Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Documentazione e ricerche

 

 

 

 

 

 

La nuova classificazione

del Bilancio dello Stato

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 111

 

 

26 novembre 2007

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento Bilancio e politica economica

 

SIWEB

I dossier del Servizio studi sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: BI0259.doc

I N D I C E

1.  Il processo di riforma del Bilancio e di analisi e valutazione della spesa avviato nella XV Legislatura. 1

2.  La riclassificazione del Bilancio. 5

§      2.1. Gli obiettivi della riclassificazione. 5

§      2.2. La nuova struttura del Bilancio. 7

-       Le Missioni7

-       Le Missioni nel disegno di legge di Bilancio 2008. 9

-       I Programmi11

-       I Macroaggregati12

-       La struttura del Bilancio decisionale. 21

-       Il Bilancio gestionale. 24

§      2.3. Lo stato di previsione dell’entrata. 25

3.  I riflessi della riclassificazione nel disegno di legge finanziaria per il 2008  27

Allegati

1.  Riepilogo Missione/Programma. 33

2.  Scheda unità previsionale di base - Ministero della giustizia. 53

3.  Direttiva Presidenza del Consiglio dei Ministri 3 luglio 2007. 57

4.  Circolare MEF 5 giugno 2007. 63

5.  Il libro Verde sulla spesa pubblica (sintesi)137

6.  Il ciclo di bilancio - Strumenti e procedure di finanza pubblica. 149

7.  Glossario dei principali termini macroeconomici e di finanza pubblica. 189

 

1.Il processo di riforma del Bilancio e di analisi e valutazione della spesa avviato nella XV Legislatura

Nel corso del 2007 è stato avviato un ampio processo di riforma degli strumenti e delle procedure di finanza pubblica, che ha investito vari aspetti della problematica, dal potenziamento degli strumenti per il monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, alla modifica delle modalità con le quali si predispongono le manovre di Bilancio, sino alla riclassificazione del Bilancio dello Stato, anche in funzione di un vasto programma di analisi, valutazione e riqualificazione della spesa pubblica.

In tale ambito, la legge finanziaria per il 2007[1] ha predisposto una serie di strumenti finalizzati ad avviare una riforma dei bilanci pubblici, a potenziare il monitoraggio sugli andamenti di finanza pubblica e a consentire il controllo della spesa pubblica, quali:

§      la Commissione tecnica per la finanza pubblica[2] (CTFP), cui sono stati assegnati compiti di studio e analisi, al fine di formulare proposte per accelerare il processo di armonizzazione e di coordinamento della finanza pubblica e di riforma dei bilanci delle amministrazioni pubbliche; con specifico riferimento al Bilancio dello Stato, alla Commissione è stato assegnato il compito di disegnare una diversa classificazione della spesa, anche mediante ridefinizione delle unità elementari ai fini dell'approvazione parlamentare, finalizzata al miglioramento della scelta allocativa e ad una efficiente gestione delle risorse, rafforzando i processi di misurazione delle attività pubbliche e la responsabilizzazione delle competenti amministrazioni;

§      un apposito Servizio studi nell’ambito del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, con finalità di raccordo alla Commissione tecnica (comma 476);

§      il rafforzamento delle attività e degli strumenti di analisi e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica, anche con il potenziamento ed il collegamento fra loro delle strutture di supporto del Parlamento (comma 481);

§      un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali (cd. spending review), affidato al Ministro dell'economia,volto a riesaminare in modo sistematico l’insieme dei Programmi di spesa in atto e valutando la loro corrispondenza agli obiettivi originari ed alle nuove priorità nell’azione di Governo, al fine di migliorare l’efficienza organizzativa e la qualità dei servizi offerti dallo Stato (cfr.oltre).

 

Ulteriori passi verso la riforma del Bilancio e un processo sistematico di analisi e valutazione della spesa sono stati:

§      la presentazione da parte del Ministro dell’economia al Consiglio dei Ministri e alle Commissioni Bilancio di Camera e Senato degli “Orientamenti del MEF in materia di struttura del Bilancio e valutazione della spesa” (Gennaio 2007);

§      l’indicazione da parte del Presidente del Consiglio dei Dicasteri che avvieranno la spending review: Giustizia, Interni, Istruzione, Infrastrutture e Trasporti, (Aprile 2007);

§      la pubblicazione della Circolare del MEF per la predisposizione del Bilancio per l’anno 2008, recante una prima ipotesi di riclassificazione del Bilancio dello Stato (5 Giugno 2007) e della Direttiva del Presidente del Consiglio recante le modalità per la presentazione della legge finanziaria[3](3 luglio 2007);

§      la presentazione di un prima relazione sui risultati del programma di analisi e valutazione della spesa e sulle conseguenti iniziative di intervento: “Libro verde sulla spesa pubblica” (6 settembre 2007);

§      la presentazione del disegno di legge di bilancio per l’anno 2008 riclassificato per Missioni e Programmi.

