XV legislatura

 

 

La manovra 2008-2010

(aspetti di settore e metodologici)

 

 

 

 

 

 

 

 

Aprile 2008

n. 5

 

 

 

 

 

 

DOCUMENTAZIONE DI FINANZA PUBBLICA

 

 

 

SENATO DELLA REPUBBLICA:

 

Servizio del bilancio

Tel. 066706-5790

 

 

CAMERA DEI DEPUTATI:

 

Servizio Bilancio dello Stato

Tel. 066760-2174 – 066760-9455

 

Servizio Studi – Dipartimento bilancio e politica economica

Tel. 066760-9932 – 066760-2233

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Il presente dossier è destinato alle esigenze di documentazione interna per l’attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per l’eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

I N D I C E

 

 

 

Premessa. 1

1.  La "finanziaria" per il 2008. Le modifiche apportate in sede di esame parlamentare  3

2.  Le analisi di settore. 10

2.1     Entrata. 10

2.2     Spesa. 16

a)  Razionalizzazione della P.A.16

b)  Pubblico impiego. 19

c)  Università. 26

d)  Previdenza e assistenza. 28

e)  Gestione beni immobili31

f)   Sanità. 33

g)  Enti territoriali37

h)  Ambiente. 40

i)   Trasporti43

3.  Manovra lorda a confronto: saldo netto da finanziare vs indebitamento netto. 45

3.1 Gli oneri di natura corrente: differenze tra SNF e IN ed evidenziazione di aspetti metodologici49

3.1.1 Il pubblico impiego. 50

3.1.2 La disposizione sull'adeguamento Istat dei trasferimenti all'INPS.. 53

3.1.3 La riassegnazione di entrate. 54

3.1.4 I rapporti tra livelli di governo: principali tipologie. 56

3.1.5 La tabella A.. 58

3.2 Le spese in conto capitale. 61

3.2.1 Le tabelle D e F. 62

3.2.2 Le spese pluriennali e i contributi pluriennali64

3.2.3 Un caso particolare: il potenziamento della viabilità della Calabria e della Sicilia (articolo 2, comma 538)70

Premessa

 

 

Le analisi che seguono aggiornano i dati già presentati nel dossier sulle modifiche apportate dalla Camera dei deputati alla manovra 2008-2010 (dicembre 2007), relative alla ricostruzione della manovra per il 2008, con l'arricchimento delle schede di settore e di una ulteriore sezione dedicata all'approfondimento dei legami tra quantificazione delle misure in termini di saldo netto da finanziare e di indebitamento netto.

Come per i precedenti dossier, i dati riportati si riferiscono agli effetti delle misure in termini di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e sono desunti dalle relazioni tecniche e dagli allegati riepilogativi (allegato 7) al disegno di legge finanziaria per il 2008. Si precisa, inoltre, che la presente analisi non riguarda la verifica delle quantificazioni delle varie norme, per la quale si rimanda alle apposite documentazioni già predisposte dai Servizi bilancio della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica[1].

E' opportuno segnalare che i nuovi prospetti riepilogativi si riferiscono alla versione dell'allegato 7 trasmessa alle Camere il 28 marzo u.s., che  aggiorna alcune delle valutazioni associate alle misure contenute nel testo approvato in via definitiva.

Si è reso peraltro necessario apportare alcune modifiche anche alle valutazioni iniziali e quindi aggiornare le tabelle - riportate nel testo a fini comparativi - che riepilogano la manovra al momento della presentazione e come risultante dopo l'esame in prima lettura[2].

1.La "finanziaria" per il 2008. Le modifiche apportate in sede di esame parlamentare

Le modifiche al disegno di legge finanziaria apportate dalla Camera dei deputati in seconda lettura, non più modificata, producono una riduzione dell'effetto netto della manovra sul conto delle amministrazioni pubbliche, modificando sia il livello delle entrate che quello delle spese. Si ricorda che il segno della manovra è di carattere espansivo.

La tabella 1, articolata in tre sezioni, mette a confronto gli effetti sull'indebitamento degli effetti associati al testo approvato in seconda lettura dalla Camera dei deputati (sezione B) con quello approvato in prima lettura dal Senato (sezione A), evidenziando le differenze per ciascun anno del triennio (sezione C). Nelle tre sezioni gli interventi sono disaggregati in termini di riduzione netta delle entrate (composta dal saldo delle maggiori entrate e minori entrate) e aumento netto delle spese (anch'esso espresso come saldo delle maggiori e delle minori spese).

Tabella 1

L'entità complessiva della manovra netta, dopo l’esame in seconda lettura, non più modificata, è pari a 6.089 milioni nel 2008, 4.411 milioni nel 2009 e 4.989 milioni nel 2010, con una minore impatto sull'indebitamento netto, rispetto al testo approvato dal Senato, pari a 414 milioni nel 2008, 396 milioni nel 2009 e 359 milioni nel 2010, nel senso di una minore composizione finale espansiva.

Tale riduzione è scomponibile tra variazione netta delle entrate e variazione netta delle spese. Dal lato delle entrate, le modifiche apportate dalla Camera producono, nel 2008, una riduzione netta delle entrate, pari a 7 milioni, attribuibile all'effetto combinato di maggiori entrate per 430 milioni e a minori entrate per 437 milioni. Nel 2009 e nel 2010 l’esame presso la Camera, invece, induce un effetto netto di aumento delle entrate per 74 e 178 milioni rispettivamente. In particolare, nel 2009, si hanno maggiori entrate per 1.757 milioni e minori entrate per 1.683 milioni; nel 2010 si registrano maggiori entrate pari a 1.331 milioni e minori entrate pari a 1.153 milioni. Dal lato delle spese, le modifiche apportate dalla Camera producono, nel 2008, una riduzione netta delle spese, pari a 421 milioni, attribuibile all'effetto combinato di maggiori spese per 1.726 milioni e a minori spese per 2.147 milioni. Analogamente nel 2009 e nel 2010 l’esame presso la Camera, induce un effetto netto di riduzione delle spese per 322 e 181 milioni rispettivamente. In particolare, nel 2009, si hanno maggiori spese per 2.284 milioni e minori spese per 2.606 milioni; nel 2010 si registrano maggiori spese pari a 1.984 milioni e minori spese pari a 2.165 milioni.

 

La tabella 2, sempre articolata in tre sezioni, propone la medesima analisi evidenziando il confronto degli effetti sull'indebitamento netto associati al testo approvato in seconda lettura dalla Camera dei Deputati (sezione B) rispetto al testo iniziale presentato dal Governo il 30 settembre (sezione A), evidenziando in tal modo gli effetti complessivi dell’esame parlamentare (sezione C).

 

 

L’esame parlamentare riduce l'entità espansiva complessiva della manovra, con un miglioramento dell'indebitamento netto, rispetto al testo presentato dal Governo alle Camere, pari a 371 milioni nel 2008, 560 milioni nel 2009 e 471 milioni nel 2010. La tabella evidenzia, altresì, una ricomposizione tra volumi di entrata e spesa, seppur di limitata entità. Dal lato delle entrate emerge un aumento netto delle entrate (pari a 297, 379 e 942 milioni di euro in ciascun anno del triennio), mentre dal lato delle spese risulta una riduzione netta delle spese nei primi due esercizi del triennio (pari a 74 e 180 milioni nel 2008 e nel 2009 rispettivamente) e un aumento netto delle spese nel 2010 pari a 471 milioni. E' utile sottolineare come nei primi due esercizi del triennio l'aumento netto di entrate sia minore del miglioramento complessivo del saldo, non avendosi, quindi, aumenti di entrata destinati a finanziare maggiore spesa; nel 2010, invece, l'aumento delle entrate è più ampio del miglioramento del saldo ed è finalizzato, per circa il 50 per cento (pari a 471 milioni di euro), a finanziare le maggiori spese.

I grafici che seguono evidenziano graficamente le modifiche apportate alla manovra durante l'esame parlamentare. Il primo grafico riporta, per il triennio, la manovra netta in valore assoluto come risultante dal testo iniziale e dal testo  approvato, evidenziando altresì la composizione tra entrate e spese. Il secondo grafico propone le medesime informazioni relative alla composizione tra entrate e spese, presentate in termini di composizione percentuale.

 

 

 

La tabella 3 evidenzia, per il solo 2008, il dettaglio degli interventi disposti dal disegno di legge finanziaria, aggregati per maggiori e minori entrate (distinti per famiglie e imprese) e maggiori e minori spese (distinte per correnti e capitale e per principali settori di intervento). Le prime tre colonne della tabella evidenziano gli effetti, espressi in milioni di euro, riferiti al testo iniziale, al testo approvato in prima lettura dal Senato e a quello approvato in seconda lettura dalla Camera dei deputati. Le ultime due colonne evidenziano le modifiche apportate nella seconda lettura (colonna (4) come differenza tra il testo approvato dalla Camera dei deputati e quello del Senato) e le modifiche apportate nel corso del complessivo esame parlamentare (colonna (5) come differenza tra il testo approvato dalla Camera dei deputati e quello iniziale).

Per un maggior approfondimento si rimanda alle schede di dettaglio di settore, contenute anche nei precedenti dossier[3].

Tabella 3

2.Le analisi di settore

2.1   Entrata

Si riporta, di seguito, la tabella riepilogativa degli effetti relativi a norme in materia di entrate fiscali iscritti nel prospetto finanziario.

Nelle due successive tabelle[4] sono analizzati, più in dettaglio, gli effetti delle disposizioni relative, rispettivamente, alle famiglie e alle imprese.

 

 

Famiglie

La quota preponderante degli interventi in favore delle famiglie è rappresentata dalle misure agevolative riguardanti l’abitazione principale, tra le quali la detrazione ICI in favore dei proprietari e quelle IRPEF in favore degli affittuari, che determinano effetti per circa 2,2 miliardi di euro.

 

Con riguardo alla detrazione ICI, è prevista una procedura di rimborso a carico dello Stato, sulla base di certificazioni presentate dai comuni.

Il diritto e la misura del beneficio relativo alla detrazione per canoni di locazione è modulato in base alla condizione reddituale dei soggetti destinatari.

Con riguardo agli interventi in favore delle famiglie, si rammenta che il decreto-legge n. 159/2007 collegato alla manovra di finanza pubblica prevede per l’anno in corso l’istituzione di un fondo con una dotazione pari a 1,9 miliardi di euro, destinata all’attribuzione ai soggetti incapienti ed ai relativi familiari fiscalmente a carico di una somma forfetaria a titolo di rimborso di parte delle maggiori entrate affluite all’erario[5].

 

 

 

 

Imprese

Il prelievo sulle imprese appare caratterizzato da molteplici interventi che, a fronte di riduzioni di aliquota, determinano un ampliamento delle basi imponibili, realizzando, inoltre, una semplificazione ed una razionalizzazione del prelievo stesso.

In particolare, il complesso delle disposizioni in materia di IRES ed IRAP e delle disposizioni limitative alle compensazioni Iva di gruppo, destinate a compensarsi a regime, determinano nel 2008 un cospicuo effetto di maggior gettito. Tale circostanza è determinata sia dal diverso profilo temporale dei versamenti che caratterizza ciascuna tipologia di tributo, sia dall’effetto crescente ascritto ad alcune misure in relazione alla maggiore adesione dei contribuenti a regimi opzionali.

