento e Camera nazionale può già procedere, secondo le rispettive
competenze e procedure, ad esaminare le proposte legislative e ogni altro
documento delle istituzioni dell’UE anche sotto il profilo di sussidiarietà e
proporzionalità.[6]
Il protocollo sul ruolo
dei Parlamenti nazionali contiene inoltre alcune disposizioni sulla Conferenza degli organismi
specializzati per gli affari europei (COSAC).
Ai sensi del protocollo a
COSAC, infatti, può:
Ø
indirizzare alle istituzioni dell'Unione europea
qualsiasi contributo che ritenga
opportuno, basandosi, in particolare, sui progetti di testi giuridici che i
rappresentanti dei governi degli Stati membri decidano di trasmetterle di
comune accordo;
Ø
esaminare qualunque proposta o iniziativa
legislativa concernente la costituzione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia che possa incidere
direttamente sui diritti e le libertà dei singoli, informando di ciò il
Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione;
Ø
presentare al Parlamento europeo, al Consiglio e
alla Commissione qualsiasi contributo ritenga utile sulle attività legislative
dell'Unione, in particolare per quanto riguarda l'applicazione del principio di sussidiarietà, lo spazio di libertà, di
sicurezza e di giustizia, o questioni relative ai diritti fondamentali. In
ogni caso, i contributi della COSAC non
saranno vincolanti per i parlamenti nazionali, lasciandone impregiudicata
la posizione.
Un notevole rafforzamento
del ruolo dei Parlamenti nazionali, anche in merito al controllo di
sussidiarietà, viene prospettato nei due protocolli
sul ruolo dei Parlamenti nazionali
e sui princìpi di sussidiarietà e
proporzionalità, allegati alTrattato
che istituisce una Costituzione per l’Europa. In particolare, i due protocolli prevedono:
·
la trasmissione diretta ai Parlamenti
nazionali dei documenti di consultazione
della Commissione, di tutte le
proposte legislative, nonché delle loro modifiche nel corso del
procedimento, del programma legislativo
annuale, della strategia politica annuale e degli altri strumenti di
programmazione della
Commissione, della relazione annuale della Commissione sull’applicazione dei
principi fondamentali in tema di delimitazione
delle competenze, della relazione
annuale della Corte dei conti;
·
la comunicazione
diretta ai Parlamenti nazionali degli
ordini del giorno e dei risultatidei lavori del Consiglio –compresi i processi verbali delle
sessioni nelle quali il Consiglio delibera su progetti di atti legislativi
europei - nello stesso momento in cui sono comunicati ai Governi degli Stati
membri;
·
la possibilità per ciascun Parlamento nazionale (o Camera) di sollevare obiezioni, entro un termine di sei settimane dalla data di
trasmissione di un progetto, sulla
corretta applicazione del principio di sussidiarietà (cosiddetto early
warning o allerta precoce) in relazione alle proposte legislative;
L’obiezione assume la
forma di un parere motivato da
inviare ai Presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione
nel quale sono esposte le ragioni per le quali si ritiene che la proposta in
causa non sia conforme al principio di
sussidiarietà.
Qualora i pareri motivati rappresentino almeno un terzo dell’insieme dei voti
attribuiti ai Parlamenti nazionali il progetto deve essere riesaminato. A tal fine ciascun Parlamento nazionale dispone
di due voti, ripartiti in funzione del sistema parlamentare nazionale;
in un sistema parlamentare nazionale bicamerale ciascuna delle due
Camere dispone di un voto. Ciascun Parlamento nazionale o ciascuna
Camera può consultare all’occorrenza
i parlamenti regionali con poteri
legislativi.
La soglia per l’obbligo di
riesame è abbassata a un quarto, nel caso di proposte della
Commissione o di una iniziativa di un gruppo di Stati membri che si riferiscono
allo spazio di libertà sicurezza e
giustizia;.
Al termine del riesame il progetto in questione può
essere – con una decisione motivata
- mantenuto, modificato o ritirato.