 

Per quanto attiene all’intenso dibattito svoltosi sul versante parlamentare, si ricorda che in data 13 febbraio 2007, che le Commissioni Bilancio della Camera e del Senato hanno deliberato lo svolgimento di un'indagine conoscitiva congiunta sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio.

L’indagine si è conclusa nel mese di maggio con l’approvazione di due documenti da parte dei rispettivi rami del Parlamento - di tenore sostanzialmente analogo – nei quali, oltre ad evidenziare i punti di criticità degli strumenti e delle procedure di Bilancio, vengono formulate una serie di proposte volte ad aggiornare, anche tramite appositi interventi legislativi e regolamentari, nonché tramite alcuni correttivi nelle prassi, il quadro vigente della finanza pubblica[4].

 

Le due Commissioni Bilancio della Camera e del Senato, nella riunioni, rispettivamente, del 9 e 10 maggio 2007, hanno costituito, ciascuna  al proprio interno, un Comitato permanente per il monitoraggio della finanza pubblica, composto in modo paritetico da rappresentanti dei gruppi di maggioranza e dei gruppi di opposizione e presieduto dal Presidente della Commissione.

Il Comitato è chiamato a svolgere un'attività conoscitiva avente per oggetto le caratteristiche della spesa pubblica, le dinamiche che regolano il suo andamento, i fattori che ne rendono difficile, in base alla vigente normativa, il contenimento, e l'individuazione dei possibili rimedi ai fini di una più efficace allocazione delle risorse disponibili. L'analisi verte, in particolare, su alcuni comparti (pubblico impiego, sanità, previdenza) nei quali si registra una quota particolarmente significativa della spesa. Il Comitato è chiamato inoltre ad approfondire la tematica relativa all'andamento delle entrate, con specifico riferimento a quelle tributarie, in primo luogo per verificare quali fattori siano all'origine di variazioni tanto significative nell'entità del gettito riscosso, quali sono quelle recentemente registrate.

 

Per quanto concerne in dettaglio la cronologia del processo di riforma avviato nel corso del 2007, si ricorda che:

§      dal 13 febbraio al 16 maggio 2007 è stata svolta la suddetta indagine conoscitiva  per individuare le linee di riforma della sessione di bilancio, articolata nell’audizione congiunta del Ministro dell’Economia e delle Finanze, volta ad illustrare gli orientamenti in materia di valutazione della spesa pubblica e di riclassificazione del bilancio dello Stato (13 febbraio), ed in alcune sedute congiunte nelle quali è stato svolto un ampio dibattito sulle linee di riforma (14 febbraio, 14 marzo e 15 marzo);

§      il 28 febbraio 2007 il Presidente della Camera dei deputati è intervenuto sul tema della riforma della legge di contabilità e delle procedure parlamentari relative alla manovra presso la Giunta per il regolamento;

§      16 marzo il Ministro dell’Economia e delle Finanze ha firmato il decreto di nomina dei membri della Commissione tecnica per la finanza pubblica (CTFP) che ne disciplina organizzazione, funzionamento e attività;

§      il 29 marzo è stato organizzato un convegno presso il Ministero dell’economia e delle finanze sul tema “Migliorare la qualità della spesa pubblica: esperienze internazionali a confronto”, nel quale, tra l’altro, si prese in esame la riforma del bilancio in Francia. In questo periodo ha avvio il complesso lavoro di riclassificazione del Bilancio della Ragioneria generale dello Stato in collaborazione con tutti i Ministeri di spesa per definire i programmi e le missioni;

§      il 30 maggio il CNEL ha approvato l’istruttoria sulla “Riforma delle procedure di bilancio pubblico nella prospettiva delle parti sociali e dei cittadini”;

§      il 31 maggio è stato istituito, presso la Ragioneria generale dello Stato, il Servizio Studi Dipartimentale, posto alle dirette dipendenze del Ragioniere generale dello Stato. Lo stesso giorno, dinanzi al comitato paritetico, si è tenuta un’audizione del Ministro dell’economia e delle finanze sulla riclassificazione del bilancio;

§      il 5 giugno è stata svolta l’audizione del Ragioniere generale dello Stato al fine di illustrare alcune ipotesi sulla riclassificazione del bilancio ed il 19 giugno il Presidente della CTFP per acquisire alcuni elementi preliminari di analisi sulla spending review;

§      il 13 giugno le Commissioni Bilancio di Camera e Senato hanno tenuto un’altra audizione del Ministro dell’economia e delle finanze sul tema della riclassificazione del bilancio, in vista della predisposizione dei documenti di bilancio. Il titolo della presentazione del Ministro era “Rendere più chiari il bilancio e la finanziaria”;

§      il  20 giugno il Ministro Padoa-Schioppa dà avvio al progetto della spending review;

§      il 7 luglio esce il primo dossier unificato degli Uffici del Bilancio di Camera e Senato sul DPEF 2008-2012;

