*Numero dello schema di decreto legislativo*	134
*Titolo*	Attuazione della direttiva 2005/36/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativo al riconoscimento delle qualifiche professionali
*Norma di delega*	L. 25 gennaio 2006, n. 29 (art. 1, co. 1, 3 e 4)
*Settore d’intervento*	Professioni
*Numero di articoli*	60
*Date*
§ presentazione	2 agosto 2007
§ assegnazione	22 agosto 2007
§ termine per l’espressione del parere	1° ottobre 2007
§ scadenza della delega	6 novembre 2007
*Commissione competente*	II (Giustizia), X (Attività produttive), V (Bilancio) e XIV (Politiche dell’Unione europea) (art. 126, co. 2 del Reg.)
*Rilievi di altre Commissioni*

Struttura e oggetto

Contenuto

Il provvedimento in esame è stato adottato in attuazione della legge 25 gennaio 2006, n. 29, recante "Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2005", la quale ha delegato il Governo a recepire, mediante decreto legislativo, la direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa al riconoscimeno delle qualifiche professionali.

Come si legge nella relazione illustrativa dello schema di decreto in esame, scopo del provvedimento è quello di assicurare a coloro i quali hanno acquisito una qualifica professionale in uno Stato membro di accedere alla stessa professione e di esercitarla in un altro Stato membro con gli stessi diritti dei cittadini di quest’ultimo.

Nello specifico, lo schema di decreto legislativo n. 134, composto da sessanta articoli, è suddiviso nei seguenti quattro titoli:

1) Titolo I, contenente disposizioni generali (articoli da 1 a 8);

2) Titolo II, contenente la disciplina relativa alla libera prestazione di servizi (articoli da 9 a 15);

3) Titolo III, contenente la disciplina relativa alla libertà di stabilimento (articoli da 16 a 57);

4) Titolo IV, contenete disposizioni finali (articoli da 58 a 60).

Nel merito dei singoli articoli[1], l’articolo 1 individua l’oggetto del provvedimento, riguardante il riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in uno o più degli Stati membri, mentre l’articolo 2 ne definisce il campo applicativo, precisando, al riguardo, che per talune professioni (medico, medico specialista, infermiere, odontoiatra, odontoiatra specialista, veterinario, farmacista ed architetto) il riconoscimento si attui facendo ricorso al principio del coordinamento delle condizioni minime di formazione.

L’articolo 3, concerne, poi, gli effetti del riconoscimento e l’articolo 4 chiarisce il significato di talune espressioni ricorrenti nello schema di decreto.

L’articolo 5 individua le Autorità nazionali competenti ad operare il riconoscimento delle qualifiche professionali e a svolgere numerose altre competenze previste dal provvedimento, mentre il successivo articolo 6 definisce le competenze del Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie quale centro di coordinamento nazionale per l’applicazione della disciplina e Punto nazione di contatto per le informazioni e l’assistenza sui riconoscimenti, così come previsto dall’art. 56, par. 4 e dell’art. 57 della direttiva.

L’articolo 7concerne le conoscenze linguistiche richieste al professionista migrante, mentre l’articolo 8 regola la parte generale della cooperazione amministrativa tra le Autorità competenti dei vari Stati membri.

L’articolo 9 reca, poi, i principi generali riguardanti le prestazioni professionali temporanee ed occasionali di servizi e l’articolo 10 reca taluni adempimenti richiesti al professionista che intenda svolgere in Italia tali prestazioni.

Nel caso di prestazioni occasionali professionali regolamentate aventi ripercussioni in materia di pubblica sicurezza o di sanità pubblica, l’articolo 11 prevede la possibilità di una verifica preventiva delle qualifiche professionali in possesso del prestatore che potrebbe anche concludersi con la necessità di sottoporre il professionista ad una prova attitudinale finalizzata a colmare le differenze sostanziali riscontrate.

Il successivo articolo 12 prevede, poi, l’esercizio della professione con l’uso del titolo del Paese di stabilimento e l’articolo 13 concerne l’iscrizione automatica del professionista presso gli organismo professionali, se esistenti.

L’articolo 14 regola, poi, la cooperazione amministrativa fra le autorità competenti interessate e l’articolo 15 prevede alcuni obblighi di informazione nei confronti del destinatario del servizio.

I successivi articoli 16 e 17 disciplinano le procedure di riconoscimento volte ad assicurare al professionista proveniente da un altro Stato membro il diritto di stabilirsi in Italia per esercitare una professione regolamentata che è autorizzato a svolgere nel proprio Paese, mentre l’articolo 18 concerne l’ambito di applicazione del Capo II del titolo III del provvedimento riguardante il regime generale dei titoli di formazione.

L’articolo 19 individua i diversi livelli di qualifiche professionali (attestati di competenza, certificati e diplomi), mentre i successivi articoli 20 e 21 attengono ai titoli di formazione assimilati e alle condizioni per il riconoscimento.

L’ articolo 22 reca, poi, la previsione relativa alla possibilità, da parte dell’Autorità competente, di condizionare il riconoscimento di una qualifica professionale al superamento di una “misura compensativa” da parte del professionista richiedente e ciò nel caso in cui risultino differenze sostanziali tra i pacchetti formativi previsti (Stato d’origine e lo Stato ospitante).

L’articolo 23 detta, poi, disposizioni in materia di tirocinio e prova attitudinale e l’articolo 24, reca disposizioni concernenti le citate misure compensative, mentre il successivo articolo 24-bis reca disposizioni finanziarie.

L’articolo 25 disciplina le modalità di elaborazione delle “piattaforme comuni” da parte delle autorità italiane, prevedendo, altresì, che i riconoscimenti professionali rispondenti ai criteri stabiliti nel provvedimento comunitario di adozione di tali piattaforme non siano subordinati al compimento di tirocini di adattamento o di prove attitudinali.

Il successivo articolo 26 contiene una disposizione generale riguardante il riconoscimento automatico delle qualifiche professionali relative alle professioni indicate nell’allegato IV dello schema di decreto, mentre i successivi articoli 27, 28 e 29 indicano le varie categorie di esperienza richiesta in relazione ai gruppi di attività indicati, rispettivamente, nelle liste I, II e III dell’ Allegato IV.

L’articolo 30, collocato in apertura del Capo IV (Riconoscimento sulla base del coordinamento delle condizioni minime di formazione), Sezione I (Disposizioni comuni), sancisce il principio del riconoscimento automatico dei titoli di formazione rilasciati a cittadini di Stati dell’Unione europea da altri Stati membri.

L’articolo 31 detta alcune disposizioni relative ai diritti acquisiti, precisando che i titoli di formazione che non rispondono ai requisiti previsti dallo schema di decreto o che sono stati acquisiti in alcuni specifici Stati possono essere riconosciuti a determinate condizioni.

Il successivo articolo 32 reca, invece, disposizioni in ordine alla formazione dei medici chirurghi, specificando i requisiti in termini di conoscenze ed esperienza che essa deve assicurare e sottolineando la rilevanza della formazione continua ai sensi del decreto legislativo n. 229 del 1999 per l’aggiornamento professionale successivo al compimento degli studi.

L’articolo 33, concernente la formazione medica specialistica e la denominazione medica specialistica, definisce, in particolare, i requisiti che devono caratterizzare la formazione finalizzata al conseguimento di un diploma di medico chirurgo specialista.

L’articolo 34 è diretto ad assicurare il riconoscimento dei diritti acquisiti specifici dei medici specialisti, prevedendo che, a determinate condizioni, i titoli di formazione di medico specialista siano riconosciuti anche nelle ipotesi in cui essi non rispondono ai requisiti prescritti dalla nuova normativa.

L’articolo 35 reca, poi, disposizioni per la disciplina della formazione specifica in medicina generale, specificando le condizioni di accesso, la durata e le modalità di svolgimento del relativo corso di formazione, mentre l’articolo 36 contiene disposizioni volte a salvaguardare i diritti acquisiti specifici deimedici di medicina generale, individuando i requisiti, le condizioni e le certificazioni a cui è subordinata l’ammissione all’esercizio dell’attività professionale in medicina generale.

L’articolo 37 contiene norme relative alla formazione d'infermiere responsabile dell'assistenza generale, in conformità alle disposizione recate dall’articolo 31 della direttiva 2005/36/CE, prevedendo, in particolare, modalità, durata, obiettivi e requisiti minimi delle attività formative.

L’articolo 38 chiarisce il contenuto delle attività professionali d’infermiere responsabile dell’assistenza generale, mentre l’articolo 39, determina i diritti acquisiti specifici degli infermieri responsabili dell'assistenza generale, recependo sostanzialmente le previsioni di cui all’articolo 33 della direttiva 2005/36/CE, provvedendo, tra l’altro, a definire peculiari disposizioni per il riconoscimento dei titoli di formazione rilasciati in Polonia che non soddisfano i requisiti minimi stabiliti dall’articolo 31.

L’articolo 40, concernente la formazione dell’odontoiatra, definisce, in particolare, i contenuti, la durata e le finalità della formazione finalizzata al conseguimento di un diploma di laurea in odontoiatria e protesi dentaria.

L’articolo 41, concernente la formazione di odontoiatra specialista, definisce, in particolare, i requisiti necessari per l’ammissione alle scuole di specializzazione in odontoiatria ed i principali aspetti riguardanti la formazione dell’odontoiatra specialista.

L’articolo 42, concernente i diritti acquisiti specifici degli odontoiatri, specifica, in particolare, i titoli e le condizioni necessarie, ai fini dell'esercizio dell'attività professionale di odontoiatra, per i cittadini in possesso del titolo di medico rilasciato in Italia, Spagna, Austria, Repubblica Ceca e Slovacchia.

L’articolo 43, concernente la formazione del medico veterinario, definisce, in particolare, i contenuti e le finalità del percorso formativo volto al conseguimento del titolo di veterinario.

L’articolo 44, concernente i diritti acquisiti specifici dei medici veterinari, specifica, in particolare, i requisiti e le condizioni per il riconoscimento del titolo di medico veterinario ai cittadini degli Stati membri che abbiano conseguito tale titolo in Estonia.

L’articolo 45 definisce, in particolare, il contenuto, la durata e le condizioni di accesso alla formazione di ostetrica.

L’articolo 46, concernente le condizioni per il riconoscimento del titolo di formazione di ostetrica, specifica, in particolare, i requisiti e le condizioni per il riconoscimento automatico del diploma di ostetrica.

L’articolo 47 disciplina l’esercizio delle attività professionali di ostetrica, elencando, tra l’altro, le attività che caratterizzano l’attività professionale di ostetrica.

L’articolo 48, concernente i diritti acquisiti specifici alle ostetriche, stabilisce i requisiti necessari per il riconoscimento dei titoli di formazione di ostetrica rilasciati dalla ex Repubblica democratica tedesca e dalla Polonia.

L’articolo 49 reca l’elenco delle conoscenze e delle competenze relative alla formazione di farmacista e l’articolo 50 specifica le attività che possono essere esercitate con quel titolo, corredato del diploma di abilitazione all'esercizio della professione e rispondente alle condizioni di formazione previste dallo schema di decreto in esame.

L’articolo 51 individua le caratteristiche e la durata del corso di studi necessarie ai fini del riconoscimento in Italia della qualifica professionale di architetto.

L’articolo 52 completa l’elenco dei titoli di formazione che la direttiva 2005/36/CE, in deroga ai requisiti stabiliti in via generale nell’articolo 51, considera comunque rilevanti ai fini del riconoscimento della professione di architetto.

L’articolo 53 indica gli effetti del riconoscimento dei titoli di formazione di architetto, mentre il successivo articolo 54 riguarda i loro diritti acquisiti specifici.

L’articolo 55 pone in capo al Ministero dell’università e della ricerca l’onere di certificare il valore abilitante all’esercizio della professione di architetto dei titoli conseguiti in Italia, ai fini del riconoscimento degli stessi in altri Stati membri e l’articolo 56 prevede taluni obblighi di informazione posti a carico dei Consigli degli ordini degli architetti.

L’articolo 57 rinvia la definizione di ulteriori norme concernenti la disciplina dei procedimenti di riconoscimento, l’iscrizione all’albo o al registro degli architetti a successivi regolamenti, da adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore del decreto legislativo con decreto del Ministro dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro della giustizia.

L’articolo 58 reca disposizioni in materia di guida turistica e di accompagnatore turistico, mentre l’articolo 59 contiene una serie di norme abrogative e di coordinamento normativo.

L'articolo 60 reca la clausola di invarianza finanziaria.

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto legislativo in esame è corredato unicamente della relazione illustrativa e della relazione tecnico - finanziaria.

Elementi per l’istruttoria legislativa

Conformità con la norma di delega

Come precedentemente rilevato, la legge 25 gennaio 2006, n. 29, recante "Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2005", ha delegato il Governo a recepire, mediante decreto legislativo, la direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al riconoscimeno delle qualifiche professionali

Quanto ai criteri direttivi riferibili allo schema in esame la norma di delega non contiene specifici principi e criteri per il recepimento della direttiva in questione; trovano quindi applicazione solamente i criteri generali della delega, definiti all'art. 3 della legge n. 29/2006, tra i quali si segnalano, in particolare, ai fini dell’esame del presente schema di decreto, i seguenti:

Il criterio di cui alla lettera a) precisa che le amministrazioni direttamente interessate provvedono all'attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie strutture amministrative.

In relazione al citato criterio direttivo si osserva che l’articolo 5 dello schema di decreto legislativo, nell’individuare le Autorità nazionali competenti ad assicurare, al professioniste dell’Unione europea, il diritto di svolgere in Italia una determinata professione regolamentata, fa riferimento a strutture già operative all’interno dell’Amministrazione pubblica.

Il criterio di cui alla lettera b)prevede l’introduzione delle modifiche necessarie per un migliore coordinamento con le discipline vigenti nei singoli settori interessati dall’attuazione delle direttive comunitarie, mentre criteri legati all’armonizzazione delle deleghe legislative sono contenuti nelle lettere e) ed f). In particolare, si prevede che l’attuazione di direttive che modificano precedenti direttive già attuate avvenga per mezzo di modifiche apportate ai testi legislativi di attuazione di tali direttive; è in ogni caso prescritto che i decreti di attuazione assicurino la piena conformità della disciplina alle prescrizioni delle direttive medesime, tenuto anche conto delle eventuali modifiche che potranno intervenire fino al momento del concreto esercizio della delega.