·
la
facoltà per ciascun Parlamentonazionale
(oCamera) di presentare – attraverso
la trasmissione effettuata dai relativi Stati membri - un ricorso alla Corte di giustizia per violazione del principio di sussidiarietà l’organizzazione di
una efficace e regolare cooperazione
interparlamentare definita congiuntamente da Parlamento europeo e Parlamenti
nazionali;
·
la possibilità
per la Conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari
ed europei (COSAC) di sottoporre
all'attenzione delle istituzioni europee i contributi che ritiene utili[7]; la Conferenza promuove inoltre lo scambio di informazioni e buone prassi
tra i Parlamenti degli Stati membri e il Parlamento europeo, nonché tra le loro
commissioni specializzate, e può altresì organizzare conferenze interparlamentari su temi specifici che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune e
nella politica di sicurezza e di difesa
comune.
Il Consiglio europeo del
15 e 16 giugno 2006, oltre a decisioni relative futuro del Trattato
costituzionale, ha convenuto una serie di misure
intese a migliorare il funzionamento
dell’Unione, sfruttando appieno le possibilità offerte dai Trattati vigenti, anche con riguardo al ruolo dei parlamenti
nazionali.
In particolare il
Consiglio europeo ha accolto con favore l’impegno della
Commissione europea di mettere a disposizione dei Parlamenti nazionali
tutte le nuove proposte legislative
e i documenti di consultazione,
chiedendo loro di esprimere osservazioni
e pareri al fine di migliorare il processo di elaborazione delle politiche.
Il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a prendere in debita considerazione le osservazioni dei Parlamenti nazionali, in particolare per quanto
riguarda i principi di sussidiarietà e
di proporzionalità. Il Consiglio europeo ha altresì invitato i Parlamenti nazionali a rafforzare la cooperazione nel quadro della Conferenza delle Commissioni per gli affari
europei (COSAC) all'atto del monitoraggio della sussidiarietà.
La Commissione europea ha
precisato che non tutte le versioni linguistiche delle proposte legislative che
essa intende trasmettere direttamente ai Parlamenti nazionali saranno
disponibili simultaneamente e che i testi in inglese, francese e tedesco
saranno predisposti per primi. Poiché la trasmissione delle proposte da parte
della Commissione ai Parlamenti nazionali ha rilievo istituzionale, tale
trasmissione dovrebbe invece essere effettuata simultaneamente in tutte le
lingue ufficiali dell’UE per rispettare il principio dell’uguaglianza
linguistica sancito nei Trattati e per consentire ad ogni Parlamento di poter
interagire in condizioni di parità con tutti gli altri Parlamenti.
La Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell’Unione europea che si
è svolta a Copenaghen (29 giugno-2 luglio 2006) ha proposto che la COSAC valuti
l’opportunità di organizzare un dibattito sul rafforzamento della cooperazione
sul monitoraggio del principio di sussidiarietà, come suggerito dal Consiglio
europeo il 15 e 16 giugno, così da riferirne alla prossima Conferenza dei
Presidenti dei Parlamenti dell’UE a Bratislava nel 2007.
La Conferenza ha
inoltre chiesto ai Parlamenti nazionali di esaminare in quale modo possa essere
rafforzata la cooperazione sul monitoraggio dei principi di sussidiarietà e di
proporzionalità.
La COSAC dell’Aja (23 novembre 2004) ha deciso di condurre un progetto pilota per valutare il
funzionamento della procedura di
“allerta precoce” in materia di sussidiarietà, previsto dal Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa.
Il progetto pilota è stato
condotto sulle proposte della Commissione europea relative al terzo
pacchetto ferroviario è si è svolto dal 1° marzo 2005 al 12 aprile 2005.
Hanno partecipato al progetto pilota 31 camere sulle 37 che compongono i
Parlamenti nazionali (la Camera dei deputati non ha partecipato). 14
Parlamenti nazionali hanno affermato che
una o più delle proposte contenute nel pacchetto violerebbe il principio di
sussidiarietà, altri 3 hanno espresso generici dubbi.