§      il 20 ed il 23 luglio, presso la Camera dei Deputati, è stato organizzato un seminario sui temi di finanza pubblica, occasione di confronto tra tecnici appartenenti a varie istituzioni (tra cui Banca d’Italia, ISTAT, Corte dei Conti, Dipartimento politiche fiscali e Ragioneria generale dello Stato);

§      il 6 settembre viene diffuso il “Libro verde sulla spesa pubblica”, nel quale è riportato un quadro complessivo della dinamica della spesa pubblica e dei principali tentativi di governarla fino ad allora esperiti, nonché alcuni approfondimenti settoriali volti a sostenere la necessità e la possibilità di spendere meglio;

§      il 20 settembre le Commissioni Bilancio congiunte, poco prima della presentazione del bilancio riclassificato, hanno svolto un’altra audizione del Ministro dell’economia e delle finanze per acquisire i risultati della prima sperimentazione della riforma;

§      il 1º ottobre 2007 è stato presentato il disegno di legge di Bilancio per il 2008 riclassificato per Missioni e Programmi oggetto del presente dossier.

 

2.La riclassificazione del Bilancio

2.1. Gli obiettivi della riclassificazione

 

La riclassificazione del Bilancio dello Stato muove dal presupposto che la struttura attuale – fondata sulle unità previsionali di base articolate, al primo livello, in Centri di responsabilità amministrativa - non consente ancora una chiara identificazione delle “azioni” svolte attraverso l’utilizzo delle risorse pubbliche. Fino al 2007 il Bilancio è stato infatti strutturato sulla base dell’organizzazione delle Amministrazioni (chi gestisce le risorse) e non anche sulle funzioni (cosa viene realizzato con le risorse disponibili).

Ciò, ad avviso del Governo, rende complesso il monitoraggio e la valutazione delle politiche pubbliche, non agevolando la definizione delle priorità dell’azione politica ed amministrativa.

Conseguentemente,si è deciso di porre al centro dell’attenzione i criteri di allocazione dell’insieme delle risorse pubbliche e le loro modalità di utilizzo, anche al fine di superare la tradizionale logica "incrementale", in base alla quale è invalsa la tendenza a rifinanziare le politiche di spesa in essere senza valutarne attentamente la qualità e l’efficienza in relazione agli obiettivi che si intendono conseguire.

 

In coerenza con il dibattito sviluppatosi e con agli impegni assunti in sede parlamentare, il Governo ha inteso pertanto dare una ulteriore spinta alla riforma del bilancio del 1997, procedendo, ai fini della predisposizione del Bilancio di previsione a legislazione vigente per il prossimo anno e per il triennio 2008-2010, ad una profonda revisione in senso funzionale del sistema di classificazione del Bilancio dello Stato, volta a chiarire meglio la relazione fra l’insieme complessivo delle risorse disponibili e le specifiche finalità pubbliche perseguite.

 

La revisione operata è avvenuta a legislazione vigente.

Al riguardo, la relazione al disegno di legge di Bilancio per il 2008[5], sottolinea come la nuova struttura del Bilancio si basi sempre sulla legge n. 468 del 1978, come modificata dalla legge di riforma n. 94 del 1997[6].

Nel riprendere il processo di riforma si capovolge, tuttavia, l'impostazione precedente, in quanto si passa da uno schema basato sulle Amministrazioni e le sottostanti unità organizzative (Centri di responsabilità che gestiscono le risorse), ad una struttura che pone al centro le funzioni da svolgere, individuando le grandi finalità perseguite nel lungo periodo con la spesa pubblica (le Missioni), e come esse si realizzano concretamente attraverso uno o più Programmi di spesa (cfr.oltre). 

 

Ai sensi della richiamata normativa di contabilità pubblica la struttura del Bilancio dello Stato è imperniata, per ogni stato di previsione della spesa, sui Centri di responsabilità amministrativa (aspetto organizzativo), sulle Unità previsionali di base (aspetto contabile) e sulla classificazione per funzioni-obiettivo (aspetto funzionale), la quale ha avuto tuttavia sino ad oggi un significato meramente informativo.

In particolare, la normativa vigente (articolo 4, comma 2, lettera b), della legge di riforma n. 94 del 1997), prevede che le “funzioni-obiettivo siano individuate con riguardo all’esigenza di definire le politiche pubbliche di settore e di misurare il prodotto della attività amministrativa, ove possibile anche in termini di servizi finali resi ai cittadini”.            In linea con tali prescrizioni, nell’ambito del bilancio annuale, è stata applicata una classificazione funzionale della spesa, basata per i primi tre livelli (Divisioni, Gruppi, Classi) sulla classificazione COFOG (classification of functions of government - classificazione delle funzioni di Governo, previste dal SEC 95 elaborata in sede OCSE) e per il quarto livello sulle Missioni istituzionali, espressive delle realtà funzionali della spesa pubblica del nostro Paese.