In relazione ai citati principi direttivi si osserva che la direttiva 2005/36, oggetto di recepimento da parte del provvedimento in esame, sostituisce le seguenti direttive, Dir. 89/48 CEE, 92/51 CEE, 99/42 CEE, 77/452 CEE, 77/453 CEE, 78/686CEE, 78/67 CEE, 78/1026 CEE, 78/1027 CEE, 80/154 CEE, 85/384 CEE, 85/432 CEE, 85/433 CEE e 93/16 CEE, riguardanti le professioni di infermiere professionale, odontoiatra, veterinario, ostetrica, architetto, farmacista e medico. Come precisato nella relazione illustrativa del provvedimento il testo dello schema di decreto incide sulle norme di recepimento delle direttive citate sostituendosi completamente ad alcune di esse. Si tratta nello specifico del Decreto legislativo 27.01.1992, n. 115 di attuazione della direttiva 89/48/CEE, del Decreto legislativo 2.05.1994, n. 319 di attuazione della direttiva 92/51/CEE, del Decreto legislativo 20.09.2002, n. 229 di attuazione della direttiva 99/42/CE, del Decreto legislativo 27.01.1992, n. 129 di attuazione della direttiva 85/384/CEE in materia di libera circolazione nel campo dell'architettura, del Decreto legislativo 8.08.1991, n. 258 di attuazione delle direttive 85/432/CEE, 858/433/CEE in materia di libera circolazione di farmacisti, del Decreto legislativo 17.08.1999, n. 368 di attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici, della Legge 18.12.1980, n. 905 di attuazione delle direttive 77/77/452/CEE, 77/453/CEE in materia di libera circolazione degli infermieri, della. Legge 24.07.1985, n. 409 di attuazione delle direttive 78/686/CEE, 78/687/CEE in materia di libera circolazione degli odontoiatri, della Legge 8.11.1984, n. 750 di attuazione delle direttive 78/1026/CEE, 78/1027/CEE in materia di libera circolazione dei veterinari e infine della Legge 13.06.1985, n. 296 di attuazione delle direttive 80/154/CEE, 80/155/CEE in materia di libera circolazione delle ostetriche.

Al riguardo, anche in considerazione del principio direttivo indicato nelle citate lettere e) ed f), sarebbe opportuno che lo schema di decreto legislativo indicasse espressamente le norme abrogate o sostituite da tale provvedimento e ciò in quanto l'articolo 59 reca una parziale indicazione di tali abrogazioni.

Il principio di delega di cui alla lettera d) fa riferimento alla copertura finanziaria delle norme delegate. Al riguardo si stabilisce che gli oneri derivanti dall’attuazione delle direttive debbano essere coperti con gli ordinari stanziamenti di bilancio.

Al riguardo, si osserva che ai sensi dell’articolo 60 dello schema di decreto in esame dall’attuazione del provvedimento non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Criteri connessi all’univocità dei processi decisionali quando i decreti legislativi investano trasversalmente diverse competenze ed amministrazioni sono contenuti nella lettera g), che si pone inoltre l’obiettivo di garantire, attraverso opportune forme di coordinamento, anche la trasparenza nell’azione amministrativa e la chiarezza nell’attribuzione di responsabilità. Sono espressamente richiamati il rispetto delle competenze delle regioni e degli altri enti territoriali, nonché il rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione.

In relazione al citato criterio, si osserva, in primo luogo, che l’articolo 5 del provvedimento attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito di individuare le Autorità competenti a pronunciarsi sulle domande di riconoscimento presentate dai beneficiari.

Il successivo articolo 6 del provvedimento in esame definisce le competenze del Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie quale centro di coordinamento nazionale per l’applicazione della disciplina prevista dallo schema di decreto e Punto nazione di contatto per le informazioni e l’assistenza sui riconoscimenti, così come previsto dall’art. 56, par. 4 e dell’art. 57 della direttiva.

Inoltre, l’articolo 25, nel disciplinare le modalità di elaborazione delle proposte di “piattaformi comuni” da sottoporre alla Commissione europea, prevede la convocazione, da parte del Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, di apposite Conferenze di servizi.

Con riferimento, poi, alla libera prestazione di servizi per l’attività di guida turistica e di accompagnatore turistico, l’articolo 58 prevede, poi, l’adozione di un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi dopo aver sentito il Ministro per le politiche europee e d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La disciplina delle professioni rientra, ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della Costituzione nell’ambito della competenza legislativa concorrente. Conseguentemente, spetta alla legislazione dello Stato determinare i principi fondamentali, in conformità dei quali le regioni potranno esercitare la propria potestà legislativa.

Le proposte di legge A.C. 867 ed abb. danno altresì attuazione, sia pure con differenti modalità, alle disposizioni dettate dalla Costituzione agli articoli 4 (in materia di diritto al lavoro), 33 (segnatamente al comma 5, relativo all’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione), 35 (con particolare riguardo alla formazione ed elevazione professionale dei lavoratori), e 41 (in tema di iniziativa economica privata).

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

L’articolo 30 dello schema di decreto legislativo, collocato in apertura del Capo IV (Riconoscimento sulla base del coordinamento delle condizioni minime di formazione), Sezione I (Disposizioni comuni), sancisce il principio di riconoscimento automatico dei titoli di formazione rilasciati a cittadini di Stati dell’Unione europea da altri Stati membri.

A questo proposito si osserva che l’’articolo 21 della direttiva 2005/36/CE sembra prevedere ulteriori disposizioni rispetto a quelle recate dall’articolo 30 dello schema di decreto. In particolare, si segnalano il comma 4, relativo alla creazione di nuove farmacie, e il comma 6, che subordina l’accesso e l’esercizio delle attività di medico chirurgo, infermiere, dentista, veterinario, ostetrica e farmacista al possesso di un titolo di formazione indicato nell’allegato V che assicura un determinato percorso formativo

Il successivo articolo 33 non sembra, invece, recepire la disposizione contenuta nell’articolo 25, comma 3, della citata direttiva, ove si prevede, tra l’altro, che la formazione implichi la partecipazione anche alle guardie e che i posti siano adeguatamente retribuiti.

Si osserva, poi, che l’articolo 28, paragrafo 3, della direttiva 2005/36/CE stabilisce, altresì, che la formazione pratica è effettuata, per almeno sei mesi, in un centro ospedaliero autorizzato, e, per altri sei mesi, in seno a un ambulatorio di medicina generale autorizzato o a un centro autorizzato in cui i medici dispensano cure primarie. Tale previsione non sembra essere stata recepita dall'articolo 35 dello schema di decreto legislativo

Si rileva, poi, che l’articolo 37, comma 1, della direttiva 2005/36/CE indica tra i paesi interessati dalla normativa sui diritti acquisiti anche la Romania, che non risulta inclusa tra i paesi elencati all’articolo 42, comma 1, dello schema di decreto legislativo.

Si evidenzia, inoltre, che all’articolo 43 dello schema di decreto in esame sembrerebbe opportuno un chiarimento in ordine alla mancata trasposizione nel testo dello schema di decreto di alcune disposizioni recate dall’articolo 38 (commi 1 e 2) della direttiva 2005/36/CE, in materia di formazione del medico veterinario.

In particolare, il comma 1 del citato articolo 38 specifica che la formazione di veterinario comprende almeno cinque anni di studi teorici e pratici a tempo pieno presso un'università, un istituto superiore di livello riconosciuto equivalente o sotto la sorveglianza di un'università.

Al comma 2, si dispone, inoltre, che l'ammissione alla formazione di veterinario è subordinata al possesso di un diploma o certificato che dia accesso, per tale studio, a istituti universitari o a istituti superiori riconosciuti da uno Stato membro come di livello equivalente ai fini dello studio in questione

All'articolo 48 si rileva, inoltre, che la direttiva 2005/36/CE reca l’articolo 43-bis[2], concernente il titolo rumeno di ostetrica, le cui disposizioni non sembrano recepite dallo schema di decreto in commento.

Si evidenzia, inoltre, che l’articolo 45 (commi 3, 4 e 5) della direttiva 2005/36/CE contempla altre disposizioni, che non sembrano trasposte nello schema di decreto e, in particolare, nell'articolo 50 .

Da ultimo, si osserva che l’articolo 36 della direttiva 2005/36/CE, relativo all’esercizio delle attività professionali di dentista, non sembra essere stato trasposto nello schema di decreto legislativo in esame.

Documenti all’esame delle istituzioni europee
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

Il 5 settembre 2006 la Commissione ha presentato una proposta di raccomandazione sulla costituzione di un Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli per l’apprendimento (COM(2006) 479).

La proposta intende fornire uno strumento di riferimento per confrontare le qualifiche dei diversi sistemi di istruzione e di formazione nell’UE, creando un linguaggio comune per descrivere le qualifiche, aumentando la trasparenza, migliorando la comparabilità e facilitando il riconoscimento delle diverse qualifiche ottenute nell'ambito dei diversi sistemi d'istruzione e formazione dell'UE. L’elemento chiave è la definizione di otto livelli di riferimento che descrivono le conoscenze e le capacità di chi apprende, spostando l’attenzione dagli input dell’apprendimento (durata, tipo di istituzione) ai risultati dell’apprendimento. In particolare, i livelli di riferimento sono definiti da una serie di descrittori che indicano i risultati dell’apprendimento, che comprendono insegnamento generale e per adulti, istruzione e formazione professionale e istruzione superiore.

Come specificato dal Comitato economico e sociale nel parere espresso il 30 maggio 2007 sulla proposta di raccomandazione, l’approccio del Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli, basato sui risultati dell’apprendimento, dovrebbe contribuire a migliorare la corrispondenza tra le necessità del mercato del lavoro e l’offerta di istruzione e formazione, agevolando anche la validazione dell’apprendimento non formale e informale e favorendo in tal modo il trasferimento e l’utilizzazione delle qualifiche tra i diversi paesi ed i differenti sistemi di insegnamento e formazione. Secondo il Comitato, inoltre, è necessario che i lavoratori dell’Unione ed i loro potenziali datori di lavoro dispongano di un quadro di riferimento che permetta di comparare le qualifiche ottenute in uno o più Stati membri con le qualifiche di riferimento degli altri Stati membri in cui gli interessati intendano trasferirsi per svolgere un’attività lavorativa. La priorità, pertanto, deve essere assegnata alla validazione concreta ed al riconoscimento delle diverse qualifiche relative ai risultati dell’apprendimento formale, non formale ed informale dei vari paesi e dei diversi settori dell’istruzione, grazie ad una maggiore trasparenza e a una maggior garanzia della qualità.

Il Consiglio istruzione del 13 novembre 2006 ha convenuto su un orientamento generale, in attesa dell’esame in prima lettura, secondo la procedura di codecisione, da parte del Parlamento europeo. Tale esame dovrebbe svolgersi, in seduta plenaria, nella sessione del 25 settembre 2007. La Commissione auspica che l’adozione della proposta possa avvenire entro il 2007.

In riferimento alla tematica in esame, inoltre, il Parlamento europeo ha approvato, nel corso della seduta del 25 settembre 2006, una risoluzione d’iniziativa sulla creazione di un quadro europeo delle qualifiche.

La risoluzione sottolinea la necessità di istituire un sistema europeo di riconoscimento delle qualifiche e delle competenze al fine di favorirne la trasparenza, la trasferibilità, il riconoscimento e l’impiego da parte dei vari Stati membri, nel pieno rispetto delle ricchezze e delle specificità territoriali.

Nella proposta di raccomandazione sulla costituzione del Quadro europeo delle Qualifiche e dei Titoli per l’apprendimento permanente, la Commissione sottolinea che i rispettivi campi di applicazione della direttiva 2005/36/CE e del QEQ sono diversi. La direttiva istituisce un sistema di riconoscimento automatico dei titoli per professioni con percorsi di formazione armonizzati (medici, infermieri, ostetriche, odontoiatri, veterinari, farmacisti e anche per architetti) , mentre il QEQ è finalizzato a migliorare la comparabilità delle qualifiche e più in generale della formazione.

Si ricorda, infine, che per quanto riguarda il riconoscimento dei risultati dell’apprendimento, la Commissione è impegnata a sviluppare un sistema europeo di crediti accademici nel campo dell’istruzione e formazione professionale (ECVET) .

Tale sistema intende facilitare il trasferimento, la capitalizzazione e il riconoscimento dei risultati dell’apprendimento acquisito dalle persone in paesi, sistemi e contesti educativi diversi da quello di origine e aiutare, così, le persone a trarre pienamente profitto dall’apprendimento che deriva dalla mobilità transnazionale.

Il progetto ECVET, in particolare, ritiene prioritario facilitare e migliorare:

• La convalida dei risultati dell’apprendimento permanente.

Si vorrebbe introdurre un meccanismo che faciliti il trasferimento e la convalida di conoscenze acquisite in modo non-formale e informale, aumentando così le possibilità di accesso ad una qualifica nell’arco di tutta la vita.

• La trasparenza delle qualifiche.

In linea con altre iniziative europee, quale il quadro europeo delle qualifiche, il progetto ECVET propone un approccio nella descrizione delle qualifiche di facile comprensione, anche tra sistemi diversi.

Sul documento della Commissione si è svolta una consultazione pubblica fino a marzo 2007. Sulla base dei risultati della consultazione la Commissione potrebbe decidere, entro dicembre 2007, ulteriori iniziative per perfezionare l’introduzione dell’ECVET.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Il comma 7 dell’articolo 22 prevede che con decreto del Ministro interessato, sentiti il Ministro per le politiche europee e i ministri competenti per materia, possono essere individuati ulteriori casi, rispetto a quelli previsti dal comma 1 del medesimo articolo 22, in cui è necessario subordinare il riconoscimento di una qualifica professionale al previo superamento di una prova attitudinale.

L’articolo 57 rinvia la definizione di ulteriori norme concernenti la disciplina dei procedimenti di riconoscimento e di iscrizione all’albo o al registro degli architetti a successivi regolamenti, da adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore del decreto legislativo con decreto del Ministro dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro della giustizia.

Coordinamento con la normativa vigente

Come si legge nella relazione illustrativa del provvedimento in esame, lo schema di decreto legislativo sostituisce la normativa esistente in materia di riconoscimenti professionali, mantenendo nella sostanza i meccanismi procedurali già esistenti e disciplinando esclusivamente la materia strettamente necessaria ad assicurare un recepimanto completo e corretto della direttiva 2005/36.

