N. 13 -  14 dicembre 2007

 

Sistema elettorale, partiti politici e

forma di governo in Germania 

 

Nell’ordinamento costituzionale delineato dalla Legge fondamentale (Grundgesetz), la Repubblica tedesca è definita uno Stato federale democratico e sociale. Il fondamento dell’ordinamento democratico è il principio della sovranità popolare. Il potere statale emana dal popolo, che lo esercita per mezzo di elezioni e votazioni e per mezzo di organi speciali investiti dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario (art. 20, commi 1 e 2).

La forma di governo repubblicana è basata su un sistema parlamentare bicamerale, in cui il rapporto fiduciario del Governo con le Camere intercorre solo con il Bundestag e i due rami del parlamento, oltre ad essere espressione di due ambiti diversi della realtà politica tedesca,si fondano su due principi rappresentativi distinti: il Bundestag è composto da deputati eletti a suffragio universale e diretto, che sono “i rappresentanti di tutto il popolo, non sono vincolati da mandati né da direttive e sono soggetti soltanto alla loro coscienza” (art. 38); il Bundesrat è invece costituito da rappresentanti degli esecutivi regionali, cioè da Capi del governo e Ministri dei Länder che non agiscono per proprio conto ma devono conformarsi alle direttive dei governi dei Länder che rappresentano.

Nella Legge fondamentale del 1949 non sono contenute disposizioni che regolano esplicitamente il sistema elettorale, diversamente da quanto previsto dalla Costituzione di Weimar del 1919 che, all’art. 22, stabiliva il principio proporzionale per l’elezione del Reichstag. Il vigente art. 38 della Legge fondamentale si limita infatti ad enunciare che i deputati del Bundestag sono eletti a suffragio universale, diretto, libero, uguale e segreto; che il diritto di voto spetta ai cittadini che abbiano compiuto diciotto anni e che è parimenti eleggibile chi abbia raggiunto la maggiore età. I membri del Bundestag, la cui composizione numerica non è peraltro stabilita dalla costituzione, vengono eletti per quattro anni salvo scioglimento anticipato (art. 39, comma 1). Sotto ogni altro profilo, in particolare per ciò che concerne la formula elettorale che presiede alla ripartizione dei seggi, la Legge fondamentale fa rinvio al legislatore ordinario.

Il sistema elettorale tedesco, disciplinato dalla legge elettorale federale (Bundeswahlgesetz - BWG)^[1], viene generalmente classificato in dottrina fra quelli proporzionali a moderata correzione maggioritaria. Nonostante le varie modifiche apportate alla legsislazione elettorale nel corso degli anni, il sistema ha mantenuto un impianto sostanzialmente stabile, in particolare sono rimasti pressoché invariati quei meccanismi del doppio voto e della clausola di sbarramento che rappresentano i suoi principali elementi qualificanti. Per evitare un eccessivo frazionamento del panorama politico e rendere possibili maggioranze parlamentari a sostegno di governi stabili, nel 1953 è stata introdotta su base nazionale (e non più regionale) una “clausola di sbarramento” (Sperrklausel) in base alla quale possono essere rappresentati in Parlamento solo quei partiti che alle elezioni abbiano ottenuto almeno il 5 per cento dei voti validi oppure tre mandati diretti nei collegi uninominali (c.d. Grundmandatsklausel)[2].

Ciascun elettore ha a disposizione due voti che vengono apposti su un’unica scheda: con il primo (Erststimme) concorre all’elezione della metà dei componenti del Bundestag[3] eleggendo il candidato del suo collegio elettorale (Wahlkreis) in base al sistema uninominale e maggioritario relativo; con il secondo voto (Zweitstimme) vengono eletti i deputati dalle liste regionali proposte dai partiti su base proporzionale. Nella colonna di sinistra della scheda elettorale sono riportati i nominativi dei candidati che si presentano nel collegio, accompagnati dall'indicazione del partito per il quale concorrono ovvero, se del caso, dalla specificazione che si tratta di candidatura indipendente. Nella colonna di destra figurano invece le denominazioni delle formazioni che presentano una lista nel Land, affiancate dai nomi dei rispettivi primi cinque candidati. È ammessa la facoltà di dissociazione fra il voto al candidato ed il voto di lista (cosiddetto "splitting"). L'elettore non ha invece la possibilità, trattandosi di scrutinio di lista bloccato, di modificare l'ordine delle candidature all’interno della lista. Il Bundestag risulterà quindi composto dai deputati che hanno ricevuto un mandato diretto nei 299 collegi elettorali^[4], e da altri 299 che provengono dalle liste regionali dei partiti.