 

Con riferimento alle imprese, la tabella evidenzia, oltre alle voci iscritte tra le entrate, anche alcune voci che, nel prospetto finanziario, risultano iscritte tra le spese ma che, tuttavia, si ritengono collegate alle disposizioni sulle imprese in materia di entrata. Si tratta, in particolare, delle misure di concessione o abrogazione dei crediti d’imposta le quali, pur essendo contabilmente registrate tra quelle di spesa, si concretizzano in minori o maggiori versamenti di imposte.

 

(milioni di euro)

 

Oltre alle voci indicate nella precedente tabella, si segnala che il prospetto finanziario registra, tra le voci di spesa, anche:

-              risparmi, pari a 1.000 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2008 al 2010[9], relativi ai minori rimborsi IVA dovuti a seguito dell’adeguamento della normativa nazionale alla sentenza comunitaria in materia di detraibilità dell’IVA pagata sull’acquisto delle autovetture da parte delle imprese e dei lavoratori autonomi;

-              conseguenti risparmi di interessi passivi, calcolati sui predetti minori rimborsi IVA, registrati in misura pari a 90 milioni di euro annui.

 

Si segnala che, in sede di diffusione delle stime relative ai Conti economici nazionali 2001-2007, sulla base di elementi emersi nel corso del 2007 e dell’emanazione di alcuni provvedimenti normativi circa le modalità di richiesta dei rimborsi, circostanze che hanno determinato la probabilità di un sensibile ridimensionamento dell’onere per rimborsi, l’ISTAT, in accordo con Eurostat, ha deciso di adottare una metodologia in base alla quale il debito per lo Stato si registra nel momento in cui si conosce sia l’effettivo importo di tale debito sia il numero degli aventi diritto, attraverso l’esame delle istanze di rimborso effettivamente presentate dai contribuenti.

Pertanto, nelle stime di indebitamento netto della P.A. per il 2006 non è stato più considerato l’onere complessivo per i rimborsi.

La contabilizzazione di tali rimborsi è stata effettuata nel conto del 2007 per un ammontare pari a 847 milioni di euro, corrispondente alle sole istanze presentate in via telematica avvalendosi del regime forfetario.

Il rimanente onere, collegato alle istanze ordinarie di rimborso in base al regime analitico - il cui termine di presentazione scade nel novembre 2008, sarà registrato negli anni successivi a seguito dell’attività di controllo e validazione delle istanze medesime effettuata dall’Amministrazione finanziaria. La Relazione Unificata sull’Economia e la Finanza pubblica per il 2008, stima un ammontare dei predetti rimborsi paria 400 milioni annui per il triennio 2009-2011. 

 

 

 

2.2   Spesa

a)Razionalizzazione della P.A.

 

 

Le minori spese in conto capitale sono interamente ascrivibili alla previsione di riduzione del termine di perenzione dei residui propri, che viene portato da sette a tre anni.

E’ inoltre introdotto un programma di ricognizione, con cadenza triennale, dei residui propri di conto capitale, ai fini dell’individuazione di quelli da eliminare non ricorrendo i presupposti per il loro mantenimento in bilancio (art. 3, co. 36-39).

 

Secondo la Corte dei Conti^[10], è da presumere che una parte non marginale delle somme eliminate e versate all’entrata in virtù di tale misura dovrà essere reiscritta nel Fondo per la riassegnazione dei residui passivi in conto capitale eliminati per perenzione amministrativa, trattandosi di debiti riconosciuti verso terzi che continuano ad esistere quali partite patrimoniali negative, a cui prima o poi occorrerà far fronte.

Al riguardo, si segnala che lo stanziamento per il 2008 relativo al suddetto Fondo, previsto dalla legge di bilancio 2008, è stato quasi raddoppiato rispetto alle previsioni dell’anno precedente, passando, rispetto alle previsioni iniziali dell’anno precedente, da 500 a 900 milioni di euro.

 

Le minori spese correnti sono, invece, prevalentemente ascrivibili al taglio lineare delle spese per consumi intermedi non aventi carattere obbligatorio (art. 2, co. 575), nonché alla limitazione delle iscrizioni di stanziamenti negli stati di previsione dei Ministeri per il 50 per cento dei versamenti riassegnabili all’entrata (art. 2, co. 615-617).

Si osserva, al riguardo, come nel corso degli ultimi anni, le spese per consumi intermedi siano state oggetto di ripetuti interventi di riduzione. Da ultimo, la legge finanziaria 2007, articolo 1, comma 507, ha disposto l’accantonamento e l’indisponibilità, in maniera lineare, di una quota delle dotazioni delle u.p.b iscritte nel bilancio dello Stato relative sia a spese correnti che a spese in conto capitale, ivi incluse le spese predeterminate legislativamente. Con specifico riferimento ai consumi intermedi, gli accantonamenti disposti dal comma 507 risultavano pari a circa il 10 percento degli stanziamenti iniziali di bilancio; ulteriori accantonamenti sono stati successivamente disposti ai sensi del successivo decreto ministeriale n. 48902 del 10 luglio 2007, cui hanno poi fatto seguito le misure di disaccantonamento previste dal decreto – legge n. 81/2007 e le integrazioni previste dalla legge di assestamento delle previsioni per il 2007.

Come rilevato della Corte dei Conti^[11], la riduzione lineare dei consumi intermedi derivante dalle suddette disposizioni si aggiunge a quella disposta dall’articolo 1, comma 507 della legge finanziaria 2007, aggravando la situazione di precarietà operativa delle amministrazioni conseguente alle precedenti manovre correttive. In tal modo – afferma la Corte – rischia di riproporsi, nel 2008, la necessità del ricorso ad un provvedimento di urgenza analogo a quello intervenuto nel corrente anno.

 

Vi sono infine un insieme di misure finalizzate alla riduzione dei costi della politica, quali la non applicazione dell’adeguamento annuale all’indennità parlamentare (art. 1, co. 375), la riduzione degli stanziamenti relativi al rimborso delle spese elettorali (art. 2, co. 275), nonché la riduzione dei contributi relativi alle comunità montane oggetto di soppressione (art. 2, co. 16).

In termini di minori spese correnti, l’importo complessivo delle citate misure finalizzate alla riduzione dei costi della politica ammonta a 55,4 milioni di euro per il 2008, 90,8 milioni per il 2009 e 92,8 milioni per il 2010.

 

E’ inoltre confermata per il periodo 2008-2010 la misura di contenimento dei prelevamenti dalla tesoreria statale (art. 3, co. 40-42). La disposizione non ha effetto diretto sui saldi, ma è strumentale alla tenuta degli obiettivi in termini di fabbisogno, previsti nel tendenziale di spesa del triennio.

 

Maggiori spese correnti sono, invece, prevalentemente ascrivibili all’abrogazione del taglio del 20 per cento delle spese di funzionamento degli enti pubblici non territoriali, disposto dal decreto-legge n. 223 del 2006, art. 22, comma 2, per il triennio 2007-2009 (art. 2, comma 625).

Tale misura conferma, anche con riguardo alle limitazioni della spesa per consumi intermedi degli enti pubblici non territoriali, le osservazioni sopra richiamate in ordine alla difficoltà di ottenere, con tali metodiche, una efficace riduzione di spesa.

 

Nel corso dell’esame parlamentare sono state comunque introdotte misure che hanno complessivamente determinato un peggioramento della spesa corrente di 12,6 milioni di euro. Si tratta in particolare della norma sull’impiego delle entrate derivanti dagli avanzi di gestione delle agenzie fiscali per il potenziamento delle strutture dell’amministrazione finanziaria del MEF (art. 1, co. 358), nonché dallo stanziamento per il funzionamento dell’unità di crisi del Ministero degli affari esteri (art. 2, comma 62), e dalle misure per la funzionalità dell’Amministrazione civile dell’interno (art. 3, commi 148-150).

 

b)Pubblico impiego

 

La tabella espone gli effetti, in termini di indebitamento netto, delle disposizioni della legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007) in materia di pubblico impiego. Le variazioni di spesa non tengono conto degli effetti indotti che sono ascrivibili alle riduzioni ovvero agli incrementi degli oneri. Com’è noto, tali effetti fiscali e contributivi incidono solo sul saldo netto da finanziare.

 

Rispetto al disegno di legge presentato dal Governo, il passaggio parlamentare ha fatto registrare una diminuzione delle minori spese per pubblico impiego, in termini di indebitamento netto, pari a circa 68 milioni di euro nel 2008 e 23 milioni per ciascuno degli anni 2009 e 2010 e un incremento delle maggiori spese correnti di circa 185 milioni di euro nel 2008, 189 milioni nel 2009 e 226 milioni nel 2010.

 

In particolare, gli incrementi di spesa sono imputabili per oltre i 3/4 alle modifiche apportate in prima lettura al Senato. Infatti, tale passaggio parlamentare aveva fatto registrare incrementi complessivi delle maggiori spese per pubblico impiego pari a circa 145 milioni di euro per il 2008, 164 milioni per il 2009 e 215 per il 2010, dovute all’incremento di voci di spesa già presenti nel disegno di legge iniziale (maggiori oneri relativi ad adeguamenti retributivi per il personale delle Università dal 2008[12]) ovvero all’approvazione di nuove norme riferite ad adeguamenti retributivi e nuove assunzioni nella PA (tra cui: l’adeguamento stipendiale per il personale pubblico "non contrattualizzato", pari alla spesa di 28,6 milioni di euro, per il solo 2008[13]; lo sviluppo professionale delle Forze armate per 15,5 per ciascuno degli anni 2008-2010[14]; il potenziamento dell’attività dell’amministrazione finanziaria e di altre amministrazioni con effetti onerosi pari a circa 30 milioni di euro per il 2008, 78 per il 2009 e 128 per il 2010[15]).

Inoltre, in prima lettura erano state approvate nuove norme relative alla stabilizzazione del personale precario, mediante l’introduzione del c.d. Fondo per la stabilizzazione dei precari della PA[16], con effetti di spesa per 10,3 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008-2010; era stata altresì introdotta la proroga al 31 dicembre 2008 delle assunzioni a tempo determinato del personale dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente (APAT), con effetti onerosi pari a 1,2 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008-2010^[17].

Tra le minori spese, dopo la prima lettura al Senato, si è registrata, in particolare, una diminuzione degli effetti di risparmio derivanti dalla proroga dei contratti di formazione e lavoro non convertiti in attuazione della legge finanziaria per il 2007 (da circa 52 milioni di euro a circa 14 milioni annui per il triennio 2008-2010)[18].

 

Con riferimento agli adeguamenti retributivi, la legge finanziaria per il 2008 prevede l’integrazione degli stanziamenti per i rinnovi contrattuali del biennio 2006-2007, in base ai protocolli siglati dal Governo con le organizzazioni sindacali nell’aprile e nel maggio 2007^[19], relativi:

-               al personale del settore statale contrattualizzato e non contrattualizzato, ai docenti della scuola, al comparto Sicurezza e ai Vigili del fuoco (945,7 milioni di euro per il 2008 e 382 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009) (art. 3, co. 131-136);

-               al personale di regioni ed enti locali (497 milioni di euro per il 2008 e 45 milioni per ciascuno degli anni 2008 e 2009) (art. 3, co. 137-138);

-                al personale delle Università (c.d. “Patto universitario”)[20], con effetti di indebitamento netto pari a 313 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008, 2009 e 2010 (art. 2, co. 428).