Al riguardo, al fine di un miglior coordinamento con la normativa vigente ed al fine di evitare possibili dubbi interpretativi sarebbe opportuno che il provvedimento in esame indicasse espressamente le norme vigenti che si devono considerare superate dalle nuove disposizioni contenute nello schema di decreto.

A questo proposito, si osserva, infatti, che l’articolo 59 reca una parziale indicazione delle norme abrogate. Tra queste, si segnala che, probabilmente per un refuso, viene indicato il decreto legislativo n. 196 del 2003, recante il Codice in materia di protezione dei dati personali, materia questa estranea al contenuto del provvedimento.

Collegamento con lavori legislativi in corso

In relazione alla materia delle professioni si segnala che presso le Commissioni riunite giustizia ed attività produttive commercio e turismo della Camera dei deputati è in corso l’esame, in sede referente, delle proposte di legge A. C. 867 ed abb. recanti disposizioni in materia di professioni.

Impatto sui destinatari delle norme

Come precisato nella relazione illustrativa del provvedimento, lo schema di decreto, in linea con l'obiettivo della direttiva, ha lo scopo di dare la garanzia a coloro che hanno acquisito una qualifica professionale in uno Stato membro di accedere alla stessa professione e di esercitarla in un altro Stato membro con gli stessi diritti dei cittadini di quest'ultimo.

A tal fine, lo schema di decreto legislativo sostituisce la normativa esistente in materia di riconoscimenti professionali mantenendo nella sostanza i meccanismi procedurali già esistenti, riproponendo le competenze istituzionali che ad oggi hanno assicurato l'applicazione della normativa di settore e disciplinando esclusivamente la materia strettamente necessaria ad assicurare un recepimento completo e corretto della direttiva 2005/36 CEE.

Formulazione del testo

Si rinvia alle osservazioni contenute nelle singole schede di lettura.

Quadro normativo [3]

Professioni intellettuali e loro ordinamento

La nozione di professione intellettuale è definita dalla dottrina più moderna in relazione, non solo alla specifica disciplina positiva, ma anche al significato che tale concetto può assumere nella realtà odierna: attualmente, infatti, il diffondersi sempre più emergente di nuove figure lavorative, la complessità del sistema sociale ed economico e, infine, l’affermarsi di nuovi modelli di organizzazione hanno reso insufficiente l'individuazione - operata dalla dottrina tradizionale - delle professioni intellettuali in base al carattere della prestazione, ossia in base alla prevalenza dell’attività intellettiva rispetto all’eventuale lavoro manuale.

La più recente dottrina evidenzia quindi la difficoltà di un'opera tesa a ricondurre ad unità la nozione di professione.

La stessa esegesi della normativa recata dal codice civile agli articoli 2229-2238, che costituisce la base generale della disciplina in materia, non consente, anche per il difetto di norme definitorie, di giungere ad una ricostruzione unitaria dei requisiti dell’attività professionale intellettuale in termini giuridicamente soddisfacenti.

Al riguardo appare opportuno rammentare preliminarmente che l’articolo 2229 c.c. si limita a prescrivere che la legge determina le professioni intellettuali per l’esercizio delle quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi, attribuendo alle associazioni professionali taluni poteri in merito, e che l’articolo 2231 non concede azione a chi abbia svolto attività professionale non essendo iscritto, ove richiesto, ad un albo o elenco. Il successivo articolo 2232 c.c. fornisce peraltro elementi più significativi ai fini di una ricostruzione della natura dell’attività in esame nella parte in cui precisa che il prestatore d’opera deve eseguire personalmente l’incarico assunto; la norma specifica altresì che il prestatore può avvalersi di sostituti e ausiliari, sempre sotto la propria direzione e responsabilità, se la collaborazione di altri è consentita dal contratto o dagli usi e non è incompatibile con l’oggetto della prestazione.

Da ciò, tra l’altro, si ricava che la connotazione di intellettuale rispetto ad una professione è implicita in quelle attività per il cui svolgimento è necessaria l’iscrizione in albi, sebbene ciò non escluda che altre attività per le quali tali iscrizioni non siano previste non possano rivestire il medesimo carattere. Del pari, come non ha mancato di rilevare la più recente dottrina, nulla positivamente esclude che la professione intellettuale possa essere svolta nell’ambito di un contratto di lavoro subordinato.

In sostanza si può affermare che la professione intellettuale è di volta in volta caratterizzata dalla natura dell’attività svolta e che lo stesso termine professione indica una posizione lavorativa tecnicamente specificata e connessa ad uno svolgimento abituale della stessa da parte del prestatore d’opera. Occorre rilevare, inoltre, che il professionista deve uniformare ed adeguare la sua attività ad una legislazione di tipo pubblicistico posta in funzione di una pluralità di interessi di natura tanto pubblica quanto generale, settoriale ed individuale.

Come accennato, l’iscrizione in taluni albi è obbligatoria per lo svolgimento di alcune professioni intellettuali. La disciplina di talune attività professionali è pertanto fondata su una particolare organizzazione dei rispettivi professionisti, che, sul piano ordinamentale, si risolve nell’istituzione di figure organizzatorie dei relativi gruppi, ossia degli Ordini e Collegi professionali, che trovano il loro primo referente storico nella organizzazione medioevale del lavoro per categorie.

Si determina quindi, per ogni professione, un ordinamento particolare, frutto dell'"entificazione pubblica" dei centri di riferimento degli interessi delle categorie, caratterizzato da un sostanziale autogoverno delle categorie stesse: in sostanza si ha un'organizzazione dei gruppi professionali in enti pubblici di tipo associativo.

Gli Ordini ed i Collegi professionali esercitano poteri pubblicistici (disciplinari, tariffari, normativi) e sono dotati di personalità giuridica; come accennato, l'appartenenza del professionista all'ordine è obbligatoria.

La funzione di governo autonomo della categoria professionale si riflette poi sull'organizzazione interna dei singoli ordini o collegi, caratterizzata sia dall'elettività degli organi, sia dalle competenze degli stessi.

Fondamento normativo della disciplina prevista per le professioni intellettuali è il già citato articolo 2229 del codice civile, il quale, nel riservare alla legge la determinazione delle professioni intellettuali per il cui esercizio è richiesta l'iscrizione in albi o elenchi, demanda alle associazioni professionali, sotto la vigilanza dello Stato, l'accertamento dei requisiti per l'iscrizione, la tenuta degli albi e il potere disciplinare.

Non esiste, al momento, una disciplina unica e generale per tutti gli ordini professionali: tuttavia, oltre alle norme comuni (es. D.lgs. Lgt. 23 novembre 1944, n. 382, sulla ricostituzione su basi democratiche dei consigli degli ordini e collegi; L. 25 aprile 1938, n. 897, sull'obbligatorietà delle iscrizioni negli albi professionali e sulle funzioni relative alla loro custodia; L. 8 dicembre 1956, n. 1378, sugli esami di Stato per l'abilitazione all'esercizio delle professioni), si possono ricavare dai singoli ordinamenti professionali principi comuni di organizzazione e di funzionamento, dei quali si darà brevemente conto di seguito.

A lbo professionale

Funzione

L'esercizio delle professioni per le quali sia previsto un ordine è riservato agli iscritti in apposito albo: all'iscrizione consegue automaticamente l'appartenenza al gruppo professionale.

Peraltro, se il concetto stesso di ordine (o collegio) professionale implica quale necessario presupposto quello di un albo, vi sono albi, ruoli, registri ed elenchi tenuti da ministeri o altre pubbliche amministrazioni cui non sovrintende alcun ordine professionale: in questi casi, i ruoli hanno generalmente una mera funzione informativa.

L'albo adempie ad una funzione di certezza legale circa il numero e la condizione degli iscritti e a quella di garanzia circa il possesso delle qualità richieste per l'attività professionale; nei confronti del singolo professionista l'iscrizione all'albo - con il rispetto delle modalità imposte dall'ordinamento professionale - costituisce titolo di legittimazione all'esercizio della professione.

Quest'ultimo principio si trova enunciato nel citato art. 2229 c.c. L'art. 33, quinto comma, Cost. stabilisce che "è prescritto un esame di Stato […] per l'abilitazione all'esercizio professionale": tuttavia la previsione di un esame di Stato si riscontra talvolta anche per l'esercizio di attività o professioni non rientranti tra quelle in esame, in quanto non governate da un ordine o collegio.

Sulla natura giuridica del provvedimento di iscrizione sussistono dubbi in dottrina: a quanti sostengono che esso costituisca atto di accertamento costitutivo della sussistenza dei requisiti necessari per l'iscrizione stessa (di fronte al quale il richiedente è titolare di un pieno diritto soggettivo) si obietta che sussiste pur sempre un margine di discrezionalità nel consiglio dell'ordine laddove si tratta di valutare i requisiti morali del richiedente.

L'istanza di iscrizione, corredata della ricevuta del pagamento della relativa tassa, deve essere presentata al competente organo consiliare locale, la cui decisione è impugnabile dinanzi al Consiglio nazionale.

La funzione informativa assolta dall'albo richiede un suo regolare e periodico aggiornamento, cui presiede l'organo consiliare locale.

Requisiti di iscrizione

I requisiti di iscrizione possono classificarsi come segue:

§ requisiti di cittadinanza (oltre a quella italiana ed a quella di Stato con cui viga un trattamento di reciprocità deve ora aggiungersi quella di Stato membro della Unione Europea, anche dove tale indicazione non sia esplicitata nei singoli statuti professionali);

§ requisiti di moralità e condotta (assenza di condanne penali, buona condotta, godimento dei diritti civili e politici);

§ requisiti di età (minima, di regola);

§ requisiti professionali (titolo di studio e abilitazione professionale, conseguente al compimento di un periodo di tirocinio presso un professionista iscritto all'albo o, talora, anche ad albo di altra analoga professione, ed al superamento di un esame di Stato).

Il tirocinio o pratica professionale concerne lo svolgimento di attività professionale sotto la guida e la direzione di un professionista iscritto all'albo (di regola con una anzianità minima d'iscrizione): talvolta però gli ordinamenti parificano a detta pratica anche la prestazione di attività tecnica subordinata con le mansioni proprie della specializzazione conseguita, ovvero la frequenza di apposite scuole di formazione L'esame di Stato mira all'accertamento della sussistenza nel candidato delle conoscenze tecnico-professionali o culturali necessarie per l'esercizio della professione: esso può consistere in prove teoriche e pratiche, scritte ed orali. L'accertamento stesso è rimesso ad una apposita commissione d'esame, di nomina ministeriale, ma della quale fanno parte anche membri scelti dai rispettivi ordini professionali.

Altri elenchi, registri e sezioni speciali

Gli albi possono essere divisi in sezioni differenti in ragione del titolo di studio conseguito dagli iscritti; talvolta sono disposti albi o elenchi diversi per titoli professionali diversi, pur sottoposti allo stesso ordine professionale. Vi sono poi elenchi speciali annessi agli albi, in cui sono iscritti professionisti cui è consentito un esercizio più esteso della professione ovvero professionisti ai quali è consentita un'attività più limitata; sussistono talvolta anche elenchi speciali di professionisti che versino in condizioni di incompatibilità. Altro elenco ancora è il registro dei praticanti, ove previsto.

L'iscrizione all'albo del luogo di residenza legittima, di regola, l'attività professionale in tutto il territorio nazionale.

L'esercizio della professione è subordinato all'iscrizione nell'albo, in mancanza della quale esso è abusivo: in conseguenza, la prestazione eseguita da chi non è iscritto non dà azione per il pagamento della retribuzione (art. 2231 c.c.) e, se ne ricorrano gli estremi (in particolare la continuità delle prestazioni), risulta integrato il reato di cui all'art. 348 c.p. (esercizio abusivo della professione). Se l'attività professionale è prestata con contratto di lavoro subordinato, invece, si applicherà l'art. 2126 c.c. sulla prestazione del lavoro di fatto, in quanto norma favorevole al prestatore di lavoro dipendente.

Struttura degli ordini professionali

Le organizzazioni professionali si distinguono in ordini e in collegi a seconda che, per l'esercizio della professione, occorra avere conseguito una laurea o un diploma universitario ovvero un diploma (art. 1 RDL 24 gennaio 1924, n. 103): peraltro tale distinzione vale come principio, sussistendovi rilevanti deroghe.

La struttura degli ordini e collegi professionali è ricavabile dai singoli ordinamenti professionali e, per le categorie in esso contemplate, dal D.lgs. lgt. 23 novembre 1944, n. 382, sulla ricostituzione su basi democratiche degli ordini e collegi professionali.

Di regola ogni ordinamento è caratterizzato da una struttura decentrata e da un organo nazionale con funzioni di coordinamento. Le articolazioni periferiche sono a base circoscrizionale, provinciale, regionale o altro.

Taluni ordinamenti professionali, inoltre, impongono un numero minimo di iscritti ad ogni albo locale, pena l'accorpamento di più circoscrizioni.

Ordini locali

A livello periferico, sono organi dell'ordine l'assemblea degli iscritti, il consiglio, il presidente, il vicepresidente, il segretario, il tesoriere e, ove previsto, il collegio dei revisori dei conti.

L'assemblea è costituita dal complesso degli iscritti all'albo della circoscrizione (ne sono esclusi i praticanti) e ad essa compete anzitutto l'elezione dei membri del consiglio locale: per questo essa costituisce organo basilare di autogoverno democratico della professione.

Altre funzioni dell'assemblea sono, di regola, l'approvazione annuale dei bilanci preventivi e dei conti consuntivi presentati dal consiglio. Oltre che per adempiere a tali funzioni, l'assemblea è convocata quando ne faccia richiesta la maggioranza del consiglio ovvero una quota degli iscritti. Ai singoli statuti professionali si deve rinviare per quanto attiene alle norme relative alla costituzione dell'assemblea ed alle sue modalità di funzionamento.

Il consiglio è invece organo prevalentemente amministrativo dell'ordine ed è composto da un numero di membri variabile a seconda degli ordinamenti professionali ed a seconda del numero degli iscritti all'albo locale. I consiglieri sono eletti dall'assemblea, appositamente convocata dal presidente del consiglio dell'ordine locale, e durano in carica per un periodo di due o tre anni (secondo le previsioni dei singoli ordinamenti professionali).

Il diritto di elettorato passivo spetta di regola a tutti gli iscritti all'albo, ma è previsto talvolta il requisito di una minima anzianità di iscrizione. Risultano eletti i candidati che abbiano ottenuto la maggioranza assoluta dei voti: se ciò non si verifica, per tutti o alcuni posti, si procede ad una nuova votazione; si rinvia comunque alle norme degli statuti professionali per quanto attiene ai procedimenti elettorali.