La COSAC di Lussemburgo (17 e 18 maggio 2005) ha deciso di svolgere un
secondo progetto pilota su una
proposta legislativa della Commissione ed ha dato mandato alla Presidenza del
Regno Unito di avanzare una proposta con un relativo calendario.
La COSAC di Londra (10 e 11 ottobre 2005), al fine di non assumere iniziative che potessero configurarsi come una
anticipazione delle disposizioni contenute nel Trattato costituzionale - ha
deciso di condurre non un secondo
progetto pilota sulla sussidiarietà (un primo progetto pilota, basato sul
protocollo sulla sussidiarietà allegato al Trattato costituzionale, era stato
deciso dalla COSAC dell’Aja - vedi sotto), ma un esercizio denominato “subsidiarity and proportionality check”,
sulla base delle disposizioni vigenti
contenute negli attuali protocolli sul ruolo dei Parlamenti
nazionali e sull’applicazione del principio di sussidiarietà.
Occorre al proposito segnale che il “subsidiarity and proportionality check” – a differenza di quanto
previsto dal protocollo allegato al Trattato costituzionale - dovrebbe prendere in considerazione non solo
l’applicazione del principio di sussidiarietà, ma anche il principio di
proporzionalità.
La COSAC di Londra ha definito una procedura per il “subsidiarity and proportionality check” in base alla quale i Parlamenti nazionali
che desiderino partecipare:
Ø
possono
informare la Presidenza della COSAC delle proposte che desideravano sottoporre
al controllo di sussidiarietà e proporzionalità. La Troika Presidenziale della
COSAC avrebbe poi individuato le proposte più frequentemente indicate;
Ø
devono completare
il controllo di sussidiarietà e proporzionalità in un periodo di sei
settimane, a partire dalla data in cui le proposte sono pubblicate
in tutte le lingue dell’Unione europea;
Ø
dovrebbero
inviare, entro il periodo di sei settimane, le proprie osservazioni
direttamente alla Commissione europea, al Parlamento europeo, al Consiglio
ed alla Presidenza della COSAC, distinguendo chiaramente le osservazioni
formulate sotto il profilo della sussidiarietà, da quelle formulate sotto il profilo
della proporzionalità;
Ø
nell’esercizio del “subsidiarity and
proportionality check” dovrebbero utilizzare, per quanto possibile, l’IPEX(Interparliamentary EU information exchange)[8].
I Presidenti della COSAC nella riunione del 20 febbraio 2006 hanno
poi concordato - sulla base
della proposte dei Parlamenti nazionali[9] - di
svolgere il “subsidiarity and proportionality check” su due proposte:
Ø
la
proposta di regolamento sulla legge applicabile e sulla giurisdizione in
materia di divorzio;
Ø
la
proposta direttiva relativa al completamento del mercato interno per i servizi
postali[10].
La COSAC di Vienna (22-23 maggio 2006) ha accolto positivamente
l’annuncio della Commissione europea – in occasione dell’incontro
interparlamentare sul futuro dell’Europa che si è svolto a Bruxelles l’8 e il 9
maggio 2006 - di trasmettere direttamente ai Parlamenti nazionali tutte le
nuove proposte legislative e documenti di consultazione, invitandoli a reagire
al fine di migliorare il processo di definizione delle politiche europee (v.
infra). La COSAC ha quindi invitato la Commissione europea a prendere in
considerazione le osservazioni dei Parlamenti nazionali, in particolare per
quanto riguarda la sussidiarietà e la proporzionalità – attraverso una ricezione
formale di tali osservazioni e delle risposte motivate entro un
termine di tempo ragionevole. La COSAC ha poi rinviato l’attività di
coordinamento del “subsidiarity and proportionality check” alla
Presidenza finlandese.
