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Camera dei deputati SERVIZIO STUDI
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Senato della Repubblica SERVIZIO PER LA QUALITA’
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Documentazione e ricerche
Le iniziative dell’Unione europea per la riduzione degli oneri amministrativi
n. 56
20 marzo 2007
XV LEGISLATURA
| Camera dei deputati - XV Legislatura - Dossier di documentazione
(Versione per stampa)
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|---|---|
| Autore: | Servizio Studi - Osservatorio legislativo e parlamentare |
| Titolo: | Le iniziative dell'Unione europea per la riduzione degli oneri amministrativi |
| Serie: | Documentazione e ricerche Numero: 56 |
| Data: | 20/03/2007 |
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Camera dei deputati SERVIZIO STUDI
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Senato della Repubblica SERVIZIO PER LA QUALITA’
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Documentazione e ricerche
Le iniziative dell’Unione europea per la riduzione degli oneri amministrativi
n. 56
20 marzo 2007
XV LEGISLATURA
Con il presente dossier l’Osservatorio legislativo e parlamentare (Servizio Studi della Camera dei deputati) e l’Ufficio per la fattibilità amministrativa e per l’analisi di impatto degli atti in itinere (Servizio per la qualità dei testi normativi del Senato della Repubblica) presentano un sintetico quadro delle iniziative adottate dall’Unione europea per la riduzione degli oneri amministrativi. Il lavoro fa seguito al dossier già realizzato in comune dalle due strutture nel febbraio 2007, dedicato alle iniziative intraprese dalla Commissione europea per la semplificazione normativa nel corso del 2006, approfondendo un tema già accennato in tale dossier.
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I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.
file: OR0028.doc
INDICE
La riduzione degli oneri amministrativi
Consiglio europeo di Bruxelles 8-9 marzo 2007 Conclusioni della Presidenza (estratto)
Commissione europea, Programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi dell’Unione europea, Bruxelles, 24 gennaio 2007 (COM (2007) 23 def.)
Commissione europea, Documento di lavoro: Misurazione dei costi amministrativi e riduzione degli oneri amministrativi dell’Unione europea, 14 novembre 2006 (COM (2006) 691 def.)
Sezione I Cosa sono gli Oneri Amministrativi?
Sezione II Come misurare gli oneri amministrativi attraverso lo Standard Cost Model?
Sezione III Come individuare l’origine dell’onere amministrativo?
Appendice 1 Domande ricorrenti sulla definizione di OA
Appendice 2 Tipi di obblighi di informazione e relative attività amministrative
L’8-9 marzo 2007 si è svolto il Consiglio dei ministri europeo di primavera, nel quale, tra i diversi temi trattati, ha assunto rilievo il miglioramento della regolamentazione, anche con riguardo alla riduzione degli oneri amministrativi.
Il presente dossier, prendendo spunto dalle conclusioni del Consiglio europeo, ripercorre sinteticamente gli ultimi documenti elaborati dalla Commissione in materia di riduzione degli oneri amministrativi, che vengono pubblicati in allegato.
L’ultima riunione del Consiglio dei ministri europeo, svoltasi a Bruxelles l’8-9 marzo 2007, ha affrontato, insieme a numerosi altri temi, quello del miglioramento della regolamentazione, con specifico riguardo alla riduzione degli oneri amministrativi gravanti sulle imprese.
Il miglioramento della regolamentazione, nelle conclusioni della Presidenza tedesca, rese al termine del Consiglio, è definito “un importante strumento che contribuisce alla politica per il rafforzamento della competitività e il supporto alla crescita sostenibile e all’occupazione”; funzionali all’obiettivo indicato appaiono:
- l’implementazione dell’analisi di impatto, finalizzata alla elaborazione di proposte legislative di cui si sono preventivamente misurati gli effetti;
- la riduzione degli oneri amministrativi, cui è dedicato il presente dossier.
Dalle conclusioni della Presidenza rese al termine del Consiglio dei ministri europeo dell’8-9marzo 2007:
“Il Consiglio europeo sottolinea che la riduzione degli oneri amministrativi costituisce una misura importante per stimolare l'economia europea, specialmente attraverso il suo impatto sulle piccole e medie imprese. È necessario un forte sforzo congiunto per ridurre in maniera significativa gli oneri amministrativi all'interno dell'Unione europea. Il Consiglio europeo concorda pertanto sulla necessità di ridurre del 25 per cento entro il 2012 gli oneri amministrativi derivanti dalla legislazione dell'Unione europea.
Tenendo conto delle diverse posizioni iniziali e tradizioni, il Consiglio europeo invita gli Stati membri a fissare i loro obiettivi nazionali con livello di ambizione comparabile nei rispettivi ambiti di competenza entro il 2008”.
Il Consiglio dei ministri europeo fa così propri e rilancia orientamenti già prospettati dalla Commissione europea.
In materia di “oneri amministrativi”, rilevano in particolare due testi redatti dalla Commissione:
Il documento di lavoro (primo dei due testi sopra ricordati) si inserisce nell’ambito della strategia di Lisbona ed accompagna l’esame del programma “per legiferare meglio”.
La lettura del documento offre una “descrizione dettagliata degli elementi che costituiscono la strategia comunitaria finalizzata a misurare i costi amministrativi e a ridurre gli oneri amministrativi”.
L’analisi svolta dalla Commissione assume come punto di partenza la necessità di “semplificazione”. Si ritiene che con la riduzione degli oneri amministrativi ridondanti, le imprese possano migliorare la produttività e la concorrenzialità globale. In base a stime recepite dalla Commissione, la riduzione degli oneri amministrativi determinerebbe benefici significativi fino a 150 miliardi di euro, pari all’ 1,5 per cento del PIL dell’Unione europea.
Per quanto concerne l’Italia, è stimato che gli oneri amministrativi incidano per una percentuale del 4,6 per cento. Una loro riduzione del 25 per cento (secondo l’obiettivo confermato dal Consiglio europeo dell’8-9 marzo 2007) comporterebbe una crescita del PIL pari all’1,7 per cento.
Il Programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi dell’Unione europea, presentato dalla Commissione a tutte le istituzioni europee nel gennaio 2007, ribadisce l’obiettivo della riduzione degli oneri amministrativi del 25 per cento entro il 2012 e definisce il modo con cui la Commissione intende individuare, misurare e ridurre gli obblighi di informazione obsoleti, ridondanti o ripetitivi.
Nel programma d'azione la Commissione ha ristretto il campo d’intervento comunitario ai soli oneri amministrativi gravanti sulle imprese, pur riconoscendo che il programma possa portare benefici anche ai consumatori (attraverso una riduzione dei prezzi).
Con riferimento all’individuazione ed alla misurazione degli oneri amministrativi, il modello permane lo Standard Cost Model comunitario (v. infra).
La Commissione ha inoltre ulteriormente specificato la terminologia utilizzata:
• i costi di conformità alla normativa (compliance costs) sono tutti i costi che dipendono dall’azione di conformarsi ad una normativa (eccettuati i costi finanziari diretti e le conseguenze strutturali di lungo termine). Secondo il modello dei costi standard, tali costi si suddividono in “costi di conformità tecnica” e “costi amministrativi”;
• i costi amministrativi si definiscono come i costi sostenuti dalle imprese, dal settore del volontariato, dalle autorità pubbliche e dai cittadini per conformarsi all’obbligo giuridico di fornire informazioni sulla propria azione o produzione ad autorità pubbliche o a privati;
• le informazioni vanno intese in senso lato, ossia compresi i costi per etichettature, relazioni, controlli e valutazioni necessari per fornire le informazioni e per l’iscrizione in un registro. In alcuni casi le informazioni devono essere trasmesse alle autorità pubbliche o a privati. In altri casi, esse devono essere trasmesse solo alle autorità pubbliche. È da operare una distinzione tra le informazioni che le imprese raccoglierebbero anche in assenza della normativa e le informazioni che non verrebbero invece raccolte senza apposite disposizioni in materia. Questi ultimi costi sono detti oneri amministrativi.
Alcuni oneri amministrativi sono necessari se si vuole che gli obiettivi della normativa e il livello di protezione definito nei Trattati siano rispettati adeguatamente (per esempio ove le informazioni siano necessarie per rendere trasparenti i mercati).
Esistono tuttavia numerosi casi in cui gli oneri possono essere semplificati e ridotti, senza che ciò abbia effetti sulla efficacia della normativa in quanto tale. Gli oneri di questo tipo sono superflui.
Il programma d’azione mira a misurare i costi amministrativi e a individuare e ridurre gli oneri amministrativi senza compromettere il raggiungimento degli obiettivi delle normative.
La Commissione ha sostanzialmente ripreso quanto già delineato nel documento di lavoro per quanto riguarda le normative da esaminare, stabilendo una ripartizione di compiti tra essa e gli Stati membri.
La Commissione e gli Stati membri si occuperanno dei regolamenti, delle direttive e delle misure nazionali di recepimento e di attuazione, gli Stati membri della individuazione e riduzione degli obblighi di informazione scaturenti da disposizioni puramente nazionali o regionali.
Nel Programma di azione vi è un elenco dei settori di intervento ritenuti prioritari (diritto societario, legislazione farmaceutica, ambiente di lavoro e rapporti di lavoro, legislazione fiscale, statistiche, agricoltura e sovvenzioni agricole, sicurezza alimentare, trasporti, pesca servizi finanziari ambiente, politica di coesione, appalti pubblici).
La Commissione ha così delineato un piano d’azione, da realizzarsi in varie fasi e con la collaborazione delle altre istituzioni comunitarie e degli Stati membri:
• la prima fase riguarda l’individuazione e la misurazione degli oneri amministrativi a livello comunitario e nazionale, da concludersi entro il 2008;
• nella fase intermedia del 2009 si procederà ad effettuare un primo esame dell’attività svolta ad ogni livello istituzionale ed avrà inizio la riduzione degli oneri amministrativi;
• entro il 2012 dovrà realizzarsi l’obiettivo globale della riduzione del 25 per cento degli oneri amministrativi.
Nel periodo di riferimento sono previsti alcuni obiettivi parziali da realizzare a breve termine, come le azioni rapide, e a medio termine, come le azioni nei settori prioritari.
La fissazione dell’obiettivo comune del 25 per cento per la riduzione degli oneri amministrativi, da determinare anche mediante una diversificazione nei vari settori di riferimento, comporta l’invito, per gli Stati membri, ad individuare i propri obiettivi di riduzione entro il 2008 e a presentare annualmente una relazione sulla misurazione e sulla riduzione degli oneri, nell’ambito della loro relazione nazionale sui progressi compiuti nell’attuazione della strategia per la crescita dell’occupazione.
La Commissione europea ha inteso approntare uno strumento di qualificazione e quantificazione degli oneri amministrativi: lo Standard Cost Model.
Tale strumento è mutuato dall’esperienza dei Paesi Bassi - pur con alcune varianti ed adattamenti, suggeriti dalla Commissione (si veda infra unatavola comparativa).
Gli oneri amministrativi sono definiti come i costi sostenuti dalle imprese, dal terzo settore, dalle pubbliche amministrazioni e dai cittadini per soddisfare l’obbligo giuridico di fornire alle autorità pubbliche o ai privati informazioni sulle proprie attività.
Secondo tale accezione, la riduzione degli oneri amministrativi riguarda la semplificazione delle procedure di fornitura delle informazioni da parte dei soggetti obbligati.
Nel lessico di cui si avvale la Commissione europea, vi è distinzione tra costiamministrativi e oneriamministrativi. I primi si riferiscono alle informazioni che i soggetti raccolgono anche in assenza di un preciso obbligo giuridico; i secondi alle informazioni che non verrebbero rilevate in assenza di apposite prescrizioni in materia.
L’obiettivo formulato dalla Commissione è di misurare i costi e ridurre gli oneri.
La complessità normativa comporta la necessità di un meccanismo di misurazione che riguardi i singoli obblighi di informazione.
La Commissione europea ritiene che siffatto strumento di misurazione possa essere dato dallo Standad Cost Model, in una versione comunitaria.
Lo Standad Cost Model trae la sua fonte dall’esperienza dei Paesi Bassi, che già da alcuni anni hanno proceduto alla misurazione dei costi amministrativi ed hanno intrapreso, assieme ad altri Paesi, una graduale riduzione degli oneri amministrativi (v. infra).