Il consiglio esercita numerose funzioni, che possono sinteticamente definirsi:

§ amministrative dell'ente;

§ di vigilanza sull'esercizio professionale e sul rispetto delle norme deontologiche, e conseguentemente disciplinari, caratterizzate dall'applicazione di sanzioni graduate e dalla definizione del giudizio disciplinare in base a norme deontologiche proprie del singolo ordinamento professionale;

§ tributarie, determinando - nei limiti posti dal Consiglio nazionale - e riscuotendo i contributi e le tasse a carico degli iscritti, finalizzati alla copertura delle spese;

§ di espressione di parere in ordine alle controversie sulla liquidazione degli onorari.

Il presidente, il vicepresidente, il segretario ed il tesoriere sono eletti dai consigli tra i propri componenti. Il presidente ha funzioni di rappresentanza legale del consiglio, il segretario svolge funzioni organizzative ed il tesoriere esercita competenze attinenti alla gestione finanziaria dell'ente.

Alcuni ordinamenti professionali prevedono inoltre il collegio dei revisori dei conti, al quale è attribuito il controllo sulla gestione finanziaria operata dal consiglio e la verifica dei bilanci preventivi e dei conti consuntivi. Talvolta si prevede, anziché un collegio, un singolo revisore dei conti.

L'ordine nazionale

L'organo nazionale di ogni ordine è il Consiglio nazionale, composto da un numero di membri variabile a seconda dell'ordine professionale (generalmente 11: v. art. 10 d.lgs.lgt 382/44), di regola eletti - ogni tre anni - dai consigli degli ordini o collegi locali.

Al Consiglio nazionale sono attribuiti compiti:

§ di vigilanza e di coordinamento dell'attività dei consigli locali;

§ di formazione professionale e di elaborazione della deontologia professionale;

§ di vigilanza sull'esercizio della professione e di decisione sui ricorsi avverso le pronunzie in materia disciplinare assunte dai consigli locali;

§ di decisione sui ricorsi avverso le pronunzie assunte dai consigli locali in materia di iscrizione e cancellazione dagli albi e sui ricorsi presentati in materia di elezioni degli organi di governo dell'ordine;

§ di determinazione delle tariffe professionali, da approvarsi dal ministro vigilante (talvolta il procedimento è più complesso);

§ di consulenza, su richiesta del ministro vigilante, sugli schemi di provvedimenti normativi riguardanti la professione,

§ di designazione dei rappresentanti dell'ordine professionale presso enti, commissioni e pubbliche amministrazioni;

§ di consulenza al ministro vigilante in ordine ai provvedimenti di scioglimento degli organi locali;

§ normativi (predisposizione dei regolamenti interni di procedura da approvarsi dal ministro vigilante).

L'appartenenza al Consiglio nazionale è di regola incompatibile con quella ai consigli locali. Ogni Consiglio elegge poi - di regola - Presidente, vicepresidente, segretario e tesoriere; talvolta è previsto, anche a livello nazionale, un collegio di revisori dei conti.

Rapporti con altri soggetti pubblici

Gli ordini professionali sono posti sotto la vigilanza di un'amministrazione dello Stato. Tale vigilanza è attribuita nella maggioranza dei casi al Ministero della giustizia. Si tratta di una forma di controllo amministrativo sugli enti - ordini professionali, in funzione di tutela degli interessi pubblici connessi con l'esercizio delle professioni.

Il controllo sugli organi può concretarsi nell'emanazione di decreti di scioglimento dei consigli locali per gravi motivi, impossibilità di funzionamento, violazione dei doveri, previo parere non vincolante del rispettivo Consiglio nazionale.

Con lo scioglimento, il ministro della giustizia può nominare un commissario straordinario per l'amministrazione dell'ente e per le elezioni. Come si è visto, i rapporti tra ordini e pubbliche amministrazioni sono molteplici: sono previsti pareri dei Consigli nazionali al ministro vigilante (sui provvedimenti normativi che interessano la professione, sui provvedimenti relativi allo scioglimento, accorpamento o creazione di ordini locali, ecc), designazioni da parte dei Consigli stessi dei rappresentanti presso enti ed organi nazionali ed internazionali e comunicazioni delle decisioni dei consigli sui ricorsi e di copia degli albi (al ministro vigilante ed alla magistratura).

Il decreto legislativo attuativo della legge La Loggia e il decreto legge Bersani (n. 223 del 2006)

Il decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30, Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, costituisce il primo caso di attuazione, nel nostro ordinamento, della delega contenuta nell’articolo 1, comma 4, della L. 131/2003[4] (c.d. legge La Loggia), volta ad adeguare l’assetto ordinamentale all’ampia riforma del Titolo V della Costituzione operata dalla Legge cost. 3/2001[5].

Si ricorda, in proposito, che il citato comma 4 ha conferito al Governo una delega ad emanare uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto la ricognizione dei princìpi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti nelle materie attribuite alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni, come, nella fattispecie in esame, la materia delle "professioni”, intesa in senso ampio, ovvero comprensiva delle attività professionali, che l'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, riserva alla potestà legislativa concorrente.

Particolarmente nutrito, dopo l’entrata in vigore della riforma costituzionale del 2001, il contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni in materia di potestà legislativa concorrente sulle attività professionali. Tra le più recenti sentenze della Consulta che hanno colpito con pronuncie di illegittimità costituzionale disposizioni di leggi regionali che hanno legiferato sulla materia delle professioni, si ricordano: C. cost. n. 353/2003 (legge reg. Piemonte n. 25/2002, recante istituzione di nuove professioni sanitarie relative a a pratiche terapeutiche non convenzionali nonché di un apposito registro regionale; C. cost. n. 355/2005 (legge reg. Abruzzo n.17/2003, istitutiva del registro regionale degli amministratori di condominio); C.cost. n. 424/2005 e 40/2006 (rispettivamente, legge reg. Piemonte n. 13/2004 e reg.Liguria n. 18/2004 entrambe istitutive del registro per gli operatori delle discipline bionaturali per il benessere); C. cost. n. 153/2006, (legge reg. Piemonte n. 1/2004, recante istituzione di nuove figure professionali nei servizi sociali).

L’attribuzione al Governo di tale compito, per espressa disposizione della legge, avviene “in sede di prima applicazione”, e il suo scopo è quello di “orientare l’iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni fino all’entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi princìpi fondamentali”.

La norma afferma, dunque, il principio secondo cui spetterà al Parlamento individuare con proprie leggi i nuovi princìpi fondamentali, avendo l’attività di ricognizione delegata al Governo carattere provvisorio e contingente: in ragione dell’asserita natura meramente ricognitiva della delega, il Governo non può, con i decreti legislativi di attuazione, modificare i princìpi fondamentali vigenti, dovendo limitarsi a farli emergere nella loro testuale formulazione attualmente vigente nell’ordinamento.

Il citato comma 4, formula, inoltre, i princìpi della delega (individuati nei principi di esclusività; adeguatezza; chiarezza; proporzionalità; omogeneità) e stabilisce la procedura di adozione dei decreti legislativi, che risulta aggravata rispetto a quella delineata, in via generale, dall’art. 14 della L. 400/1988[6].

Sulla delega legislativa illustrata è intervenuta la sentenza della Corte costituzionale 13 luglio 2004, n. 280.

Con tale sentenza la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittimi i commi 5 e 6 dell’articolo 1 della L. 131/2003, le parti cioè che individuavano i criteri direttivi della delega (co. 6) e consentivano di estendere la ricognizione alle disposizioni che, nell’ambito delle materie di legislazione concorrente, fossero riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, Cost. (co. 5).

Nella sentenza, la Corte si è concentrata sulla peculiarità della delega in oggetto, in quanto “meramente ricognitiva” e finalizzata a un “primo orientamento” dell’attività legislativa di Stato e Regioni.

Risulta chiaro, secondo la Corte, che “oggetto della delega è esclusivamente l’espletamento di un’attività che non deve andare al di là della mera ricognizione di quei princìpi fondamentali vigenti, che siano oggettivamente deducibili”.

A proposito dell’infondatezza della questione di legittimità costituzionale avente a oggetto l’art. 1, comma 4, la Corte ha infatti sostenuto che i decreti legislativi ricognitivi dei principi fondamentali costituiscono “un quadro (...) di principi già esistenti, utilizzabile transitoriamente fino a quando il nuovo assetto delle competenze legislative regionali, determinato dal mutamento del titolo V della Costituzione, andrà a regime, e cioè (…) fino al momento della entrata in vigore delle apposite leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi principi fondamentali”.

Inoltre, secondo la Corte, i decreti legislativi sopra citati costituiscono un “quadro di primo orientamento destinato ad agevolare, contribuendo al superamento di possibili dubbi interpretativi, il legislatore regionale nella fase di predisposizione delle proprie iniziative legislative, senza peraltro avere carattere vincolante e senza comunque costituire di per sé un parametro di validità delle leggi regionali, dal momento che il comma 3, dello stesso articolo 1 (della Legge 131/2003), ribadisce che le Regioni esercitano la potestà legislativa concorrente nell’ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato, o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti”.

Con questa “lettura minimale” – che assimila la delega in esame a quelle di compilazione dei testi unici – risultavano contrastanti i co. 5 e 6 dello stesso art. 1, i quali imponevano al legislatore delegato “un’attività interpretativa, largamente discrezionale”: il co. 5, infatti, ampliava “notevolmente e in maniera del tutto indeterminata l’oggetto della delega stessa fino eventualmente a comprendere il ridisegno delle materie”; i criteri direttivi di cui al co. 6 non solo evocavano “nella terminologia impiegata l’improprio profilo della ridefinizione delle materie, ma” stabilivano, “anche una serie di ‘considerazioni prioritarie’ nella prevista identificazione dei princìpi fondamentali vigenti, tale da configurare una sorta di gerarchia tra di essi”.

L’art. 3, comma 1 del decreto legislativo n. 30 del 2006 prescrive che “l’esercizio della professione si svolge nel rispetto della disciplina statale della concorrenza, ivi compresa quella delle deroghe consentite dal diritto comunitario a tutela di interessi pubblici costituzionalmente garantiti o per ragioni imperative di interesse generale, della riserva di attività professionale, delle tariffe e dei corrispettivi professionali, nonché della pubblicità professionale”.

Composto da 7 articoli, il decreto legislativo 30/2006 si articola in tre Capi.

Il Capo I, recante le Disposizioni generali, si compone del solo articolo 1, che definisce l’ambito d’applicazione del decreto, ovvero l’individuazione dei princìpi fondamentali in materia di professioni, di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, che si desumono dalla legislazione statale vigente ai sensi dell'articolo 1, comma 4, della Legge “La Loggia”.

Tali principi sono più compiutamente enunciati nel Capo II e al loro rispetto sono tenute le Regioni al momento dell’esercizio della loro potestà legislativa in materia di professioni.

Si specifica che la potestà legislativa regionale si esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa statale.

L’articolo esclude dall’ambito di applicazione del decreto alcune specifiche discipline che, pur riconducibili alla stessa materia, ineriscono a interessi unitari e afferiscono alla potestà esclusiva dello Stato:

§ la formazione professionale universitaria;

§ la disciplina dell'esame di Stato previsto per l'esercizio delle professioni intellettuali, nonché i titoli, compreso il tirocinio, e le abilitazioni richiesti per l'esercizio professionale;

§ l'ordinamento e l'organizzazione degli Ordini e dei collegi professionali;

§ gli albi, i registri, gli elenchi o i ruoli nazionali previsti a tutela dell'affidamento del pubblico;

§ la rilevanza civile e penale dei titoli professionali

§ il riconoscimento e l'equipollenza, ai fini dell'accesso alle professioni, di quelli conseguiti all'estero.

Il Capo II indica i seguenti principi fondamentali:

Tutela della libertà professionale (articolo 2): l'esercizio della professione, quale espressione del principio della libertà di iniziativa economica, è tutelato in tutte le sue forme e applicazioni, purché non contrarie a norme imperative, all'ordine pubblico e al buon costume. Le regioni non possono adottare provvedimenti che ostacolino l'esercizio della professione. E’ sancito il divieto di ogni discriminazione derivante da ragioni razziali, sessuali, politiche, religiose e in genere da qualsiasi condizione personale o sociale, secondo quanto stabilito dalla disciplina statale e comunitaria in materia di occupazione e condizioni di lavoro.

Anche l'attività professionale esercitata nelle forme del lavoro dipendente deve svolgersi secondo specifiche disposizioni normative che assicurino l'autonomia del professionista.

Si stabilisce che le associazioni rappresentative di professionisti che non esercitano attività regolamentate o tipiche di professioni disciplinate ai sensi dell'articolo 2229[7] del codice civile, se in possesso dei requisiti e nel rispetto delle condizioni prescritte dalla legge per il conseguimento della personalità giuridica, possono essere riconosciute dalla regione nel cui àmbito territoriale si esauriscono le relative finalità statutarie.

Tutela della concorrenza e del mercato (articolo 3). L'esercizio della professione si svolge nel rispetto della disciplina statale della tutela della concorrenza (ivi compresa quella delle deroghe consentite dal diritto comunitario a tutela di interessi pubblici costituzionalmente garantiti o per ragioni imperative di interesse generale), della riserva di attività professionale, delle tariffe e dei corrispettivi professionali, nonché della pubblicità professionale

La norma equipara l’attività professionale esercitata in forma di lavoro autonomo a quella d’impresa, ai fini della applicazione della disciplina in materia di concorrenza, di cui agli artt. 81, 82 e 86 del Trattato CE[8], salvo quanto previsto dalla normativa in materia di professioni intellettuali.

Sono ammessi gli interventi pubblici a sostegno dello sviluppo delle attività professionali, secondo le rispettive competenze di Stato e Regioni, nel rispetto della normativa comunitaria.

Princìpi relativi all’accesso alle professioni (articolo 4): l'accesso all'esercizio delle professioni è libero, nel rispetto delle specifiche disposizioni di legge.

Relativamente alle attività professionali per l’esercizio delle quali sia richiesta una specifica preparazione, a garanzia di finalità tutelate dallo Stato, debbono essere rispettati i requisiti tecnico-professionali e la definizione dei titoli stabiliti dalla legge statale.

I titoli professionali rilasciati dalla regione nel rispetto dei livelli minimi uniformi di preparazione stabiliti dalle leggi statali, consentono l'esercizio dell'attività professionale anche fuori dei limiti territoriali regionali.