Infine, la Presidenza finlandese ha comunicato, in
occasione della riunione dei Presidenti COSAC tenutasi ad Helsinki nel
settembre 2006, l’intenzione di svolgere, in occasione della prossima COSAC (Helsinki, 21-22 novembre 2006), uno
scambio di vedute sulle migliori pratiche nei Parlamenti nazionali riguardo alla
loro esperienza sul “subsidiarity and proportionality check” sulla proposta di regolamento sulla legge
applicabile e sulla giurisdizione in materia di divorzio. La Presidenza
ha invitato quindi i Parlamenti nazionali a terminare l’esame della proposta
entro il 27 settembre 2006.
I Parlamenti nazionali sono stati inoltre invitati ad utilizzare il
sistema IPEX per incoraggiare la condivisione di informazioni.
Le osservazioni dei Parlamenti nazionali dovranno essere inviate –
se possibile entro il termine di sei settimane a partire dalla data di
completamento della pubblicazione delle proposta in tutte le lingue ufficiali
dell’Unione europea – al Parlamento europeo, alla Commissione, al Consiglio e
per copia anche alla Presidenza della COSAC.
Secondo informazioni comunicate in via informale dalla Commissione
europea, alla data del 20 ottobre 2006, sette camere nazionali hanno trasmesso
alla Commissione stessa pareri relativi alla proposta di regolamento sulla legge applicabile e sulla giurisdizione
in materia di divorzio.
Di queste le sole Camere del Parlamento olandese hanno reso noto,
mediante la rete dei funzionari di collegamento dei Parlamenti dell’UE, i
contenuti del parere da esse adottato congiuntamente.
Il parere rileva che la
Comunità non sarebbe competente ad
adottare misure in materie le quali rientrerebbero invece nella competenza dei
singoli Stati membri.
Secondo il Parlamento
olandese non risulterebbero infatti soddisfatte le condizioni richieste per
l’intervento comunitario dalla base giuridica utilizzata per la proposta di
regolamento (articoli 61, lettera c) e 65, del trattato CE).
Il parere osserva che, ai
sensi dell’articolo 65, la Comunità adotta misure nel settore della
cooperazione giudiziaria in materia civile che:
a) presenti
implicazioni transfrontaliere;
b) per
quanto necessario al corretto
funzionamento del mercato interno.
La prima condizione non
sarebbe soddisfatta in quanto:
-
in base ai dati forniti dalla stessa Commissione
europea, i divorzi internazionali dichiarati ogni anno (pari a circa 170.000)
coinvolgerebbero lo 0,074 della popolazione dell’UE;
-
non sarebbe chiaro per quanti di questi 170.000
casi di divorzio le attuali divergenze nelle normative nazionali producano le
difficoltà segnalate dalla Commissione.
La seconda condizione non
sarebbe invece soddisfatta in quanto la Commissione europea non ha dimostrato
che i problemi da essa richiamati nella relazione e nella valutazione di
impatto costituiscono un ostacolo almeno potenziale al buon funzionamento del
mercato interno.
La disciplina sostanziale e processuale del divorzio è regolata
dalla legge 1 dicembre 1970, n. 898 (Disciplina
dei casi di scioglimento del matrimonio), così come modificata dalla legge
6 marzo 1987, n. 74.
Quanto agli aspetti sostanziali del
divorzio, il nostro ordinamento richiede che lo scioglimento del matrimonio sia
disposto dal giudice, su ricorso del coniuge interessato o di entrambi, con una
sentenza che accerta la presenza di determinate condizioni, soggettive e
oggettive (artt. 1 e 2, l. n. 898).
La condizione principale
ha carattere soggettivo e consiste nell'essere venuta meno la comunione
spirituale e materiale tra i coniugi.
Accertata la fine della communio il giudice deve verificare che
ricorra una delle cause oggettive previste dalla legge n. 898 del 1970 all'art.
3.