 

Inoltre, si prevedono effetti di indebitamento netto per il concorso dello Stato al finanziamento del Servizio sanitario e degli altri enti del settore pubblico pari a 343,6 milioni di euro per il 2008 e 205,8 milioni per ciascuno degli anni 2008 e 2009, di cui 35 milioni di euro per il 2008 e 11 milioni per ciascuno degli anni 2008 e 2009 in relazione al personale di amministrazioni pubbliche non statali (art. 3, co. 139-140).

 

Per quanto riguarda le risorse relative ai rinnovi contrattuali 2008-2009, con riferimento al personale statale contrattualizzato e non contrattualizzato (art. 3, co. 143 e144) ed al personale pubblico non statale (art. 3, co. 146), l’allegato 7 alla legge finanziaria prevede effetti di indebitamento netto pari a zero, in quanto il relativo del costo, rappresentato dalla vacanza contrattuale, risulta già inglobato nelle previsioni tendenziali di spesa contenute nel DPEF e pertanto non è incluso nei saldi ^[21].

I corrispondenti oneri sono stati quantificati nella relazione tecnica al disegno di legge finanziaria iniziale, secondo quanto esposto nella tabella che segue:

 

Peraltro, l’articolo 3, commi da 143 a 145, prevede lo stanziamento, al lordo degli oneri contributivi e dell’IRAP, di 240 milioni di europer l’anno 2008 e 355 milioni a decorrere dal 2009 (settore statale) e di 117 milioni di euro per l’anno 2008 e 229 milioni di euro a decorrere dal 2009 (settore non statale)[22].

 

Per quanto riguarda le altre voci di spesa del settore del pubblico impiego, la legge finanziaria per il 2008 ha previsto oneri per nuove assunzioni presso il Ministero dei beni culturali e nei Corpi di polizia, non modificate dalla quota di rimpiazzo del turn over dal 2010 per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, rispettivamente pari a 7,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008-2010 e a 41,3 milioni di euro nel 2008 e 72,1 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009 e 2010.

 

Inoltre, la legge finanziaria per il 2008 ha disposto il potenziamento delle attività dell’amministrazione finanziaria e di altre amministrazioni pubbliche[23], con effetti onerosi complessivamente pari a 40,1 milioni di euro per il 2008, 85,8 milioni per il 2009 e 133,2 milioni per il 2010.

 

La tabella seguente espone in dettaglio gli effetti onerosi delle predette disposizioni:

In particolare, le modifiche hanno riguardato incrementi degli stanziamenti per assunzioni nel Corpo nazionale dei vigili del fuoco e presso l’Agenzia delle dogane, per complessivi maggiori oneri in termini di indebitamento netto rispetto al testo approvato in prima lettura al Senato, pari a circa 10 milioni di euro nel 2008, 8 milioni nel 2009 e 5 milioni nel 2010.

Ulteriori disposizioni residuali che riguardano il pubblico impiego sono relative alle assunzioni presso il CNEL[24], di personale civile già alle dipendenze di organismi militari della Comunità atlantica^[25], di personale della giustizia nel ruolo degli educatori professionali^[26] e di personale negli istituti zooprofilattici[27].

Inoltre, ulteriori oneri assimilabili al pubblico impiego derivano dalle norme relative al personale dell’amministrazione dell’interno relativamente alle seguenti disposizioni la cui copertura è disposta a valere sul Fondo per le esigenze correnti di funzionamento dei servizi dell’Amministrazione dell’interno[28]:

-       l’incremento del Fondo unico di amministrazione per il miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dei servizi istituzionali per impegni del personale dell’amministrazione civile del ministero stesso derivanti da norme in materia di depenalizzazione e di immigrazione;

-       l’incremento dello stanziamento relativo al contratto della carriera prefettizia relativo al biennio 2008-2009.

In ultimo, per dare attuazione al Patto per il pubblico soccorso intervenuto tra Governo e le organizzazioni sindacali del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, la legge finanziaria per il 2008 ha previsto incrementi di spesa corrente per il pubblico impiego pari a 5,2 milioni di euro per il solo 2008[29].

Infine, con riferimento agli interventi di stabilizzazione del personale precario, l’approvazione definitiva della legge finanziaria non ha apportato alcuna modifica o integrazione alle norme originariamente presentate nel relativo disegno di legge (personale delle Poste italiane comandati presso uffici delle amministrazioni pubbliche)[30] ovvero introdotte al Senato (Fondo per la stabilizzazione dei precari della PA e proroga fino al 31 dicembre 2008 delle assunzioni a tempo determinato del personale dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente)^[31].

Per quanto riguarda gli effetti di riduzione delle minori spese correnti[32] si segnalano, in particolare:

-       l’innalzamento dal 15 al 35 per cento[33] del limite relativo alla spesa sostenuta nel 2003 per il personale con rapporto di lavoro a tempo determinato o con altri rapporti di lavoro “flessibile”;

-       la nuova quantificazione dei risparmi derivanti dall’attuazione delle tipologie di orario di lavoro previste a livello contrattuale (comprese le forme di lavoro a distanza) e dalla decurtazione degli stanziamenti per il pagamento degli straordinari per l’anno 2008 (limite al 90% delle risorse finanziarie allo scopo assegnate per l’anno finanziario 2007)[34].

 

c)Università

 

La dotazione del Fondo[35] - pari a 550 milioni di euro in termini di saldo netto da finanziare e a 313 milioni di euro in termini di fabbisogno ed indebitamento netto, per ciascun anno del triennio 2008-2010 – è destinata a far fronte, prevalentemente, ai maggiori oneri lordi di personale derivanti da adeguamenti retributivi per il personale docente e i rinnovi contrattuali del restante personale. La parte residua è destinata ad altre esigenze di spesa corrente e d’investimento individuate autonomamente dagli atenei.

L’assegnazione delle risorse è subordinata all’adozione entro gennaio 2008 di un piano, approvato con DM del Ministro dell’università di concerto con il Ministro dell’economia, sentita la Conferenza dei rettori (CRUI), volto ad elevare il livello di efficienza degli atenei, incentivare un uso appropriato delle risorse con contenimento dei costi del personale a vantaggio della ricerca e della didattica, accelerare il riequilibrio finanziario e ridefinire il vincolo di indebitamento[36]. I programmi di intervento degli atenei sono sottoposti a verifica e monitoraggio da parte del Ministero.

 

Nel corso dell’esame del disegno di legge finanziaria presso il Senato, è stato inserito il comma 3 all’articolo 96 (art. 2, comma 430 della legge 244/2007) che dispone l’aumento di 40 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2008-2010 del FFO, al fine di incrementare l’assegno di dottorato di ricerca.

 

La dotazione del Fondo include gli importi, pari a 205 milioni per il 2008 e 39 milioni a decorrere dal 2009 (SNF), relativi ai maggiori oneri di personale per il biennio contrattuale 2006-2007 (art. 3, comma 140 della legge finanziaria) e quelli relativi al biennio contrattuale 2008-2009 (art. 3, comma 146). Questi ultimi non sono quantificati nell’allegato 7 in quanto non aventi effetti sui saldi di finanza pubblica atteso che, ai fini del saldo netto da finanziare, gli oneri per le amministrazioni dello Stato sono considerati nel bilancio a legislazione vigente, mentre, ai fini dell’indebitamento netto, l’effetto complessivo del costo della vacanza contrattuale è inglobato nelle previsioni tendenziali di spesa indicate nel DPEF.

Va infine segnalato il finanziamento di 1,5 milioni annui a decorrere dal 2008 destinato al potenziamento delle attività di ricerca, formazione e studi internazionali della Scuola europea Jean Monnet (comma 557 dell’articolo 2, introdotto dal Senato).

 

d)Previdenza e assistenza

 

Per quanto riguarda il settore strettamente previdenziale, si segnala che, in concomitanza con l’approvazione della legge n. 244 del 2007, è stata approvata anche la legge n. 247/2007 che ha dato attuazione al Protocollo welfare, il cui finanziamento è recato dall’articolo 2, comma 508. Data tale sincronicità, la legge finanziaria in esame non reca significative misure di carattere previdenziale[37].

 

Una certa rilevanza dal punto di vista finanziario riveste l’istituzione del Fondo per le vittime dell’amianto che eroga prestazioni aggiuntive a quelle previste dalla normativa vigente alle vittime dell’amianto e ai loro superstiti. L’impegno dello Stato è quantificato in 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009 e 22 milioni di euro annui a decorrere dal 2010. La parte restante delle disponibilità del Fondo (pari a 10 milioni di euro annui per il 2008 e il 2009 e 9,3 milioni di euro annui a decorrere dal 2010) è posto a carico delle imprese esposte all’amianto mediante una maggiorazione dei premi assicurativi (articolo 1, commi 241-246).

 

Con riferimento al settore assistenziale, nel corso dell’iter di approvazione della legge, è stata introdotta una serie di misure significative nei settori dell’assistenza all’infanzia (articolo 2, commi 457-458), degli indennizzi ai danneggiati da vaccinazioni e dalla talidomide (articolo 2, commi 361-363) nonché dei benefici alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata. Tali interventi hanno effetto sui saldi, per complessive maggiori spese di 299 milioni di euro nel 2008, 265,6 milioni di euro nel 2009 e 282,4 milioni di euro nel 2010.

 

La legge dispone, inoltre, l’incremento della dotazione del Fondo per le non autosufficienze, istituito dall’articolo 1, comma 1264 della legge finanziaria per il 2007, nella misura di 100 milioni di euro per l’anno 2008 e di 200 milioni di euro per l’anno 2009, in termini di saldo netto da finanziare (articolo 2, comma 465).

 

 

e)Gestione beni immobili

 

Le minori spese in conto capitale sono principalmente ascrivibili alla limitazione: degli investimenti degli enti previdenziali pubblici nella misura del 7 per cento dei fondi disponibili (art. 2, co. 488); delle spese annue di manutenzione straordinaria degli immobili utilizzati dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato (art. 2, co. 618), nonché delle spese di manutenzione straordinaria degli immobili utilizzati da enti pubblici (art. 2, co. 623).

Le minori spese correnti derivano in prevalenza dalle misure volte alla riduzione del costo degli immobili in uso alle Amministrazioni statali, da attuarsi attraverso un piano di razionalizzazione degli spazi (art. 3, co. 1). Minori spese correnti derivano, inoltre, dalla misura di limitazione delle spese di manutenzione ordinaria degli immobili utilizzati dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato (art. 2, co. 618), nonché dalla medesima limitazione delle spese di manutenzione ordinaria degli immobili utilizzati da enti pubblici (art. 131, co. 623).