Sino al Bilancio 2007 la suddivisione degli stanziamenti di spesa per funzioni obiettivo ha avuto, tuttavia, un significato solo conoscitivo, rivelandosi, ad avviso del Governo[7], insoddisfacente ed inadeguata, stante la sua scarsa capacità di raccordo con il bilancio decisionale votato dal Parlamento e la scarsa significatività nel rappresentare le peculiarità della spesa pubblica italiana. Tale classificazione, inoltre,  sviluppandosi strutturalmente in modo trasversale tra i vari Ministeri, non è risultata, sempre ad avviso del Governo, idonea a costituire la base per un diverso sistema gestionale diretto alla responsabilizzazione dei dirigenti.

 

Senza tralasciare gli aspetti contabili e organizzativi, il Governo ha inteso privilegiare il contenuto funzionale della spesa, al fine di rendere più chiaro e trasparente il legame tra risorse stanziate e azioni perseguite, consentendoper tale via una più agevole misurazione e verifica degli obiettivi raggiunti.

 

In tale prospettiva, la nuova classificazione del Bilancio appare strettamente connessa al processo di valutazione e riqualificazione della spesa (cd. spending review)avviato dal Governo al fine di riesaminare in modo sistematico l’efficienza e l’efficacia dell'insieme dei Programmi di spesa in atto.

2.2. La nuova struttura del Bilancio

 

La riclassificazione è stata attuata in via amministrativa all’interno della struttura attuale del Bilancio dello Stato, il quale, ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 468 del 1978, si articola in stati di previsione, corrispondenti, per quanto riguarda la spesa, ai Ministeri.

 

Per quanto concerne gli stati di previsione della spesa, la riorganizzazione operata si fonda su una classificazione delle risorse finanziarie secondo due livelli di aggregazione: 34 “Missioni”, a loro volta articolate in 167 “Programmi”.

 

Si segnala che nella relazione di accompagnamento al disegno di legge di Bilancio presentato al Senato (A.S. 1818), si fa riferimento a 168 programmi, ma in realtà, secondo quanto riportato nell’allegato al medesimo disegno di legge “Riepilogo Missione/Programma”, i Programmi ivi effettivamente contemplati sono 167.

Le Missioni

 

Le Missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica. Sono quindi una rappresentazione politico-istituzionale del Bilancio, volta a rendere più trasparenti i grandi aggregati di spesa e a meglio comunicare le direttrici principali dell’azione amministrativa delle singole Amministrazioni.

 

L’articolazione delle Missioni sottende una visione dello Stato che non svolge solo le funzioni fondamentali  - quali, ad esempio, l'amministrazione della difesa (Missione 5), e della giustizia (Missione 6), la tutela della salute (Missione 20) e la promozione dell’istruzione scolastica (Missione 22) - ma espleta anche compiti di protezione di particolari categorie sociali e di redistribuzione delle risorse, tutelando, ad esempio, i diritti sociali e la famiglia (Missione 24) e i giovani e lo sport (Missione 30), ovvero interessi collettivi, come lo sviluppo sostenibile e la tutela del territorio e dell’ambiente (Missione 18).

 

Le Missioni non corrispondono alla ripartizione degli stati di previsione, nel senso che vi sono numerosi Ministeri che partecipano a più di una Missione istituzionale e che vi sono Missioni istituzionali affidate alla responsabilità di più Ministeri. Esse possono essere pertanto ministeriali o trasversali a più Dicasteri (interministeriali)[8], a seconda dell’attuale ripartizione di funzioni, superando, come accennato, l’approccio tradizionale che articola la spesa pubblica secondo l’organizzazione amministrativa del Governo.

 

Le Missioni possono essere ricondotte ad un concetto di "risorse di settore", ove la Missione circoscrive l'insieme di risorse disponibili per una specifica funzione, e può dunque essere utilizzata nell'ambito del dibattito parlamentare per organizzare la discussione della sessione di Bilancio.

 

Rispetto alla classificazione funzionale della spesa applicata sino al Bilancio 2007, basata per i primi tre livelli sulla classificazione COFOG (classification of functions of government) - ossia sulla classificazione delle funzioni di Governo previste dal SEC/95 ed elaborata in sede OCSE -  e per il quarto livello sulle Missioni istituzionali, espressive delle realtà funzionali del nostro Paese, il nuovo concetto di missione, introdotto per il Bilancio 2008, si avvicina al primo livello della classificazione COFOG (Divisioni), avente lo scopo di confrontare macroaggregati e consentire una rappresentazione sintetica della spesa pubblica. Di converso, se ne allontana per la maggiore capacità esplicativa, considerato che la classificazione in missioni in oggetto ha ricondotto a funzioni primarie dello Stato italiano attività che, nella classificazione COFOG, vengono considerate al secondo (Gruppi) o al terzo (Classi) livello; nel contempo, non fa riferimento ad alcune funzioni di primo livello COFOG che hanno scarsa capacità esplicativa ( come, ad esempio, gli "Affari economici").