Si tratta di un modello analitico-matematico per effettuare una quantificazione dei cosiddetti administrative burdens secondo regole per quanto possibile oggettive.
L’esame dello Standard Cost Model richiede - prima di procedere alla esposizione del modello di calcolo - alcune precisazioni preliminari, relative alla definizione di “oneri amministrativi” e all’individuazione dei costi qualificabili come tali.
L’onere discende dalla tutela dell’interesse pubblico. Il raggiungimento di tale scopo può implicare l’imposizione di obblighi da parte dell’autorità pubblica.
Questi ultimi possono distinguersi in “obblighi di contenuto”, ossia la richiesta alle imprese o ai privati di compiere o evitare determinate azioni o condotte, e “obblighi di informazione”, intesi come richiesta di fornire dati o comunicazioni su azioni o condotte.
Gli oneri amministrativi propriamente detti scaturiscono dagli “obblighi di informazione”, gravanti sulle imprese ed altri soggetti, allorché essi adempiono agli obblighi di informazione previsti da norme.
Un obbligo di informazione è l’obbligo di ottenere o predisporre informazioni e successivamente renderle disponibili alle autorità pubbliche o a terzi.
Si tratta di un obbligo cui non è possibile sottrarsi senza violazione della normativa.
Ciascun obbligo di informazione consiste in una serie di dati o comunicazioni, che le imprese e gli altri soggetti interessati debbono trasmettere ovvero tenere a disposizione in modo da poterle inviare su richiesta.
Se tra i costi derivanti dalla legislazione sono distinguibili costi finanziari (tasse, premi, contributi, multe, costi amministrativi) e costi di adempimento, gli oneri amministrativi fanno parte della seconda categoria, quella dei costi di adempimento.
L’obiettivo dello Standard Cost Model è quello di quantificare gli oneri amministrativi derivanti da disposizioni gravanti sulle imprese (nonché sul terzo settore, le pubbliche amministrazioni, i cittadini, nella versione comunitaria proposta dalla Commissione europea).
Tra lo Standard Cost Model proposto per l'Unione europea e quello sviluppato nei Paesi Bassi vi sono più elementi coincidenti, circa il metodo di calcolo, i parametri di costo (tariffe interne ed esterne, costo delle attrezzature e delle forniture), l’approccio relativo alla valutazione delle prestazioni di un ente normalmente efficiente. Le principali diversità del modello fatto proprio dalla Commissione riguardano i soggetti interessati dagli obblighi di informazione (imprese, cittadini, terzo settore), l’inclusione o meno delle informazioni fornite a terzi, la valutazione o meno dei costi una tantum e le modalità di fissazione di una soglia di esclusione per gli obblighi di informazione (per maggiori chiarimenti, v. infra la tavola di comparazione).
La stima degli oneri amministrativi è realizzata partendo dal presupposto che la legislazione sia rispettata da tutte le imprese ed i soggetti interessati.
Stabilito quel che si intenda per onere amministrativo ed individuati gli oneri normativamente previsti, si può procedere alla quantificazione.
Essa è conseguita per mezzo della equazione: ∑ P x Q
La lettera Q indica il numero complessivo di trasmissioni della informazione, nell'anno di riferimento.
La lettera P indica il costo (prezzo) che il soggetto deve sostenere per ottemperare all’obbligo di informazione.
Moltiplicando P e Q si ha il costo che l’impresa (o altro soggetto) deve sostenere per adempiere all’obbligo di informazione previsto dalla legge: dunque, l'onere amministrativo.
Guardando oltre il singolo soggetto: Q indica il numero di volte all’anno di trasmissione dell’informazione, moltiplicato per il numero imprese (o altri soggetti) cui la normativa viene applicata.
P indica il costo di un’attività amministrativa ed è determinato moltiplicando la tariffa (costo orario della persona o persone, interne o esterne all’organizzazione, che si occupano della messa a disposizione dell’informazione) ed il tempo (tempo impiegato per svolgere quell'attività).
Tra gli obiettivi dello Standard Cost Model vi è quello di garantire la comparazione tra i risultati delle misurazioni.
Per questo è necessario - per il calcolo di P (Prezzo) e Q (Quantità) - verificare la tariffa standard relativa all’impresa di normale efficienza; svolgere interviste o utilizzare metodi determinati per quantificare il tempo assorbito dall'espletamento dell'obbligo di informazione; individuare il numero di soggetti coinvolti (gruppo target) e la frequenza della trasmissione della informazione. La ricerca si basa su una misurazione il più possibile obiettiva e sulla rappresentatività dei dati.
In sintesi, l'equazione dello Standard Cost Model consiste nel moltiplicare il Prezzo (Tariffa moltiplicato Tempo) per la Quantità (Numero dei soggetti tenuti a trasmettere l'informazione moltiplicato la Frequenza della trasmissione di informazione).
L’attività di ricerca e di misurazione si conclude con una relazione “a struttura aperta”, che consente una valutazione ed una verifica: dell’obbligo di informazione che si sta esaminando; dell'attività amministrativa che deve essere svolta per ottemperare all’obbligo di informazione; delle modalità di calcolo dei costi.
La struttura aperta consente il calcolo in situazioni differenti, relative alla variazione della normativa.
Scopo dello Standard Cost Model propugnato dalla Commissione europea è quello di fornire un modello di misurazione degli oneri amministrativi il più uniforme possibile, al fine di garantire una valutazione cross country delle normative dei singoli ordinamenti.
Per quanto riguarda l’individuazione degli obblighi di informazione, la Commissione prospetta una mappatura di tutti gli obblighi di informazione, per armonizzare la misurazione del relativo onere.
Relativamente al confronto tra i diversi risultati, soprattutto per i dati già raccolti, è sollecitato un livello minimo di armonizzazione tra i diversi Stati membri, in base ai parametri indicati dalla Commissione stessa, in particolare circa: classificazione degli obblighi di informazione secondo la fonte normativa; quozienti dei costi standardizzati; tipo di attività amministrativa e soggetti interessati; definizione di impresa efficiente e di soggetti interessati.
Forte rilievo assume in tale prospettiva - rileva la Commissione europea - la sinergia tra Unione europea e Stati membri (così come è prevista la costituzione di un gruppo internazionale di esperti, col compito di assistere la Commissione e le amministrazioni pubbliche nazionali sia nella misurazione sia nella riduzione degli oneri amministrativi).
L'obiettivo indicato dalla Commissione è una generale riduzione del 25 per cento degli oneri amministrativi.
Si tratta dunque (in via esemplificativa) di perseguire: la riduzione della frequenza di trasmissione delle informazioni; la verifica che la stessa informazione non venga richiesta più volte; la richiesta di informazioni in formato elettronico; l’introduzione di soglie di esclusione per le prescrizioni in materia di informazione; la valutazione della possibilità di sostituire gli obblighi generalizzati con un’impostazione in funzione del rischio, limitando l'obbligo di fornire informazioni agli operatori che sopportano i rischi maggiori; la riduzione o soppressione di prescrizioni di trasmissione di informazioni, qualora queste si riferiscono a disposizioni legislative non più in vigore o successivamente modificate.
La Commissione prospetta una misurazione degli oneri amministrativi discendenti da regolamenti, direttive e misure di esecuzione nazionali, comunque nei settori prioritari da essa stessa indicati, e precisati nel successivo programma d’azione.
Può valere, da ultimo, sintetizzare i profili di coincidenza come di diversità tra lo Standard Cost Model quale inteso dalla Commissione europea nei documenti sopra menzionati, rispetto all'analogo modello realizzato nei Paesi Bassi, che ne rappresenta l'antecedente riferimento.
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Standard Cost Model nei Paesi Bassi |
Standard Cost Model secondo |
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Scopo e Proposte |
Accertamento dei soli obblighi amministrativi imposti alle imprese, distinguendo tra origine nazionale ed internazionale.
Scopo microeconomico (ex ante analisi di impatto ed ex post semplificazione).
Scopo macroeconomico (stima degli oneri amministrativi nell’economia). |
Adattato all’integrato e proporzionato approccio comunitario
Accertamento dei costi netti delle obbligazioni amministrative imposte alle imprese, al settore del volontariato, alle autorità pubbliche e ai cittadini, distinti tra origine nazionale, comunitaria o internazionale. (costi netti = nuovi costi – costi eliminati).
Scopo microeconomico (ex ante analisi di impatto ed ex post semplificazione).
Non è presente uno scopo macroeconomico. |
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Definizione di Costi amministrativi |
Gli oneri amministrativi sono i costi che le imprese sostengono per conformarsi agli obblighi di informazione derivanti da legislazione o regolamento.
I costi una tantum possono non essere inseriti nel calcolo.
È irrilevante il fatto che l’impresa avrebbe comunque raccolto le informazioni anche in assenza di un obbligo giuridico.
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Simile
Gli oneri amministrativi sono definiti come i costi di informazione che le imprese, il settore volontario, le autorità pubbliche e i cittadini devono affrontare in base alla normativa, relativi alla loro produzione o attività e nei confronti della pubblica autorità o dei privati.
Non si tiene conto dei costi una tantum.
Un’attività amministrativa imposta dalla legge ma corrispondente a un’attività normalmente compiuta anche in assenza di una qualsiasi obbligazione legale non rientra tra gli oneri amministrativi.
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Equazione |
∑ P x Q
(Prezzo = Tariffa x Tempo; Quantità = n imprese x frequenza).
L’attenzione sul costo del lavoro e sui costi comuni è il principale input nel calcolo delle obbligazioni amministrative. |
Simile e più flessibile
∑ P x Q
Quando opportuno, tipi di costi oltre al salario e ai costi comuni vengono presi in considerazione. |
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Portata e frequenza |
Metodo applicato su tutte le proposte di regolazione e su tutta la normativa vigente.
Riferito a tutte le attività amministrative imposte da una parte di legislazione eccetto i costi eccezionali e marginali (indefiniti).
Periodo di riesame (4-5 anni). |
Molto selettivo e flessibile
Metodo applicato solo alle proposte che impongono i maggiori oneri amministrativi e/o agli atti normativi identificati come particolarmente onerosi dai destinatari. Non vi sono settori esclusi a priori, ma non è presente un punto di partenza settoriale o generale della misurazione.
Applicato solamente alle attività più onerose identificate nella maggior parte dei casi da medie di soglie indicative (basate sul tempo richiesto per ogni attività e sulla frequenza).
Riesame e conclusione da definirsi caso per caso. |
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Livello di precisione previsto e Ricerca delle fonti |
Alto livello di precisione, principalmente attraverso ricerche e simulazioni.
Uso di registri nazionali e statistiche. |
Variabile
Il livello di precisione dipende dai costi di valutazione, dai benefici potenziali e dal grado di cooperazione degli Stati membri.
Nei casi standard, il valore approssimativo è basato sulle statistiche europee disponibili, su rapporti standard e sugli studi degli Stati membri. |
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Determinazione dell’origine regolatoria |
Albero decisionale in 7 stadi. |
Semplificato
Albero decisionale in 4 stadi. |
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Divisione di responsabilità |
Ogni autorità pubblica accerta le proprie proposte regolatorie e la legislazione di settore (tramite l’aiuto occasionale di consulenti), sotto la supervisione di un organo interdipartimentale ( IPAL), e il monitoraggio di un organo indipendente (Actal). |
Variabile (principi sussidiari)
Dipende dal livello di dettaglio ed accuratezza ritenuti necessari.
Gli Stati membri sono a priori impegnati nel condurre studi nazionali e simulazioni del mercato tipico nazionale, mentre la Commissione europea è impegnata nel definire cosa è necessario e nella raccolta dei dati. |
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Report |
Ci sono vari modelli di relazione.
In teoria, relazionare su obbligazioni e azioni deve seguire uno schema consistente in 17 categorie di obbligazioni amministrative, ognuna divisa in 5 subcategorie di attività. |
Report adattato e semplificato
Il report standard include colonne per l’origine comunitaria e per gli indicatori trasposti.