 

Nel corso dell’esame parlamentare la disciplina relativa alla razionalizzazione delle spese di manutenzione degli immobili ha subito alcune modifiche. In particolare, rispetto alla formulazione originaria della disposizione, il limite di spesa per la manutenzione ordinaria e straordinaria, congiuntamente considerate, è stato abbassato per l’anno 2008, passando dal 3 percento del valore dell’immobile in uso al 1,5 percento del medesimo valore (articolo 2, comma 618). Di conseguenza, gli effetti positivi sull’indebitamento netto sono stati modificati al rialzo ed esclusivamente imputati quale risparmio conseguente alla limitazione delle spese di manutenzione immobiliare delle amministrazioni statali.

 

f)Sanità

 (milioni di euro)

(segno “-“ uguale peggioramento dei saldi)

 

In attuazione di quanto previsto dai Piani di rientro sottoscritti da alcune regioni, è autorizzata  un’anticipazione da parte dello Stato a Lazio, Campania, Molise e Sicilia, nel limite massimo di 9.100 milioni di euro, finalizzata all’estinzione anticipata dei debiti sanitari cumulati fino al 31 dicembre 2005. L’intervento, che ha effetto nullo sull’indebitamento netto in quanto ha per oggetto operazioni di competenza dell’anno 2005, incide negativamente sul saldo netto da finanziare, per un ammontare pari all’anticipazione di liquidità, e solo limitatamente sul debito e sul fabbisogno (3.150 milioni di euro) per la parte corrispondente alla somma dei debiti verso fornitori che, a tutto il 2007, non sono stati ascritti come debito ma come partite commerciali. Per la restante parte (5.950 milioni di euro, corrispondenti a debiti contratti sui mercati finanziari), si realizza, infatti, un effetto sostitutivo tra il debito delle regioni e quello dello Stato. Le regioni sono tenute a restituire allo Stato le risorse trasferite in un periodo non superiore a trenta anni (articolo 2, commi 46-49).

Ai fini dell’accesso al Fondo transitorio per i disavanzi sanitari istituito dall’art. 1, comma 796, lett. b) della legge n. 296/2006 (finanziaria 2007), non sono prese in considerazione le aliquote ridotte relative all’addizionale IRPEF e alla maggiorazione IRAP previste da leggi regionali in favore di imprenditori, commercianti, artigiani che abbiano denunciato estorsioni. Tali agevolazioni si applicano nel limite massimo di 5 milioni di euro annui, a decorrere dal 2008 (art. 2, commi 50-51). A fronte delle minori entrate degli enti territoriali (che incidono per pari ammontare in aumento del fabbisogno e dell’indebitamento), si determinano maggiori trasferimenti da parte dello Stato (i cui effetti si scontano in termini di saldo netto da finanziare).

Limitatamente al 2008, è disposta l’abolizione della quota di partecipazione alle prestazioni di assistenza specialistica  ambulatoriale, introdotta dall’art. 1, comma 796, lett. p). della legge n. 296/2006 (finanziaria 2007). Il maggior onere, stimato in misura pari a 834 milioni sui tre saldi, è posto a carico dello Stato (concorso al finanziamento del SSN) (articolo 2, commi 376-377).

In attuazione di quanto previsto dalla legge 419/1998 (art. 5) e dal Decreto legislativo n. 230/1999, é disposto il trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzioni relative alla sanità penitenziaria attualmente svolte dal Ministero della giustizia, delle attrezzature e beni strumentali, del personale, nonché delle risorse, pari a 147,8 milioni a decorrere dal 2008, a valere sugli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero della Giustizia e finora destinati a tale funzione. In relazione ai maggiori costi del personale, conseguenti al trasferimento dei dipendenti dai ruoli organici della Giustizia a quelli del SSN, sono trasferite ulteriore risorse, pari a 10 milioni nel 2008, 15 milioni nel 2009 e 20 milioni dal 2010, a valere degli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero della salute. Trattandosi di un trasferimento di risorse dallo Stato al FSN, ai fini della successiva ripartizione tra le regioni e province autonome, tali disposizioni non incidono sull’indebitamento netto (art. 2, commi 283-284).

L’articolo 2, comma 372, prevede per il 2008 un contributo dello Stato alle regioni e alle province autonome per agevolare la diffusione della vaccinazione HPV. L’intervento non incide autonomamente sui saldi, in quanto è finanziato a valere su una quota pari al 50 per cento del Fondo istituito presso lo stato di previsione del Ministero della salute (art. 2, commi 615-617).

Tra le maggiori spese correnti si segnala, inoltre, l’articolo 2, comma 106 (lettera c),  che prevede  l’erogazione dei medicinali di classe Cagli invalidi vittime di atti di terrorismo e a loro familiari, anche superstiti, (coniuge, figli, e – in mancanza – genitori) a totale carico del Servizio sanitario nazionale, purché il medico di base accerti che essi siano effettivamente utili al paziente[38].

 

Tra gli altri interventi in materia sanitaria che non scontano effetti sui saldi si segnalano i seguenti:

·        modifica delle finalità cui devono essere prioritariamente volti i progetti attuativi del Piano sanitario nazionale, lasciando invariato l’ammontare delle risorse complessive del Fondo destinato alle regioni (art. 2, comma 374);

·        il divieto per il medico sia di prescrivere un medicinale di cui non è autorizzato il commercio sia di impiegarne uno per un’indicazione terapeutica diversa da quella autorizzata (art. 2, comma 348);

·        la possibilità di riutilizzare le confezioni di medicinali in corso di validità, ancora integre e correttamente conservate, da parte della Residenza sanitaria assistenziale (RSA), della ASL o della organizzazione non lucrativa avente finalità di assistenza sanitaria, nel caso di morte del paziente a cui erano destinate (art. 2, commi 350 e 351);

·        la possibilità per le regioni di accedere alla quota premiale di finanziamento relativa alla spesa farmaceutica registrata nel 2007^[39] a condizione che il Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti^[40] accerti sia l’efficacia delle misure di contenimento della spesa farmaceutica convenzionata adottate nel 2007 a seguito del superamento del tetto di spesa del 13 per cento sia, con riferimento al superamento della soglia del 3 per cento per la spesa farmaceutica non convenzionata nelle regioni che hanno adottato piani di rientro, l’idoneità e la congruità del processo attuativo dei Piani di contenimento della spesa farmaceutica ospedaliera (art. 2, comma 353);

·        l’istituzione, presso il Ministero della salute, di un registro dei dottori in chiropratica per coloro che sono in possesso del diploma di laurea magistrale in chiropratica o titolo equivalente (art. 2, comma 355).

·        il rinvio all’accordo stipulato in sede di Conferenza Stato-Regioni il 1° agosto 2007^[41] per la disciplina del sistema nazionale di educazione continua in medicina (art. 2, commi 357-360).

 

 

Infine, per quanto concerne il rinnovo contratti personale sanitario, si segnala l’incremento della quota del concorso dello Stato al finanziamento della spesa sanitaria corrente, nella misura di 661 milioni di euro per il 2008 e di 398 milioni di euro annui a decorrere dal 2009 (art. 3 comma 139), rinviando alla scheda relativa al pubblico impiego per una più completa trattazione.

 

 

 

g)Enti territoriali

	(milioni di euro)
	Indebitamento netto
	2008	2009	2010
Minori spese correnti [42]	343	403	475
Patto di stabilità interno (art. 1, co. 379)[43]	30	90	162
Riduzione fondo ordinario enti locali (art. 2, co. 31)	313	313	313
Maggiori spese correnti	405	235	25
Modifica patto di stabilità (art. 1, co. 379)[44]	280	210	0
Trasferimenti in favore dei piccoli comuni (art 2, co. 31)	100	0	0
Fondo di sviluppo delle isole minori (art. 2, co. 41)	20	20	20
Friuli Venezia Giulia (2, comma 5)[45]	0	0	0
Fondo concorso Stato funzionam. licei linguistici (art. 2, co. 246)	5	5	5
Minori spese conto capitale	20	20	10
Soppressione Fondo riqualificaz. urbana dei comuni (art 2, co. 6)	20	20	10
Totale maggiore spesa netta	-42	188	460
di cui: di parte corrente	-62	168	450
di parte capitale	20	20	10

 

La tavola evidenzia che le misure operate incidono principalmente sulla spesa corrente, determinando un effetto netto di lieve incremento della stessa per il 2008 (la riduzione degli stanziamenti per gli enti locali è infatti più che compensata dall’effetto dell’allentamento dei vincoli sul patto di stabilità interno) e una sensibile riduzione della spesa per i due esercizi successivi (per i quali al taglio dei trasferimenti agli enti locali si aggiunge la proroga dei vincoli del patto di stabilità interno, precedentemente previsti limitatamente all’esercizio 2009).

Si ricorda peraltro che, la tabella sopra riportata non include tutti gli interventi aventi effetti finanziari per gli enti locali, in quanto una parte di tali interventi è esaminata in altri paragrafi del presente dossier ai quali si rinvia[46]. Inoltre, numerosi sono gli interventi della manovra finanziaria cui non sono espressamente ascritti effetti finanziari, ma che presentano comunque un profilo di interesse per la gestione finanziaria degli enti territoriali. Si ricordano in particolare:

-   la modifica dei criteri contabili del patto di stabilità interno, finalizzata ad agevolare l’utilizzo degli avanzi di amministrazione per il finanziamento della spesa in conto capitale[47].

È infatti previsto che i vincoli del patto di stabilità interno, attualmente espressi sia sul saldo di competenza che di cassa, si applichino dal 2008 in poi secondo il criterio della competenza mista (il saldo è costituito dalla somma algebrica delle spese correnti espresse in termini di competenza e di quelle in conto capitale espresse in termini di cassa). Tale modifica esclude di fatto dai vincoli la spesa in conto capitale in termini di competenza. Di conseguenza, gli enti potranno utilizzare, a copertura di nuovi impegni di spesa in conto capitale, l’avanzo di amministrazione, senza riflessi negativi sul saldo contabile soggetto al patto. La misura in questione non incide sull’indebitamento netto in quanto, pur consentendo incrementi di spesa di parte capitale in termini di competenza finanziaria, non determina variazioni in termini di cassa, aggregato quest’ultimo rilevante ai fini della competenza economica come definita da Eurostat.

 

-   le numerose misure che, determinando variazioni nelle entrate proprie degli enti locali, si riflettono in una speculare variazione dei trasferimenti erariali[48].

Le misure in questione, pur determinando effetti compensativi per i bilanci degli enti locali, incidono sul loro grado di autonomia tributaria. Dall’allegato 7 emerge che una riduzione della propria autonomia tributaria si registra in particolare per i comuni, in larga misura a causa delle agevolazioni ICI sulla prima casa, mentre tale effetto è più contenuto per le regioni[49].

 

Si segnala, infine, che il DL n. 159/2007 ha a sua volta previsto numerosi interventi di interesse per gli enti territoriali, fra cui si ricorda in particolare il finanziamento di numerose infrastrutture di rilevanza locale[50], la previsione di agevolazioni per l’estinzione anticipata dei mutui[51] e la possibilità per le regioni di effettuare spese in eccedenza rispetto ai vincoli del patto, nel limite delle spese finanziate a valere sulle risorse UE[52].