I voti dei singoli collegi elettorali e quelli delle liste regionali vengono calcolati in modo che i partiti siano rappresentati al Bundestag secondo la percentuale dei voti ottenuti. Anche se l’elettore, con il primo voto, sceglie un candidato del proprio collegio uninominale, la ripartizione dei seggi è infatti stabilita proporzionalmente sulla base del secondo voto ad una lista presente nel Land. La distribuzione dei seggi tra le liste che hanno superato la clausola di sbarramento avviene dapprima su scala nazionale; poi il totale dei seggi ottenuto da ciascuna lista è ripartito tra le Landeslisten dello stesso partito; da tale numero si detraggono i seggi che il partito ha conquistato nei collegi un inominali del Land. Tutti i deputati vengono in pratica considerati in un unico collegio nazionale. Secondo il metodo di calcolo Hare-Niemeyer, introdotto con la 7a legge di modifica elettorale dell’8 maggio 1985, il numero dei voti ottenuti da ciascun partito a livello nazionale viene diviso per il numero totale dei voti validi da prendere in considerazione (esclusi cioè quelli attribuiti ai partiti che non raggiungono il 5 per cento). Il risultato viene poi moltiplicato per il numero totale dei seggi del Bundestag da assegnare (598). In tal modo si ottiene il numero di seggi che complessivamente spettano a ciascun partito e che dovranno poi essere distribuiti tra le liste dello stesso partito a livello locale.

Qualora in un Land un partito abbia ottenuto più candidati eletti mediante i primi voti di quelli che gli spetterebbero secondo la quota proporzionale basata sui secondi voti, ciascun deputato eletto con mandato diretto può mantenere il suo mandato. Si avranno di conseguenzadei “mandati in eccedenza” (Überhangmandate): per questo motivo, dopo le elezioni del settembre 2005, il Bundestag risultava composto da 614^[5] deputati invece che da 598.

Il carattere prevalentemente proporzionale del sistema elettorale tedesco è quindi dimostrato dalla notevole corrispondenza tra percentuale di voti ottenuti e percentuale di seggi assegnati ai vari partiti, anche se, a tutti, è attribuito un premio di maggioranza di fatto che avvantaggia soprattutto quelli più forti per via della clausola di sbarramento, in virtù della quale i voti dati alle liste che superano il 5 per cento si trovano ad avere un peso maggiore nell’assegnazione dei seggi.

La clausola di sbarramento del 5 per cento o quella alternativa che prevede il conseguimento di tre mandati uninominali su scala nazionale è il primo correttivo di tipo maggioritario. La clausola di sbarramento non solo scoraggia la presentazione di liste minori ma ha anche un notevole effetto psicologico sugli elettori spingendoli a votare per partiti che hanno la possibilità di essere rappresentati. L’effetto congiunto di questi due fattori è, da un lato, la diminuzione del numero di voti dispersi, che vanno cioè a partiti non rappresentati, dall’altro la diminuzione dei partiti rappresentati in Parlamento. Il secondo correttivo maggioritario è costituito dalla possibilità che vengano assegnati i c.d. seggi in eccedenza, anche se il suo effetto disproporzionale risulta comunque inferiore a quello determinato dalla clausola di sbarramento. Una delle principali cause che portano all’attribuzione di seggi in soprannumero risiede nella possibilità che ha l’elettore di differenziare i due voti, per cui di solito una parte degli elettori di un partito minore vota, nel collegio uninominale, il candidato di uno dei due partiti maggiori. In tal modo i due partiti che conquistano la quasi totalità dei mandati uninominali possono essere premiati rispetto ai voti ottenuti dalle proprie liste. La tendenza degli elettori a votare in modo “utile”, vale a dire per candidati che hanno maggiore possibilità di essere eletti nel collegio, ha contribuito alla crescita elettorale dei due principali partiti politici (cristiano democratici CDU/CSU e socialdemocratici SPD) e a configurare l’attuale sistema dei partiti come un sistema a multipartitismo limitato.