L’uso di (semplificate) tipologie di oneri amministrativi rileva solo per la valutazione ex post di misure trasposte. |
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Avvertimenti metodologici |
Non vi sono avvertimenti metodologici relativi alla presentazione e all’uso di valutazioni prodotte dallo Standard Cost Model. |
Inclusione di semplici avvertimenti
Elencare in modo chiaro e sistematico i limiti del metodo utilizzato (natura delle supposizioni ed estrapolazioni fatte; ricordare che le figure sono solo approssimazioni e stime; i margini di errore). Menzionare quando la normativa comunitaria (e i costi amministrativi nascenti da essa) sostituisce la normativa nazionale e quando la normativa comunitaria riduce effettivamente i costi degli operatori; etc. |
II. Miglioramento della regolamentazione
21. I1 miglioramento della regolamentazione rimane un importante strumento che contribuisce alla politica per il rafforzamento della competitività e il supporto alla crescita sostenibile e all'occupazione. Il Consiglio europeo sottolinea che nel 2006 si sono registrati soddisfacentiprogressi verso il miglioramento del contesto normativo e accoglie con favore il programma d'azione della Commissione per la riduzione degli oneri amministrativi nell'UE. Rileva che occorrono ulteriori sforzi per consolidare i risultati sinora ottenuti e servirsene come base.
22. Il Consiglio europeo invita la Commissione ad aggiornare regolarmente il suo programma di semplificazione. Esso sottolinea l'importanza di giungere a risultati concreti in questo settore pur senza compromettere gli obiettivi politici della regolamentazione e rispettando l'acquis comunitario, e chiede al Consiglio di prestare particolare attenzione alle proposte di semplificazione che giudica prioritarie.
23. Sono stati compiuti progressi sostanziali in materia di miglioramento della legislazione. L'analisi del sistema di valutazione d'impatto della Commissione contribuirà all'individuazione degli ulteriori miglioramenti da apportare, anche attraverso una maggiore considerazione degli aspetti pertinenti per la competitività esterna nel quadro del pilastro dell'impatto economico. Ai fini di un ulteriore miglioramento della qualità del sistema delle valutazioni d'impatto, il Consiglio europeo considera un passo importante la creazione da parte della Commissione del "comitato per la valutazione d'impatto". Il Consiglio europeo sottolinea la necessità che il Consiglio e il Parlamento europeo si avvalgano maggiormente delle valutazioni d'impatto. Nella primavera del 2008 il Consiglio europeo, sulla base di un riesame della Commissione, vaglierà l'opportunità di ulteriori misure, tenendo conto delle diverse opzioni, incluso un gruppo di esperti indipendenti incaricato di consigliare le istituzioni nei loro lavori per il miglioramento della regolamentazione. I1 Consiglio europeo sottolinea che la riduzione degli oneri amministrativi costituisce una misura importante per stimolare l'economia europea, specialmente attraverso il suo impatto sulle PMI. È necessario un forte sforzo congiunto per ridurre in maniera significativa gli oneri amministrativi all'interno dell'UE. Il Consiglio europeo concorda pertanto sulla necessità di ridurre del 25% entro il 2012 gli oneri amministrativi derivanti dalla legislazione UE. Tenendo conto delle diverse posizioni iniziali e tradizioni, il Consiglio europeo invita gli Stati membri a fissare i loro obiettivi nazionali con livello di ambizione comparabile nei rispettivi ambiti di competenza entro il 2008.
24. Il Consiglio europeo invita di conseguenza la Commissione a varare il programma d'azione per la riduzione degli oneri amministrativi con l'ausilio degli Stati membri, conviene che la misurazione dei costi amministrativi della legislazione comunitaria debba iniziare nei settori prioritari proposti dalla Commissione, e invita il Consiglio e il Parlamento europeo ad annettere una particolare priorità alle misure per un'azione immediata enunciate nel programma d'azione, una volta che la Commissione avrà presentato le corrispondenti proposte, in vista della loro adozione il più presto possibile nel 2007. Esso sostiene l'intenzione della Commissione di creare, come progetto pilota, un comitato di esperti indipendenti incaricato di assistere la Commissione e gli Stati membri nell'attuazione del programma d'azione per la riduzione degli oneri amministrativi.
25. Il Consiglio europeo chiede al Consiglio di esaminare su base annuale i progressi compiuti su tutti gli aspetti del miglioramento della regolamentazione.
La presente guida intende fornire uno strumento per la determinazione degli oneri amministrativi sostenuti dalle imprese, delineando una metodologia di calcolo quantitativo applicabile in tutti i paesi.
La guida è basata su esperienze concrete provenienti dai Paesi Bassi, Danimarca, Norvegia e Svezia ed è stata redatta da un gruppo di lavoro sugli oneri amministrativi costituito da Danimarca, Svezia, Norvegia, Belgio, Regno Unito e Paesi Bassi.
Lo Standard Cost Model non è un modello statico, ma in continua evoluzione e sviluppo. La presente guida sarà pertanto aggiornata non appena si presenteranno nuovi sviluppi metodologici. La prossima integrazione alla guida prevista, sarà un capitolo dedicato alle modalità di conduzione di comparazioni cosiddette cross-country.
In caso di domande e/o commenti, si prega di contattare:
Inoltre, è possibile trovare ulteriori informazioni in materia di oneri amministrativi sul sito: www.compliancecosts.com
Una lamentela ricorrente da parte del mondo dell’impresa è quella di dover dedicare troppo tempo ed energie all’adempimento di richieste di informazioni da parte della pubblica amministrazione. Per le imprese non è sempre chiaro il perché di tali istanze di informazioni o perché sia necessario soddisfarle più volte. Infatti, le imprese preferirebbero dedicare il loro tempo e le loro energie produttive all’impresa piuttosto che ad ottemperare a tali ‘Oneri Amministrativi’ (OA)
Per meglio affrontare la questione degli OA ed accertarne le dimensioni, è necessario (1) comprendere pienamente il concetto di ‘oneri amministrativi’ e (2) imparare ad usare il metodo di calcolo degli OA. Il presente documento intende tracciare delle linee guida in merito. Esso è suddiviso in tre sezioni:
Sezione I: Cosa sono gli oneri amministrativi?
La sezione I presenta un quadro (capitolo 2) di agevole consultazione, che permette di verificare se un’impresa debba affrontare degli OA oppure no.
Sezione II: Come misurare gli OA? Lo Standard Cost Model.
La sezione II getta le basi per la costruzione di un metodo di calcolo degli OA. Questa sezione descrive il modello e definisce i punti di partenza nell’applicazione dello Standard Cost Model.
Il capitolo 3 rappresenta un possibile scenario, delineando i costi amministrativi derivanti dalla normativa emanata. Il capitolo 4 si concentra sulla costruzione e sul funzionamento del modello e definisce i punti di partenza per la misurazione degli OA esistenti.
Dopo aver misurato la quantità totale di OA esistenti, sarà fondamentale mantenere il sistema di misurazione cosicché: (1) eventuali nuove norme o modifiche alle norme esistenti siano incluse nel calcolo e nella panoramica degli oneri amministrativi e (2) le conseguenti variabili di scenario siano aggiornate. Nel capitolo 5 si spiega come mantenere l’impostazione di partenza della misurazione.
Sezione III: Come individuare l’origine degli oneri amministrativi
Al fine di ottenere una migliore visione d’insieme sulle normative – in particolare se lo scopo è quello di individuare eventuali ambiti di semplificazione normativa – è essenziale identificare l’origine della normativa. Il capitolo 6 spiega come possono essere classificate le normative in base alla loro origine.
La guida comprende anche tre appendici. L’Appendice 1 fornisce risposte ad alcune domande ricorrenti riguardo allo Standard Cost Model. L’Appendice 2 propone alcuni esempi dei più comuni tipi di obblighi di informazione e relative attività amministrative. L’Appendice 3 fornisce risposte a domande ricorrenti riguardo all’«albero decisionale» al fine di stabilire l’origine degli obblighi di informazione.
Cosa sono gli OA per le imprese? Va da sé che prima di applicare un metodo di calcolo dei costi bisogna chiaramente definire il concetto di OA.
Per la tutela dell’interesse pubblico, i governi richiedono alle imprese e ai privati di compiere od evitare determinati azioni o condotte (obblighi di contenuto). I governi richiedono inoltre di fornire informazioni su azioni e condotte (obblighi di informazione).
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Detti
obblighi possono comportare dei costi. Solo i costi derivanti dagli obblighi di
informazione possono determinare OA. Da ciò, la seguente definizione di oneri
amministrativi:
Questo capitolo mira all’individuazione di un modo semplice di stabilire quali obblighi di informazione risultano essere OA per le imprese. A tale scopo, nel paragrafo successivo si stabiliscono gli elementi chiave ed i principi di base per la definizione di OA.
L’aspetto relativo ai costi sarà affrontato più dettagliatamente nel capitolo 3, che introdurrà la sezione II della guida, nella quale ci si focalizzerà più concretamente sulla misurazione degli OA.
Per comodità, le risposte ad una serie di domande ricorrenti (FAQ) sono state inserite nell’Appendice 1.
2.2.1 Fase 1: Quali sono gli obblighi di
informazione?
N.B. Gli obblighi di informazione verso terzi, che non prevedano che l’impresa fornisca informazioni direttamente ad un organo pubblico, possono essere comunque annoverati tra gli OA. Per la tutela del pubblico interesse, gli organi pubblici talvolta prevedono l’obbligo che soggetti terzi (di solito privati o consumatori) siano pienamente informati sulla condotta delle imprese o sulle caratteristiche dei prodotti.
Gli obblighi di informazione non implicano necessariamente che le imprese debbano inviare informazioni ad un’autorità pubblica e/o a soggetti terzi. A volte alle imprese viene richiesto di avere a disposizione le informazioni in modo che possano essere inviate su richiesta.
Esempi di obblighi di informazione
Verso le autorità pubbliche: Dichiarazione dei redditi, predisposizione e deposito del bilancio annuale, richiesta di permessi, adempimenti vari per mantenere documenti aziendali, informazioni riguardo allo stato di salute del personale destinate ai servizi responsabili delle condizioni di lavoro, dichiarazione annuale sull’assicurazione dei dipendenti all’istituto di previdenza sociale, controlli in situ sui permessi ai dipendenti.
Verso terzi: obbligo delle imprese di tenere informata la commissione interna , obbligo di pubblicazione di prospetti informativi per prodotti finanziari, obbligo per i fondi pensione di fornire informazioni ai sottoscrittori, obbligo di inserire informazioni nelle etichette delle merci, istruzioni per l’uso su medicinali ed altri generi, note di spedizione durante il trasporto di merci, obbligo di fornire una ricevuta per certe operazioni.
Esempi di comunicazioni:
Nome, indirizzo, numero di partita IVA su moduli, IVA dovuta, ecc.
L’Appendice 2 elenca alcuni esempi dei più comuni obblighi di informazione e le relative attività amministrative.
La fondamentale premessa per stabilire se un obbligo di informazione determina un OA, è la presenza di disposizioni di legge e di regolamento. È irrilevante se la pubblica amministrazione sia il destinatario dell’informazione prescritta dalla legge.
Per
disposizione di legge e di regolamento si intende:
Una disposizione vincolante in genere può anche essere emanata da un organo di governo decentralizzato (ad es. consigli comunali o provinciali).
Le norme di politica sono disposizioni generali, emanate per iscritto da un organo governativo ad uso di un’autorità amministrativa, diverse dalle disposizioni vincolanti in genere.
Solo gli obblighi di informazione contemplati dalle disposizioni nazionali sono oggetto di misurazione. I Regolamenti UE non sono stati misurati, in quanto vincolanti in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in tutti gli Stati Membri. Le Direttive UE, invece, sono state incluse nella misurazione, dal momento che sono attuate negli stati membri attraverso i rispettivi Regolamenti.
N.B.: Volontarietà
La volontarietà non è un elemento discriminante nello stabilire se i costi per la messa a disposizione di informazioni generino un OA. Ogniqualvolta che un’impresa si trova a sostenere dei costi per la messa a disposizione di informazioni, nel rispetto di legislazioni o normative, tali costi sono considerati OA. Misurare obblighi di informazione derivanti da situazioni volontarie è utile ai fini di una successiva individuazione di eventuali ambiti di semplificazione.