 

 

h)Ambiente

(milioni di euro)

 

La tabella evidenzia per il settore della spesa ambientale un effetto netto di maggiore spesa in conto capitale pari complessivamente a 28,5 milioni di euro per l’anno 2008, a 69,5 milioni di euro per l’anno 2009, a 129,5 milioni di euro per il 2010. A tali spese si aggiungono le risorse destinate ad interventi di parte corrente per una spesa totale pari, rispettivamente, a 30 milioni di euro per l’anno 2008, a 27 milioni per l’anno 2009 e a 17 milioni di euro per l’anno 2010.

L’effetto netto complessivo delle spese per la tutela dell’ambiente risulta quindi essere pari a 58,5 milioni di euro per l’anno 2008, a 96,5 milioni di euro per il 2009 e a 146,5 milioni di euro per l’anno 2010.

I principali finanziamenti sono destinati ai seguenti interventi di parte capitale:

§      Fondo per l’efficienza energetica e la riduzione delle emissioni delle navi;

§      Piano Straordinario di Telerilevamento dei dati ambientali[53] il cui finanziamento è posto a valere dell’autorizzazione di spesa di cui al D.L. n. 16 del 2005 che ha previsto l’istituzione di un Fondo da ripartire per finalità di tutela ambientale;

§      interventi di forestazione e riforestazione e realizzazione di parchi urbani a tutela della biodiversità ;

§      istituzione e finanziamento di nuove aree marine protette.

Trovano invece compensazione al loro interno le altre misure volte all’adozione dei Programmi per la tutela del rischio idrogeologico, all’istituzione del Fondo per la promozione delle energie rinnovabili e dell’efficienza energetica, all’istituzione del Fondo per la promozione di interventi di riduzione e prevenzione della produzione dei rifiuti e al potenziamento delle attività di vigilanza e controllo in materia di ambiente marino e costiero del Corpo delle Capitanerie di porto. I descritti interventi risultano, infatti, posti a carico delle risorse, già stanziate in bilancio[54], di cui al Fondo da ripartire per la difesa del suolo e tutela ambientale istituito dalla legge n. 183 del 1989.

Per quanto riguarda in particolare le minori spese in conto capitale si segnala che gli effetti di risparmio ascritti, dall’allegato 7 al comma 24 dell’articolo 3, derivano dall’abrogazione, a decorrere dal 1 aprile 2008, dei commi 28 e 29 dell’articolo 1 della legge n. 311/2004[55] che hanno previsto la concessione di contributi statali destinati ad interventi di tutela per l’ambiente e in generale a promuovere lo sviluppo economico e sociale del territorio.

 

i)Trasporti

La tabella 1, articolata in due sezioni espone gli effetti, in termini di indebitamento netto, delle disposizioni del disegno di legge finanziaria in materia di trasporto (sezione A) e di trasporto pubblico locale (sezione B).

Tabella 1

Sezione A

Sezione B

 

Per il triennio 2008-2010 si evidenzia un aumento netto delle spese destinate al settore trasporto, in larga parte attribuibile alla parte capitale, pari a 234, 319 e 361 milioni di euro per ciascun esercizio, e che corrisponde principalmente ad una serie di interventi volti a favorire il miglioramento, il potenziamento e l'ammodernamento del trasporto pubblico nazionale.

Tra i principali interventi si segnala l'autorizzazione di spesa di 77 milioni di euro, per ciascuno dei tre anni, volta a incentivare lo spostamento di quote di traffico pesante della modalità stradale a quella marittima (articolo 2, comma 232). Si ricorda che le risorse assegnate alla Sicilia e alla Calabria (articolo 2, comma 538) per interventi di ammodernamento e di potenziamento della viabilità secondaria, rappresentano somme già presenti a legislazione vigente e per le quali la finanziaria 2008 modifica le modalità di assegnazione (si rinvia al paragrafo 3.2.3).

Per il solo 2008 si evidenzia anche, tra le maggiori spese correnti, un autorizzazione pari a 104 milioni di euro, finalizzata al finanziamento dei servizi pubblici ferroviari sulla media e lunga percorrenza (articolo 2, comma 252).

 

Relativamente al trasporto pubblico locale[56] (articolo 1, commi 295-312), l'effetto netto,  principalmente attribuibile alle misure di parte corrente, è pari a 202 milioni di euro per il 2008, 252 milioni di euro per il 2009 e 407 milioni di euro per il 2010.

La riforma del trasporto pubblico locale, attuata nella prospettiva di conferire una maggiore autonomia finanziaria alle regioni nel finanziamento del comparto "trasporto", prevede, in particolare, la sostituzione dei trasferimenti statali con la concessione alle regioni di una compartecipazione al gettito dell'accisa sul gasolio per autotrazione[57]. L'entità lorda delle somme coinvolte è pari a 1.780, 1.840 e 1.900 milioni di euro rispettivamente per gli anni 2008, 2009 e 2010.

 

3.Manovra lorda a confronto: saldo netto da finanziare vs indebitamento netto

Le analisi di ricostruzione della manovra presentate nel corso della sessione per il 2008 hanno stimolato alcuni approfondimenti anche sollecitati nel corso del dibattito parlamentare, in particolare sulla spiegazione delle differenze nell’entità della manovra lorda, espressa in termini di saldo netto da finanziare (SNF) e di indebitamento netto (IN)[58].

Tale differenza è da collegare sia al diverso perimetro dei due aggregati di riferimento, sia ai criteri di registrazione contabile delle poste che caratterizzano i due saldi.

Quanto al primo aspetto, giova ricordare che il saldo netto da finanziare è il risultato differenziale tra entrate e spese finali del bilancio dello Stato. L'indebitamento netto è il saldo di conti consolidati afferente al vasto insieme di soggetti che rientrano nelle Pubbliche Amministrazioni. Tale settore raggruppa, secondo il criterio della contabilità nazionale, le unità istituzionali le cui funzioni principali consistono nel produrre beni e servizi non destinabili alla vendita, e quelle unità istituzionali la cui funzione principale consiste nell'operare una redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese[59].

Per quanto attiene al secondo aspetto, va rilevato che i criteri contabili seguiti per la redazione delle quantificazioni in termini dei due aggregati oggetto di confronto non sono uniformi: il criterio della competenza giuridica e della cassa guida la compilazione del bilancio dello Stato^[60], anche se nei prospetti riepilogativi (allegato 7) viene inserita solo la valutazione in termini di competenza giuridica; il criterio della competenza economica vale per definire l'indebitamento netto[61] delle Amministrazioni pubbliche.

Va precisato che la diversità dei criteri contabili non incide, nella maggior parte dei casi, sulla valutazione complessiva delle risorse associate alla disposizione, ma sull'arco temporale su cui sono distribuiti gli effetti della stessa disposizione.

Secondo il principio di competenza economica (accrual) "i flussi sono registrati nel momento in cui il valore economico è creato, trasformato, scambiato, trasferito od estinto"[62]. Il momento di riferimento per la registrazione contabile è quello in cui si verifica l'evento economico, indipendentemente dal momento in cui avviene l'iscrizione in bilancio (competenza giuridica) o la regolazione di cassa corrispondente. Il criterio dell'accrual differisce da quello della competenza giuridica perché gli accertamenti ed impegni individuano l'insorgenza delle obbligazioni attive e passive a cui non è detto che sia associata nello stesso periodo l'esecuzione della transazione sottostante. Esso differisce anche dal criterio di cassa, in base al quale l'incasso e il pagamento registrano l'adempimento delle obbligazioni attive e passive.

 

La sezione che segue illustra le cause di alcune divergenze di quantificazione delle singole misure che compongono la manovra 2008 e che nel loro complesso portano alle divergenze tra le due manovre lorde. L'analisi fa emergere numerose perplessità in relazione alla significatività delle ricostruzioni che si fondano sulla manovra lorda soprattutto in termini di indebitamento, proprio per le difficoltà di carattere contabile.

 

Quale riferimento per il confronto tra la manovra lorda in termini di SNF e di IN vengono assunte le valutazioni desumibili dall'allegato 7 relativo al testo finale della legge finanziaria per il 2008. La tabella seguente confronta gli effetti delle misure adottate con la legge finanziaria per il 2008 sul SNF e sull'IN, sia in termini di manovra lorda, sia in termini di manovra netta; la terza colonna evidenzia i differenziali osservabili sui due saldi per i principali dati aggregati.

È necessario precisare che, ai fini dell'analisi, il confronto sugli effetti delle disposizioni in termini di SNF e indebitamento netto è stato condotto per ciascun anno del triennio 2008-2010. In questa sede vengono presentati i risultati dell'analisi per il solo 2008 in quanto l'evoluzione nei differenziali tra i due saldi oggetto di confronto mantiene nel triennio un andamento tendenzialmente omogeneo[63].

 

 

Osservando la terza colonna emerge come in termini di manovra netta gli effetti complessivi delle disposizioni per il 2008 (pari a 24.760 milioni di eurosul SNF e pari a 6.089 milioni di euro in termini di IN) evidenzino uno scostamento di 18.671 milioni di euro.

In termini di manovra lorda (valutata sul SNF pari a 33.497 milioni di euro e sull’IN pari a 15.491 milioni di euro), si ha uno scostamento di 18.006 milioni di euro. Le maggiori spese in conto capitale spiegano circa 15.000 milioni dello scostamento totale, circa l'80%. Tale percentuale è peraltro condizionata dalla presenza dell'anticipazione a carico del bilancio dello Stato a favore delle regioni per l'estinzione del debito sanitario (che è stimata avere sul SNF un effetto di maggiore spesa pari a 9.100 milioni di euro e nullo in termini di indebitamento netto).

La tabella seguente evidenzia gli effetti, sulla manovra lorda e netta e sui differenziali tra i due saldi, escludendo tale anticipazione.

 

 

L'esclusione degli effetti della disposizione sull'anticipazione alle regioni per l'estinzione del debito sanitario riduce sia il differenziale complessivo tra i due saldi, sia il peso percentuale del differenziale riconducibile alle spese in conto capitale, le quali, al netto dell'anticipazione, spiegano circa il 60% del totale. La diversa valutazione degli oneri correnti[64] sui due saldi spiega, invece, un differenziale di 3.087 milioni di euro, pari al 40 per cento circa.

 

Occorre precisare che l'analisi dei differenziali in termini di dati aggregati è un utile punto di partenza per l'individuazione delle disposizioni più significative ai fini dell'analisi; il comportamento complessivo che i singoli aggregati hanno in termini dei due saldi non è tuttavia significativo per trarre considerazioni di carattere metodologico.

 

La differenza di valutazione relativa al complesso delle misure deriva infatti da somme delle differenze positive e negative tra SNF e IN.

 

In via preliminare, l'analisi che segue si concentra sulle misure recanti maggiori oneri (maggiori spese e minori entrate).

 

3.1 Gli oneri di natura corrente: differenze tra SNF e IN ed evidenziazione di aspetti metodologici

Gli oneri di natura corrente (che comprendono le maggiori spese correnti e le minori entrate) sono stimati avere un effetto pari a 15.999 milioni di euro in termini di SNF e pari a 12.912 milioni di euro in termini di IN; si evidenzia quindi un differenziale tra i due saldi pari a circa 3.000 milioni di euro.

