N. 4 - 24 luglio 2006

 

La riforma del federalismo in Germania

 

Nella seduta del 30 giugno 2006 il Bundestagha approvato il progetto di legge di revisione costituzionale e il progetto di legge di accompagnamento alla riforma del federalismo accogliendo gli emendamenti proposti dalla Commissione giustizia (seduta del 28 giugno 2006) e respingendo in blocco tutte le mozioni presentate dai gruppi dell’opposizione. Il progetto di riforma ha ottenuto 428 voti favorevoli (18 in più del quorum di maggioranza richiesto) su 592 votanti; 161 sono stati i voti contrari e 3 le astensioni. La stessa ampia maggioranza è stata conseguita anche al Bundesrat nella seduta del 7 luglio 2006: 62 su 69 sono stati i voti a favore (ne sarebbero bastati 46), il Land Schleswig-Holstein si è astenuto e il Meclemburgo-Pomerania ha respinto il progetto. Entrambi questi Länder hanno motivato la loro scelta contraria con il timore dell’affermarsi di un federalismo competitivo che porrebbe in una situazione di svantaggio i Länderfinanziariamente più deboli.

Rispetto al progetto di legge originario (Atto del Bundestag n. 16/813 e Atto del Bundesrat n. 178/06) presentato dai gruppi parlamentari della coalizione di Governo (CDU/CSU e SPD) il 7 marzo 2006 e discusso in prima lettura al Bundestagil successivo 10 marzo, il testo definitivamente approvato da entrambe le Camere non presenta significative differenze. Tra gli emendamenti di particolare rilevanza si segnalano quelli relativi ai settori dell’istruzione universitaria e del diritto dell’ambiente.

 Le modifiche costituzionali approvate, che entreranno in vigore all’inizio del 2007, costituiscono la premessa per il proseguimento della riforma federalista. La coalizione di Governo si è infatti impegnata ad affrontare, subito dopo la pausa estiva, la parte della riforma che riguarda i rapporti finanziari tra Federazione e Länder.

 

La nuova ripartizione delle competenze legislative

La Legge fondamentale (Grundgesetz - GG) prevede attualmente un elenco di materie di competenza esclusiva della Federazione (ausschließliche Gesetzgebung des Bundes, di cui all’art. 73 GG) e un elenco di

materie che ricadono nella competenza concorrente (konkurrierende Gesetzgebung, di cui all’art. 74 GG)^[1] della Federazione e dei Länder. In tutte le materie che non sono espressamente riservate alla Federazione, i Länderhanno il diritto di legiferare (art. 70 GG, comma 1).

Il nuovo testo costituzionale prevede l’abrogazione dell’art. 75 GG^[2], cioè l’eliminazione della c.d. legislazione quadro (Rahmengesetzgebung). Come sottolineato nella relazione di accompagnamento al progetto di revisione, la richiesta di due successivi procedimenti legislativi (sul piano federale il primo, su quello di ciascun Land il secondo) ha contribuito a rendere il sistema inutilmente complicato e inefficiente, specialmente per quanto riguarda l’attuazione del diritto comunitario o il settore del diritto dell’ambiente dove è stata maggiormente avvertita l’esigenza di una disciplina unitaria.

Nel settore dell’ambiente, infatti, in sede di approvazione finale, sono stati introdotti alcuni emendamenti al progetto di legge originario, anche su impulso delle riflessioni emerse durante il ciclo di audizioni svoltosi in Commissione Giustizia^[3]: l’attribuzione alla legislazione concorrente delle materie relative alla protezione della natura, alla tutela del paesaggio e al regime delle acque pone le premesse per l’elaborazione di un Codice unitario dell’ambiente che il Governo dovrà elaborare entro un periodo di tre anni e mezzo. Frutto di un compromesso tra le forze della coalizione di governo e i ministri rappresentanti dei Länder è anche la soppressione della clausola di necessità per la disciplina relativa alla gestione del ciclo dei rifiuti.

Contestualmente all’abrogazione della legislazione quadro nel suo complesso, le materie che attualmente ricadono in tale competenza sono state trasferite in parte alla legislazione esclusiva dei Länder, in parte alla legislazione esclusiva della Federazione e in parte alla legislazione concorrente.

Viene così rafforzato il potere di organizzazione dei Länder, che acquistano la competenza per lo stato giuridico del pubblico impiego a livello regionale, comprensivo della disciplina delle carriere, originariamente prevista nella legislazione quadro. Alla Federazione è stato trasferito il potere di disciplinare, nell’ambito della legislazione concorrente, lo stato giuridico dei pubblici impiegati e dei magistrati regionali, per garantire la loro mobilità all’interno del territorio federale. Tale legislazione è soggetta all’obbligo di approvazione da parte del Bundesrat. Per quanto invece concerne il trattamento economico e previdenziale dei dipendenti pubblici regionali, a seguito dell’abrogazione dell’art. 74a, la relativa competenza legislativa in materia, attualmente prevista a favore della Federazione, è stata trasferita ai Länder.