Esempio Sebbene
richiedere un sussidio o un permesso è sicuramente facoltativo, nel momento
in cui un’impresa decide di fare richiesta di un sussidio o permesso è
legalmente obbligata a fornire informazioni. I costi che le imprese
dovranno sostenere per raccogliere le informazioni necessarie
all’ottenimento del permesso sono pertanto misurati come oneri
amministrativi
N.B.:Regolamenti interni
Le imprese possono anche dover affrontare obblighi di informazione derivanti da regolamenti interni. Nei casi di questo tipo, non si ipotizza un OA (il regolamento in fin dei conti non è stato imposto dallo stato). Tuttavia, se lo stato dovesse decidere di rendere obbligatorio per legge tale regolamento interno, l’impresa si troverebbe di fronte ad un OA.
L’obiettivo della creazione di uno Standard Cost Model è quello di quantificare gli oneri amministrativi a carico delle imprese derivanti da disposizioni, al fine di consentire successive semplificazioni legislative ed uno sgravio amministrativo. È pertanto essenziale avere una chiara e univoca definizione di impresa.
Tuttavia, le imprese possono essere definite in molti modi. Per avere un’idea, diamo due esempi di impresa. L’unica differenza tra i due esempi sta nel trattamento che bisogna riservare alle imprese gestite dal settore pubblico, e la definizione di imprese inciderà direttamente sul numero di leggi da sottoporre a misurazione, dal momento che alcune leggi sono applicabili solo alle aziende pubbliche.
Due esempi di impresa:
La definizione di impresa qui applicata è importante anche per la conduzione di comparazioni cross-country tra le varie misurazioni. Nell’effettuare comparazioni esatte, è necessario sapere dove i risultati delle misurazioni possono presentare lievi differenze.
Le varie fasi precedentemente indicate possono essere rappresentate nell’albero decisionale di seguito riportato. Da tale albero decisionale si può evincere se un’impresa deve affrontare OA.
Figura1: Albero decisionale OA
Nessun OA
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Nessun OA
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OA, ma non per l’impresa
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Per quantificare gli oneri amministrativi (OA) dobbiamo per prima cosa stabilire con esattezza quali costi includere nel calcolo degli OA. Questo capitolo affronterà in dettaglio tale aspetto iniziando da una panoramica dei vari tipi di costi derivanti dal rispetto delle normative.
Gli OA rientrano nei costi complessivi derivanti da norme e disposizioni. Questo paragrafo distingue i costi di adempimento dai costi finanziari.
Le imprese debbono affrontare numerose norme e disposizioni imposte dallo stato o da altre autorità. Rispettare le regole comporta spesso dei costi che possono essere suddivisi in diverse categorie. Il diagramma di seguito riportato indica i costi sostenuti da un’impresa derivanti da legislazione e normative.
Figura 2: Costi derivanti da norme e disposizioni
Costi derivanti da normative
Costi finanziari Costi di adempimento
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tasse multe costi amm. costi di ademp. effettivi
premi oneri amministrativi
contributi
I costi finanziari derivano dall’obbligo di versare direttamente allo stato o alle autorità competenti degli importi di denaro. Questi costi non sono pertanto associati alla necessità di fornire informazioni alla pubblica amministrazione.
Esempio di costi finanziari
Questi costi comprendono imposte, costi amministrativi, contributi, ecc. I costi amministrativi rappresentano un contributo, ossia una somma versata allo stato in cambio di una singola controprestazione comprovabile (servizio). Sono importi che un’azienda è tenuta a pagare allo stato (o ad un’autorità competente) in cambio dei suoi servizi o prodotti. Ciò significa che, secondo la definizione, i costi amministrativi non sono considerati OA. Un esempio di costo amministrativo sono i costi da sostenere per fare richiesta di una licenza edilizia.
I costi di adempimento sono tutti i costi che un’impresa deve sostenere per adempiere alle normative, ad eccezione dei costi finanziari sopra evidenziati. I costi di adempimento possono essere suddivisi in ‘costi di adempimento effettivi’ e ‘oneri amministrativi’. I costi di adempimento effettivi sono i costi che le imprese devono sostenere per adempiere agli obblighi di contenuto previsti da legislazioni o normative per un processo produttivo o per un prodotto.
Esempi di costi di adempimento effettivi
I costi per: filtri in conformità alle disposizioni in materia ambientale; opere strutturali in conformità alle normative in materia di sicurezza sul lavoro; ottenere la conoscenza professionale specifica per il conseguimento di un particolare diploma.
Gli oneri amministrativi sono quei costi che le imprese devono sostenere per ottemperare agli obblighi di informazione previsti da una normativa.
Esempi di OA
I costi derivanti da: stesura di un rapporto sui risultati delle misurazioni di emissioni; rapporti sulle condizioni di lavoro; essere in condizione di presentare un determinato diploma.
Nel paragrafo precedente si dimostra come gli OA facciano parte dei costi di adempimento complessivi. Ma quali di questi costi possono essere precisamente individuati come OA a carico delle imprese? Si tratta di costi puramente aggiuntivi o integrali? Quali componenti del costo costituiscono un OA? Tali oneri sono rappresentati solo da costi in termini monetari o anche da costi di forza lavoro e da costi in termini di ‘irritazione’? Come bisogna affrontare la questione di costi strutturali contro costi una-tantum? Di seguito, le risposte a tali domande:
· Oneri obbiettivi
La definizione di OA comprende una serie di categorie di costi sufficientemente concreti e obbiettivi/misurabili da permettere una quantificazione degli OA. Nella disamina dell’entità dell’OA, chiedersi se un’impresa giudichi specifici obblighi di informazione come un onere nel senso di ‘seccatura’ (‘costi in termini di irritazione’) non è rilevante. Quello che deve essere accertato è se l’onere è un onere obiettivo, cioè se rappresenta un ‘capitolo di spesa’. Questo non significa che gli oneri in termini di irritazione siano irrilevanti. Nel corso delle interviste alle imprese, è raccomandabile registrare tali oneri al fine di decidere una loro eventuale eliminazione. Dunque l’onere in termini di irritazione, sebbene obiettivamente irrilevante sul profilo dei costi, può arrecare enormi fastidi all’impresa e potrebbe essere opportunamente eliminato.
Esempi di oneri obiettivi Costi salariali,
costi di outsourcing e costi materiali e generali (v. cap. 4 per maggiori
dettagli).
· Solo i costi, non i vantaggi
Nel valutare la normativa attraverso lo Standard Cost Model, solo i costi sostenuti dall’impresa per adempiere agli obblighi di informazione previsti dalla stessa normativa devono essere oggetto di misurazione. Gli eventuali vantaggi derivanti dalla normativa in questione non saranno presi in considerazione. Pertanto, saranno i policy-maker a giudicare, in base ai risultati della misurazione, se quella normativa comporti vantaggi superiori ai costi.
· … né gli utili
Eventuali utili generati dall’impresa in virtù dell’adempimento all’obbligo di informazione non saranno presi in considerazione.
· Fatturato perso
Il fatturato perso non viene conteggiato come OA. Solo i costi effettivamente sostenuti per adempiere ad un obbligo di informazione ai sensi di legge sono computati come OA.
· Rimborsi
Un obbligo di informazione stabilito dalla legge per il quale un’impresa riceve da un organo della pubblica amministrazione un rimborso congruo non determina un OA, dal momento che i costi per le relative attività amministrative sono nulli, cioè p=0.
· Costi una-tantum
I costi una-tantum rilevanti sostenuti da un’impresa in ottemperanza ad un obbligo di informazione, devono essere quantificati e distribuiti lungo il periodo di ammortamento. I costi una-tantum trascurabili non necessitano di quantificazione, ma dovrebbe essere possibile ottenerne una valutazione qualitativa come voce di rimborso.
· Stare al passo con la vigente legislazione e normativa
I costi derivanti dagli sforzi di stare al passo con la vigente legislazione e normativa in continuo mutamento sono considerati OA. I costi derivanti dal mettersi al corrente di modifiche alle normative in vigore, che non siano state anticipate, non sono considerati OA.
· Stare al passo con la nuova legislazione e normativa
I costi che un’impresa deve affrontare per stare al passo con nuove leggi e norme sono oneri amministrativi. Tali costi non necessitano di essere quantificati, ma dovrebbe essere possibile ottenerne una valutazione qualitativa.
· Pieno rispetto delle leggi
La stima degli OA viene realizzata partendo dal presupposto che la legislazione sia rispettata al 100%, nonostante non tutte le imprese agiscono abitualmente nel (totale) rispetto delle regole.
· Molteplice utilizzo
Svariate imprese raccolgono dati per molteplici scopi, che non siano solo quelli derivanti dagli obblighi prescritti da leggi e normative. I costi complessivi di tale raccolta di dati saranno attribuiti alla legislazione o normativa che ne abbia determinato l’obbligo, dando luogo ad un onere amministrativo.
· Coincidenza con altri ambiti legislativi
Qualora vi fosse una sovrapposizione di ambiti legislativi (la stessa informazione è utilizzata da due soggetti diversi), i costi per la messa a disposizione dell’informazione saranno attribuiti al 50% a ciascuno dei due ambiti legislativi, a meno che i soggetti interessati non giungano ad una soluzione alternativa sulla base delle misurazioni.
Una volta definito il concetto di OA e stabilito quali costi debbano essere ricondotti ad un OA, l’OA può essere quantificato. È importante che tale quantificazione sia eseguita in modo uniforme e trasparente. Per far ciò, è stata sviluppata una metodologia: lo Standard Cost Model.
Lo Standard Cost Model è un modello creato per rappresentare, per Ministero e paese, la situazione relativa agli OA imposti da normative durante un certo periodo di tempo. Esso mette a confronto le cifre dando un quadro della situazione. Il modello permette di:
A livello nazionale
· Avere un’idea precisa degli OA previsti ai sensi di legge;
· Avere un’idea dei punti di partenza e dei dati fondamentali, per poter esattamente quantificare le proposte di riduzione (o i loro effetti);
· Calcolare i costi delle soluzioni alternative alle leggi o norme in vigore e i loro effetti;
· Stilare relazioni attendibili (a livello di leggi) sullo sviluppo degli OA nel corso di un periodo di tempo.
A livello internazionale:
· Effettuare analisi di benchmark sui sistemi e le normative dei vari paesi ed individuare le best practices.
· Effettuare analisi di benchmark su come le direttive UE si traducono in normative nazionali nei vari stati membri.
Sebbene lo Standard Cost Model sia uno strumento che consente di avere molte informazioni, esso rappresenta tuttavia ancora un tipo di approccio teorico con la realtà. In altre parole, la quantificazione degli OA permette di ottenere solo un valore approssimativo dei costi effettivi e, a volte, risulta impossibile non ricorrere a supposizioni. Questa guida, pertanto, prevede dei punti di partenza (v. paragrafo 4.4) impiegati per il calcolo degli OA. Nel paragrafo 4.3 si spiega la composizione dello Standard Cost Model.
Lo Standard Cost Model è stato pensato per adattarsi, quanto meglio possibile, alla struttura delle norme. Prima di iniziare la valutazione, la norma presa in esame viene attentamente mappata al fine di individuare l’obbligo di informazione contenuto in essa. Per adempiere a tale obbligo di informazione (allo scopo di ottenere un permesso, per esempio) l’impresa deve fornire i dati richiesti – o effettuare comunicazioni (denominazione sociale e indirizzo, partita IVA, ecc.) – che costituiscono l’obbligo di informazione.
Ciascuna comunicazione deve essere trasmessa da un certo numero di aziende un certo numero di volte ogni anno – la lettera Q nello SCM indica il numero complessivo di volte all’anno che una comunicazione viene trasmessa. Per trasmettere tali comunicazioni l’impresa deve eseguire determinate attività amministrative.
Ogni attività comporta una certa quantità di tempo per la sua esecuzione, e dunque comporta un costo per le aziende, dal momento che queste devono pagare degli stipendi ai dipendenti incaricati di compiere tali mansioni – la lettera P nello SCM indica i costi di un’attività amministrativa.
Il rapporto tra P e Q equivale ad un certo costo per l’impresa nel momento in cui adempie a ciascun obbligo di informazione contenuto nella legge presa in esame.