 

La nuova struttura prevede inoltre due Missioni trasversali, presenti in tutti i Ministeri: "Fonde da ripartire" e "Servizi istituzionali e generali".

La Missione "Fondi da ripartire" raccoglie alcuni fondi di riserva e speciali, che non hanno, in sede di predisposizione della legge di Bilancio di previsione, una collocazione specifica, ma la cui attribuzione è demandata ad atti e provvedimenti successivi adottati in corso di gestione.

La seconda - "Servizi istituzionali e generali" - raggruppa le spese di funzionamento dell'apparato amministrativo, le quali sono trasversali a più finalità e non attribuibili puntualmente alle singole Missioni. Rientrano, in particolare, in tale categoria le spese per "l'indirizzo politico" e per "gli affari generali".

 

Si segnala, in proposito, come durante il dibattito parlamentare svoltosi in ordine alla riforma degli strumenti e delle procedure di Bilancio, sia stato sottolineato come le due Missioni di carattere generale e trasversale, che interessano gli stati di previsione di tutti i Ministeri, tolgano in parte significatività alla costruzione dei Programmi e che pertanto potrebbe in prospettiva valutarsi l’opportunità di ripartire le relative risorse nell’ambito dei singoli Programmi. In ordine alla Missione “Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche” si è peraltro rilevato come essa possa avere, almeno in una prima fase, una sua utilità, in quanto consente di evidenziare le spese di indirizzo politico e di cd. back-office, cioè necessarie per il mero funzionamento del Ministero (in contrapposizione alle spese di front-office, per le attività delle amministrazioni direttamente finalizzate all’erogazione dei servizi agli utenti, le quali dovrebbero risultare già attribuite ai programmi), anche ai fini di una valutazione comparativa tra Ministeri.

 

Ciascuna Missione è di norma suddivisa in più Programmi[9], ma non mancano Missioni (Missione n. 25 – Politiche previdenziali – Missione n.31 - Turismo) che consistono in un unico Programma (cfr. oltre – si veda anche l’Allegato 1, nel quale è esposto il riepilogo delle 34 Missioni con i relativi Programmi).

 

Le Missioni nel disegno di legge di Bilancio 2008

La riclassificazione del Bilancio consente di identificare chiaramente lo stock delle risorse disponibili[10] a legislazione vigente per ciascuna della 34 grandi finalità istituzionali perseguite con la spesa pubblica, offendo un quadro più ampio e completo di quello offerto dalla legge finanziaria, che si limita invece a definire soltanto le risorse incrementali al margine per il prossimo anno[11].

 

A tale proposito, analizzando la quota delle risorse disponibili per il 2008 per ognuna delle 34 Missioni rispetto al totale del Bilancio dello Stato, così come rideterminate dalla II Nota di Variazione approvata dal Senato - che ha trasferito nel bilancio a legislazione vigente gli effetti del disegno di legge finanziaria e degli emendamenti al disegno di legge di bilancio approvati dal Senato - emerge come le percentuali maggiori delle risorse siano destinate a:

 

§      le relazioni finanziarie con le autonomie locali (Missione 3 – Relazioni autonomie territoriali  - 23,55 per cento );

§      gli interessi per il servizio del debito (Missione 34 – Debito pubblico - 16,33 per cento)[12];

§      i trasferimenti agli enti previdenziali per la previdenza obbligatoria e complementare (Missione 25– Politiche previdenziali- 14,31 per cento).

 

Il 10,51 per cento della spesa complessiva è poi destinato alle missioni relative all’istruzione scolastica e universitaria (Missione 22 – Istruzione scolastica – e 23 – Istruzione universitaria), il 5,68 per cento alle relazioni internazionali e alla cooperazione ( Missione 4 – L’Italia in Europa e nel mondo) e il 5,06 per cento è riferito ai diritti sociali e alla solidarietà sociale (Missione 24).

A fronte dell’entità delle risorse destinate alle suddette finalità istituzionali, si segnalano, a titolo esemplificativo, le risorse destinate alla ricerca e all’innovazione (Missione 17 - 0,85 per cento); alle politiche del lavoro (Missione 26 - 0,76 per cento) e all’energia e diversificazione delle fonti energetiche (Missione 10 - 0,01 per cento).

 

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo e in quota percentuale delle risorse disponibili per ciascuna delle 34 Missioni iscritte nel Bilancio 2008, comprensive delle variazioni apportate dalla II Nota di variazione approvata dal Senato.

 

 

(*)        La Missione “Debito pubblico” rappresenta il valore cumulato del debito lordo consolidato dello Stato; essa si articola nei Programmi “Oneri per il servizio del debito statale”(interessi passivi) e “Rimborsi del debito statale” (rimborso di prestiti).

Il dato indicato nella tabella si riferisce alla Missione al netto dei rimborsi del debito statale.

(**)       Al netto delle regolazioni contabili, restituzioni e rimborsi d’imposta.

(***)     La voce non include le risorse delle regioni.

 

 

I Programmi

Ogni Missione si realizza concretamente attraverso uno o più Programmi.