Le materie relative all’anagrafe e ai documenti d’identità e alla tutela del patrimonio culturale tedesco dai trasferimenti all’estero sono passate dalla legislazione quadro alla legislazione esclusiva federale. La disciplina giuridica generale della stampa è diventata di competenza legislativa esclusiva dei Länder. Le restanti materie della legislazione quadro, infine, sono state trasferite alla legislazione concorrente.

Oltre la metà delle materie attribuite alla legislazione concorrente (art. 72 GG) sono state sottratte alla clausola di necessità. Tra queste figurano, ad esempio, il diritto civile, il diritto penale, il diritto del lavoro e quello previdenziale. In questi settori la Federazione potrà legiferare senza l’onere di dimostrare che una disposizione sia necessaria per realizzare condizioni di vita equivalente nel territorio federale. La riforma prevede inoltre che, nel caso in cui la Federazione eserciti il diritto di legiferare, i Länder possano adottare disposizioni in deroga in alcune materie, seppure con certe limitazioni (caccia, protezione della natura e tutela del paesaggio, ripartizione delle terre, gestione del territorio, regime delle acque, criteri di ammissione all’università e diplomi universitari).

Alla competenza legislativa esclusiva della Federazione (art. 73 GG) sono state inoltre trasferite materie come la disciplina in materia di armi ed esplosivi, la produzione e l’utilizzo dell’energia nucleare a scopi pacifici, l’assistenza agli invalidi di guerra, alle famiglie dei caduti e agli ex prigionieri di guerra. Una nuova competenza (comma 1, punto 9a), introdotta dalla riforma, riguarda la disciplina dei poteri preventivi dell’Ufficio federale di polizia investigativa (Bundeskriminalpolizieiamt) ai fini della difesa da pericoli del terrorismo internazionale. La legislazione in tale settore è soggetta ad approvazione del Bundesrat.

I Länder acquistano la competenza esclusiva - non essendo tali materie contemplate nell’elenco della legislazione concorrente o in quella esclusiva della Federazione - per la disciplina giuridica generale della stampa, per l’esecuzione penale, per il diritto di riunione e per quanto concerne la chiusura degli esercizi commerciali e i servizi di ristoro. In riferimento ai rapporti con l’Unione Europea, il nuovo testo dell’art. 23 GG, comma 6, limita i diritti di partecipazione dei Länder nelle questioni europee che interessano le loro competenze esclusive a tre specifiche materie: istruzione scolastica, cultura e sistema radiotelevisivo. Soltanto per questi settori sarà quindi nominato dal Bundesratil rappresentante dei Länderper l'esercizio dei diritti della Repubblica federale discendenti dall'appartenenza all'Unione europea.

La tabella che segue riepiloga la nuova ripartizione delle competenze legislative risultante dalla modifiche introdotte con la riforma:

Competenza esclusiva della Federazione	Competenza esclusiva dei Länder	Legislazione concorrente
Anagrafe e documenti d’identità	Disciplina generale della stampa	Sussidi per l’abitazione e incentivi per l’edilizia residenziale
Tutela del patrimonio culturale tedesco dai trasferimenti all’estero	Esecuzione penale	Regolamentazione delle farmacie e dei medicinali
Armi ed esplosivi	Diritto di riunione	Criteri di ammissione all’università e diplomi universitari
Produzione ed utilizzo dell’energia nucleare a scopi pacifici	Disciplina delle strutture di assistenza e cura	Caccia
Assistenza agli invalidi di guerra, alle famiglie dei caduti ed agli ex prigionieri di guerra	Regolamentazione degli orari e periodi di chiusura degli esercizi commerciali. Disciplina dei servizi di ristoro, sale giochi, esibizione di persone dal vivo, fiere, mostre e mercati	Protezione della natura e tutela del paesaggio, ripartizione delle terre, gestione del territorio e regime delle acque
Poteri preventivi dell’Ufficio federale di polizia investigativa a fini di contrasto del terrorismo internazionale	Carriere, trattamento economico e previdenziale degli impiegati pubblici e dei magistrati regionali	Stato giuridico del pubblico impiego regionale e dei magistrati regionali

 

La riforma delle leggi ad approvazione bicamerale

La riforma costituzionale prevede inoltre la riduzione del novero di leggi che necessitano dell’assenso del Bundesrat(c.d. Zustimmungsgesetze) ai sensi dell’art. 84 GG, comma 1, e introduce nuove fattispecie di codecisione per le leggi federali che comportano rilevanti oneri finanziari a carico dei Länder.

I Ländermantengono la possibilità di disciplinare l’organizzazione degli uffici e la procedura amministrativa nell’ambito dell’esecuzione di leggi federali a titolo di competenza propria. In base alle modifiche proposte all’art. 84, tali materie potranno essere disciplinate dal legislatore federale senza l’approvazione del Bundesrat, salva la possibilità per i Länderdi adottare disposizioni in deroga (così come previsto dal nuovo art. 72 GG, comma 3). In casi eccezionali in cui sussista l’esigenza di una disciplina unitaria a livello federale, non è ammessa possibilità di deroga da parte dei Länder ed è necessaria l’approvazione del Bundesrat. Si ritiene che l’effetto di queste modifiche possa consentire una notevole diminuzione della percentuale di leggi ad approvazione obbligatoria del Bundesratdall’attuale 60 per cento a circa il 35 per cento, con conseguente snellimento e riduzione dei tempi dell’attività legislativa.