Il rapporto tra la norma presa in esame, gli obblighi di informazione, le comunicazioni, le attività amministrative e i fattori di costo è illustrato nella figura 1 di seguito:
Figura 1: Rapporto tra le varie componenti dello Standard Cost Model
Esempi di obblighi di informazione
Le esperienze dimostrano che gli obblighi di informazione comportano attività simili. Basandoci su tali esperienze, riteniamo che gli obblighi possono essere classificati in 17 categorie principali. Queste 17 categorie di obblighi sono riportate nell’appendice 2.
Esempi di attività amministrative:
Ricezione dei dati, raccolta delle informazioni necessarie, compilazione o inserimento delle informazioni necessarie, esecuzione di calcoli o valutazioni, trascrizione, stampa dei risultati dei calcoli, invio dei dati, archiviazione dei dati.
Una supposizione basilare dello Standard Cost Model è che le stime dei tempi e dei costi sono standardizzate su un’impresa con normale efficienza. La standardizzazione fornisce dei valori di costi sostenuti, nell’adempimento degli obblighi di informazione ai sensi di legge, da un’impresa con normale efficienza in ciascun settore. Un’impresa con normale efficienza è un’azienda all’interno del gruppo target che svolge i propri compiti amministrativi in modo normale, ovvero né meglio, né peggio di quanto ci si possa aspettare.
Nel paragrafo precedente si è detto che nel momento in cui si calcola un OA, P e Q sono i fattori più importanti. Il paragrafo seguente spiega in che modo sono definiti P e Q.
P: costi di un’attività amministrativa
I costi di un’attività amministrativa (P) sono determinati secondo la seguente formula:
P = Tariffa * Tempo
P viene calcolato sulla base di due variabili:
· Tariffa
· Tempo
Esistono due tipi di tariffa: interna ed esterna. La tariffa interna è il costo orario della persona o persone all’interno dell’impresa che si occupano della messa a disposizione dell’informazione. La tariffa esterna è il costo orario della persona o persone esterne all’organizzazione che si occupano della messa a disposizione dell’informazione. Quest’ultima ipotesi può comportare l’affidamento all’esterno di un compito e il pagamento di un compenso orario ad un commercialista, per esempio. Le tariffe possono variare molto a seconda del gruppo target e del tipo di attività amministrativa.
La tariffa interna è composta dalle seguenti componenti:
· Salario lordo. È la retribuzione statistica media del dipendente che svolge abitualmente attività amministrative.
· Costi salariali. Sono i costi per ferie, i premi assicurativi per i dipendenti, e in alcuni casi le tredicesime.
· Costi materiali e generali. Per costi materiali si intendono i costi sostenuti per tutti i materiali acquistati al fine di adempiere agli obblighi amministrativi, questi possono comprendere i costi per locali e materiali necessari per un apparato di registrazione, disegni di dettaglio e cose di questo genere. I costi generali sono tutti quei costi associati all’uso di beni strumentali, ammortamento di scrivanie, computer, strutture per uffici distaccati, eccetera. Sebbene i costi materiali e generali costituiscano una voce di spesa relativamente piccola, sono molto vari e pertanto di difficile calcolo. In genere, laddove opportuno, tali costi vengono stimati applicando una maggiorazione percentuale sulla tariffa interna dei costi di salario lordo.
La tariffa esterna è composta da:
· I costi di affidamento all’esterno: costi di commercialisti, legali, agenzie di servizi, uffici amministrativi, ecc. che svolgono mansioni amministrative o procedurali per far sì che l’impresa si conformi alle leggi ed alle norme. Tali costi solitamente sono compensati da una tariffa di mercato (sulla base dei costi salariali). Oggetto di misurazione sono i costi effettivi, al netto di imposte e contributi previdenziali.
Tempo
Per variabile tempo deve intendersi il tempo (in minuti o ore) impiegato da un’impresa per svolgere una determinata attività.
Esempio di calcolo del fattore P
Un imprenditore, X, ha l’obbligo di redigere e pubblicare una relazione annuale di bilancio in conformità alla normativa nazionale. Egli si avvale della prestazione di un commercialista che ingaggia tramite uno studio commerciale. La tariffa del suddetto commercialista è di € 200 ad ora. Il commercialista impiega 30 ore per redigere la relazione annuale. L’imprenditore deve raccogliere e trasmettere al commercialista le informazioni che quest’ultimo gli richiede. Per tale attività sono necessarie 2 ore al costo di 70 euro ad ora (supponiamo che tali tariffe e tempi siano rappresentatitivi).
P sarà:
Ptotale = Pinterno (€70 * 2) + Pesterno (€200 * 30) = € 6.140
Q: Numero di volte all’anno che viene trasmessa la comunicazione
Il numero di volte all’anno che viene trasmessa la comunicazione è determinato da (1) il numero di imprese cui si applica la normativa e (2) la frequenza con cui queste devono trasmettere la comunicazione. Quindi, Q si calcola con la seguente formula:
Q =Numero di imprese * Frequenza
Per calcolare il fattore Q si prendono in considerazione due variabili:
· Numero di imprese
· Frequenza
Numero di imprese
Per numero di imprese si intende il numero di imprese cui la normativa viene applicata. Ciò significa che quando bisogna determinare l’OA, sarà necessario accertare il gruppo target di normative e le imprese destinatarie di tali normative.
Frequenza
La frequenza è il numero di volte all’anno che un’impresa trasmette una comunicazione.
Esempio di calcolo del fattore Q
L’obbligo di redigere una relazione annuale di bilancio (vedasi l’esempio di calcolo del fattore P) è a carico non solo dell’imprenditore X, ma di tutte le persone giuridiche del paese. Vi sono 100.000 persone giuridiche che operano nel paese. Sono tutte obbligate a redigere una relazione annuale di bilancio una volta all’anno.
Q sarà pertanto:
Q = 100.000 (numero di imprese) * 1 (frequenza) = 100.000
OA totale in ottemperanza all’obbligo di presentazione di una relazione annuale di bilancio:
Costi totali = P (6.140) * Q (100.000) = € 61.400.000
N.B. In alcuni casi determinare il numero di comunicazioni trasmesse all’anno può essere più semplice consultando un registro nel quale sia inserito il numero di imprese che hanno inoltrato una comunicazione o fatto richiesta di un permesso in quell’anno, ecc. Nei casi di questo tipo, è più semplice estrarre il fattore Q da tali registri piuttosto che ottenere il valore tramite la formula sopra indicata. È fondamentale che i registri siano completi. In questo caso il numero di imprese equivale a 1, dato che il registro indica già il numero di attività all’anno. In una situazione di questo tipo, il calcolo non fornisce una valutazione di OA per impresa. Tale dato può essere ottenuto, se necessario, dividendo l’OA calcolato per il numero di imprese oggetto della normativa.
Esempio per determinare il fattore Q sulla base di un registro
Le officine autorizzate ad effettuare revisioni su autoveicoli nei Paesi Bassi sono obbligate a comunicare ad un organo di pubblica amministrazione ogni certificato di revisione rilasciato. L’organo di pubblica amministrazione registra la comunicazione e tiene un registro contenente il numero esatto di comunicazioni ricevute da tutte le officine insieme. In tal caso, Q può essere semplicemente determinato utilizzando le informazioni archiviate dall’organo di pubblica amministrazione.
Un metodo uniforme di calcolo garantisce una comparazione tra i risultati delle misurazioni. In questo paragrafo si espongono i punti di partenza dai quali calcolare gli OA, che possono essere suddivisi in tre categorie:
· Punti di partenza per la determinazione dei fattori P e Q;
· Punti di partenza per la ricerca;
· Punti di partenza per il reporting.
Punti di partenza per la determinazione dei fattori P e Q
Nel determinare i fattori P e Q, bisogna considerare quattro variabili: (1) Tariffa, (2) Tempo, (3) Numero di Imprese e (4) Frequenza:
Tariffa
· Nel corso delle interviste, si raccomanda di chiedere alle imprese quale tipo di dipendente svolge abitualmente la funzione amministrativa presa in esame. Sulla base di ciò, si stabilisce quale tipo di dipendente si occupa dell’attività amministrativa nell’impresa con normale efficienza. La retribuzione di questo tipo di dipendente è determinata prendendo come riferimento lo stipendio medio percepito da un dipendente con tali funzioni. È importante sapere se tale retribuzione corrisponda al salario lordo o se comprenda anche i costi salariali – i costi salariali devono sempre essere inclusi nel calcolo. Quindi si aggiungono le spese generali.
· La tariffa esterna è rappresentata dalla tariffa oraria di mercato.
Tempo
· Il tempo impiegato può essere accertato tramite: (1) interviste con le imprese, e (2) il metodo stopwatch[1]. Il metodo di gran lunga migliore per accertare il tempo (impiegato per adempiere all’obbligo di informazione) è attraverso le interviste con le imprese. Il metodo stopwatch è molto dispendioso in termini di tempo.
Numero di imprese
· Il numero di imprese all’interno di un gruppo target può essere accertato tramite: (1) l’esame della legge o norma, (2) un registro tenuto da un organo di pubblica amministrazione (3) un’inchiesta. Il miglior modo per avere conoscenza di tale dato è attraverso l’esame della legge o norma in questione. Se non si ottengono risposte soddisfacenti, il secondo metodo migliore è attraverso la consultazione di registri tenuti da organi di pubblica amministrazione.
Frequenza
· La frequenza può essere accertata tramite: (1) l’esame della legge o norma, (2) un registro tenuto da un organo di pubblica amministrazione (3) o un’inchiesta. Se possibile, sarebbe da preferire l’esame della legge o norma in questione per stabilire la frequenza con cui bisogna adempiere all’obbligo di informazione. Se non si ottengono risposte soddisfacenti, il secondo metodo migliore è attraverso la consultazione di registri tenuti da organi di p.a.
Punti di partenza per la ricerca
· Misurazione obiettiva
Quando si effettuano delle misurazioni, si raccomanda di evitare quanto più possibile valutazioni soggettive da parte dei datori di lavoro o degli organi esecutivi. Lo scopo è quello di arrivare ad un calcolo obiettivo che sia accettabile tanto dai soggetti che determinano l’onere quanto dalle imprese interessate e che abbia il sostegno da parte di entrambe le parti. Per fare ciò è necessario disporre di dati dettagliati circa le informazioni richieste per adempiere agli obblighi di informazione. La misurazione deve basarsi sull’assoluta realtà dei fatti.
· Rappresentatività dei risultati
Per un’analisi quantitativa, i risultati delle singole interviste
debbono essere tradotti in cifre che siano rappresentative per le imprese con
normale efficienza. Ciò significa che è importante che le interviste siano
condotte con aziende rappresentative all’interno del gruppo target.
Un’intervista è ritenuta soddisfacente se l’impresa intervistata è
confrontabile con le altre imprese del gruppo target. La seguente figura indica
le varie fasi (da
Figura 3: Diagramma delle interviste di valutazione
Durante le fasi 1 e 2, mediante le interviste condotte viene raccolto il dato sull’OA. Il numero di interviste necessarie dipende dal numero di sezioni in cui è stata suddivisa la norma in questione. Ciò dovrebbe essere corroborato anche da esperti esterni per garantire che il dato ottenuto tramite le interviste sia attendibile e valido ai fini di una sua conseguente standardizzazione.
Per determinare se un’impresa sia una “impresa con normale efficienza”, le sue risposte devono essere valutate in relazione alle altre imprese del gruppo target. Tale processo è illustrato nel seguente grafico:
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Come mostra il grafico, l’Azienda 5 nell’attività amministrativa A non ha una normale efficienza. Pertanto, non dovrebbe essere contemplata. In quanto all’attività amministrativa C, ci si trova di fronte ad un caso in cui sono necessarie più interviste.
Nella fase 3 si determineranno gli oneri amministrativi P * Q per le attività amministrative, sulla base dei dati disponibili sui gruppi target. Si otterrà così una valutazione iniziale dell’OA a carico delle imprese nel complesso.
La verifica ha luogo durante la fase 4. L’aspetto più importante di questa fase è che i dati, le supposizioni e i risultati dei calcoli saranno girati ad alcuni interlocutori rappresentativi dei gruppi target per ottenerne un feedback. Ciò permetterà non solo di avere pareri da “addetti ai lavori” riguardo l’attendibilità e la rappresentatività dell’OA già calcolato, ma genererà anche consenso riguardo ai risultati. L’adattamento finale dei dati sarà effettuato durante la fase 5 sulla base dei risultati della verifica condotta nella fase 4.