 

I 167 Programmi individuati rappresentano “aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero, per perseguire obiettivi ben definiti nell’ambito delle finalità istituzionali, riconosciute al Dicastero competente”.

Essi sono prevalentemente di competenza di un unico Ministero, anche se non mancano Programmi condivisi tra più Amministrazioni.

 

Tra i Programmi, sono condivisi tra più Amministrazioni : Indirizzo politico; Servizi e affari generali per le Amministrazioni di competenza; Fondi da assegnare; Prevenzione e riduzione integrata dell’inquinamento; Sviluppo sostenibile; Tutela e conservazione della fauna, della flora e salvaguardia della biodiversità; Vigilanza, prevenzione e repressione in ambito ambientale; Previdenza obbligatoria e complementare, sicurezza sociale, trasferimenti agli enti ed organismi interessati; Rapporti con le confessioni religiose; Oneri per il servizio del debito statale; Rimborsi del debito statale.

 

Il Programma trova la sua base normativa nell’art. 2, comma 2, della legge 468/78, come modificato dalla legge n. 94/97, e rappresenta il fulcro della nuova classificazione proposta, in quanto, ad avviso del Governo, costituisce un livello di aggregazione sufficientemente dettagliato da consentire all’organo politico di poter scegliere chiaramente l'impiego delle risorse tra scopi alternativi.

 

I nuovi Programmi derivano sostanzialmente dall'aggregazione delle attuali Missioni istituzionali (4° livello funzionale successivo ai tre livelli della classificazione COFOG), in modo da identificare aggregati più ampi e significativi rispetto a quelli esistenti.

 

I Programmi indicano quanto più possibile i risultati da perseguire in termini di impatto dell’azione pubblica sui cittadini e nel territorio (outcome).  Nel concreto, alcuni Programmi hanno carattere strumentale, indicano cioè input dell’Amministrazione statale per perseguire le sue finalità, o evidenziano prodotti o servizi finali dell’azione dello Stato (output)

 

Per ogni Ministero esistono due Programmi trasversali, dove vengono allocate le “spese indirette”, non attribuibili ex ante ai Programmi, e le spese di "indirizzo politico", collegati entrambi alla corrispondente Missione "Servizi istituzionali e generali", sopra richiamata.

 

Ciascun Programma si articola in un insieme di attività che ogni Amministrazione pone in essere per il raggiungimento delle proprie finalità. attraverso l’attuazione dei processi e delle funzioni da parte singole strutture amministrative. Fanno tuttavia eccezione i c.d. “Programmi finanziari”, i quali non sono rappresentati da attività operative svolte dai competenti Centri di responsabilità amministrativa, ma costituiscono mere operazioni di trasferimento delle risorse finanziarie ai rispettivi enti destinatari, che a loro volta utilizzeranno le risorse per il perseguimento degli obiettivi istituzionali.

 

I Macroaggregati

Nell’ambito di ciascun Programma sono individuate le unità previsionali di base (vale a dire le voci elementari del bilancio), che per effetto della riclassificazione operata non sono più articolate per Centri di responsabilità amministrativa, ma sulla base della classificazione funzionale della spesa.

 

Ciascun Programma è dunque frazionato in “Macroaggregati”, i quali evidenziano le diverse tipologie di spesa attribuite al Programma medesimo.

 Essicostituiscono le unità fondamentali di voto nell’esame parlamentare del disegno di legge di Bilancio, corrispondenti alle voci dell’attuale terzo livello delle unità previsionali di base, previsto dall’articolo 1, comma 4, del decreto legislativo n. 279/1997.

Nell’ambito della riclassificazione operata i Centri di responsabilità amministrativa vengono pertanto collocati al di sotto dei Macroaggregati, per consentire l'evidenziazione degli stanziamenti di Missioni, Programmi e unità previsionali di base, assegnati agli stessi Centri di responsabilità, secondo le schema seguente:

 

§      Missioni

§      Programmi

§      Macroaggregati (u.p.b di terzo livello - unità di voto parlamentare)

Per la Spesa corrente

-       1. Funzionamento

-       2. Interventi

-       3. Oneri comuni

-       4. Trattamenti di quiescenza, integrativi e sostitutivi

-       5. Oneri del debito pubblico

Per la Spesa in conto capitale

-       6. Investimenti

-       7. Altre spese in c/capitale

-       8. Oneri comuni

Rimborso di prestiti

-       9. Rimborso del debito pubblico

 

Centro di responsabilità amministrativa

 

In pratica, nel Bilancio predisposto per la decisione parlamentare, ogni Ministero ha in evidenza, in via progressiva, le “Missioni” sulle quali è coinvolto, i “Programmi” di competenza specifica, con riferimento ai Macroaggregati di spesa e, nell’ambito di questi ultimi, i Centri di responsabilità interessati.