Princìpi per la regolazione delle attività professionali (articolo 5): si individuano alcuni princìpi cui la regolazione delle attività professionali dovrà ispirarsi: tutela della buona fede, affidamento del pubblico e della clientela, correttezza, tutela degli interessi pubblici, ampliamento e specializzazione dell'offerta dei servizi, autonomia e responsabilità del professionista.

Il Capo III reca le disposizioni finali del decreto legislativo.

L’articolo 6 dispone l’applicazione a favore delle Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano di quanto previsto dall’articolo 11 della legge “La Loggia”.

Il citato art. 11 fa salvo quanto previsto dagli statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, nonché dall’articolo 10 della legge costituzionale 3/2001, che estende alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano l’applicazione di quelle parti della riforma del Titolo V che prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite (ciò sino all'adeguamento degli statuti).

L’art. 11 stabilisce inoltre che le Commissioni paritetiche previste dagli statuti speciali, in relazione alle ulteriori materie spettanti alla loro potestà legislativa ai sensi del sopra richiamato articolo 10 L.cost. 3/2001, possono proporre l’adozione delle norme di attuazione per il trasferimento dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative, occorrenti all’esercizio delle ulteriori funzioni amministrative.

Tali Commissioni sono inoltre facoltizzate a proporre l’adeguamento degli Statuti anche in relazione alla disciplina delle attività regionali in materia di rapporti internazionali e comunitari.

L’articolo 7 reca, infine, una disposizione di rinvio ai sensi della quale i princìpi fondamentali individuati nel decreto legislativo si applicano a tutte le professioni, restando comunque fermi quelli riguardanti specificamente le singole professioni.

Più recentemente, il decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (cd. decreto Bersani) come modificato dalla legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248, ha inteso dare attuazione al principio comunitario dellai libera concorrenza e libera di circolazione delle persone e dei servizi, nonché ad assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato

In particolare, l’articolo 2 del provvedimento(Disposizioni urgenti per la tutela della concorrenza nel settore dei servizi professionali.) abroga le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono, con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali:

§ l'obbligatorietà di tariffe fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti;

§ il divieto, anche parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonchè il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e veridicità del messaggio il cui rispetto è verificato dall'ordine;

§ il divieto di fornire all'utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare da parte di società di persone o associazioni tra professionisti, fermo restando che l'oggetto sociale relativo all'attività libero-professionale deve essere esclusivo, che il medesimo professionista non può partecipare a più di una società e che la specifica prestazione deve essere resa da uno o più soci professionisti previamente indicati, sotto la propria personale responsabilità.

Da ultimo, si segnala che in data 24 gennaio 2007 il Governo ha presentato alla Camera dei deputati il disegno di legge A.C. 2160, recante la Delega al Governo in materia di professioni intellettuali. Tale disegno, abbinato ad altre proposte di legge di iniziativa parlamentare vertenti sulla medesima materia, è attualmente all'esame in sede referente delle Commissioni riunite giustizia ed attività produttive della Camera dei deputati.

Normativa comunitaria

Per quel che concerne, in generale, il rapporto tra la disciplina comunitaria e l’ordinamento nazionale delle libere professioni non c’è dubbio che la prima eserciti una forte pressione riformatrice sull’attuale regime ordinistico. Come è noto, è soprattutto dal versante comunitario che la vigente normativa italiana sulle professioni è ritenuta particolarmente carente in relazione al principio sulla concorrenza definito dagli articoli 81 e 82 del Trattato istitutivo.

Non a caso tali norme ricadono in una sezione relativa alle “Regole applicabili alle imprese”; infatti, nella giurisprudenza comunitaria la nozione di impresa è assai più ampia da quella desunta dall’art. 2082 del codice civile, facendo riferimento ad ogni attività economica che offra beni e servizi in un determinato mercato. In base a tale premessa, ai fini dell’applicazione della disciplina comunitaria sulla concorrenza, ogni professione è equiparata ad un’attività d’impresa ed ogni ordine professionale ad una associazione di imprese. Questa tesi comunitaria è alla base di importanti sentenze (particolarmente in tema di tariffe) che però non hanno scalfito la contrapposizione tipica dell’ordinamento italiano tra attività professionale e attività d’impresa. Del resto, l’ordinamento comunitario considera gli ordini professionali associazioni di imprese ai fini della concorrenza ma non si preoccupa di fornirne una definizione generale, così che tale definizione ben può essere difforme nei vari ordinamenti professionali degli Stati membri. Da qui, una diversa qualificazione delle professioni: da un lato, come attività analoghe a quelle imprenditoriali; dall’altro, come attività ad esse contrapposte, secondo la definizione generale che ne dà l’ordinamento italiano.

Un quadro della situazione delle prestazioni professionali nell’ambito dell’Unione, è stato fornito dalla Relazione sulla concorrenza nei servizi professionalidel 9 febbraio 2004 della Commissione europea (cd. rapporto Monti).

La Commissione, dettagliatamente, ha analizzato le restrizioni alla concorrenza che caratterizzano la regolamentazione dei servizi professionali negli Stati membri dell'Unione e che derivano proprio dalla fissazione o raccomandazione dei prezzi, dalle restrizioni all'accesso alla professione e all'attività pubblicitaria, dai regimi di riserva previsti per talune attività, dalle regolamentazioni inerenti l'organizzazione e la struttura aziendale dell'attività.

Si tratta, nel complesso, di restrizioni che l'Autorità antitrust italiana aveva già avuto modo di individuare, con riguardo all'Italia, nell'ambito della nota indagine conoscitiva del 1997.

Nella medesima Relazione, la Commissione europea evidenzia come il diritto comunitario riconosca la legittimità delle sole misure restrittive della concorrenza che superano il c.d. test di proporzionalità. Detto test di proporzionalità si considera soddisfatto allorché le misure in questione risultino oggettivamente necessarie per raggiungere un obiettivo di interesse generale chiaramente articolato e legittimo e costituiscano il meccanismo meno restrittivo della concorrenza idoneo a raggiungere tale obiettivo.

Nel prendere atto delle specificità dei servizi professionali, nella citata Relazione, la Commissione auspica che la revisione complessiva della regolamentazione dei singoli Stati membri in materia di servizi professionali avvenga ad opera di interventi volontari dei soggetti responsabili delle restrizioni esistenti (segnatamente, le autorità di regolamentazione e gli organismi professionali), invitando detti soggetti a verificare la necessarietà/proporzionalità delle esistenti regole restrittive rispetto alle esigenze di tutela degli interessi di utenti e professionisti.

In altri termini, il diritto comunitario ammette deroghe all'applicazione dei principi antitrust solo con riguardo al singolo caso concreto e nella misura in cui ne risulti accertata l'effettiva funzionalità alla tutela di interessi generali sulla scorta del test di proporzionalità.

Il 5 settembre 2005 la Commissione Europea ha pubblicato una nuova Comunicazione avente ad oggetto il seguito della Relazione del febbraio 2004 (I servizi professionali – Proseguire la riforma) con un aggiornamento dei progressi compiuti dai singoli Stati nella revisione e nella soppressione delle restrizioni alla concorrenza ed ha ribadito l’importanza di liberalizzare il mercato dei servizi professionali.

Quanto alla normativa comunitaria in materia di professioni - essendo condizione indispensabile per la creazione del mercato unico europeo, oltre alla libera circolazione delle merci, la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali (artt. 3, 39 e segg. Trattato di Roma istitutivo della comunità europea, come modificato dal Trattato di Amsterdam di cui alla legge 16 giugno 1998, n. 209) – tale normativa si è in particolare concentrata sul riconoscimento del diritto alla libera circolazione dei servizi in ambito U.E. e della conseguente libertà di stabilimento, ossia il diritto di ogni cittadino europeo di esercitare la propria attività in qualsiasi Stato dell’Unione.

Da qui il necessario il reciproco riconoscimento fra i paesi membri dei diplomi, certificati e titoli professionali dei cittadini europei.

La Corte di giustizia CE ha riconosciuto l'immediata precettività delle norme del Trattato che pongono i citati principi della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi (v. es: sentt. 21/6/74, n. 2/74 (Reyners), e 28/4/77, n. 71/76 (Thieffry)).

In un primo momento la produzione normativa comunitaria ha avuto l'obiettivo di uniformare ed armonizzare le legislazioni nazionali relative all'esercizio delle singole professioni, in base alla considerazione per cui il riconoscimento dei titoli professionali presuppone tale armonizzazione (ed in questa direzione il legislatore comunitario si è mosso in particolare per le professioni sanitarie): non sono peraltro mancate forti resistenze in tale cammino, come dimostra la normativa dettata per gli avvocati (77/249/CEE) che ha consentito a questi professionisti la sola libera prestazione di servizi professionali in ambito comunitario (rinviando ulteriormente l'attuazione del diritto di stabilimento).

Peraltro, la professione di avvocato ha avuto un trattamento particolare dalla normativa comunitaria. Essa, infatti, è stata disciplinata oltre che dalla citata direttiva 77/249/CEE, in materia di libera prestazione dei servizi, dalla direttiva 98/5/CE (attuata con il D.Lgs 2 febbraio 2001, n. 96) in relazione all’esercizio permanente delle professione di avvocato in un altro Stato membro attraverso un meccanismo di autorizzazione che prevede l’uso del titolo professionale del Paese d’origine, nonchè dalla direttiva 89/48/CEE, relativa al riconoscimento professionale (v. ultra).

In un secondo momento, il legislatore comunitario ha invece percorso - con le citata direttiva 89/48/CEE nonchè con la direttiva 92/51/CEE (ora superate con l’adozione della direttiva 2005/36/CE, v. ultra) - la strada del riconoscimento reciproco dei titoli professionali sulla base della loro equivalenza in ragione della rispondenza a taluni requisiti minimi.

In particolare, la direttiva 89/48/CE, che ha trovato attuazione in Italia con il D.lgs. 27 gennaio 1992, n. 115, ha introdotto un sistema generale di riconoscimento dell'equivalenza delle formazioni professionali conseguite nei diversi paesi della CE mirando, quindi, alla possibilità di esercitare stabilmente la professione con il titolo del Paese ospitante: essa riguarda le professioni il riconoscimento del cui titolo non risulti disciplinato da specifiche direttive (professioni sanitarie, architetto) e per le quali sia richiesto un titolo di formazione a livello universitario di durata pari ad almeno 3 anni.

Ad integrazione della direttiva 89/48/CEE - e particolarmente per disciplinare il riconoscimento dei titoli professionali non compresi fra quelli di cui alla suddetta direttiva - è poi stata emanata la direttiva 92/51/CEE, attuata con il D.Lgs. 2 maggio 1994 n. 319, concernente i titoli di formazione professionale che implicano un iter di studio post secondario inferiore a 3 anni ma superiore ad uno (cd. diplomi).

Tra le direttive relative al sistema generale si ricordano, in particolare:

§ la direttiva 1999/42/CE del 7 giugno 1999, del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un meccanismo di riconoscimento delle qualifiche per le attività professionali disciplinate da direttive di liberalizzazione e di transizione, e completa il sistema generale di riconoscimento dei diplomi di cui alle citate direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE. Tale direttiva è stata recepita con il decreto legislativo 20 settembre 2002 n. 229;

§ la direttiva 2001/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2001, che modifica le direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE del Consiglio relative al sistema generale di riconoscimento delle qualifiche professionali (nonché le direttive 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE e 93/16/CEE del Consiglio concernenti le professioni di infermiere responsabile dell'assistenza generale, dentista, veterinario, ostetrica, architetto, farmacista e medico).

La direttiva 2001/19/CE ha inteso, in particolare:

- introdurre nella direttiva 89/48/CEE la nozione di "formazione regolamentata" che si è già incontrata nella direttiva 92/51/CEE. La finalità di questa nozione è di obbligare lo Stato membro ospitante a tener conto della formazione che il richiedente ha ottenuto, compresa quella nello Stato membro dove l'esercizio corrispondente non sarebbe regolamentato. Questa nuova disposizione permetterà di evitare che lo Stato membro ospitante chieda due anni di esperienza professionale;

- verificare che lo Stato membro ospitante prenda in considerazione al momento di esaminare una domanda di riconoscimento di diploma, l'esperienza acquisita dall'interessato dopo l'ottenimento del diploma. Lo Stato ospitante non potrà più esigere sistematicamente misure di compensazione come prove attitudinali, tirocini di adeguamento o altri, ma dovrà semplificare o se possibile sopprimere tali misure;

- assicurare la certezza giuridica in materia di riconoscimento di formazioni ottenute da cittadini europei nei paesi terzi: il sistema previsto lascia ad ogni Stato membro il diritto di riconoscere o meno tali formazioni salvo il caso in cui un primo Stato membro ospitante ha già riconosciuto l'esperienza professionale degli interessati. In questo caso un secondo Stato membro ospitante non potrà rifiutare direttamente la domanda di riconoscimento ma dovrà motivare il suo rifiuto;

- estendere la procedura di riconoscimento automatico, già applicata ai medici generici, agli altri medici oltre che alle professioni di infermiere responsabile dell'assistenza generale, ai dentisti, ai veterinari, alle ostetriche e ai farmacisti. La principale semplificazione consiste nell'aggiornamento degli elenchi dei diplomi riconosciuti a livello europeo, poiché la Commissione potrà pubblicare regolarmente gli elenchi dei diplomi notificati dagli Stati membri.

Alla direttiva è stata data attuazione con il decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 277.

A innovare profondamente tale quadro normativo comunitario è però intervenuta lacitata direttiva 2005/36/CE[9], oggetto di recepimento da parte dello schema di decreto legislativo in esame, che ha riformato il regime di riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali (per l'analisi di questa direttiva si veda il successivo paragrafo).

Si segnala, inoltre, l'approvazione della risoluzione 12 ottobre 2006, n. 2137 del Parlamento europeo (cd. risoluzione Ehler) sul seguito alla relazione sulla concorrenza nei servizi professionali (2137/2006/CE). Tale risoluzione sollecita l’eliminazione degli “ostacoli alla concorrenza che non sono giustificati o che nuocciano all'interesse generale”, pur riconoscendo “il diritto di emanare regolamentazioni legate a peculiarità tradizionali, geografiche e demografiche”. L’obbligatorietà di tariffe fisse o minime e il divieto di contrattare compensi legati al risultato raggiunto – si legge nella risoluzione - potrebbero essere di ostacolo alla qualità del servizio per i cittadini e alla concorrenza; gli Stati membri devono quindi superare tali vincoli con misure meno restrittive e più adeguate al rispetto dei principi di non discriminazione, necessità e proporzionalità e garantire accesso e mobilità nell'ambito dei servizi professionali.