Ai sensi dell'articolo 3, è possibile richiedere ed ottenere lo
scioglimento del matrimonio nei seguenti casi:
1)
quando, dopo la
celebrazione del matrimonio, l'altro coniuge è stato condannato, con sentenza passata
in giudicato, anche per fatti commessi in precedenza:
-
all'ergastolo ovvero ad una pena superiore a 15
anni, anche con più sentenze, per uno o più delitti non colposi, esclusi i
reati politici e quelli commessi per motivi di particolare valore morale e
sociale;
-
a qualsiasi pena
detentiva per incesto, violenza carnale, atti di libidine violenta, ratto a
fine di libidine o di matrimonio, induzione, costrizione, sfruttamento o
favoreggiamento della prostituzione;
-
a qualsiasi pena
per omicidio volontario di un figlio ovvero per tentato omicidio a danno del
coniuge o di un figlio;
-
a qualsiasi pena
detentiva, con due o più condanne, per i delitti di lesione, di circonvenzione
di incapace, di omessa assistenza familiare e di maltrattamenti commessi in
danno del coniuge o del figlio.
2)
Ovvero quando con riguardo
ai delitti di cui alla predette lettere b) e c), l'altro coniuge sia stato assolto
per vizio totale di mente ovvero sia stata emessa sentenze di non doversi
procedere per estinzione del reato e il giudice civile adito per il divorzio
accerti, nel primo caso, l'inidoneità del convenuto a mantenere o a
ricostituire la convivenza familiare e, nel secondo caso, che nei fatti commessi
sussistono gli elementi costitutivi e le condizioni di punibilità dei delitti
stessi.
3)
Quando il
procedimento penale per incesto si è concluso con sentenza di proscioglimento o
di assoluzione che dichiari non punibile il fatto per mancanza di scandalo.
4)
Quando la separazione
personale dei coniugi sia stata pronunciata con sentenza passata in
giudicato (separazione giudiziale) o con decreto di omologazione (separazione
consensuale) da almeno 3 anni.
5)
Quando l'altro
coniuge, cittadino straniero, ha ottenuto all'estero il divorzio o
l'annullamento del matrimonio ovvero ha contratto all'estero un nuovo
matrimonio.
6)
Quando il
matrimonio è stato celebrato ma non consumato.
7)
Quando è passata
in giudicato la sentenza di rettificazione di attribuzione di sesso a norma
della legge 14 aprile 1982, n. 164.
Per quanto riguarda invece
gli aspetti processuali del divorzio,
il procedimento può aprirsi con:
·
un ricorso
al tribunale presentato dal coniuge interessato (l'altro coniuge può anche
aderire alla domanda), ovvero
·
un ricorso
al tribunale in camera di consiglio presentato congiuntamente dai coniugi.
Nel primo caso è competente
il tribunale del luogo in cui il coniuge convenuto ha residenza o domicilio
oppure, nel caso di irreperibilità o di residenza all'estero, il tribunale del
luogo di residenza o di domicilio del ricorrente e, nel caso di residenza
all'estero di entrambi i coniugi, qualunque tribunale della Repubblica.
Nel secondo caso, invece, il ricorso può essere proposto
indifferentemente al tribunale del luogo di residenza o di domicilio di uno o
dell'altro coniuge (art. 4, comma 1, l. n. 898).
Ai sensi dell'art. 4,
comma 2, il ricorso deve contenere:
a) l'indicazione del giudice; b) il nome e il cognome, nonché la residenza o il
domicilio del ricorrente nel comune in cui ha sede il giudice adito, il nome e
il cognome e la residenza o il domicilio o la dimora del coniuge convenuto; c)
l'oggetto della domanda; d) l'esposizione dei fatti e degli elementi di diritto
sui quali si fonda la domanda di scioglimento del matrimonio o di cessazione
degli effetti civili dello stesso, con le relative conclusioni; e)
l'indicazione specifica dei mezzi di prova di cui il ricorrente intende
avvalersi.
Inoltre, ai sensi del
comma 4, il ricorso deve indicare l'eventuale esistenza di figli legittimi,
legittimati od adottati da entrambi i coniugi durante il matrimonio.