Al fine di comprendere le cause sottostanti allo scostamento tra i due saldi le informazioni contenute nell'allegato 7 sono state riorganizzate, riportando le quantificazioni proposte, in modo da evidenziare le disposizioni con uguale valutazione sui due saldi e gli interventi con valutazioni differenti in termini di SNF e IN.

Gli interventi con valutazione differente sono stati raggruppati in base alla causa delle divergenze, riconducibili principalmente ai criteri di costruzione dei due saldi oggetto di confronto e ai tratti peculiari di alcune disposizioni. La tabella seguente evidenzia le categorie individuate, le quantificazioni in valore assoluto e la differenza tra i due importi. Si può notare che la maggior parte delle categorie presenta un differenziale negativo (cioè la valutazione in termini di SNF è superiore a quella in termini di IN), mentre alcune registrano un differenziale positivo.

 

 

Le principali disposizioni che si caratterizzano per una differente valutazione sui due saldi sono quelle relative al pubblico impiego, nonché le disposizioni sull'adeguamento Istat, quella relativa alla riassegnazione alle entrate e il protocollo Welfare. Tali categorie spiegano infatti gran parte del differenziale complessivo osservabile.

3.1.1 Il pubblico impiego

La categoria raccoglie le disposizioni relative alle assunzioni e ai rinnovi contrattuali del personale del settore statale, nonché il concorso dello Stato al finanziamento dei rinnovi contrattuali del personale del settore pubblico non statale[65]. La valutazione di tali voci in termini di saldo netto da finanziare e di indebitamento netto si differenzia in relazione alla modalità di registrazione contabile degli effetti indotti.

 

 

In particolare, gli oneri correnti derivanti dalle assunzioni e dall'integrazione dei rinnovi contrattuali del comparto statale sono stimati in termini di SNF al lordo delle somme da iscrivere nel bilancio dello Stato a titolo di imposte e contributi, con la registrazione d'altro canto tra le maggiori entrate (e tra le minori spese) dell'importo relativo agli effetti indotti[66]. In termini di IN, invece, gli effetti delle norme sono riportati tra le maggiori spese al loro valore netto, applicando un coefficiente pari a circa il 51,5 per cento dello stanziamento indicato in termini di SNF[67]. In termini di manovra netta quindi, l'effetto sui due saldi è equivalente[68], mentre diverge qualora si consideri la manovra lorda.

 

La diversa classificazione tra i due saldi potrebbe derivare dalla considerazione per cui gli effetti indotti non costituiscono somme in entrata del settore delle Amministrazioni pubbliche, poiché l'operatore pubblico ha la funzione di sostituto di imposta. Ne deriva che la voce che rileva in termini di conto delle amministrazioni pubbliche, cioè l'impatto che "esce sull'economia", corrisponde al solo valore netto della somma destinata ai rinnovi contrattuali. Occorre, tuttavia, tenere presente che le ritenute relative al reddito da lavoro dipendente pubblico sono registrate tra le entrate delle amministrazioni pubbliche.

Per ragioni di maggior trasparenza e coerenza tra i due saldi sarebbe opportuno classificare - anche in termini di indebitamento netto - gli effetti delle disposizioni in materia di rinnovi contrattuali al lordo degli effetti indotti, inserendo una posta di raccordo relativa alle connesse maggiori entrate tributarie e contributive.

 

I trasferimenti agli enti locali destinati ai rinnovi contrattuali hanno una trattazione diversa, poiché l'allegato 7 non riporta in termini di SNF l'impatto degli effetti indotti. La valutazione in termini di indebitamento netto - come per le altre poste di rinnovo contrattuale - è invece iscritta al netto degli effetti indotti applicando il solito coefficiente pari al 51,5 per cento.

 

 

Analogamente, i maggiori oneri derivanti dell’adeguamento retributivo dei docenti e del personale accademico, relativi al biennio 2006-2007, iscritti nel fondo di finanziamento ordinario per le Università (FFO) per un importo di 205 milioni[69] sono contabilizzati e proiettati sul SNF al lordo dell'importo autorizzato e senza effetti indotti, mentre sull'indebitamento netto sono registrati al netto, in base alle stesse modalità e allo stesso coefficiente dianzi riportato.

 

In assenza di motivazioni specifiche sarebbe opportuno valutare l'adozione di convenzioni comuni per la registrazione di una medesima posta nei termini dei due saldi di riferimento.

Una motivazione di tale differenza potrebbe essere individuata nel fatto che tali risorse sono classificate nel bilancio dello Stato come trasferimenti, categoria cui non appare opportuno associare la registrazione di effetti indotti tributari e contributivi (come invece nel caso dei redditi da lavoro dipendente). È evidente che, se destinati ai rinnovi contrattuali, tali trasferimenti produrranno maggiori entrate e minori spese (connesse alla componente contributiva) ancorché non registrate.

Nell'ambito della PA, invece, la natura economica della previsione privilegia la finalità del trasferimento e comporta una quantificazione che tiene conto dell'onere netto, cioè escludendo le entrate tributarie e contributive.

3.1.2 La disposizione sull'adeguamento Istat dei trasferimenti all'INPS

La disposizione indica gli importi connessi con l'adeguamento annuale all'indice dei prezzi di alcuni importi che lo Stato trasferisce all'INPS (art. 2, comma 494).

 

 

In termini di SNF, la disposizione produce una maggiore spesa pari a 519 milioni di euro all'anno per il triennio 2008-2010. A tale norma, inoltre, viene associato un risparmio di spesa di parte corrente di pari importo. Si ha pertanto un effetto netto nullo sul bilancio dello Stato.

In termini di indebitamento netto la quantificazione degli effetti è pari a zero, poiché si riferisce ai rapporti finanziari interni alle Amministrazioni Pubbliche.

Conseguentemente, la disposizione si caratterizza per un'identica valutazione sui due saldi in termini di manovra netta; in termini di manovra lorda, invece, si registra un differenziale tra gli effetti in termini di SNF e IN, dato dalla particolare configurazione degli oneri imputati al bilancio dello Stato.

 

La presenza di tale disposizione nell'ambito della finanziaria e quindi gli effetti inseriti nell'allegato riepilogativo dipendono da una prescrizione di legge[70] che impone di rendere esplicito, nella manovra annuale, l'adeguamento all'indice dei prezzi dei trasferimenti destinati all'INPS per il finanziamento delle prestazioni sociali.

L'adeguamento delle prestazioni, in via teorica, si realizzerebbe comunque, indipendentemente dall'evidenziazione dell'adeguamento dei trasferimenti nella manovra di finanza pubblica annuale. Inoltre, tenuto conto dei meccanismi di finanziamento dell'INPS, i trasferimenti a legislazione vigente - anche in assenza di indicazione in finanziaria - già recepirebbero l'adeguamento delle prestazioni. Per i motivi illustrati la componente di adeguamento dei trasferimenti all'INPS non dovrebbe essere trattata come nuovo onere soggetto ad un obbligo di copertura precipuo, in quanto trattasi di onere a legislazione vigente.

La presenza della disposizione nell'articolato della finanziaria "obbliga", però, a inserire l'importo nell'ambito della relazione tecnica e del prospetto riepilogativo; per evitare che la maggiore spesa si configuri come voce da coprire nell'ambito del prospetto di copertura, viene, quindi, inserita una posta compensativa di minore spesa, in tal modo risultando la disposizione neutrale sul saldo.

In altre parole, la necessità (legislativa) di dare evidenza dell'adeguamento, unitamente all'esigenza di non trattare tali stanziamenti come nuove autorizzazioni, sembrerebbe aver portato a classificare gli effetti della disposizione sia tra le maggiori che tra le minori spese correnti del prospetto di copertura, in modo da annullare contabilmente l'effetto sul saldo netto da finanziare, in tal modo però alterando la significatività della manovra lorda.

Non trattandosi di nuova autorizzazione di spesa sarebbe opportuno valutare la possibilità, mediante una eventuale modifica legislativa, che l'indicazione dell'adeguamento ISTAT dei trasferimenti all'INPS sia inserito a titolo informativo (eventualmente integrato con informazioni maggiori sulla gestione dell'INPS) nella documentazione allegata alla legge finanziaria e comunque non nell'articolato.

3.1.3 La riassegnazione di entrate

La norma relativa al limite alla riassegnazione di entrate(art. 2, commi 615-617)[71] viene stimata avere un effetto sul SNF pari a 440 milioni di euro di maggiori spese per ciascun anno del triennio di riferimento, cui corrisponde una posta di pari importo iscritta tra le maggiori entrate. L'effetto sulla manovra netta in termini di SNF è pertanto nullo, mentre sulla manovra lorda la disposizione produce per ciascun anno del triennio di riferimento 440 milioni di maggiori spese.

Con riferimento all'IN la norma viene stimata avere un effetto di minore spesa pari a 300 milioni di euro nel triennio di riferimento. Ne deriva un disallineamento tra i due saldi, sia in termini di manovra netta che di manovra lorda. La finalità della disposizione, che ha un obiettivo di risparmio, si percepisce solo in termini di indebitamento netto. Ai fini del SNF la configurazione adottata evidenzia – in evidente contrasto con la finalità della disposizione – un effetto pari a zero per la manovra netta e una voce di maggiore spesa in termini di manovra lorda.

 

 

La configurazione della disposizione nell'allegato 7 non riflette correttamente l'obiettivo dell'intervento in termini di SNF, che non è di aumento della spesa corrente, bensì di riduzione.

Tale registrazione sembrerebbe derivare dall'esigenza di avere una coerenza complessiva (con riferimento alla parte corrente) tra voci esposte nell'allegato 7, nella Nota di variazioni e nel prospetto di copertura. Nello specifico, la disposizione in esame ha un obiettivo di risparmio, ma comporta l'iscrizione in bilancio di nuovi fondi in ciascun ministero (il cui stanziamento corrisponde alla metà delle risorse riassegnabili a legislazione vigente) a fronte di una situazione previgente che registrava il relativo capitolo per memoria. Nel deriva, da un lato, che la Nota di variazione registra tali maggiori spese ( e per questo motivo vi è una posta tra le maggiori spese nell'allegato 7), dall'altro che esse - non corrispondendo a nuove autorizzazioni - non sono considerate soggette all'obbligo di copertura; per tale motivo viene inserita la voce di maggiore entrata che consente di neutralizzare la registrazione ai fini della copertura.

 

In tale caso, appare condivisibile conservare il raccordo contabile tra i prospetti (allegato 7, Nota di variazioni e prospetto di copertura). Si osserva che sarebbe peraltro opportuno segnalare (ad esempio nell'ambito della relazione tecnica) i casi in cui la conservazione di tale raccordo contabile implichi una ricostruzione della manovra lorda poco significativa per le analisi di finanza pubblica. Sarebbe, inoltre, auspicabile adoperarsi affinché gli effetti sui due saldi in termini di manovra netta siano allineati almeno nel segno.

A titolo meramente esemplificativo, nel caso specifico, sarebbe stato possibile - come evidenziato nella tabella sottostante - iscrivere la posta compensativa di entrata per un importo pari alla stima delle somme versate a legislazione vigente all'entrata del bilancio dello Stato (secondo la RT, pari a 881 milioni di euro).