Nell'allegato tecnico al Bilancio, il quale è comprensivo anche dei capitoli sottostanti a ciascun Centro di responsabilità amministrativa, la struttura contabile, per ogni stato di previsione della spesa, alla luce della nuova classificazione, è la seguente:

§      Primo livello di aggregazione:

-       34 Missioni

§      Secondo livello di aggregazione:

-       167 Programmi

          Terzo livello di aggregazione:

-       Macroaggregati (unità previsionale di base – unità di voto parlamentare), di cui 8 per i tre titoli della spesa - 5 per la spesa corrente e 3 per la spesa in conto capitale – ed uno per il rimborso di prestiti.

          Quarto livello di aggregazione:

-       Centri di responsabilità amministrativa

·         Capitoli

 

A seguito della riclassificazione, le unità di voto per il 2008 presentano una sensibile riduzione rispetto alle unità di voto 2007, passando da 1.716 per il 2007, a 714 per il 2008, con una diminuzione del 60 per cento circa.

 

La tabella che segue evidenzia la variazione delle unità di voto del nuovo Bilancio di previsione 2008 rispetto all’anno precedente[13]:

 

 

Tale riduzione è ascrivibile al fatto che le poste 2008 da sottoporre al voto delle Camere sono, come detto, i Macroaggregati, ossia le unità previsionali di base al III livello (spese di funzionamento, spese per interventi, spese di investimento, ecc.) mentre, fino alla redazione del Bilancio di previsione 2007, le unità di voto erano rappresentate dalle unità previsionali di base al IV livello, determinate con riferimento ad aree omogenee di attività, anche a carattere strumentale, scaturenti dall'articolazione delle competenze istituzionali di ciascun Ministero[14].

 

Ciascun Macroaggregato è a sua volta suddiviso in tre voci corrispondenti alla fonte normativa della previsione di Bilancio.

 

Sono in particolare evidenziate:

 

§      la quota della dotazione finanziaria corrispondente a spese predeterminate per legge (c.d. fattori legislativi), vale a dire le spese obbligatorie a carattere rigido previste da disposizioni normative che quantificano specificamente lo stanziamento da iscrivere in Bilancio. Questa quota non può essere modificata né in aumento né in riduzione durante l’esame parlamentare,  ma solo con altra legge sostanziale. Con riferimento ad essa viene fornito l’elenco delle autorizzazioni legislative sottostanti, con l’indicazione anche dell’apporto finanziario recato da ciascuna di esse;

§      la quota della dotazione finanziaria corrispondente ad oneri inderogabili, vale a dire le spese obbligatorie previste da disposizioni normative che tuttavia non quantificano specificamente lo stanziamento da iscrivere in Bilancio, il quale è determinato in base all’effettivo fabbisogno; sono quindi spese vincolate a particolari meccanismi che regolano la loro evoluzione e che possono essere determinati sia dalle leggi che da altri atti normativi.  Al riguardo, si ricorda che nella seduta della Commissione Bilancio del 21 novembre 2007, il Governo, su richiesta della Commissione, ha depositato una documentazione nella quale è indicato, con riferimento a ciascuna U.P.B., l’importo della quota relativa a oneri inderogabili, al netto delle spese obbligatorie, che può essere emendato;

§      la quota della dotazione finanziaria corrispondente a spese discrezionali, che rappresentano stanziamenti non prefissati legislativamente che trovano copertura nell'equilibrio complessivo della legge di bilancio individuato in coerenza con i vincoli di finanza pubblica. Si tratta sostanzialmente delle spese di funzionamento dei Ministeri, che vengono quantificate tenendo conto delle necessità segnalate dalle Amministrazioni, in funzione dei programmi di spesa da perseguire. Tale quota può essere modificata in sede parlamentare. Nella voce spese discrezionali è tuttavia precisata la quota che corrisponde alle spese vincolate, ossia le spese derivanti da obbligazioni giuridiche perfezionate, che pur essendo di natura discrezionale sono relative ad impegni giuridici assunti dall’amministrazione i quali devono in ogni caso essere adempiuti (es. canoni di locazione di immobili). La quota “vincolata” ai contratti in essere, qualificata spesa avente natura obbligatoria, non può essere ridotta senza determinare l’insorgere di un debito a carico dell’Amministrazione, con il conseguente contenzioso. Anche in tal caso si ricorda che nella documentazione depositata dal Governo nella seduta della Commissione Bilancio del 21 novembre 2007, è indicato, con riferimento a ciascuna U.P.B., l’importo del fabbisogno, che corrisponde al complesso della spesa discrezionale (comprensivo anche della quota vincolata) e, nell’ambito di quest’ultimo, la quota non vincolata che può essere emendata.

 

La ripartizione delle spese negli allegati riferiti a ciascun Macroaggregato in spese discrezionali, oneri inderogabili e spese predeterminate per legge e, segnatamente, la specifica indicazione nell’ambito delle spese predeterminate per legge delle singole disposizioni autorizzative introducono significativi elementi di trasparenza del Bilancio, rendendo più agevole il raccordo tra le disposizioni legislative di spesa e i corrispondenti stanziamenti di Bilancio.