Si raccomanda di ricorrere il meno possibile a supposizioni. È importante che i dati utilizzati per il calcolo dell’OA siano ricavati da fonti attendibili. Qualora dovesse risultare necessario il ricorso a supposizioni per il calcolo dell’OA, è raccomandabile segnalare nel modello che si tratta di supposizioni e fornirne spiegazione nella relazione allegata.
· Molteplice utilizzo
Svariate imprese raccolgono dati per molteplici scopi, che non siano solo quelli derivanti dagli obblighi prescritti da leggi e normative. I costi complessivi di tale raccolta di dati saranno attribuiti alla legislazione o normativa oggetto di indagine.
Esempio
Tenere registri sui capi di bestiame nei locali e sul numero di prodotti di origine animale venduti ai clienti fa parte delle normali attività di un commerciante di bestiame. Tuttavia, varie norme di legge applicate al commercio di bestiame impongono al commerciante di tenere detti registri. Gli oneri per il commerciante di bestiame conseguenti all’obbligo di tenere tali registri possono pertanto essere decisamente ascritti tra gli OA.
L’OA derivante dal mantenersi aggiornati sulle frequenti modifiche (almeno 1 x anno) delle leggi e delle norme in vigore, dovrebbe essere incluso nella misurazione (come voce separata nella relazione). I costi derivanti dal mantenersi aggiornati sulle norme in vigore per le quali non sono state previste modifiche, non vengono considerati come OA.
Esempio
Le normative doganali cambiano ogni anno. Per essere al corrente delle norme in vigore, le imprese telefonano al servizio informazioni della dogana, consultano bollettini informativi ed assistono a seminari. Le imprese multinazionali e gli spedizionieri investono tempo anche per corsi di formazione extra, essendo l’unico modo per tenersi aggiornati sulle vigenti normative doganali al fine di adempiere ad un obbligo di informazione imposto dallo stato. Essere aggiornati sulle modifiche nelle normative doganali risulta pertanto essere un onere amministrativo per le imprese.
Il fatturato perso non viene conteggiato come OA. Solo i costi effettivamente sostenuti per adempiere ad un obbligo di informazione imposto dalla legge sono inclusi nella misurazione.
Esempio
Un’impresa vuole importare un prodotto e ha bisogno di un permesso. Per richiedere ed ottenere tale permesso, il titolare dell’impresa deve recarsi presso un ufficio di dogana. Il tempo impiegato dal titolare dell’impresa per ottenere il permesso equivale ad un onere amministrativo. Tuttavia, l’eventuale perdita di volume d’affari avvenuta durante il tempo impiegato dal titolare per presentare domanda per tale permesso (tempo che poteva dedicare a qualche altra attività in azienda) non viene considerata OA. Neppure eventuali costi amministrativi sostenuti sono conteggiati come OA.
· Pieno rispetto delle leggi
In teoria, gli OA sono stimati sempre partendo dal presupposto che le imprese rispettino pienamente le disposizioni. Nei casi in cui non fosse possibile basare la misurazione sul presupposto della piena conformità alle leggi, a causa di mancanza di dati per esempio, ci si dovrà basare sull’effettivo livello di conformità.
Punti di partenza per il reporting dei risultati dello Standard Cost Model
· Struttura aperta
Lo Standard Cost Model contempla una ‘struttura aperta’. Questo significa che la relazione deve consentire una valutazione ed una verifica di: (1) quale obbligo di informazione si sta esaminando (l’articolo della legge, se possibile), (2) quali attività amministrative devono essere svolte dall’impresa al fine di trasmettere le comunicazioni necessarie per adempiere dall’obbligo di informazione (3) come sono stati calcolati i costi. Il modello deve inoltre essere impostato in maniera tale da rendere possibile il calcolo in situazioni differenti che possano presentarsi in seguito a (1) modifiche a normative e (2) sviluppi esogeni. La relazione[2] include, come minimo, i seguenti dati di base per ciascun obbligo di informazione e relativa comunicazione:
· P: costi delle attività amministrative
· Tariffa
Ø È preferibile l’utilizzo di una media tra tariffa interna e tariffa esterna per la misurazione o per la relazione; se possibile, si raccomanda di fare una distinzione tra tariffe per livello di funzione.
Ø Il modello in foglio elettronico nella misurazione indicherà chiaramente se si applica la tariffa esterna o quella interna.
· Tempo in ore
· Q: numero di volte all’anno che si esegue un’attività amministrativa.
· Numero di imprese
· Frequenza
All’interno del modello è stata creata una sezione separata per calcolare e confrontare i costi che deriverebbero da eventuali proposte di miglioramento e proposte alternative alle vigenti normative. Nella pagina successiva è riportato un esempio.
· Origine delle normative
La relazione sulla misurazione deve menzionare l’origine nazionale o internazionale della normativa, per quanto riguarda l’obbligo di informazione. Per ulteriori dettagli, vedasi capitolo 6.
· Sovrapposizione di normative
Dovrà essere indicata nella relazione/modello l’eventuale sovrapposizione con altre deliberazioni all’interno di un Ministero.
Figura 4: Esempio di relazione in formato elettronico
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Tariffa oraria |
Tempo |
Frequenza |
P (Pi+Pe) |
Q |
Σ(Pi+Pe)*Q |
Origine delle normative |
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N. |
Art. |
Obbligo di informazione/ comunicazione |
Gruppo target/dimensione dell’impresa |
I |
E |
In ore I |
In ore E |
Per anno |
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A |
B |
C |
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LEGGE X |
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Descrizione Obbligo di informazione A |
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1 |
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Comunicazione A1 |
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2 |
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Comunicazione A2 |
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3 |
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Comunicazione A3 |
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Descrizione Obbligo di informazione B |
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Comunicazione B1 |
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5 |
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Comunicazione B2 |
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Comunicazione B3 |
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7 |
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Comunicazione B4 |
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I = interna E = esterna
· Doppio conteggio
Si raccomanda di evitare di conteggiare e registrare più di una volta lo stesso obbligo di informazione derivante da un’unica disposizione. Il Ministero che emana l’obbligo di informazione in questione può essere individuato dal sigillo apposto (primo firmatario).
Esempio
Nei Paesi Bassi la Legge sui Patti Agrari [Pachtwet] ne è un esempio. Il Ministero della Giustizia è il firmatario della Legge sui Patti Agrari, ma le modifiche sono state firmate dal Ministro dell’Agricoltura, Ambiente e Pesca. In questo caso, l’OA risultante dalla Legge sui Patti Agrari è imputabile al Ministero della Giustizia, mentre l’OA risultante dalle modifiche alla legge sono imputabili al Ministero dell’Agricoltura, Ambiente e Pesca.
· Livello di dettaglio
1. È importante classificare le imprese secondo una quantità di categorie tale da consentire la spiegazione delle variazioni del livello di oneri amministrativi. Molto spesso sarà necessario classificare in base al settore e/o dimensione dell’impresa, soprattutto se ciò servirà ad individuare ipotesi di riduzione dell’onere.
Spiegazione
La dimensione dell’impresa, ovvero la dimensione dell’organizzazione o dei processi produttivi, può influire sugli OA. Da un lato, si potrebbe pensare che gli oneri sono più elevati per le imprese più piccole a causa dei loro limiti organizzativi. Dall’altro lato, le imprese più grandi possono avere oneri maggiori a causa della mole e complessità delle attività amministrative. Le imprese più grandi, per esempio, si trovano spesso a dover fronteggiare più OA derivanti dai vari obblighi amministrativi imposti dalla legislazione sull’ambiente di lavoro rispetto alle piccole imprese.
2. È sempre importante identificare le singole comunicazioni che l’obbligo di informazione rende necessarie. L’esperienza dimostra che per poter calcolare gli effetti di una politica e pertanto proporre concrete ipotesi di riduzione, le misurazioni devono essere quanto più dettagliate possibile.
3. L’entità (in euro) dell’obbligo di informazione rappresenta il criterio di base per la determinazione della pertinenza: quanto maggiore è (in euro), tanto più dettagliata deve essere la misurazione.
· Dovrebbe essere sempre possibile ricondurre le cifre espresse nello Standard Cost Model a fonti informative, per esempio banche dati o interviste. La misurazione dovrebbe pertanto indicare sempre la fonte dalla quale si è ricavato il dato riguardo all’obbligo di informazione. Nel caso di interviste, la relazione dovrebbe indicare la sezione/organizzazione dell’impresa che è stata contattata, a meno che il dato possa essere fatto risalire direttamente all’impresa.
La creazione dello Standard Cost Model è stata ispirata dalla necessità di misurare gli oneri amministrativi derivanti da ogni singolo obbligo di informazione imposto da una certa legge. Il modello permette di fare un’attenta disamina dei vari articoli della legge oggetto di misurazione, e di comprendere in che modo sono distribuiti gli oneri amministrativi tra i vari commi.
In una situazione ideale ogni legge dovrebbe essere sottoposta a misurazione e con il livello di dettaglio descritto al precedente paragrafo 4.4., ma a volte questo non è possibile. In questo paragrafo si descrive in che modo si può effettuare una misurazione meno dispendiosa in termini di costi e tempo, ma comunque sempre basata sui criteri tracciati nel presente manuale. Esistono due modi:
Alcune leggi complesse contemplano una serie di obblighi di informazione che colpiscono varie sezioni di un’azienda. Altre leggi contemplano alcuni obblighi di informazione che riguardano solo una o due sezioni di un’azienda. La complessità di una legge non è necessariamente legata all’entità degli oneri amministrativi a carico di un’impresa. Una legge può contenere una piccola quantità di obblighi e riguardare solo una sezione anche se gli oneri sono sempre molto elevati e viceversa - per esempio per quanto concerne la determinazione dei prezzi per i prodotti.
A seconda della complessità della legge è possibile scegliere tra due diverse impostazioni di misurazione, sempre basate sugli stessi criteri tracciati nel presente manuale. Di seguito se ne dà una descrizione.
Misurazione di norme “semplici”
Quando una norma è meno complessa e contiene una piccola quantità di obblighi di informazione che riguardano poche sezioni di un’impresa, la raccolta di dati può essere realizzata attraverso semplici interviste telefoniche. Anche le altre fasi dello studio comporteranno un minore dispendio di risorse rispetto all’attività di misurazione delle leggi complesse, per es. l’individuazione degli obblighi, giacché vi sarà un minor numero di dati da elaborare.
Misurazione di norme complesse
Nel misurare norme complesse con una serie di obblighi di informazione che colpiscono varie sezioni, è necessario condurre interviste faccia a faccia. L’esame di leggi complesse richiederà anche molto lavoro per individuare gli obblighi di informazione e i diversi ambiti aziendali da includere nello studio. Queste misurazioni saranno più impegnative rispetto alle misurazioni effettuate su norme meno complesse.
Come avere una visione d’insieme
Per avere una visione d’insieme degli oneri amministrativi contemplati dalle varie normative è sufficiente effettuare una rapida ‘scansione’ sui punti della normativa in cui si siano individuati degli obblighi di informazione. Tale operazione può essere integrata con dati statistici sul numero di aziende soggette alla normativa in questione. Ciò non darà dei risultati propri di una misurazione, ma aiuterà a stabilire le priorità per le misurazioni future e ad individuare quale tipo di misurazione sarà più adeguato per i differenti ambiti legislativi.
Se la ‘scansione’ prevede l’individuazione di dati statistici sul numero di aziende o sulle operazioni colpite da certi obblighi di informazione, sarà possibile identificare gli ambiti in cui vi è carenza di dati statistici[3]. Questi possono essere raccolti attraverso indagini separate e utilizzati quando si condurranno le misurazioni di partenza su uno specifico ambito legislativo.
Un’altra opzione per rendere l’operazione meno costosa e dispendiosa in termini di tempo consiste nel selezionare uno specifico ambito legislativo che si intende misurare. Di seguito, è riportato un elenco di fattori che possono essere discriminanti ai fini della selezione. Si tratta di 10 ambiti soggetti agli oneri maggiori.
N.B. Questo elenco è stato compilato sulla base dell’esperienza olandese e pertanto non sarà totalmente applicabile a tutti i paesi, pur essendo tuttavia indicativo per altri paesi europei.