Se il ricorso è presentato
da un solo coniuge si parla di divorzio contenzioso e il
procedimento si articola nelle seguenti fasi:
·
Fase preliminare. Si svolge davanti
al Presidente del tribunale e prevede la comparizione personale dei coniugi per
un tentativo di conciliazione. Se la conciliazione riesce se ne dà atto a
verbale così come si verbalizza l'eventuale rinuncia alla domanda. In caso
contrario o qualora il coniuge convenuto non compaia il presidente emette con
ordinanza i provvedimenti temporanei ed urgenti (c.d. provvedimenti
presidenziali) che reputa opportuni nell'interesse dei coniugi o della prole (e
cioè, fissazione dell'assegno e affidamento dei figli). Questa fase si conclude
con un provvedimento di rimessione delle parti innanzi al giudice per
l'istruzione della causa con intervento obbligatorio del PM (art. 4, comma 8).
·
Fase istruttoria. Si tratta di una
fase concentrata in poche udienze. Infatti la domanda giudiziale contiene già
tutti gli elementi necessari per decidere, ivi compresa l'indicazione specifica
dei mezzi di prova di cui il ricorrente intende avvalersi. In questa fase il
giudice istruttore può anche revocare o modificare l'ordinanza presidenziale.
·
Sentenza. Il tribunale, previo
contraddittorio delle parti e intervento obbligatorio del PM pronuncia sentenza
di divorzio dopo aver accertato la sussistenza di una delle ipotesi previste
dall'art. 3 della legge del 1970. Con la sentenza il tribunale potrà disporre
in ordine all'assegno di divorzio (art. 5) e in ordine alla prole (art. 6). La
sentenza è impugnabile dalle parti e dal PM.
L'ipotesi di ricorso
congiunto, cioè presentato congiuntamente dai coniugi, dà luogo ad
una procedura di divorzio particolare, frutto delle modifiche apportate alla
legge n. 898 dalla legge 6 marzo 1987, n. 74.
Il comma 13 dell'art. 4
prevede infatti che in caso di ricorso congiunto, contenente gli estremi
dell'accordo dei coniugi in ordine alla prole e ai rapporti economici, si apra
un procedimento camerale. Il tribunale, uditi i coniugi in camera di consiglio,
verificata l'esistenza dei presupposti di legge e valutata la rispondenza delle
condizioni all'interesse dei figli, decide con sentenza.
Per quanto concerne
l’ambito di pertinenza della giurisdizione italiana, è necessario far
riferimento alla legge 31 maggio 1995,
n. 218 (Riforma del sistema italiano
di diritto internazionale privato).
L’articolo 32 della citata
legge stabilisce che in materia di nullità e di annullamento del matrimonio, di
separazione personale e di scioglimento del matrimonio, la giurisdizione
italiana sussiste quando uno dei coniugi è cittadino italiano o il matrimonio è
stato celebrato in Italia, oltre che nei casi previsti dall'articolo 3 della
stessa legge. Quest’ultimo articolo prevede, infatti, che la giurisdizione
italiana sussista:
a) nei casi in cui il
convenuto è domiciliato o residente in Italia o vi ha un rappresentante che sia
autorizzato a stare in giudizio a norma dell'articolo 77 del codice di
procedura civile nonché gli altri casi in cui la giurisdizione è prevista dalla
legge (comma 1);
b) in base ai criteri
stabiliti dalle sezioni 2, 3 e 4 del titolo II della Convenzione concernente la
competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e
commerciale e protocollo, firmati a Bruxelles il 27 settembre 1968, resi
esecutivi con la legge 21 giugno 1971, n. 804, e successive modificazioni in
vigore per l'Italia, anche allorché il convenuto non sia domiciliato nel
territorio di uno Stato contraente, quando si tratti di una delle materie
comprese nel campo di applicazione della Convenzione. Rispetto alle altre
materie la giurisdizione sussiste anche in base ai criteri stabiliti per la
competenza per territorio.