 

3.1.4 I rapporti tra livelli di governo: principali tipologie

Tale categoria raggruppa le disposizioni che intervengono nelle relazioni finanziarie tra i diversi livelli di governo; esse presentano, in linea generale, valutazioni diverse in termini di SNF e IN, connesse con il diverso perimetro di riferimento coperto dai due saldi, più circoscritto per quanto riguarda il bilancio dello Stato, più ampio per le Amministrazioni pubbliche.

 

La categoria in esame è stimata avere un effetto complessivo pari a 2.480 milioni di euro in termini di SNF e pari a 2.903 milioni di euro in termini di IN.

 

La tabella seguente riepiloga le principali disposizioni che rientrano nella categoria.

 

 

L'esenzione dal vincolo derivante dal patto di stabilità interno per le somme stanziate per l'integrazione dei rinnovi contrattuali del biennio 2006-2007 del personale pubblico degli enti territoriali spiega gran parte del differenziale osservabile; la misura è stimata avere un effetto di maggiore spesa in termini di IN, cui si associa un effetto nullo in termini di SNF. La contabilizzazione che caratterizza questo tipo di disposizioni è legata in particolare al perimetro di riferimento colto dai due diversi saldi di finanza pubblica.

 

Nella voce "regolazioni" è compreso un insieme di norme i cui effetti sono uguali in termini di manovra lorda e manovra netta e sono invece diversi se esaminati nel dettaglio della composizione tra entrate e spese. La riduzione dell'ICI sulla prima casa[72] (articolo 1, comma 5, 6a, 6b) è esemplificativa di tale insieme. La tabella seguente espone gli effetti sui due saldi di tale disposizione.

 

 

La disposizione prevede un'agevolazione fiscale per i contribuenti, relativa ad imposte di competenza degli enti territoriali; ne deriva una riduzione delle entrate delle autonomie territoriali e quindi delle Pubbliche Amministrazioni (contabilizzazione come minore entrata in termini di indebitamento netto), senza incidere, in via diretta, sul bilancio dello Stato.

Trattandosi di una riduzione deliberata a livello centrale, la minore entrata, tuttavia, è compensata con un trasferimento di pari ammontare dal bilancio dello Stato verso gli enti territoriali (contabilizzazione come maggiore spesa sul SNF).

Tale diversa contabilizzazione spiega il motivo per cui gli effetti finanziari di tale disposizione si manifestano in modo difforme in termini di composizione della manovra.

 

Le disposizioni che si caratterizzano per una valutazione analoga a quella descritta dalla norma relativa alla riduzione dell'ICI sulla prima casa producono quindi gli stessi effetti sui due saldi, sia in termini di manovra lorda che di manovra netta.

I relativi effetti, tuttavia, anche se derivanti da due prescrizioni separate (quelli sull'aggregato delle Amministrazioni Pubbliche dalle disposizioni agevolative, quelli sul SNF dalla decisione di compensazione) se valutati congiuntamente restituiscono un differenziale tra SNF e IN nullo.

3.1.5 La tabella A

Gli accantonamenti indicati nella tabella A sono differentemente contabilizzati in termini di SNF e in termini di indebitamento netto. In particolare, gli accantonamenti iscritti in bilancio in termini di competenza giuridica si proiettano in misura minore sull'indebitamento netto.

La diversa valutazione sui due saldi è collegata alle procedure necessarie per l'utilizzo delle risorse individuate nella tabella A. Si ricorda, infatti, che tale risorse determinano uscite finali solo dopo l'approvazione di un provvedimento legislativo di utilizzo e l'espletamento delle procedure amministrative ivi previste. Questa fattore determina un allungamento dei tempi tra il momento dello stanziamento di bilancio (competenza giuridica) e quello di impatto delle misure sull'economia (competenza economica).

Sulla base dell'evidenza empirica, si può definire un coefficiente di trasformazione che lega lo stanziamento di competenza (SNF) con la fase di uscite di cassa (indebitamento netto).

In particolare, come evidenziato nella tabella che segue con riferimento all'allegato 7 iniziale al disegno di legge finanziaria per il 2008, i nuovi stanziamenti della tabella A presentano un rapporto tra IN e SNF - ossia un coefficiente di trasformazione - pari all'89 per cento per il 2008, all'82 per cento per il 2009 e al 106 per cento per il 2010. Il rapporto tra IN e SNF è inferiore all'unità nel primo anno, decrescente tra il primo e il secondo anno e superiore all'unità nel terzo anno (avendosi in tale esercizio, verosimilmente, un recupero graduale della spesa non realizzata nei primi due esercizi).

 

 

 

I coefficienti di trasformazione desumibili dagli allegati 7 delle varie fasi dell'esame parlamentare mostrano però degli andamenti particolari. Il grafico e la tabella sottostanti riepilogano le informazioni rilevanti, consentendo di evidenziare come l'andamento dei coefficienti nel triennio (corrispondenti a ciascuno stadio dell'iter legislativo) non risulti modificato rispetto ai coefficienti iniziali, ma il loro valore sia più basso e con una maggiore accentuazione del differenziale nel 2009.

 

 

 

I coefficienti di trasformazione che derivano dai vari allegati 7 sono differenti in quanto riflettono diversi coefficienti applicati agli emendamenti che intervengono sulle risorse di cui alla Tabella A. Un esame più dettagliato evidenzia che si hanno coefficienti diversi a seconda che gli emendamenti utilizzino gli accantonamenti di tabella A quale copertura (quindi riducano gli stanziamenti), ovvero quale destinazione delle risorse (ovvero ne aumentino gli stanziamenti). In particolare, quando gli emendamenti intervengono in riduzione degli stanziamenti di Tabella A, si riscontrano casi in cui il coefficiente di trasformazione del primo anno è pari all'unità e casi in cui il coefficiente di trasformazione è significativamente inferiore a quello adottato nel testo iniziale. Quando gli emendamenti incrementano gli stanziamenti di tabella A, invece, si hanno coefficienti di trasformazione simili a quello applicato all'atto della presentazione del disegno di legge finanziaria.

 

Non è chiaro se vi siano ragioni sottostanti al diverso criterio di valutazione degli effetti della variazione degli stanziamenti di tabella A in termini di IN. Sarebbe opportuno individuare una convenzione relativa ai coefficienti di trasformazione della Tabella A che possa essere adottata uniformemente nelle varie fasi parlamentari.

3.2 Le spese in conto capitale

Le maggiori spese in conto capitale (al netto delle anticipazioni a carico del bilancio dello Stato a favore delle regioni per l'estinzione del debito sanitario) sono stimate avere un effetto pari a 8.399 milioni di euro in termini di SNF e pari a 2.579 milioni di euro in termini di IN; si evidenzia quindi un differenziale tra i due saldi pari a circa 5.820 milioni di euro.

 

Al fine di comprendere le cause sottostanti, analogamente a quanto operato per la parte corrente, si è provveduto a riorganizzare le informazioni contenute nell'allegato 7 relative alla spesa in conto capitale in modo da evidenziare le disposizioni con uguale valutazione sui due saldi e gli interventi con valutazioni differenti in termini di SNF e IN.

Gli interventi con valutazione differente sono stati raggruppati in base alle cause delle divergenze, riconducibili principalmente ai criteri di costruzione dei due saldi oggetto di confronto. La tabella seguente riporta le categorie individuate, nonché il peso di ciascuna categoria nello spiegare il differenziale totale tra SNF e IN imputabile alle disposizioni di parte capitale.

 

 

Le principali disposizioni che spiegano lo scostamento tra i due saldi sono quelle inerenti le tabelle D ed F, le spese pluriennali, anche quelle relative ai programmi aeronautici, e i contributi pluriennali.

Tale scostamento tra i due saldi dipende principalmente dal tempo necessario per la realizzazione della spesa in conto capitale, cioè dal periodo intercorrente tra il momento dello stanziamento in bilancio e il momento dell'uscita di cassa (impatto sull'economia) verso il sistema economico. La sfasatura temporale è riconducibile alle procedure di autorizzazione amministrativa della spesa (impegno), dipendendo ad esempio dalla rapidità nella selezione dei progetti o nella realizzazione delle opere.

3.2.1 Le tabelle D e F

La Tabella D consente di rifinanziare leggi di spesa in conto capitale. Tale tabella produce un effetto sul SNF pari a 5.105 milioni di euro per il 2008. Gli effetti in termini di IN sono stimati invece pari a 1.104 milioni di euro. Il coefficiente di realizzazione desumibile da tali valutazioni è pari a circa il 22%. Analogamente a quanto descritto per la tabella A, la diversa valutazione sui due saldi è collegata alle procedure amministrative/contabili necessarie per l'erogazione delle risorse individuate in tabella.

La relazione tecnica e gli allegati informativi non evidenziano dati sui coefficienti di realizzazione delle singole voci che compongono la Tabella D, anche se alcuni di essi possono essere desunti indirettamente dall'analisi degli effetti associati ad emendamenti che intervengono su disposizioni riportate nella stessa tabella. Ad esempio, il fondo occupazione presenta un coefficiente di realizzazione per il 2008 pari all'unità[73]. Al fondo politiche comunitarie vengono associate valutazioni diversificate. In tutti gli emendamenti si rileva un coefficiente pari a zero nel primo e nel secondo anno del triennio di riferimento, mentre il coefficiente del terzo anno è pari a 1 in un caso e pari al 30 per cento in un altro caso[74]. Il profilo dei coefficienti di realizzazione nel triennio sembra riconducibile al funzionamento del fondo stesso, che a causa dell'elevato livello di giacenze di tesoreria e della natura delle spese (rifinanziamento di progetti approvati in genere da soggetti non statali), si caratterizza per una sfasatura temporale tra il momento dello stanziamento e quello in cui si registra l'effetto economico (cioè si ha l'uscita di cassa sull'economia).

Si segnala che gli effetti di riduzione del fondo politiche comunitarie disposti da uno degli emendamenti approvati (emendamento 3.2000 del Senato) sono riportati nell'allegato 7 tra le minori spese e non a riduzione degli stanziamenti previsti in Tabella D. L'iscrizione in tale senso (e non come minore aumento di spesa) comporta ovviamente una sovrastima sull'ammontare della manovra lorda, in quanto l'onere complessivo della manovra non riporta la riduzione di spesa, che figura infatti tra le coperture.

 

Non è chiaro se vi siano ragioni sottostanti al diverso criterio di valutazione degli effetti della variazione degli stanziamenti di tabella D in termini di IN. Sarebbe opportuno individuare, anche in questo caso, una convenzione relativa ai coefficienti di trasformazione delle singole voci che compongono la Tabella D tale da poter essere adottata uniformemente nelle varie fasi parlamentari. Si ricorda che l'individuazione di tale elemento convenzionale richiede l'approfondimento dei criteri di costruzione dei "tendenziali" delle relative voci.

 

La Tabella F riporta gli importi da iscrivere in bilancio in relazione alle autorizzazioni di spesa recate da leggi pluriennali[75]. Le rimodulazioni effettuate con la Tabella F vengono stimate avere un effetto incrementativo sul SNF pari a 460 milioni di euro per il 2008, mentre sono valutate produrre un impatto riduttivo in termini di IN, pari a 50 milioni di euro.

