Conferenza intergovernativa 2007

In occasione della riunione dell’11 settembre 2007 la commissione affari costituzionali (AFCO) del Parlamento europeo ha svolto un dibattito sull’andamento dei lavori in seno alla Conferenza intergovernativa (CIG), sulla base di un’informativa dei tre parlamentari europei associati ai lavori di quest’ultima, vale a dire Helmar Brok (PPE-DE, Germania), Andrew Duff (ALDE, Regno Unito) e Enrique Baron Crespo (PSE, Spagna).

Il Consiglio europeo del 21-23 giugno 2007 ha deciso di convocare una Conferenza intergovernativa al fine di elaborare il Trattato di riforma dell’UE, stabilendo che la CIG sarebbe stata condotta sotto la responsabilità generale dei Capi di Stato o di Governo, assistiti dai Ministri degli affari esteri degli Stati membri dell'Unione, e che alla CIG avrebbe partecipato un rappresentante della Commissione, mentre il Parlamento europeo sarebbe stato strettamente associato e coinvolto nei lavori della Conferenza con tre rappresentanti. La CIG ha avviato i propri lavori il 23 luglio 2007; il testo del nuovo Trattato dovrebbe essere adottato in occasione del Vertice informale dei Capi di Stato e di Governo del 18-19 ottobre prossimo.

Allo stato attuale il progetto del Trattato di riforma – presentato dalla Presidenza portoghese conformemente al mandato del Consiglio europeo di giugno - si trova all’esame del gruppo degli esperti giuridici che ha appena concluso la seconda lettura. Al progetto iniziale sono stati presentati circa 200 emendamenti, prevalentemente di natura tecnica. Alla luce delle modifiche proposte, il gruppo degli esperti giuridici sta predisponendo una versione modificata del progetto del Trattato di riforma.

Le principali questioni che attualmente costituiscono oggetto di dibattito in seno alla CIG riguardano la Carta dei diritti fondamentali, la cittadinanza dell’UE, i titoli degli articoli ed il compromesso di Ioannina. 

Nel dibattito presso la commissione AFCO è stata sottolineata, innanzitutto, la necessità che i lavori della CIG si attengano rigorosamente al mandato del Consiglio europeo del 21-23 giugno per non “annacquare” ulteriormente il contenuto dei Trattato costituzionale, anche per rispetto degli Stati membri che lo hanno già ratificato; è stato chiesto, pertanto, ai tre osservatori del PE di cercare di “limitare i danni” durante i lavori della CIG. Rispondendo a questa osservazione, i tre europarlamentari hanno dichiarato che si tratta di trattative difficili in quanto alcuni Stati membri minacciano di ricorrere al referendum qualora le loro richieste non venissero soddisfatte e hanno sottolineato a tale proposito che la riforma dei Trattati può essere portata a termine solo con la partecipazione dei Parlamenti nazionali.

Successivamente il dibattito si è sviluppato soprattutto attorno alla questione dell’opting-out della Gran Bretagna rispetto alla Carta dei diritti fondamentali.

Il mandato conferito dal Consiglio europeo alla Conferenza intergovernativa stabilisce che il testo della Carta dei diritti fondamentali non sia inserito nei Trattati e che vi sia un articolo con un rinvio ad essa, attribuendole valore giuridicamente vincolante. Un protocollo prevede che la Carta dei diritti non si applichi al Regno Unito. La Polonia ha ottenuto che la CIG prenda atto di una sua dichiarazione unilaterale che la Carta lascia impregiudicato il diritto degli Stati membri di legiferare nel settore della moralità pubblica, del diritto di famiglia nonché della protezione della dignità umana e del rispetto dell'integrità fisica e morale. A questo proposito è stato da più parti stigmatizzato il comportamento della Gran Bretagna e della Polonia.

In occasione della discussione su questo aspetto è stata sottolineata, innanzitutto, la necessità che la Carta venga nuovamente promulgata dalle tre istituzioni e pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, come previsto nel mandato della CIG. Per quanto riguarda le possibili conseguenze dell’opting out della Gran Bretagna rispetto alla Carta, è stato ricordato, innanzitutto, che questa non potrà essere fatta valere non soltanto nei confronti dei cittadini britannici, ma neanche degli altri residenti in Gran Bretagna, creando in questo modo problemi per quanto riguarda l’uniformità dei valori e dei diritti nell’UE. A questo proposito Duff (ALDE, Gran Bretagna) ha fatto notare che il suo paese ha aderito al principio generale fissato nei Trattati secondo cui i diritti fondamentali sono garantiti dalla tradizione costituzionale comune degli Stati membri; pertanto, il protocollo riguardante la Gran Bretagna secondo cui la fonte dei diritti fondamentali per i cittadini britannici è esclusivamente il diritto britannico, configurerebbe una violazione del diritto comunitario passibile di ricorso giurisdizionale.

E’ stato, inoltre, espresso il timore che l’opting out produca un effetto a cascata anche su altri Stati membri; secondo alcuni intervenuti, tuttavia, tale considerazione trova un limite nel fatto che la motivazione formale da parte della Gran Bretagna è legata alla vigenza in questo paese del sistema di Common Law, condizione che non sussiste in altri paesi, quali la Polonia (da notizie successive alla riunione sembra che la Polonia abbia comunque intenzione di affiancare la Gran Bretagna nell’opting out rispetto alla Carta).