I 10 principali fattori legislativi determinanti OA a carico delle imprese
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Fattore legislativo |
Onere Amministrativo (x € 1.000.000) nei Paesi Bassi |
Origine dell’OA |
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A |
B |
C |
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1. IVA |
1.500 |
56% |
42% |
2% |
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2. Contabilità generale |
1.500 |
99,6% |
0% |
0,4% |
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3. Requisiti di sicurezza dei prodotti (etichettatura) |
1.200 |
98,5% |
0% |
1,5% |
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4. Imposte su salari / retribuzioni |
700 |
0% |
0% |
100% |
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5. Legge sul servizio sanitario nazionale |
700 |
0% |
0% |
100% |
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6. Assicurazioni dipendenti |
600 |
0% |
0% |
100% |
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7. Legge sulla tutela ambientale |
600 |
10% |
40% |
50% |
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8.I’imposta sul reddito |
600 |
0% |
0% |
100% |
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9. Prezzatura dei prodotti |
500 |
100% |
0% |
0% |
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10. Ambiente di lavoro |
500 |
44% |
28% |
28% |
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Totale |
8.400[4] |
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A = L’UE approva l’obbligo di informazione e decide con quali modalità un’azienda deve adempiere a tale obbligo.
B = L’UE approva l’obbligo di informazione, ma è il governo nazionale a decidere le modalità con cui un’azienda deve adempiere a tale obbligo.
C = Il governo nazionale approva l’obbligo di informazione e decide con quali modalità un’azienda deve adempiere a tale obbligo.
Nel capitolo 4 si sono indicati i punti dai quali partire per la misurazione degli oneri esistenti. Dopo aver condotto la misurazione di partenza è opportuno essere in grado di elaborare, nell’ambito della misurazione, le eventuali variazioni negli OA. Le variazioni negli OA possono derivare da nuovi obblighi di informazione scaturiti da disposizioni in vigore o da loro emendamenti oppure dall’eliminazione di alcuni obblighi di informazione. Alcune iniziative del governo finalizzate alla semplificazione dei compiti amministrativi delle imprese, e più spesso l’ausilio di soluzioni basate sulle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, comporteranno una riduzione degli OA con conseguente rettifica della misurazione.
I testi di legge nuovi o che hanno subito modifiche devono essere attentamente mappati al fine di individuare gli obblighi di informazione e i relativi obblighi di comunicazione in essi contenuti. Successivamente si dovranno individuare le attività amministrative che l’impresa dovrà svolgere per poter trasmettere tali comunicazioni.
In secondo luogo, bisogna decidere se la norma nuova o modificata può essere sottoposta a misurazione tramite un raffronto con la vecchia norma o se è necessario condurre nuove interviste.
Dopodiché, si può procedere con il calcolo di P e Q.
Per garantire che i calcoli siano effettuati in modo uniforme, si indicano in questa sezione i punti di partenza per il calcolo degli OA derivanti da normative nuove o modificate. Tali punti di partenza sono pressoché identici a quelli utilizzati per la misurazione degli oneri già esistenti tranne che per il fatto che alcune variabili sono già state considerate.
Punti di partenza per il calcolo dei fattori P e Q per le norme nuove o modificate
Nel determinare i fattori P e Q, bisogna considerare le variabili (1) tariffa, (2) tempo, (3) numero di imprese e (4) frequenza. I punti di partenza relativi alla norma nuova o modificata sono elencati di seguito.
· Tariffa
Quando si calcola un OA derivante da una norma nuova o modificata, si raccomanda di scegliere una tariffa quanto più realistica possibile. Se vengono condotte interviste con le imprese, bisognerà chiedere loro che tipo di dipendente svolgerà con tutta probabilità l’attività. Se non vengono condotte interviste, è necessario identificare il tipo di dipendente che con tutta probabilità svolgerà le attività amministrative. Si troverà quindi, tramite consultazione di dati statistici, la tariffa da applicare al tipo di dipendente individuato. Si rammenti di aggiungere i costi salariali e le spese generali.
· Tempo
Per determinare il tempo impiegato dall’impresa per adempiere ad un nuovo obbligo di informazione, il primo passo da fare è verificare se siano già disponibili dati sul tempo impiegato per adempiere a norme in vigore simili, che possano essere estrapolati da misurazioni già effettuate, per es. dallo Standard Cost Catalogue. Se ciò non fosse possibile, dovranno essere condotte delle interviste con le imprese interessate allo scopo di individuare i costi standardizzati delle attività amministrative da svolgere in ottemperanza all’obbligo di informazione. N.B.: è opportuno chiarire sempre come sono stati ottenuti i dati riguardo al tempo e indicare la fonte di ogni cifra stimata.
· Numero di imprese
Per determinare il numero di imprese interessate dal nuovo obbligo di informazione, la principale fonte informativa dovrebbe essere la legge stessa. Se non è possibile ricavare dati da questa, il numero di imprese interessate dovrebbe essere stimato sulla base di relativi dati statistici. In quanto a obblighi di informazione facoltativi, risulterà spesso estremamente difficile stimare a priori quante imprese intenderanno avvalersi delle possibilità offerte dalla legge. In questi casi, diventa dunque estremamente importante avere aggiornamenti sul numero di imprese. Pertanto, uno o due anni dopo l’entrata in vigore dell’obbligo di informazione facoltativo sarà possibile constatare dai dati statistici quante imprese di fatto hanno fatto ricorso alla legge. N.B.: è opportuno chiarire sempre come sono stati ottenuti i dati riguardo al numero di imprese e indicare la fonte di ogni cifra stimata.
· Frequenza
La frequenza con cui le imprese devono fornire le informazioni richieste deve essere comunque indicata chiaramente nella legge. Anche per gli obblighi di informazione facoltativi dovrà essere chiaramente indicato nella legge se la frequenza sarà con tutta probabilità pari ad una volta all’anno (f=1)
Punti di partenza per la ricerca relativamente a norme nuove o modificate
· Supposizioni
Per calcolare l’OA nel caso di norme nuove o modificate, fare ricorso a supposizioni è inevitabile. Le supposizioni giocano un ruolo determinante nello stabilire come quantificare le variabili; per esempio sarà spesso possibile utilizzare dati ricavati da obblighi di informazione analoghi per stabilire le variabili nelle leggi nuove o modificate, cioè lo standard cost catalogue sopra citato.
Le supposizioni dovrebbero basarsi su quei criteri che sono già stati esposti nel paragrafo “punti di partenza per la ricerca” a pagina 25. Tuttavia, di seguito si riportano alcuni punti centrali da tenere a mente nella misurazione di norme nuove o modificate. Nella relazione è sempre raccomandabile segnalare se si è fatto ricorso a supposizioni.
· Molteplice utilizzo
Svariate imprese raccolgono dati per molteplici scopi, che non siano solo quelli derivanti dagli obblighi prescritti da leggi e normative. I costi complessivi di tale raccolta di dati saranno attribuiti alla legislazione o normativa oggetto di indagine.
· Stare al passo con la nuova legislazione e normativa
I costi che un’impresa deve affrontare per stare al passo con nuove leggi e norme sono oneri amministrativi. Se la legislazione cambia almeno una volta all’anno, l’onere amministrativo è un costo corrente che deve essere incluso nella misurazione, dal momento che le imprese dovranno stabilire procedure interne finalizzate all’adeguamento alle norme in continuo mutamento. Se la legislazione cambia in maniera meno frequente, i costi sono considerati come costi una-tantum che possono dover essere quantificati se ciò costituisce un fattore determinante nella valutazione dell’impatto regolamentatore della nuova norma.
· Pieno rispetto
Gli OA sono stimati partendo dal presupposto di una totale (100%) conformità al nuovo obbligo di informazione.
Esempio
Il Ministero dell’Economia prepara una nuova legge contenente un obbligo di informazione nei confronti di 2.000 imprese del settore energetico. Se la legge entrasse in vigore vi sarebbe la concreta possibilità che alcune delle 2.000 imprese non rispettino, o non rispettino completamente la legge. Tuttavia, è impossibile stimare a priori quante di queste imprese non adempieranno pienamente all’obbligo. L’OA pertanto sarà calcolato sulla base di tutte le 2.000 imprese.
· Costi una-tantum
I costi una-tantum che un’impresa dovesse sostenere per adempiere ad un obbligo di informazione possono essere quantificati al fine di essere inseriti nel RIA (Regulatory Impact Assessment). I costi una-tantum sono compresi nella misurazione di partenza come spese generali; includerli nella misurazione di norme nuove o modificate è discrezionale. Se saranno inclusi, dovranno essere distribuiti lungo il periodo di ammortamento.
Esempio
In seguito a nuove norme, l’imprenditore X si troverà di fronte ad un nuovo obbligo di informazione. Per adempiere a tale obbligo, l’imprenditore X dovrà affrontare un acquisto “una-tantum”; ossia un pacchetto software. I costi relativi a tale acquisto devono essere conteggiati, ma i costi totali non devono essere registrati per un singolo periodo ma distribuiti lungo il periodo di ammortamento.
Nel paragrafo 5.2.1 si indica come è possibile misurare gli OA in caso di norme nuove o modificate. Un modo per ridurre gli OA è diminuire la quantità di tempo necessaria ad un’impresa per lo svolgimento di attività amministrative. Molto spesso si ottiene ciò ricorrendo a soluzioni basate sulle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Valutare gli effetti di tali soluzioni rende necessaria una nuova misurazione tra le imprese interessate al fine di constatare la quantità di tempo risparmiato nell’ottemperare agli obblighi di informazione grazie a tali soluzioni.
Il governo opera in un ambiente dinamico, in cui si introducono nuove norme e si apportano modificazioni, integrazioni o semplificazioni alle norme già in vigore. Le eventuali variazioni negli OA vengono misurate (vedasi paragrafo 5.2), ma come è possibile mantenere la misurazione di partenza a fronte dei generali cambiamenti strutturali del mondo dell’impresa?
Esistono fondamentalmente due opzioni per mantenere la misurazione di partenza:
1 Un aggiornamento integrale ad intervalli di un paio di anni, unito ad un continuo monitoraggio dei cambiamenti degli OA a seguito di decisioni politiche. Con questo sistema tutti gli indicatori macroeconomici (come inflazione e livello salariale), i cambiamenti endogeni (ad esempio il numero di imprese e di dipendenti) e le variazioni degli indicatori relativi ad ambiti specifici saranno congelati fino ad una nuova misurazione. In pratica, la quantità di OA cambia solo se vi sono cambiamenti programmatici.
Si raccomanda che l’intervallo di tempo sia compatibile con l’intenzione programmatica (ad esempio la riduzione di OA per l’anno X). Il vantaggio di questo sistema consiste nella possibilità di misurare e monitorare la diminuzione e l’aumento di OA nel corso del tempo.
2 Un aggiornamento annuale di tutti gli indicatori. Questo sistema determina il problema di come affrontare i cambiamenti congiunturali delle tariffe e del numero di aziende, e di come valutare i progressi tecnologici ed organizzativi.
Questo capitolo contiene un albero decisionale con il quale è possibile articolare gli obblighi di informazione che determinano gli oneri amministrativi in tre categorie:
· Categoria A: Gli obblighi di informazione e relativo adempimento sono generati a livello europeo o internazionale. Ciò significa che sia le informazioni che le imprese sono tenute a fornire, che le modalità con cui queste devono essere fornite, sono stabilite a livello UE. In questo caso il ministero ha una competenza limitata[5] sugli oneri amministrativi .
· Categoria B: Gli obblighi di informazione scaturiscono da legislazione e normativa europea o internazionale, tuttavia, la loro attuazione dipende dal governo nazionale. La natura e l’entità degli oneri amministrativi sono pertanto in parte determinate dal modo in cui il ministero competente stabilisce ed articola l’attuazione dell’obbligo di informazione.
· Categoria C: Gli obblighi di informazione sono unicamente il risultato della legislazione e della normativa nazionale. Sia l’obbligo di informazione che la modalità con cui tale obbligo va rispettato dipendono dalla decisione del governo nazionale.