In materia di libertà di stabilimento e libera circolazione dei servizi non possono non essere segnalate le vicende della cd. direttiva Bolkenstein,relativa ai servizi nel mercato interno (Dir. 2006/123/CE), definitivamente approvata dal Parlamento Europeo il 12 dicembre 2006.

La proposta iniziale della Commissione – che aveva sollevato in tutti i gruppi politici del Parlamento europeo preoccupazioni sui possibili rischi di riduzione dell’acquis comunitario nel settore sociale (in particolare, in relazione al principio del Paese di origine, v. ultra) – è stata sostanzialmente modificata dall’esame parlamentare.

Il testo approvato dal Parlamento europeo ribadisce l’obiettivo della proposta iniziale relativamente alla liberalizzazione dei servizi, sottolineando al contempo la necessità di assicurare un elevato livello di qualità dei servizi stessi.

L’esame del Parlamento europeo si è focalizzato, in particolare, su alcuni punti controversi:

§ campo di applicazione (art. 2): relativamente a questo aspetto, il testo adottato dal Parlamento europeo ribadisce quanto previsto nella proposta della Commissione, ovvero l’esclusione dei servizi di interesse generale. A questo riguardo gli Stati membri restano liberi di definire, conformemente al diritto comunitario, quelli che essi considerano servizi d'interesse generale, nonché di determinare le modalità di organizzazione e di finanziamento di tali servizi e gli obblighi specifici cui essi devono sottostare. La direttiva si applica, tuttavia, ai servizi di interesse economico generale, ovvero ai servizi che corrispondono ad un’attività economica e sono aperti alla concorrenza quali i servizi postali, i servizi di trasmissione, distribuzione e fornitura di energia elettrica e di gas o i servizi di distribuzione e di fornitura idrica. Oltre a tutta una serie di settori indicati espressamente nel testo adottato dal Parlamento europeo, sono inoltre escluse dal campo di applicazione della direttiva le materie disciplinate da disposizioni comunitarie specifiche come quelle sul distacco dei lavoratori, l’esercizio delle attività televisive o le qualifiche professionali;

§ principio del Paese di origine (art. 16): la formulazione iniziale prevedeva la possibilità per un prestatore di fornire i propri servizi in uno Stato membro diverso da quello di appartenenza unicamente in base alla legislazione dello Stato membro di origine. Il Parlamento europeo ha sostituito questo principio con quello della “libera circolazione dei servizi” in base al quale per la fornitura dei servizi si applica la legislazione del paese in cui essi vengono effettivamente prestati. Inoltre, si fa obbligo agli Stati membri di rispettare il diritto del prestatore di fornire i propri servizi liberamente sul suo territorio senza imporre requisiti discriminatori, ingiustificati e sproporzionati tranne che per motivi di pubblica sicurezza, protezione dell'ambiente e sanità pubblica;

§ distacco dei lavoratori (artt. 24 e 25): il Parlamento europeo ha soppresso le disposizioni relative al distacco dei lavoratori, ritenendo che questa questione ricada nel campo di applicazione della direttiva 96/71/CE relativa al distacco di lavoratori nell’ambito di una disciplina di servizi. diritti dei destinatari dei servizi e qualità dei servizi (artt. 20-23 e 26-32): la proposta fissa l’obbligo a carico delle imprese di mettere a disposizione dei consumatori alcune informazioni chiave. Essa stabilisce, inoltre, che le regole professionali in materia di comunicazioni commerciali devono rispettare i principi di non discriminazione, necessità e proporzionalità;

§ cooperazione amministrativa (artt. 34-38): gli Stati membri devono rafforzare la cooperazione amministrativa, anche mediante la trasmissione elettronica delle informazioni, al fine di assicurare un controllo migliore e più efficace delle imprese. In questo contesto la proposta modificata prevede l’istituzione di un meccanismo di allerta in virtù del quale,qualora uno Stato membro sia a conoscenza di fatti gravi suscettibili di nuocere gravemente alla salute o alla sicurezza delle persone o all’ambiente, è tenuto ad informarne tempestivamente lo Stato membro di stabilimento, gli altri Stati membri interessati e la Commissione.

La direttiva n. 36 del 2005 in materia di Riconoscimento delle qualifiche professionali

La direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali ed oggetto di recepimento da parte dello schema di decreto legislativo in esame riforma l’attuale regime al fine di contribuire alla flessibilità dei mercati del lavoro, di realizzare una maggior liberalizzazione delle prestazioni di servizi, di favorire un maggiore automatismo nel riconoscimento delle qualifiche, nonché di semplificare le procedure amministrative.

In questa prospettiva, la direttiva in oggetto, che consolida in un unico testo molteplici direttive adottate nel corso degli ultimi decenni, pur mantenendo le garanzie inerenti ad ogni sistema di riconoscimento esistente, istituisce un quadro giuridico unico e coerente, che poggia su una liberalizzazione più estesa della prestazione di servizi, una maggiore automaticità nel riconoscimento delle qualifiche e una maggiore flessibilità delle procedure di aggiornamento della direttiva medesima.

Ilregime di riconoscimento delle qualifiche professionale maggiormente uniforme, trasparente e flessibile introdotto dalla direttiva - come auspicato dal Consiglio europeo di Stoccolma del 2001 - è volto a conferire, a coloro che hanno acquisito una qualifica professionale in uno Stato membro, la garanzia di accedere alla stessa professione e di poterla esercitare in un altro Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di quest’ultimo.

Tuttavia, come si precisa nel “Considerando..” n. 3, la suddetta garanzia non esonera il professionista migrante dal rispetto di eventuali condizioni di esercizio che potrebbero essere imposte dallo Stato ospitante, purché siano giustificate, proporzionate e non risultino discriminatorie.

Con ladirettiva 2005/36/CEsi provvedeal consolidamento in un unico testo, e alla sostituzione, di 15 direttive adottate nel corso degli ultimi quarant'anni e con le quali si era provveduto all’istituzione di differenti regimi di riconoscimento delle qualifiche professionali.

Le direttive in questione, di cui si dispone l’abrogazione a decorrere dal 20 ottobre 2007, sono le seguenti: direttive settoriali 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE e 93/16/CEE concernenti le professioni di infermiere responsabile dell'assistenza generale, dentista, veterinario, ostetrica, architetto, farmacista e medico; direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE relative al sistema generale di riconoscimento delle qualifiche professionali, e direttiva 1999/42/CE che ha istituito un meccanismo di riconoscimento delle qualifiche per le attività professionali disciplinate dalle direttive di liberalizzazione e dalle direttive recanti misure transitorie e che ha completato il sistema generale di riconoscimento delle qualifiche.

Campo di applicazione

La disciplina in esame si applica a tutti i cittadini di uno Stato membro che vogliano esercitare, come lavoratori subordinati o autonomi - compresi i liberi professionisti -una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito le loro qualifiche professionali.

La direttiva, peraltro, non esclude la possibilità per gli Stati membri di consentire sul proprio territorio, secondo la propria regolamentazione, l’esercizio di una professione regolamentata ai cittadini di uno Stato membro le cui qualifiche professionali siano state acquisite in un paese terzo, al di fuori del territorio dell'Unione europea.

La direttiva definisce “professione regolamentata”’ l’attività o l’insieme di attività professionali l’accesso alle quali e il cui esercizio sono subordinati - in forza di norme legislative, regolamentari o amministrative - al possesso di determinate qualifiche professionali. Alle professioni regolamentate sono assimilate le professioni esercitate da membri di associazioni o di organismi elencati nella allegato I del provvedimento, cui viene riconosciuta la finalità di promuovere e di mantenere un elevato livello professionale. A tal fine dette associazioni e organismi sono oggetto di riconoscimento da parte dei singoli Stati che rilasciano ai loro membri un titolo di formazione, esigendo da parte di costoro il rispetto delle regole di condotta professionale prescritte dalle associazioni, e conferiscono ai medesimi il diritto di usare un titolo o un'abbreviazione o di beneficiare di uno status corrispondente a tale titolo di formazione. Del riconoscimento di una associazione o di un organismo da parte di uno Stato membro deve essere informata la Commissione, che pubblica un'adeguata comunicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Libera prestazione di servizi (titolo II)

La direttiva, data la diversità dei regimi previsti, distingue tra “libera prestazione di servizi” e “libertà di stabilimento”.

Con riferimento alla libera prestazione di servizi, che riveste un carattere temporaneo ed occasionale (valutato caso per caso), la direttiva stabilisce che gli Stati membri non possono sottoporla a restrizioni, per motivi inerenti alle qualifiche professionali, nelle seguenti situazioni:

§ quando il beneficiario sia legalmente stabilito in un altro Stato membro per esercitarvi la stessa professione;

§ in caso di spostamento del prestatore, qualora costui abbia esercitato la professione nello Stato membro di stabilimento per due anni, nel corso dei dieci che precedono la prestazione di servizi, se detta professione non è ivi regolamentata. Tale condizione non si applica in caso di professione regolamentata.

In caso di spostamento, il prestatore di servizi è soggetto a norme - di carattere professionale, legale o amministrativo - direttamente connesse alle qualifiche professionali (definizione della professione, uso dei titoli e gravi errori professionali connessi direttamente e specificamente alla tutela e sicurezza dei consumatori, disposizioni disciplinari applicabili ai professionisti che esercitano la stessa professione nello Stato ospitante).

Per i prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro è, tuttavia, prevista la dispensa da requisiti imposti ai professionisti stabiliti sul territorio dello Stato ospitante e riguardanti: a) l'autorizzazione, l'iscrizione o l'adesione a un'organizzazione o a un organismo professionale (gli Stati membri possono prevedere un'iscrizione temporanea e automatica o un'adesione pro forma); b) l'iscrizione a un ente di previdenza sociale di diritto pubblico, per regolare con un ente assicuratore i conti relativi alle attività esercitate a profitto degli assicurati.

Agli Stati è riconosciuta la facoltà di esigere una dichiarazione preventiva contenente informazioni sulla copertura assicurativa o analoghi mezzi di protezione personale o collettiva per la responsabilità professionale, quando il prestatore si sposta per la prima volta. Gli Stati membri possono richiedere, altresì che la dichiarazione sia corredata da documenti comprovanti: a) la nazionalità del prestatore; b) lo stabilimento legale in uno Stato membro per l’esercizio delle attività in questione, non vietato al momento del rilascio dell'attestato; c) i titoli di qualifiche professionali; d) l’esercizio dell’attività in questione per almeno due anni nei precedenti dieci anni in caso di professioni non regolamentate nello Stato di stabilimento; e) l’assenza di condanne penali per le professioni nel settore della sicurezza, qualora lo Stato membro lo richieda per i propri cittadini.

La direttiva richiede che la prestazione di servizio sia effettuata con il titolo professionale dello Stato membro di stabilimento - qualora un siffatto titolo regolamentato esista in tale Stato per l'attività professionale in questione - indicato nella lingua ufficiale o in una delle lingue ufficiali del suddetto Stato.

In caso contrario il prestatore indica il suo titolo di formazione nella lingua ufficiale o in una delle lingue ufficiali dello Stato di stabilimento.

In via eccezionale la prestazione viene effettuata con il titolo professionale dello Stato membro ospitante per i casi di cui al titolo III, capo III (riconoscimento automatico).

Ai fini di garantire l’agevolazione della prestazione di servizi nel contesto della stretta osservanza della salute e della sicurezza pubblica nonché della tutela dei consumatori, la direttiva prevede disposizioni specifiche per le professioni regolamentate aventi implicazioni in materia di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, quali la verifica preliminare della professionalità per chi non beneficia del riconoscimento automatico dei titoli di formazione, da parte dell’autorità competente dello Stato ospitante.

Secondo la definizione contenuta nella stessa direttiva (art. 3) con l’espressione “autorità competente”, si indica l’autorità o l’organismo investito di autorità dagli Stati membri, abilitato in particolare a rilasciare o ricevere titoli di formazione e altri documenti o informazioni e domande, ed autorizzato ad adottare le decisioni.

In caso di differenze sostanziali tra le qualifiche professionali del prestatore e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, tale da nuocere alla pubblica sicurezza o alla sanità pubblica, lo Stato membro ospitante è tenuto a sottoporre il prestatore ad una prova attitudinale volta a dimostrare l’acquisizione da parte di questi delle conoscenze o delle competenze mancanti.

In questo caso la prestazione di servizi è effettuata con il titolo professionale dello Stato ospitante che, ai sensi dell’art. 9, può richiedere al prestatore ulteriori informazioni (eventuale iscrizione in un registro commerciale, sottoposizione ad un regime autorizzatorio dell’attività nello Stato di stabilimento, iscrizione ad un ordine professionale, titolo professionale, eventuale assoggettamento all’IVA dell’attività ed eventuale copertura assicurativa). Dette informazioni possono essere richieste anche in caso di svolgimento dell’attività da parte del prestatore con il titolo di formazione.

Con riferimento al prestatore di servizi è previsto, infine, uno scambio di informazioni e cooperazione a livello amministrativo tra gli Stati membri in merito alla legalità dello stabilimento, la buona condotta, l’assenza di sanzioni disciplinari o penali di carattere professionale.

Libertà di stabilimento (Titolo III)

Ci si trova nel quadro della “libertà di stabilimento” quando un professionista beneficia della libertà di stabilirsi in uno Stato membro per svolgervi un’attività professionale in modo stabile.

In tale ambito, la direttiva conferma i tre regimi di riconoscimento esistenti:

§ un regime generale di riconoscimento reciproco: se in uno Stato membro ospitante l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio è subordinato al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro dà accesso alla professione e ne consente l’esercizio - alle stesse condizioni dei propri cittadini - ai richiedenti che siano in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione richiesto, rilasciato da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione o esercitarla sul suo territorio. L’accesso alla professione e al suo esercizio è consentito a coloro che abbiano esercitato a tempo pieno la professione per due anni nel corso dei precedenti dieci anni in uno Stato membro che non regolamenti tale professione o che abbia uno o più attestati di competenza o titoli di formazione. Sono previsti alcuni meccanismi di compensazione (tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o test attitudinale) in mancanza di un'armonizzazione delle condizioni minime di formazione per accedere alle professioni disciplinate dal regime generale (capo I);

§ il riconoscimento automatico delle qualifiche comprovate dall'esperienza professionale per una serie di attività industriali, artigiane e commerciali elencate nell’allegato IV (capo II);

§ il riconoscimento automatico dei titoli di formazione - sulla base di un coordinamento delle condizioni minime di formazione - per medici, infermieri responsabili delle cure generali, odontoiatri, veterinari, ostetriche, farmacisti e architetti (capo III).