Per i profili che qui
interessano, si segnala che la sezione I
della Convenzione detta le disposizioni
generali in tema di giurisdizione. In particolare, l’articolo 2 prevede
che, salve le disposizioni della Convenzione, le persone aventi il domicilio
nel territorio di uno Stato contraente sono convenute, a prescindere dalla loro
nazionalità, davanti agli organi giurisdizionali di tale Stato. Alle persone
che non sono in possesso della cittadinanza dello Stato nel quale esse hanno il
domicilio, si applicano le norme sulla competenza vigenti per i cittadini. Le
persone aventi il domicilio nel territorio di uno Stato contraente possono
essere convenute davanti agli organi giurisdizionali di un altro Stato
contraente solo in virtù delle norme enunciate alle sezioni 2-6 del Titolo I
della Convenzione. Per quanto attiene all’Italia, nei loro confronti non
possono essere invocati, in particolare, gli articoli, ora abrogati, 2 e 4, nn.
1 e 2 del Codice di procedura civile (articolo 3). Se il convenuto non è domiciliato
nel territorio di uno Stato contraente, la competenza è disciplinata, in
ciascuno Stato contraente, dalla legge di tale Stato, salva l'applicazione
delle disposizioni di cui all'articolo 16. Chiunque abbia il domicilio nel
territorio di uno Stato contraente può, indipendentemente dalla propria
nazionalità ed al pari dei cittadini di detto Stato, invocare nei confronti del
convenuto le norme sulla competenza in vigore nello Stato medesimo (articolo
4).
La sezione II contempla, invece, alcune ipotesi di competenze
speciali. In particolare, il convenuto domiciliato nel territorio di
uno Stato contraente può essere citato in un altro Stato contraente in materia
contrattuale, in materia di obbligazioni alimentari, di delitti o
quasi-delitti, di risarcimento danni o restituzioni, nascenti da reato, di
controversie concernenti l'esercizio di succursali, agenzie o filiali (articolo
5). Le sezioni III e IV, cui si
riferisce la legge n. 218 del 1995, disciplinano la competenza,
rispettivamente, in materia di assicurazioni e di vendita rateale e prestito
con rimborso rateizzato.
Si segnala, inoltre, che,
con legge 7 settembre 1905, n. 523, l’Italia ha approvato tre convenzioni di diritto internazionale privato, firmate all'Aja il
12 giugno 1902, per regolare i conflitti di legge in materia di matrimonio, i
conflitti di leggi e di giurisdizioni in materia di divorzio e di separazione
personale, nonché la tutela dei
minorenni, tra l’Italia e vari Stati d’Europa (Gli Stati firmatari di tali
convenzioni sono stati i seguenti: Italia, Austria-Ungheria, Belgio, Francia,
Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Romania, Spagna, Svezia e
Svizzera). La traduzione italiana,
autorizzata dalla stessa legge venne pubblicata una prima volta con regio
decreto 18 settembre 1905, n. 524, e, successivamente, con il regio decreto 18 gennaio 1906, n. 37.
La Convenzione internazionale
del 12 giugno 1902 relativa ai conflitti di leggi e di giurisdizione in materia
di divorzio e di separazione personale (la Convenzione, benché risalente,
dovrebbe essere ancora in vigore per l’Italia, la Germania, il Portogallo e la
Romania) si compone di 13 articoli.
Ai sensi dell’articolo 1, i
coniugi non possono proporre domanda di divorzio (analogo principio vale per la
separazione personale) se non quando il divorzio sia ammesso, tanto dalla loro
legge nazionale, quanto dalla legge del luogo dove la domanda è proposta.
Inoltre, il divorzio non può
essere chiesto se non quando esso sia ammesso tanto dalla legge nazionale dei
coniugi quanto dalla legge del luogo dove la domanda è proposta, sebbene per
cause diverse. Lo stesso principio vale per la separazione personale (articolo
2).