 

 

Tale risultato deriva da due interventi che operano in senso inverso. In primo luogo, dalla rimodulazione operata sul fondo unico investimenti delle politiche agricole, che registra effetti di segno analogo sui due saldi, scontando un coefficiente di realizzazione pari al 50 per cento. In secondo luogo, esso deriva dalla operazione realizzata sugli interventi connessi alle esigenze dei programmi di difesa aerea (EFA), con effetti solo in termini di SNF pari a 560 milioni di euro per il 2008. Tale rimodulazione rende disponibile fin dal 2008 l'intero importo del finanziamento, precedentemente articolato su un arco di tempo pluriennale[76]. L'allegato 7 non riporta effetti in termini di indebitamento netto, presumibilmente in quanto l'opera è già inclusa negli andamenti tendenziali[77].

 

Ciò può suggerire l'opportunità di proporre, nell'ambito del ddl finanziaria, prospetti informativi contenenti gli elementi esplicativi di dettaglio necessari per valutare le singole voci che compongono le tabelle.

Con riferimento alla mancata registrazione degli effetti dell'autorizzazione EFA in termini di IN si conferma l'opportunità di esplicitare le ipotesi adottate per la costruzione dei "tendenziali" del conto economico della PA, che consentirebbero di valutare più compiutamente le affermazioni relative alla inclusione o meno di singole voci nell'ambito dei "tendenziali" stessi.

3.2.2 Le spese pluriennali e i contributi pluriennali

Le spese pluriennali sono una forma di finanziamento per spese infrastrutturali che si sostanziano in stanziamenti di bilancio di importo annuale predeterminato e ripartiti su un arco di tempo pluriennale, di norma superiore al triennio, in genere commisurate a quanto necessario per finanziare gli stati di avanzamento delle opere in scadenza.

I contributi pluriennali sono invece forme di finanziamento per spese infrastrutturali autorizzate in genere per quindici anni. A fronte di tali contributi il soggetto beneficiario (interno o esterno alle Pubbliche Amministrazioni) può attivare operazioni di finanziamento per far fronte ai pagamenti connessi allo stato avanzamento dei lavori. L'onere di ammortamento per capitale e interessi di tali operazioni di approvvigionamento è commisurato alla rata del contributo pluriennale.

La diversa natura giustifica il trattamento differente delle due categorie di spesa sui saldi di finanza pubblica.

 

Le spese pluriennali autorizzate per il 2008 nell'ambito dell'articolato della "finanziaria" presentano un effetto complessivo in termini SNF pari a 1.054 milioni e in termini di IN pari a 376 milioni, con un coefficiente di realizzazione pari a circa il 36 per cento; tale scostamento è, in linea di massima, attribuibile all'iter amministrativo/contabile necessario per l'attuazione delle disposizioni.

Tale coefficiente riguarda le autorizzazioni di spesa pluriennale al netto di quella relativa al finanziamento dei programmi di difesa aerea (EFA, articolo 2, comma 180). Infatti, tale disposizione indica un autorizzazione di spesa per gli esercizi dal 2008 al 2012 i cui effetti in termini di indebitamento netto sono pari a zero per tutti gli anni del periodo, in quanto - come precisato nella relazione tecnica - questi risulterebbero già incorporati nella definizione delle linee tendenziali della finanza pubblica recepite dal DPEF 2007-2010.

 

Per una migliore valutazione degli elementi di raccordo degli effetti delle spese pluriennali in termini dei diversi saldi occorrerebbe dunque rendere più chiaro, come già dianzi proposto, il quadro generale di costruzione degli andamenti tendenziali dei conti, con l'esplicitazione delle ipotesi adottate per la stima in termini di IN delle principali voci di spesa in conto capitale. I coefficienti di realizzazione associati alle singole misure, infatti, non possono essere dissociati da un quadro informativo più completo sulle ipotesi adottate per costruire le previsioni in termini di PA. Sarebbe, altresì, utile evidenziare i dati storici di realizzazione che portano ad adottare le ipotesi sui relativi coefficienti.

 

Con riferimento ai programmi EFA si rinvia a quanto indicato nell'ambito del commento sulla Tabella F.

 

 

Le autorizzazioni per i contributi pluriennali in termini di SNF sono complessivamente pari a 53 milioni di euro, mentre in termini di IN gli effetti finanziari sono valutati pari a 73 milioni di euro. Per una valutazione delle cause di tale scostamento è necessario esaminare in dettaglio tale tipologia di spesa, analizzando le singole misure ivi ricomprese[78].

Le disposizioni previste dall'articolo 2, commi 179 e 181, autorizzano contributi quindicennali per il settore aeronautico e per l'acquisizione di unità navali (FREMM). La relazione tecnica precisa che per l'indebitamento netto sono stati adottati i criteri stabiliti da Eurostat, in base ai quali gli effetti in termini di contabilità nazionale degli acquisti di beni militari sono calcolati sulla base della data di effettiva consegna o disponibilità operativa del bene. Tale metodologia contabile comporta che l'impatto di tali norme in termini di indebitamento netto nel triennio 2008 - 2010 sia molto modesto (27 milioni di euro nel 2010 per il comma 181).

 

 

 

 

 

 

 

Le altre misure comprese nell'aggregato in esame prevedono l'autorizzazione di contributi pluriennali diretti principalmente alla realizzazione di interventi infrastrutturali, per un importo pari a circa 13 milioni di euro in termini di SNF e con una valutazione pari a 73 milioni di euro in termini di IN.

Le ragioni sottostanti al diverso impatto contabilizzato sui due saldi di finanza pubblica non sono precisate nelle relazioni tecniche.

 

Si può ipotizzare che - come per le spese militari - la valutazione degli effetti delle misure in termini di indebitamento netto avvenga sulla base del criterio adottato per la stima in termini di contabilità nazionale per le opere finanziate, momento individuato contabilmente nell'erogazione di cassa[79], cioè in base alle ipotesi relative allo stato di avanzamento dei lavori.

 

 

 

La tabella che segue schematizza gli effetti sui principali indicatori di finanza pubblica delle disposizioni che autorizzano contributi pluriennali, indicando per ogni aggregato la metodologia verosimilmente seguita per la registrazione delle disposizioni. I criteri adottati rispondono alle diverse definizioni contabili che disciplinano la redazione dei conti e dei relativi aggregati.

La distinzione preliminare per la valutazione degli effetti delle disposizioni si basa sull'individuazione dell'appartenenza o meno del soggetto beneficiario del contributo al settore delle amministrazioni pubbliche, come definito in base alle regole di contabilità nazionale (Sec 95). La casistica è ulteriormente articolata nel caso in cui il beneficiario ricorra all'attivazione di operazioni finanziarie (collegate all'importo del contributo pluriennale) rispetto a cui emerge una garanzia dello Stato.

Ad esempio, la valutazione degli effetti di una disposizione che autorizza un contributo pluriennale a favore di un soggetto interno alle amministrazioni pubbliche, che attivi un'operazione di finanziamento (mutuo), è valutata in termini di SNF pari all'autorizzazione annuale del contributo, in termini di fabbisogno in base ai pagamenti per l'avanzamento dei lavori, così come per la valutazione in termini di IN[80]. La registrazione in termini di debito segue il profilo dell'operazione finanziaria. Nel caso in cui l'approvvigionamento di risorse finanziarie coincida con l'erogazione di cassa per l'avanzamento dei lavori, le valutazioni in termini di fabbisogno e debito dovrebbero essere di pari importo e contestuali. Nel caso in cui l'approvvigionamento di misure finanziarie avvenisse in un'unica soluzione e l'erogazione di cassa per avanzamento lavori da parte del soggetto interno che effettua l'opera fosse successiva al finanziamento, emergerebbe uno sfasamento temporale tra il momento di registrazione del debito e quello del fabbisogno, con un aumento delle disponibilità liquide inutilizzate da parte del soggetto beneficiario del contributo.

 

 

Sarebbe utile disporre di informazioni dettagliate sul volume dei contributi pluriennali iscritti nel bilancio dello Stato e sulle ipotesi adottate per l'inserimento di tali partite nella definizione degli andamenti tendenziali a legislazione vigente.

Inoltre, al momento della presentazione di nuove iniziative di spesa, che prevedono l'autorizzazione di contributi pluriennali ai fini di una corretta quantificazione, è necessario, in relazione alle casistiche presentate e agli effetti diversificati ad esse associati, avere a disposizione informazioni sulle caratteristiche del soggetto beneficiario del contributo (soggetto interno o esterno alle P.A.), sull'eventualità del ricorso ad operazioni di finanziamento (e loro tempistica) nonché sulle ipotesi del profilo di cassa collegato alla realizzazione dell'intervento pubblico. D'altro canto l'esplicitazione dei criteri seguiti per la valutazione delle disposizioni consentirebbe di rafforzare l'affidabilità delle stime e la relativa verificabilità. Risulta infatti evidente che le stime, a causa delle numerose ipotesi su cui sono basate, mantengono una elevata componente di incertezza.

 

 

3.2.3 Un caso particolare: il potenziamento della viabilità della Calabria e della Sicilia (articolo 2, comma 538)

La disposizione, introdotta durante l'esame presso la Camera dei Deputati, viene stimata avere, sia in termini di SNF sia in termini di IN, un effetto di maggiore spesa (rispettivamente pari a 500 milioni di euro per gli anni 2008 e 2009 sul SNF e pari a 150 milioni di euro per il 2008 e a 300 milioni di euro per gli anni 2009 e per il 2010 sull'IN), cui si associa un risparmio di spesa di pari ammontare su entrambi i saldi (cfr tabella sottostante). In termini di manovra netta, quindi, la disposizione produce un effetto nullo; la manovra lorda, al contrario, registra l'intero importo dello stanziamento.

 

 

I commi in esame sostituiscono il comma 1152 della legge finanziaria per il 2007, che già assegnava alle Regioni Sicilia e Campania rispettivamente 500 milioni di euro per ciascuno anno del triennio 2007-2009, da individuare in sede di riparto delle somme stanziate sul FAS. La legislazione vigente del 2008 e 2009, quindi, già incorpora le risorse destinate alla Calabria e alla Sicilia per l'ammontare indicato nella finanziaria 2008, seppur nell'ambito del fondo aree sottoutilizzate.

La modifica apportata dalla Camera dei deputati non interverrebbe quindi sull'ammontare delle somme stanziate alle due Regioni, né sulle modalità di copertura, ma agisce sui destinatari degli stanziamenti (le province delle due regioni, anziché le regioni stesse) e sulla configurazione in bilancio della spesa, che da una finalità nell'ambito del riparto del Fas diventa un'autorizzazione di spesa, autonomamente iscritta in bilancio.

 

La presenza della voce nell'allegato 7 deriva dall'esigenza di coerenza tra l'allegato riepilogativo e la nota di variazioni (che deve registrare la disposizione e la nuova voce di bilancio ad essa connessa). Sarebbe peraltro opportuno individuare formule di segnalazione che indichino che tali disposizioni non debbono contribuire al calcolo della manovra lorda, in quanto non configurano un nuovo intervento, ma una mera modifica delle modalità di utilizzazione di risorse già autorizzate.