Da quanto descritto, è evidente che la formula elettorale tedesca contribuisce a rafforzare i due maggiori partiti, senza però assegnare di regola a uno dei due la maggioranza dei seggi nel Bundestag. Se si escludono i casi di Grande coalizione, come quella che sostiene l’attuale Governo federale, il partito che in una tornata elettorale ha conseguito più seggi deve formare una coalizione di governo con un partito minore. Al partito maggiore spetta la carica di cancelliere (Bundeskanzler) e un ruolo di primo piano nella determinazione dell’indirizzo politico; il partito minore può provocare la crisi di governo soltanto contribuendo all’approvazione di una mozione c.d. di sfiducia costruttiva, così come prescrive l’art. 67 della Legge fondamentale[6]. Il sistema elettorale risulta inoltre funzionale alla forma di governo parlamentare razionalizzata che vige in Germania: semplificando il sistema dei partiti e personalizzando in parte la competizione elettorale, esso mette in evidenza la figura del leader del partito di maggioranza, che poi viene eletto Cancelliere direttamente dal Bundestag su semplice proposta del Presidente federale (art. 63 della Legge fondamentale).

Rispetto agli altri sistemi elettorali di tipo proporzionale, quello tedesco si differenzia non solo per la forte correzione in senso uninominale ma anche per la connessione con altre disposizioni, in particolare con la legge sui partiti politici (Parteiengesetz) adottata in attuazione dei principi enunciati nell’art. 21 della Legge fondamentale. I partiti, considerati una componente costituzionalmente necessaria dell'ordinamento liberaldemocratico, collaborano alla formazione della volontà politica del popolo in tutti i campi della vita pubblica, in particolare influendo sulla formazione dell'opinione pubblica; promuovendo e approfondendo la cultura politica; promuovendo l'attiva partecipazione dei cittadini alla vita politica; formando cittadini in grado di assumere responsabilità pubbliche; partecipando mediante la presentazione di candidati alle elezioni federali, dei Länder e dei Comuni; influendo sull'evoluzione politica nel Parlamento e nel Governo; realizzando le finalità politiche da essi elaborate nell'ambito del processo di formazione della volontà politica statale e operando per un vitale e continuo legame tra il popolo e gli organi dello Stato (art. 1, comma 2 della legge sui partiti politici). Soltanto i partiti legalmente riconosciuti possono presentare liste in ogni Land. Anzi, a norma dell’art. 2, comma 2, della legge sui partiti, un'associazione perde il suo status giuridico di partito qualora non abbia partecipato per un periodo di sei anni con proprie liste ad un'elezione per il Parlamento federale tedesco o per un Parlamento regionale. Non sono possibili coalizioni preelettorali tra i partiti ma solo coalizioni di governo che si formano dopo le elezioni e, quindi, per il meccanismo elettorale vigente, tra pochi partiti. Una volta eletti poi, i deputati devono iscriversi al gruppo parlamentare (Fraktion) del proprio partito oppure, siccome non esiste il “gruppo misto”, restano non affiliati (fraktionlos)[7]. Il Regolamento parlamentare non consente di creare gruppi che non corrispondono a partiti presentatisi nelle elezioni; in base all’art. 10 del Regolamento, infatti, i gruppi sono definiti unioni di almeno il cinque per cento dei membri del Bundestag appartenenti allo stesso partito o a partiti tali che, in ragione di obiettivi politici analoghi, non siano in alcun Land in concorrenza fra loro.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ufficio Legislazione Straniera