La riforma stabilisce tuttavia nuovi casi in cui l’approvazione del Bundesratè necessaria. Si è cercato così di ovviare al problema sollevato da Ländere Comuni, sui quali spesso ricade l’obbligo di dare attuazione a decisioni prese a livello federale senza il corrispondente stanziamento di risorse da parte della Federazione, per cui il nuovo comma 4 dell’art. 104a GG prescrive la necessaria approvazione del Bundesratper tutti i disegni di legge che prevedono obblighi finanziari dei Ländernei confronti di terzi, in forma di prestazioni finanziarie o di prestazioni materiali che comportano oneri finanziari.

Per quanto riguarda i Comuni, il nuovo testo costituzionale (art. 85 GG, comma 1) sancisce l’impossibilità di trasferire nuovi compiti a Comuni o a unioni di Comuni mediante legge federale: tale trasferimento sarà possibile solo mediante legge del Land.

 

Le modifiche di contenuto finanziario

In attesa che Governo e Parlamento affrontino in una seconda fase, probabilmente già dopo la sospensione estiva dei lavori, il dibattito sui rapporti finanziari tra Federazione Länder, la riforma introduce tuttavia alcune modifiche di carattere finanziario.

Ai fini di un’imputazione più chiara delle rispettive responsabilità di Federazione e Länderin ambito finanziario e per garantire una maggiore autonomia di azione, le modifiche costituzionali approvate prevedono: la riduzione dei finanziamenti misti (art. 91a GG, comma 1, n. 1: scompare dai “compiti comuni”^[4] la materia dell’edilizia universitaria); l’introduzione di criteri più rigorosi per la concessione di aiuti finanziari federali ai Länder(art. 104b GG); il rafforzamento dell’autonomia tributaria dei Länder, ai quali spetterà la definizione dell'aliquota della tassa sull'acquisto di terreni (art. 105 GG, comma 2a).

Gli aiuti finanziari ai Länder per investimenti di particolare importanza dovranno avere una durata limitata e il loro utilizzo sarà soggetto ad un controllo da eseguire a intervalli regolari. La normativa di dettaglio in tale settore resta affidata ad una legge federale soggetta all’approvazione del Bundesrat. Nel testo definitivamente approvato viene attenuato l’originario divieto di cooperazionetra Federazione e Ländernel settore della ricerca scientifica in ambito universitario. In base alle modifiche introdotte all’art. 91b GG, Federazione e Länder potranno finanziare congiuntamente progetti scientifici e di ricerca presso le università. Per gli accordi di cooperazione in questo specifico ambito sarà però necessaria l’approvazione di tutti i Länder. In base a quanto disposto dal nuovo art. 143c, dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2019, spettano ai Länder contributi annuali del bilancio federale a titolo di compensazione per la perdita dei finanziamenti della Federazione in materia di edilizia universitaria e di programmazione dell’istruzione, e per l’abolizione degli aiuti finanziari diretti a migliorare le condizioni della circolazione stradale nei Comuni e dell’edilizia sociale agevolata.

La riforma federale ha inoltre stabilito un nuovo meccanismo di responsabilità solidale tra Federazione e Länderper quanto riguarda gli obblighi discendenti dagli atti normativi comunitari in relazione al rispetto della disciplina di bilancio (nuovo comma 5 aggiunto all’art. 109 GG). Le sanzioni per la violazione dei criteri del Patto di stabilità europeo vengono sopportate, rispettivamente, in misura del 65 per cento dalla Federazione e per il 35 per cento dai Länder. La quota a carico dei Länder va ulteriormente suddivisa: i Ländernel loro insieme rispondono in via solidale del 35 per cento degli oneri ad essi spettanti in proporzione al rispettivo numero di abitanti; il restante 65 per cento dovrà essere sostenuto dai Länder in proporzione alla rispettiva responsabilità. Similmente, il nuovo comma 6 dell’art. 104a GG ripartisce tra Federazione e Ländergli oneri discendenti dalla violazione di obblighi sovranazionali e internazionali. Per il caso di rettifiche finanziarie dell’Unione europea che riguardano più di un Land, la Federazione e i Ländersopportano le spese nella misura rispettivamente del 15 e del 85 per cento. In tali casi la quota dei Länderè sopportata in via solidale da tutti i Ländernella misura del 35 per cento dell’onere complessivo secondo un criterio generale; il 50 per cento dell’onere complessivo ricade invece sui Länderche hanno causato le spese, in misura proporzionale all’entità dei mezzi percepiti.

Legislazione straniera in materia istituzionale:

Paolo Massa, Consigliere di Biblioteca, tel. 3765 Gilda Carnevali, Consigliere di Biblioteca, tel. 2283 Luana Alverone, Consigliere di Biblioteca, tel. 4212