L’articolo 3 precisa che,
nonostante le disposizioni degli artt. 1 e 2, sarà osservata soltanto la legge
nazionale, se la legge del luogo dove la domanda è proposta lo prescrive o lo
permette.
La legge nazionale, invece,
non può essere invocata per attribuire a un fatto, avvenuto quando i coniugi o
uno di essi avevano una cittadinanza diversa, il carattere di una causa di
divorzio o di separazione (articolo 4).
Ai sensi dell’articolo 5, la
domanda di divorzio o di separazione personale può essere proposta:
·
davanti la giurisdizione competente secondo la
legge nazionale dei coniugi;
·
davanti la giurisdizione competente del luogo
dove i coniugi hanno il loro domicilio. Quando, secondo le leggi nazionali, i
coniugi non abbiano lo stesso domicilio, la giurisdizione competente è quella
del domicilio del convenuto. Nel caso di abbandono, e nel caso di un
cambiamento di domicilio compiuto dopo che sia intervenuta la causa di divorzio
o di separazione, la domanda può essere proposta anche davanti la giurisdizione
competente dell'ultimo domicilio comune. Ciò nonostante, la giurisdizione
nazionale è riservata, quando essa sia esclusivamente competente per le azioni
di divorzio o di separazione. La giurisdizione straniera resta competente per
un matrimonio che non possa dar luogo a un'azione di divorzio o di separazione
davanti la competente giurisdizione nazionale.
L’articolo 6 disciplina il
caso in cui i coniugi non siano ammessi a proporre domanda di divorzio o di
separazione personale nel paese dove hanno il loro domicilio: in tale ipotesi,
essi possono rivolgersi alla giurisdizione competente di questo paese per sollecitare
le disposizioni provvisorie previste dalla legislazione locale, in vista della
cessazione della vita comune. Queste disposizioni sono mantenute se, entro un
anno risultano confermate dalla giurisdizione nazionale: esse, tuttavia, non
hanno efficacia oltre il termine previsto dalla legge del domicilio.
Il divorzio e la separazione
personale pronunciati da un tribunale competente a termini dell'art. 5, sono
riconosciuti ovunque (nell’ambito degli Stati aderenti), purché siano state
osservate le clausole della convenzione e, nel caso che la sentenza sia stata
pronunciata in contumacia, purché il convenuto sia stato citato in conformità
delle disposizioni previste dalla sua legge nazionale per il riconoscimento
delle sentenze straniere. Sono riconosciuti ovunque anche il divorzio e la
separazione personale pronunciati da una giurisdizione amministrativa, se la
legge di ciascuno dei coniugi riconosce questo divorzio e questa separazione
(articolo 7).
Il comma 8 stabilisce che,
se i coniugi non hanno la stessa cittadinanza, sarà considerata come loro legge
nazionale l’ultima legislazione comune.
L’articolo 9 disciplina
l’ambito di applicazione della Convenzione. In particolare, viene precisato che
la Convenzione si applica alle domande di divorzio o di separazione personale
proposte in uno degli Stati contraenti, purché una almeno delle parti
appartenga a uno di questi Stati. Nessuno Stato, inoltre, è obbligato ad
applicare una legge che non sia quella di uno degli Stati contraenti.
Gli articoli 10 e 11 regolamentano,
rispettivamente, la ratifica da parete degli Stati membri e l’eventuale
adesione successiva da parte degli Stati non firmatari.
L’articolo 12 detta
disposizioni relative all’entrata in vigore, mentre l’articolo 13 disciplina il
periodo di efficacia della Convenzione, precisando che l’originaria durata di
cinque anni potrà essere rinnovata tacitamente di cinque in cinque anni, salvo
denuncia. In questo caso, la convenzione rimarrà in vigore per gli Stati
diversi da quello denunciante.
Per completezza, infine,
si fa presente che, con legge 10 giugno
1985, n. 301, è stata autorizzata l’adesione dell’Italia alla Convenzione sul riconoscimento dei divorzi
e delle separazioni personali, adottata all’Aja il 1° giugno 1970.