Con questa classificazione si intende stabilire in quale ambito di competenza rientra la legislazione che genera l’obbligo di informazione. Concretamente, ciò significa che gli obblighi di informazione derivanti da una politica nazionale possono essere adeguati senza la concertazione con altri stati membri o partner internazionali. Tale distinzione indica anche se specifici obblighi di informazione possono essere modificati solo in concertazione con l’UE e/o con altri partner internazionali. In quest’ultimo caso, l’onere amministrativo insito in tali obblighi di informazione può essere decisamente ridotto, per esempio semplificando o accelerando la richiesta di informazioni attraverso applicazioni basate su tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
La classificazione secondo varie categorie è pertanto un ottimo metodo per distinguere l’origine degli obblighi di informazione in termini di contenuto e gli oneri amministrativi che ne derivano. La classificazione, dunque, non dà giudizi normativi riguardo l’auspicabilità (o meno), ovvero la possibilità (o meno) di ridurre gli oneri amministrativi.
Per garantire che la classificazione in varie categorie sia coerente e si basi su presupposti uniformi, è stato tracciato un albero decisionale (cfr. figura). Le domande poste nell’albero decisionale possono essere utilizzate per stabilire in quale categoria debba rientrare un obbligo di informazione.
Per prima cosa si procede alla ripartizione degli obblighi di informazione tra le categorie A e C (v. domande 1 e 2). La successiva domanda da porre è se la politica nazionale ha aumentato o esteso gli obblighi di informazione imposti a livello europeo o internazionale. Possono dunque presentarsi, per esempio, le seguenti situazioni (v. domande 3 e 4):
Nella classificazione secondo categorie, tali aumenti o estensioni degli obblighi di informazione imposti a livello internazionale rientrano nella categoria C (v. domande 5a e 5b). Se un obbligo di informazione deriva da una legislazione internazionale, ma la sua applicazione non è stabilita a livello internazionale, rientra nella categoria B (domanda 6). Gli obblighi imposti dal governo nazionale per garantire l’applicabilità/entrata in vigore della legislazione europea o internazionale rientrano anch’essi nella categoria B (domanda 7).
Diagramma ‘Albero decisionale per la classificazione nelle categorie A, B e C
Si Categoria C 1. L’obbligo di informaz. deriva unicamente
dalla politica nazionale?
3. L’obbligo di
informaz.
imposto in un contesto UE o internazionale
implica obblighi di informaz. nazionali (che non sono obbligatori a
livello internaz.) cioè l’imposizione di richieste di informazioni aggiuntive? Si
No
e / o e / o
La sezione I ha fornito le risposte alla maggior parte delle domande riguardo la definizione di oneri amministrativi. Tuttavia, esiste sempre una zona ‘grigia’ nella quale non è immediatamente chiaro se determinati costi devono essere inclusi tra gli OA. Di seguito, una sintesi delle domande più ricorrenti.
· I costi di controllo sono inclusi tra gli OA?
I costi sostenuti da un’impresa per informare un organo di controllo sulla singola organizzazione sono considerati OA. Tuttavia, i costi per l’ispezione dei ‘registri’ da parte dell’organo di controllo non costituiscono OA se è l’organo di controllo ad effettuare tale compito, così come non costituiscono OA le commissioni pagate all’organo di controllo da istituzioni finanziarie.
· I costi per impugnazioni e ricorsi e altri procedimenti (legali) analoghi costituiscono OA?
In linea di massima, le impugnazioni (per esempio contro un rifiuto di un permesso o contro una decisione del fisco) sono considerate OA. I costi per le impugnazioni e i ricorsi presentati da un’impresa contro, per esempio, giudizi e decisioni emesse dagli organi di controllo sono considerati OA a meno che non entri in gioco la giustizia penale.
A volte alcune imprese con conflitti di interesse sono obbligate ad intraprendere trattative che sfociano in procedimenti arbitrali o civili. Se non si giunge ad una soluzione del conflitto, la decisione sul caso spetta ad un organo pubblico (per esempio, l’organo di controllo o l’organo giudiziario). In molti procedimenti di questo tipo, le informazioni che l’organo pubblico esigerà e che le imprese saranno tenute a fornire sono stabilite dalla legge. I costi sostenuti per adempiere a tali obblighi di informazione costituiranno OA.
N.B.! I costi derivanti dalle situazioni descritte sopra, rientrano nella definizione di OA. Tuttavia, le situazioni descritte sopra non riguardano solo le imprese ma possono riguardare anche privati ed istituzioni pubbliche. Tali OA non sono inclusi nel programma di riduzione degli OA a carico delle imprese, ma possono essere oggetto di trattazione in una più ampia prospettiva. Quindi, tali OA non sono inclusi al fine di stabilire i target.
· I costi per la difesa rientrano negli OA?
I costi per la difesa sostenuti a seguito della violazione di norme non costituiscono OA. Gli OA sono misurati partendo dal presupposto che le norme vengano pienamente rispettate.
· Gli obblighi per ricerche sono inclusi nella definizione di OA?
In alcuni casi, la legislazione e le norme obbligano le imprese ad effettuare ricerche al fine di ottenere le informazioni richieste dal governo o da un’altra autorità competente. Questo avviene spesso quando bisogna dimostrare di possedere i requisiti necessari per ottenere un permesso. L’obbligo di fornire informazioni di questo tipo è un obbligo amministrativo; ne consegue che i costi sostenuti costituiscono OA.
3. Domande relative alla definizione di
‘legislazioni e normative emanate dal
governo’
· Gli obblighi di informazione derivanti da patti rientrano nella definizione di OA?
I patti generalmente non sono norme vincolanti ma accordi stipulati tra la pubblica amministrazione e le imprese o branche di imprese. I costi derivanti dall’adempimento a tali patti, anche se questi sono stati stretti per evitare di emanare norme specifiche, non sono considerati OA.
Gli obblighi di informazione legati all’ottenimento di sussidi costituiscono OA?
I sussidi sono previsti da leggi e normative: gli obblighi di informazione associati all’ottenimento di sussidi pertanto sono considerati OA. Il fatto che un’impresa possa volutamente trovarsi in una situazione di questo tipo è irrilevante. Per motivi programmatici, le attività amministrative associate all’ottenimento di sussidi non sono incluse nella misurazione degli oneri esistenti; per l’analisi di tali attività viene usata una procedura separata.
Gli obblighi di informazione associati ad una richiesta di brevetto rientrano nella definizione di OA?
Gli obblighi di informazione conseguenti ad una domanda di brevetto rientrano nella misurazione degli OA. Si tratta di situazione analoga alla richiesta di sussidi o permessi (situazioni volontarie).
Gli obblighi di informazione derivanti dalla richiesta di certificazioni rientrano nella definizione di OA?
La certificazione è un processo per cui un soggetto indipendente giudica se un prodotto, un servizio, un procedimento o un individuo soddisfa determinati requisiti. Il certificato è il documento che attesta che tali requisiti sono stati soddisfatti.
Solo la certificazione necessaria ai sensi di leggi risulta essere un OA. Altre forme di certificazione, come quella prevista da regolamenti interni, non lo sono.
Gli obblighi di informazione che le imprese sono tenute a rispettare possono essere più o meno suddivisi in 17 tipi diversi. Questi vari tipi spesso implicano attività simili, per esempio la presentazione all’autorità competente di una relazione.
Nello Standard Cost Model (SCM), questi obblighi di informazione dovrebbero preferibilmente essere inseriti in modo uniforme rendendo così possibile il confronto degli oneri tra le varie forme di legislazione e di normative e tra i vari gruppi target. In linea di massima, l’elenco delle attività di seguito riportato dovrebbe essere sempre preso come riferimento quando si va ad inserire nello SCM un obbligo di informazione. Alcune attività possono essere corrette ed altre, non necessarie, ignorate in seguito a consultazione degli archivi. Ciò riduce il rischio che determinate attività siano trascurate.
I 17 tipi di obblighi di informazione e le relative attività più comuni sono:
Relazionare/comunicare …
Cioè, le operazioni legate alla presentazione di relazioni prima e dopo l’evento. Le attività da compiere consistono nel:
Richiedere un permesso…
Cioè, tutti i tipi di permessi che devono essere richiesti prima di intraprendere una particolare attività. Le attività da compiere sono:
Presentare domanda di ammissione…
Cioè, fare domanda per dimostrare di essere in grado di svolgere determinate attività. Le attività da compiere sono:
N.B. Eventuale formazione (extra) richiesta per l’attività 1, non costituisce OA.
Effettuare rilevamenti/misurazioni di …
Cioè effettuare tutti i tipi di rilevamenti, solitamente per avere una ‘fotografia’ delle attività da svolgere. Le attività da compiere sono:
Realizzare ricerche (periodiche) su …
Cioè realizzare ricerche (o aver realizzato ricerche) che prevedano più misurazioni. Tali ricerche rientrano solitamente nella raccolta di informazioni finalizzata all’adempimento di altri obblighi. Le attività da compiere sono:
Stendere rapporti (periodici) su…
Cioè stendere rapporti su attività svolte, come bilanci annuali, rapporti ambientali annuali, ecc. Le attività da compiere sono:
Condurre verifiche (di conformità) su …
Cioè (1) condurre verifiche (di conformità) su macchinari e attrezzature che comportino rischi per la salute o per l’ambiente, e (2) esaminare il personale addetto a particolari funzioni. Le verifiche sono spesso condotte da organizzazioni accreditate. Le attività da compiere sono:
Presentare richiesta di autorizzazione a, o di esonero da …
Cioè, presentare domanda ed ottenere un’autorizzazione a realizzare, o un esonero dal realizzare una particolare attività. Le attività da compiere sono:
Mantenere aggiornati programmi e piani aziendali (di emergenza) riguardo a …
Cioè, tenere aggiornati documenti richiesti dalle autorità, per esempio manuali e piani di emergenza. Le attività da compiere sono:
Cooperare a revisioni contabili / verifiche / applicazione di …
Cioè, fornire informazioni a ed assistere personale esterno nell’esecuzione di verifiche e revisioni contabili presso un’impresa o in visita ad un’impresa in applicazione di normative. Le attività da compiere sono:
Etichettatura a beneficio di terzi…
Cioè, fornire prodotti o apparecchiature di etichette contenenti informazioni per l’utente. Le attività da compiere sono:
N.B. Se l’etichettatura implica il possesso di un marchio di qualità, si dovrà effettuare solo l’attività n. 3.
Fornire informazioni a terzi su…
Cioè, rendere pubbliche informazioni (diverse da quelle contenute nell’etichettatura) a terzi (per esempio, un prospetto informativo su prodotti finanziari). Le attività da compiere sono:
Presentare documenti relativi a …
Cioè, essere in grado di presentare o esibire i documenti necessari per i traffici economici, principalmente per l’identificazione di persone e beni (come certificati della Camera di Commercio o note di spedizione). Le attività da compiere sono:
Avere consapevolezza della legislazione e delle normative
Cioè, tenersi al passo con la legislazione e le normative olandesi. Se specifiche norme subiscono regolari modifiche (o modifiche ai dettagli) tali variazioni determinano OA. Le attività da compiere sono:
Impugnazioni e ricorsi
Cioè, presentare impugnazioni e ricorsi contro decisioni delle autorità. Le attività da compiere sono:
Gestione dei reclami
Cioè, assicurarsi che i reclami siano gestiti adeguatamente nonché gestire i reclami che possano presentarsi. Le attività da compiere sono:
Iscrizione in un registro …
Cioè, assicurare l’iscrizione in un registro o elenco. Le attività da compiere sono:
Nella sezione III si è descritto il modo in cui è possibile stabilire l’origine degli obblighi di informazione. Di seguito si espone una serie di domande ricorrenti con relative risposte.
[1] Consiste nel cronometrare il tempo impiegato nell’esecuzione delle attività sia in situ che in laboratorio.
[2] La relazione può anche presentarsi sotto forma di foglio elettronico o di database più complesso che consenta un reporting più articolato.
[3] I dati statistici sono fondamentali per quantificare gli effetti su un livello sociale
[4] Su un valore totale di OA pari a 16.500 nei Paesi Bassi
[5] Quando si parla di competenza limitata in questa guida, si intende l’immediata sfera di competenza. In un contesto internazionale, vi sono delle ipotesi di riduzione degli oneri amministratitvi, ma tali riduzioni dovranno essere realizzate in concertazione con gli altri paesi.