Regime generale di riconoscimento dei titoli di formazione (capo I)

Con riferimento al regime generale di riconoscimento dei titoli di formazione, applicabile a tutte le professioni non coperte dai capi II e III (relativi al riconoscimento dell’esperienza professionale e al riconoscimento automatico di alcune professioni), la direttiva, allo scopo di definirne il meccanismo, raggruppa i vari regimi nazionali di istruzione e formazione in diversi livelli che, come si precisa nel “Considerando..” n. 11, “sono stabiliti soltanto ai fini del funzionamento del regime generale, non hanno effetti sulle strutture nazionali di istruzione e di formazione, né sulle competenze degli Stati membri in questo ambito”.

I livelli individuati sono cinque; in essi sono raggruppate le qualifiche professionali che corrispondono ai livelli minimi di cultura essenziali per esercitare le varie professioni: a) diplomi di primo accesso, b) diploma di scuola media superiore, c) diploma attestante formazione a livello di insegnamento post-secondario di almeno un anno; d) diploma attestanti formazione a livello di insegnamento post-secondario fino a quattro anni; e) diploma attestante formazione a livello di insegnamento post-secondario da quattro anni in su. A seconda delle varie professioni si aggiunge la formazione iniziale e l'obbligo della formazione continua (articolo 11).

Costituiscono titoli di formazione assimilati quelli rilasciati da un'autorità competente in uno Stato membro che sanciscano una formazione acquisita nella Comunità, e che siano riconosciuti da tale Stato membro come di livello equivalente e conferiscano gli stessi diritti d'accesso o di esercizio di una professione. È altresì assimilata ad un titolo di formazione ogni qualifica professionale che, pur non rispondendo ai requisiti delle norme legislative, regolamentari o amministrative dello Stato membro d'origine per l'accesso a una professione o il suo esercizio, conferisca al suo titolare diritti acquisiti in virtù di tali disposizioni. Ciò avviene, quando, ad esempio, lo Stato di origine innalza il livello di formazione richiesto per l’ammissione ad una professione (art. 12).

Gli attestati di competenza o i titoli di formazione richiesti per l’acceso alla professione e il relativo esercizio devono soddisfano le seguenti condizioni:

a) rilascio da parte di un'autorità competente in uno Stato membro, designata ai sensi delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di tale Stato;

b) attestazione di un livello di qualifica professionale almeno equivalente al livello immediatamente anteriore a quello richiesto nello Stato membro ospitante, come descritto all'articolo 11;

c) attestazione della preparazione del titolare all'esercizio della professione interessata (quest’ultimo requisito vale solo per chi accede alla professione a seguito dell’esercizio a tempo pieno della medesima in un altro Stato per due anni, nel corso dei precedenti dieci) (art. 13).

Come anticipato, in mancanza di un'armonizzazione delle condizioni minime di formazione per accedere alle professioni disciplinate dal regime generale, allo Stato membro ospitante è consentita la possibilità di imporre misure compensatrici proporzionate, tenendo conto dell'esperienza professionale del richiedente al quale è lasciata la scelta tra una prova attitudinale o un tirocinio d'adattamento (art. 14).

Lo Stato può dispensare dall’applicazione dei provvedimenti di compensazione sulla base di piattaforme comuni -consistenti in una serie di criteri che permettono di colmare la più ampia gamma di differenze sostanziali che sono state individuate tra i requisiti di formazione esistenti nei vari Stati membri per una determinata professione - proposte a livello europeo da Stati membri, o da associazioni e organismi professionali che le possono sottoporre al parere della Commissione. Questa, qualora le ritenga in grado di facilitare il riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali, può presentare un progetto di provvedimenti, in vista della loro adozione (art. 15).

Riconoscimento dell’esperienza professionale (capo II)

Ai fini del riconoscimento - quale prova del possesso di conoscenze e competenze generali - dell’esercizio di attività commerciali o professionali indicate nell’Allegato IV della direttiva e raggruppate in tre distinti elenchi, gli articoli 17, 18 e 19 della direttiva stabiliscono in dettaglio le condizioni che l’esperienza professionale deve soddisfare e che si differenziano in relazione all’appartenenza delle attività ad uno dei diversi raggruppamenti di cui al citato allegato IV.

Riconoscimento in base al coordinamento delle condizioni minime di formazione (capo III)

In base al principio di riconoscimento automatico, ogni Stato membro riconosce i titoli di formazione di medico, che danno accesso alle attività professionali di medico con formazione di base e di medico specialista, di infermiere responsabile dell'assistenza generale, di dentista, di dentista specialista, di veterinario, di farmacista e di architetto, nonché i titoli di formazione di ostetrica.

Negli Stati membri l'accesso alle suddette attività professioni e il relativo esercizio sono quindi subordinati al possesso di un determinato titolo di formazione, il che garantisce che l'interessato ha seguito una formazione che soddisfa i requisiti minimi stabiliti. Il rilascio dei titoli spetta ai competenti organismi degli Stati membri e può essere eventualmente accompagnato da certificati individuati nell'allegato V della direttiva.

Agli Stati membri è riconosciuta la facoltà di autorizzare una formazione a tempo parziale - non inferiore per durata, livello e qualità, alla formazione continua a tempo pieno – secondo condizioni stabilite dalle autorità competenti. Sulla base di specifiche procedure stabilite degli Stati membri la formazione e l’istruzione permanente garantiscono - a chi abbia completato i propri studi - l’adeguamento ai progressi professionali.

Tale regime è completato da una serie di diritti acquisiti di cui i professionisti qualificati beneficiano a determinate condizioni.

Oltre a disposizioni di carattere comuni, il capo III reca la disciplina inerente la formazione, l’esercizio della professione e i diritti acquisiti con riferimento a ciascuna delle professioni per le quali è previsto il riconoscimento automatico dei titoli di formazione.

Disposizioni comuni in materia di stabilimento (capo IV)

La direttiva individua la documentazione che può essere richiesta da uno Stato membro ospitante per poter deliberare in merito a richieste di autorizzazione all’esercizio di professioni regolamentate (quali la conferma dell’autenticità degli attestati e dei titoli di formazione rilasciati da parte di un altro Stato membro in caso di dubbio fondato) ed, inoltre, definisce eventuali formalità da seguire in determinate occasioni. Stabilisce, altresì, procedure uniformi per il riconoscimento delle qualifiche e l’uso del titolo professionale.

Titoli IV e V

I titoli IV e V della direttiva recano disposizioni riguardanti, rispettivamente, le modalità d'esercizio della professione e la cooperazione amministrativa e le competenze esecutive dei singoli Stati membri.

Tra le prime si segnala l’obbligo, a carico dei beneficiari del riconoscimento, delle conoscenze linguistiche necessarie all’esercizio della professione nello Stato ospitante.

Per quanto concerne la cooperazione e le competenze esecutive, la direttiva chiama le autorità competenti dei singoli Stati membri – che devono essere designate entro il 20 ottobre 2007 - ad una assistenza reciproca e allo scambio di informazioni concernenti azioni disciplinari o sanzioni penali adottate o altre circostanze gravi che possono avere ripercussioni sull’esercizio dell’attività.

Inoltre, per assicurare la trasparenza del sistema di riconoscimento, la direttiva prevede la realizzazione di una rete di punti di contatto incaricati d’informare e di assistere i cittadini degli Stati membri. Tali punti di contatto comunicheranno ai cittadini che lo richiedono e alla Commissione tutte le informazioni e gli indirizzi utili per la procedura di riconoscimento.

Infine, per rendere efficace la gestione dei diversi regimi di riconoscimento stabiliti dalle direttive settoriali e dal regime generale, la direttiva prevede che la Commissione sia assistita da un Comitato per il riconoscimento delle qualifiche professionali, composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione. Il Comitato è tenuto a consultare gli esperti delle categorie professionali interessate.

Da ultimo, il Titolo VI prevede che, a partire dal 20 ottobre 2007, gli Stati membri trasmettano alla Commissione, con cadenza biennale, una relazione sull’applicazione del sistema.

Gli Stati membri dovranno conformarsi alla direttiva 2005/36/CE entro il 20 ottobre 2007.

L' articolo 4 è volto ad esplicitare talune definizioni contenute nello schema di decreto legislativo in esame.

Al riguardo, la prima definizione è quella relativa alla nozione di "professione regolamenta" (lett. a)) utilizzata per indicare, in primo luogo, quelle attività per l’esercizio delle quali è necessaria l’iscrizione in appositi Ordini o Collegi o in albi, registri ed elenchi tenuti da amministrazioni o enti pubblici, se la iscrizione é subordinata al possesso di qualifiche professionali o all'accertamento delle specifiche professionalità.

Al riguardo, si osserva che gli Ordini ed i Collegi professionali esercitano poteri pubblicistici (disciplinari, tariffari, normativi) e sono dotati di personalità giuridica.

Caratteristica comune delle professioni per il cui esercizio è prescritta l'appartenenza ad un ordine o collegio è sia la particolare formazione culturale, scientifica o tecnica richiesta, sia la necessaria autonomia decisionale del professionista circa la scelta degli strumenti e delle modalità di perseguimento dei risultati. Non esiste, al momento, una disciplina unica e generale per tutti gli ordini professionali: tuttavia, oltre alle norme comuni (es. D.lgs. Lgt. 23 novembre 1944, n. 382, sulla ricostituzione su basi democratiche dei consigli degli ordini e collegi; L. 25 aprile 1938, n. 897, sull'obbligatorietà delle iscrizioni negli albi professionali e sulle funzioni relative alla loro custodia; L. 8 dicembre 1956, n. 1378, sugli esami di Stato per l'abilitazione all'esercizio delle professioni), si possono ricavare dai singoli ordinamenti professionali principi comuni di organizzazione e di funzionamento.

L'esercizio delle professioni per le quali sia previsto un ordine è riservato agli iscritti in apposito albo: all'iscrizione consegue automaticamente l'appartenenza al gruppo professionale.

Tale principio si trova enunciato nel citato art. 2229 c.c. L'art. 33, quinto comma, Cost. stabilisce che "è prescritto un esame di Stato […] per l'abilitazione all'esercizio professionale": tuttavia la previsione di un esame di Stato si riscontra talvolta anche per l'esercizio di attività o professioni non rientranti tra quelle in esame, in quanto non governate da un ordine o collegio.

Ai sensi della medesima lettera a) nella nozione di professione regolamentata rientrano, inoltre:

Ø i rapporti di lavoro subordinato, se l'accesso ai medesimi é subordinato, da disposizioni legislative o regolamentari, al possesso di qualifiche professionali;

Ø l'attività esercitata con l'impiego di un titolo professionale il cui uso é riservato a chi possiede una qualifica professionale;

Ø le attività attinenti al settore sanitario nei casi in cui il possesso di una qualifica professionale é condizione determinante ai fini della retribuzione delle relative prestazioni o della ammissione al rimborso;

Ø le professioni esercitate dai membri di un'associazione o di un organismo di cui all'Allegato 1.

La seconda definizione contenuta nella lettera b) del comma 1 dell'articolo in esame concerne, invece, le qualifiche professionali, espressione questa utilizzata dallo schema di decreto per indicare unicamente le qualifiche attestate da un titolo di formazione, o un'esperienza professionale , nonché gli attestati di competenza rilasciati da un'autorità competente dello Stato membro d'origine appositamente designata dal medesimo Stato.

Non rientrano, invece, nella definizione in esame gli attestatI di mero riconoscimento di una qualifica professionale acquisita in Italia adottati da parte di un altro Stato membro.

La lettera c) fornisce la definizione di “titolo di formazione”.

Con tale denominazione si intendono i diplomi o i certificati che attestano la formazione professionale acquisita nel territorio di uno Stato membro; qualora il titolo di formazione provenga da un Paese terzo, esso potrà essere fatto valere se il possessore ha maturato un’esperienza professionale nel territorio dello Stato che ha riconosciuto il titolo, pari ad almeno tre anni.

La successiva lettera d) esplicita, poi, il contenuto dell' espressione "autorità competente", volta ad indicare l'autorità o l'organismo legittimato, tra l'altro, al rilascio e alla ricezione di titoli di formazione, mentre le successive lettere f) e g) definiscono, invece, l' "esperienza professionale" e il "tirocinio di adattamento", la prima espressione intesa come esercizio effettivo e legittimo della professione, la seconda, come esercizio di una professione regolamentata sotto la responsabilità di un professionista qualificato, accompagnato eventualmente da una formazione complementare secondo modalità stabilite dalla legge. A questo proposito la medesima lettera g) prevede che il tirocinio sia oggetto di una valutazione da parte dell'autorità competente.

La lettera e), introduce, invece, la nozione di “formazione regolamentata” intesa, in primo luogo, come formazione al termine della quale sia possibile ottenere attestati o qualifiche conseguiti secondo quanto disciplinato dalla legge 845/1978 nonché dalla legge 56/1987.

Si ricorda che la L. 21 dicembre 1978 n. 845, “Legge-quadro in materia di formazione professionale”, nel fissare il principio secondo cui l’esercizio delle attività di formazione professionale è libero, identifica all’articolo 2 l’oggetto della formazione professionale stabilendo che le iniziative di formazione professionale sono rivolte a tutti i cittadini che hanno assolto l’obbligo scolastico o ne siano stati esonerati, e possono concernere ciascun settore produttivo, sia che si tratti di lavoro subordinato, di lavoro autonomo, di prestazioni professionali o di lavoro associato. A ciò aggiunge che, alle iniziative di formazione professionale possono essere ammessi anche stranieri, ospiti per ragioni di lavoro o di formazione, nell’ambito degli accordi internazionali e delle leggi vigenti.