La discussione sull’opting out ha offerto anche l’occasione per affrontare la questione più generale della partecipazione degli europarlamentari all’adozione di decisioni nelle materie per le quali il loro paese beneficia dell’opting out. A questo riguardo Bonde (IND-DEM, Danimarca) ha fatto presente che gli europarlamentari danesi partecipano all’adozione di tutti gli atti riguardanti materie per le quali la Danimarca ha l’opting out. Tuttavia, è stato fatto notare che esiste un precedente molto importante rappresentato dal fatto che al Consiglio Ecofin i ministri delle finanze dei paesi che non partecipano all’eurozona si astengono dal voto sulle questioni monetarie e si è sostenuto che sarebbe opportuno prevedere una simile distinzione anche per il voto in seno al PE. Va comunque ricordato che la questione assume in questo senso una rilevanza assolutamente generale anche con riferimento alle cooperazioni rafforzate.

Un’altra questione oggetto di discussione è stata quella relativa alla richiesta della Polonia di inserire nel testo dei Trattati il compromesso di Ioannina, una prassi concordata nel 1994 in vista dell’adesione di Austria, Finlandia e Svezia che impegnava al riesame di una decisione da adottare a maggioranza qualificata nel caso in cui vi fosse l'opposizione di un gruppo di paesi che si avvicinava, senza raggiungerla, alla minoranza di blocco. Come sottolineato in alcuni interventi la normalizzazione di tale prassi mediante il suo inserimento nei Trattati è molto pericolosa perché suscettibile di alterare il processo decisionale in seno all’UE.

Il compromesso di Ioannina stabiliva che qualora un numero di Stati membri del Consiglio rappresentanti un totale da 23 a 25 voti avesse manifestato l'intenzione di opporsi all'adozione di una decisione a maggioranza qualificata, il Consiglio avrebbe fatto tutto il possibile per raggiungere una soluzione soddisfacente entro un termine ragionevole e senza pregiudicare i termini stabiliti dal Trattato e dal diritto derivato. Il Trattato di Nizza, introducendo una nuova ponderazione dei voti in seno al Consiglio, ha messo fine al compromesso di Ioannina. Successivamente il Trattato costituzionale, che ha abolito il sistema della ponderazione dei voti prevedendo all’articolo I-25 un nuovo sistema di maggioranza qualificata basata sulla doppia maggioranza degli Stati e della popolazione (55% degli Stati che rappresentino almeno il 65% della popolazione), ha stabilito che la minoranza di blocco fosse costituita da almeno quattro Stati. Al fine di facilitare la transizione al nuovo sistema, al Trattato costituzionale è stata allegata una dichiarazione che contiene un progetto di decisione che adatta il compromesso di Ioannina prevedendo che, per un periodo transitorio fino al 2014, se un numero di Stati membri del Consiglio, che rappresenta almeno i tre quarti della popolazione o almeno i tre quarti del numero degli Stati membri necessari per costituire la minoranza di blocco, manifesta l’intenzione di opporsi all’adozione di un atto a maggioranza qualificata, il Consiglio deve cercare di definire, in tempi ragionevoli e senza pregiudicare i limiti di tempo obbligatori stabiliti dal diritto dell’Unione, una soluzione soddisfacente che tenga conto delle preoccupazioni espresse dagli Stati membri in questione. La decisione avrebbe dovuto essere adottata dal Consiglio il giorno stesso dell’entrata in vigore del Trattato costituzionale; era peraltro prevista la possibilità che, dopo il 2014, il Consiglio procedesse ad una sua abrogazione.

Da ultimo, il progetto del Trattato di riforma, che mantiene per il Consiglio il sistema di voto a doppia maggioranza introdotto dal Trattato costituzionale, prevede che tale sistema venga applicato a decorrere dal 1º novembre 2014. E', tuttavia, previsto un periodo transitorio, fino al 31 marzo 2017, durante il quale sarà applicabile il compromesso di Ioannina.

In alcuni interventi è stata, inoltre, espressa amarezza per l’abolizione, come previsto dal progetto del Trattato di riforma, del riferimento ai simboli dell’Unione (bandiera, inno e motto) contenuto nell’articolo I-8 del Trattato costituzionale. Negli interventi in questione è stata sottolineata l’importanza dei simboli europei, giudicati elemento fondamentale del processo di integrazione dell’UE, ed è stato rivolto un invito ai Parlamenti nazionali a varare, in occasione della ratifica del nuovo Trattato, norme nazionali che tornino a sancire tali simboli.

E’ emersa, infine, l’esigenza di garantire una maggiore trasparenza ai lavori della CIG mediante la trasmissione alla commissione AFCO delle relazioni dei gruppi degli esperti giuridici e di quelle dei ministri degli esteri e l’organizzazione di incontri con i rappresentanti dei governi, anche al di fuori delle riunioni formali in ambito CIG.

NOTA: Ulteriori informazioni e documenti possono essere richiesti all’Ufficio rapporti con l’Unione europea

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XV legislatura – Bollettino Conferenza intergovernativa 2007  n. 4, 18 settembre 2007