Si ricorda, in particolare, che l’articolo 14, in merito agli attestati di qualifica, prevede come al termine dei corsi di formazione professionale volti al conseguimento di una qualifica, gli allievi che vi abbiano regolarmente partecipato siano ammessi alle prove finali per l’accertamento dell’idoneità conseguita. Tali prove finali sono svolte di fronte a commissioni esaminatrici, composte nei modi previsti dalle leggi regionali, delle quali dovranno comunque far parte esperti designati dalle amministrazioni periferiche del Ministero della pubblica istruzione e del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, nonché esperti designati dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro. Con il superamento delle prove finali gli allievi conseguono gli attestati che vengono rilasciati dalle regioni e in base ai quali gli uffici di collocamento assegnano le qualifiche valide ai fini dell’avviamento al lavoro e dell’inquadramento aziendale. Gli attestati medesimi, poi, costituiscono titolo per l’ammissione ai pubblici concorsi.

Si consideri inoltre che il legislatore è intervenuto sulla materia della formazione professionale anche nell’ambito della riforma del mercato del lavoro di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30.

Di particolare rilievo, per quanto riguarda la formazione professionale, è stata la revisione della disciplina riguardante i contratti a contenuto formativo - disposta con il Titolo VI del D.Lgs. n. 276/2003, emanato in attuazione della delega prevista dall’articolo 2 della citata legge n. 30/2003 - ed incentrata sulla valorizzazione del contratto di apprendistato, configurato come uno strumento idoneo a costruire un reale percorso di alternanza tra formazione e lavoro, quale primo tassello di una strategia di formazione e apprendimento continuo lungo tutto l'arco della vita[11]. Una delle novità più rilevanti previste dal D.Lgs. n. 276/2003, rispetto alla previdente disciplina dell’apprendistato, è rappresentata dall’introduzione di tre differenti tipologie di contratto di apprendistato, a seconda della qualità e del livello della formazione insita nel rispettivo rapporto:

§ il contratto di apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione;

§ il contratto di apprendistato professionalizzante per il conseguimento di una qualificazione attraverso una formazione sul lavoro e un apprendimento tecnico-professionale;

§ il contratto di apprendistato per percorsi di alta formazione.

Con riferimento al rapporto di apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione, si evidenzia che:

possono essere assunti con tale contratto i giovani e gli adolescenti che abbiano compiuto quindici anni di età mentre la normativa previgente prevedeva come età minima sedici anni;

§ la durata massima del contratto è fissata in tre anni ed è finalizzata al conseguimento di una qualifica professionale;

§ la regolamentazione del contratto è rimessa ad una intesa da raggiungere tra Regioni, Ministero del lavoro e delle politiche sociali e Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, sentite le associazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative.

Con riferimento invece al contratto di apprendistato professionalizzante, si evidenzia che:

§ possono essere assunti con tale contratto i soggetti di età compresa tra diciotto (ridotta a diciassette per i soggetti in possesso di una qualifica conseguita ai sensi della legge n. 53/2003[12]) e ventinove anni;

§ è rimesso ai contratti collettivi stabilire la durata del contratto, che in ogni caso non può essere inferiore a due anni e superiore a sei anni;

§ la regolamentazione dell’apprendistato professionalizzante è rimessa alle Regioni, d’intesa con le organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano regionale.

Per quanto riguarda invece l’apprendistato per l’acquisizione di un diploma universitario, si evidenzia che:

§ possono essere assunti come apprendisti soggetti tra 18 e 29 anni (il limite di età minimo si abbassa a 17 anni per i soggetti in possesso di una qualifica professionale);

§ la disciplina e la durata dell’apprendistato in esame è rimessa alle Regioni, in accordo con le associazioni territoriali dei datori di lavoro, le università e le altre istituzioni formative.

Si ricorda inoltre che la L. 28 febbraio 1987, n. 56, recante norme sul collocamento ordinario e in particolare sull’organizzazione periferica del Ministero del lavoro a ciò preposta, reca una disciplina organica della materia, sia per quanto riguarda gli organi preposti al collocamento, sia in relazione alla classificazione dei lavoratori iscritti nelle liste di collocamento. La medesima legge, ad eccezione degli articoli 3, 16, 19, commi 2, 3, 4, 5, 6 e 7 e degli articoli 21 e 22, è stata abrogata dall'art. 8 del D.Lgs. 19 dicembre 2002, n. 297 [13].

Il citato D.Lgs. n. 297/2002, modificando il D.Lgs. n. 181/2000[14] che già aveva introdotto una disciplina per il miglioramento dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro, ha ulteriormente contribuito all’obiettivo di ridisegnare l’organizzazione e i compiti del collocamento pubblico, non più inteso come mera “funzione pubblica” ma piuttosto come servizio di tipo promozionale e orientato al mercato. A tal fine sono stati ridefiniti i principi fondamentali in materia di “revisione e razionalizzazione delle procedure di collocamento” (cui deve attenersi la legislazione regionale), introducendo strumenti più efficaci per l’incontro tra domanda e offerta di lavoro tramite la valorizzazione dei mezzi informatici. Inoltre, si è proceduto alla ridefinizione dello stato di disoccupazione e della perdita, cancellazione e sospensione dello stesso.

La lettera e) in esame, ricomprende, altresì, nella definizione di “formazione regolamentata” qualsiasi tipologia di formazione specificamente indirizzata, secondo le disposizioni vigenti, all’esercizio di specifiche professioni e consistente in un ciclo di studi eventualmente completato da una formazione professionale, da un tirocinio professionale o dallo svolgimento di una pratica professionale, secondo modalità previste dalla legislazione vigente.

La successiva lettera h) reca, poi, i requisiti della "prova attitudinale" consistente una specifica valutazione riguardante le capacità professionali del soggetto richiedente effettuata da organismi appositamente deputati.

Ulteriori chiarimenti sono, poi, contenuti nelle lettere i), l), m), n) riguardanti le nozioni di "dirigente d'azienda, "Stato membro di stabilimento", "Stato membro d'origine" e "piattaforme comune" (Cfr. articolato).

[1] Per una analisi più specifica, si rinvia alle schede di lettura del presente dossier, relative ai singoli articoli del provvedimento.

[2] Articolo inserito dall'allegato della direttiva 2006/100/CE.

[3] Per l'analisi della normativa vigente relativa alle singole professioni oggetto del provvedimento in esame si rinvia al paragrafo contenente le schede di lettura relative all'articolato del provvedimento. In questo capitolo è, viceversa, illustrata la normativa nazionale concernente le professioni intellettuali, in generale, con particolare riferimento alla disciplina degli albi e degli ordini professionali. Nel presente capitolo, un apposito paragrafo è, poi, dedicato, alla normativa comunitaria con particolare riferimento alla direttiva 2005/36/CE, oggetto di recepimento da parte del presente schema di decreto legislativo .

[4] Legge 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n.3.

[5] Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione.

[6] Legge 23 agosto 1988, n. 400, Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

[7] L’articolo 2229 c.c. costituisce il fondamento normativo della disciplina prevista per le professioni intellettuali: esso, nel riservare alla legge la determinazione delle professioni intellettuali per il cui esercizio è richiesta l'iscrizione in albi o elenchi, demanda alle associazioni professionali, sotto la vigilanza dello Stato, l'accertamento dei requisiti per l'iscrizione, la tenuta degli albi e il potere disciplinare.

[8] Si tratta delle disposizioni che stabiliscono l’incompatibilità con il mercato comune: a) degli accordi di imprese e associazioni di imprese che abbiano lo scopo di impedire, limitare o falsare le regole della concorrenza all’interno dell’Unione; tali accordi sono nulli di pieno diritto (art. 81); b) dello sfruttamento abusivo di posizione dominante (art. 82). E’ poi sancita la sottoposizione delle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale alle generali regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata (art. 86).

[9] Direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, che abroga le direttive 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE, 89/48/CEE, 92/51/CEE, 93/16/CEE e 1999/42/CE.

[10] Il successivo articolo 5 dello schema di decreto legislativo in esame individua le singole Autorità nazionali competenti ad effettuare il citato riconoscimento.

[11] Cfr. Circolare n. 40 del Ministro del lavoro del 14 ottobre 2004.

[12] Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale.

[13] “Disposizioni modificative e correttive del D.Lgs. 21 aprile 2000, n. 181, recante norme per agevolare l'incontro tra domanda e offerta di lavoro, in attuazione dell'articolo 45, comma 1, lettera a) della L. 17 maggio 1999, n. 144”.

[14] “Disposizioni per agevolare l'incontro fra domanda ed offerta di lavoro, in attuazione dell'articolo 45, comma 1, lettera a), della L. 17 maggio 1999, n. 144”.

[15] La cosidetta “riforma Moratti” è entrata a regime, con l’anno scolastico 2006-2007 limitatamente al primo ciclo dell’istruzione, comprendente un percorso di otto anni (vedi infra); mentre per l’avvio del riordino del percorso scolastico successivo (secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione), anche in ragione di alcune innovazioni introdotte recentemente (decreto legge n. 7 dell’aprile del 2007[15]), è stato fissato l’anno scolastico 2009/2010.

[16] Art. 17, comma 95, della legge 127/1997 (così detta “Bassanini 2”) e regolamenti ministeriali adottati con il Decreto 3 novembre 1999, n 509, poi sostituito da DM 22 ottobre 2004 n. 270.

[17] A ciascun credito corrispondono di norma 25 ore di lavoro. Il lavoro di un anno corrisponde convenzionalmente a 60 crediti.

[18] Il rilascio dell’attestato è stato introdotto unitamente ad altre innovazioni, che non alterano l’impianto della riforma universitaria, dal Decreto del Ministero dell’università e ricerca scientifica 22 ottobre 2004, n. 270.

[19] Delineata dal regolamento approvato con D.M. 3 novembre 1999, n 509, poi sostituito dal D.M. 22 ottobre 2004, n. 270che tuttavia non ne ha modificato l’impostazione.

[20] Art. 4 L. 210/1998 e regolamento attuativo D.M. 30 aprile 1999, n. 224.

[21] Ai dottorandi di ricerca può essere peraltro affidata una “limitata attività didattica sussidiaria o integrativa che non deve in ogni caso compromettere l'attività di formazione alla ricerca”.

[24] D. Lgs. 27 gennaio 1992, n. 129 “Attuazione delle direttive n. 85/384/CEE, n. 85/614/CEE e n. 86/17/CEE in materia di riconoscimento dei diplomi, delle certificazioni ed altri titoli nel settore dell'architettura”.

[25] Il decreto ha subito due importanti interventi correttivi: in primo luogo, al fine di dare seguito ai rilievi della Corte di giustizia, nonché, più in generale, di adeguare, sotto taluni specifici profili, l’ormai datata disciplina interna alla nuova realtà comunitaria, è intervenuto l’articolo 16 della legge 3 febbraio 2003, n. 14 (Legge comunitaria 2002), che ha novellato in più parti il D. lgs. n. 129/1992. Successivamente, è intervenuto l’articolo 7 del decreto legislativo n. 277/2003, con il quale sono state recepite nel nostro ordinamento le modifiche della direttiva 85/384/CEE introdotte dalla direttiva 2001/19/CE.

[26] Dir. 85/384/CEE del 10 giugno 1985 “Direttiva del Consiglio concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli del settore dell'architettura e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi”.

[27] Il termine è sospeso qualora siano richieste informazioni alle autorità dello Stato membro di provenienza; ma per non oltre tre mesi dalla richiesta, in caso di mancata risposta.

[28] L’allegato V contiene un prospetto relativo al riconoscimento dei titoli in base al coordinamento delle condizioni minime di formazione ed elenca, per ciascun Paese aderente all’Unione europea, i titoli di formazione previsti.

[29] La Commissione è presieduta dal Ministro della salute ed è composta da quattro vicepresidenti, di cui uno nominato dal Ministro della salute, uno dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, uno dalla Conferenza permanente dei Presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, uno rappresentato dal Presidente della federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri, nonché da 25 membri, di cui due designati dal Ministro della salute, due dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, uno dal Ministro per la funzione pubblica, uno dal Ministro per le pari opportunità, uno dal Ministro per gli affari regionali, sei dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, su proposta della Conferenza permanente dei presidenti delle regioni e delle province autonome, due dalla Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri, uno dalla Federazione nazionale degli ordini dei farmacisti, uno dalla Federazione nazionale degli ordini dei medici veterinari, uno dalla Federazione nazionale dei collegi infermieri professionali, assistenti sanitari e vigilatrici d'infanzia, uno dalla Federazione nazionale dei collegi delle ostetriche, uno dalle associazioni delle professioni dell'area della riabilitazione di cui all'art. 2 della legge 10 agosto 2000, n. 251, uno dalle associazioni delle professioni dell'area tecnico-sanitaria di cui all'art. 3 della citata legge n. 251 del 2000, uno dalle associazioni delle professioni dell'area della prevenzione di cui all'art. 4 della medesima legge n. 251 del 2000, uno dalla Federazione nazionale degli ordini dei biologi, uno dalla Federazione nazionale degli ordini degli psicologi e uno dalla Federazione nazionale degli ordini dei chimici. Cfr. al riguardo il D.M. 5 luglio 2002.

[30] La citata legge è stata abrogata dall'art. 46,del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, limitatamente alle disposizioni concernenti i medici.

[31] Articolo inserito dall'allegato della direttiva 2006/100/CE.

[32] D. Lgs. 27 gennaio 1992, n. 129 “Attuazione delle direttive n. 85/384/CEE, n. 85/614/CEE e n. 86/17/CEE in materia di riconoscimento dei diplomi, delle certificazioni ed altri titoli nel settore dell'architettura”.

[33] Dir. 85/384/CEE del 10 giugno 1985 “Direttiva del Consiglio concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli del settore dell'architettura e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi”.

[34] La disposizione specifica che debba trattarsi di formazione in vigore al 5 agosto 1985, data che corrisponde al termine stabilito per il recepimento della direttiva 85/384/CEE.

[35] D.M. 10 giugno 1994, n. 776 “Regolamento contenente norme ed integrazione della disciplina dei procedimenti di riconoscimento ed iscrizione all'albo degli architetti”.

[36] L’articolo 49, comma 3, del DPR n.394/1999 dispone che “Ove ricorrano le condizioni previste dai decreti legislativi di cui al comma 2, per l'applicazione delle misure compensative, il Ministro competente, cui è presentata la domanda di riconoscimento, sentite le conferenze dei servizi di cui all'articolo 12 del decreto legislativo n. 115 del 1992 e all'articolo 14 del decreto legislativo n. 319 del 1994, può stabilire, con proprio decreto, che il riconoscimento sia subordinato ad una misura compensativa, consistente nel superamento di una prova attitudinale o di un tirocinio di adattamento”.