 

Al riguardo, si osserva come nel corso del dibattito parlamentare svoltosi in ordine alla riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio, sia stata rappresentata l’opportunità di arricchire gli allegati conoscitivi di ulteriori elementi che consentano una precisa individuazione di tutte le determinanti della spesa riferite alle singoli voci, siaal fine di consentire al Parlamento di assolvere pienamente la sua funzione di controllo, sia al fine di agevolare eventuali interventi di razionalizzazione e riqualificazione della spesa. In tal senso, con riferimento agli oneri inderogabili, è stata sottolineata la possibilità di procedere all’individuazione dei fattori sottostanti la spesa (con una sorta di “relazione tecnica” riferita ai singoli Programmi), nonché alla specifica indicazione, ove la complessità del quadro normativo lo consenta, delle disposizioni legislative di riferimento. Analogamente, è stata rilevata l’opportunità di fornire ulteriori e adeguati elementi di conoscenza in ordine alla quantificazione in Bilancio delle spese discrezionali, anche con riferimento agli obblighi già assunti dalle amministrazioni.

 

La tabella 3, allegata al disegno di legge di Bilancio presentato al Senato[15], rappresenta l'analisi gli oneri giuridicamente obbligatori per Missioni[16], attestando l'incidenza delle spese legislativamente vincolate sul totale delle spese finali.

In particolare, gli stanziamenti di competenza per l'anno finanziario 2008, direttamente ovvero indirettamente stabiliti dalla legge, risultano pari a 437.442 milioni di euro su un totale di spese finali pari a 466.909 milioni di euro, con una incidenza del 93,76 per cento, definiti nell'ambito delle spese correnti e in conto capitale.

 

A tale ultimo proposito, si segnala che nella relazione all’Aula del Senato sul disegno di legge di bilancio (A.S. 1817 A), si sottolinei come le indicazioni della suddetta tabella 3 concernente l’analisi degli oneri giuridicamente obbligatori per missioni destino molte perplessità, posto che se è prevedibile che la spesa corrente giuridicamente vincolante si aggiri intorno a percentuali comprese tra un minimo del 79,37 per cento ed un massimo del 100 per cento, non appare altrettanto plausibile che l’80-90 per cento della spesa in conto capitale sia vincolata, con l’eccezione vistosa delle Missioni 5 (difesa e sicurezza del territorio) e 20 (tutela della salute). In tale sede si è inoltre rilevato come un tale livello di rigidità del bilancio non consenta alcuna revisione della spesa né alcuna politica redistributiva.

 

Come accennato, al di sotto dei Macroaggregati si collocano i Centri di responsabilità amministrativa.

 

L’articolazione del Bilancio per Centri di responsabilità è prevista dalla vigente legislazione la quale, all’articolo 2, comma 2, della legge n. 468 del 1978 prevede l’articolazione per “centri di responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa gestione”.  Il principio è confermato dall’articolo 1 del D.Lgs. n. 297 del 1997, il quale prevede che le unità previsionali di base costituiscono “l’insieme organico delle risorse finanziarie affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa”.

 

Nell’ambito della riclassificazione operata, i Programmi sono stati definiti con riferimento alle attività effettivamente svolte, non alle strutture attualmente esistenti all’interno dei Ministeri; vi sono pertanto casi nei quali più Centri di responsabilità partecipano ad un singolo Programmaattraverso lo svolgimento di specifiche attività che concorrono, in sostanza, al raggiungimento di obiettivi rientranti in uno stesso Programma[17].

I Centri di responsabilità sono peraltro esposti a fini meramente conoscitivi, poiché, come precisato, l’unità elementare di voto è quella dei Macroaggregati.

Permane pertanto l’asimmetria fra Bilancio “politico” (quello oggetto di approvazione parlamentare) e Bilancio “gestionale” (quello che guida la concreta gestione delle risorse da parte delle amministrazioni), la quale potrà essere completamente superata quando alla riclassificazione in senso funzionale corrisponderà la complessiva riforma delle strutture amministrative, che dovrebbe determinare, nella logica riformatrice del Governo, una completa corrispondenza fra Programmi d’azione inseriti nel Bilancio e Centri di responsabilità affidati alla gestione di un unico dirigente.

 

Al riguardo, si segnala che nella audizione dinanzi alle Commissioni Bilancio congiunte di Camera e Senato del 9 ottobre 2007, la Commissione tecnica per la finanza pubblica, nelriassumere le criticità del Bilancio riclassificato, ha tra l’altro sottolineato:

 

§      l’insufficiente coerenza tra le strutture del Bilancio (i Programmi) e l’organizzazione amministrativa ( i Centri di responsabilità);  

§      l’eccessiva frammentazione dei Programmi tra più Centri di responsabilità;

§      l’eccessiva eterogeneità delle dimensioni dei Programmi.

 

La costruzione delle Missioni e dei Programmi risulta pertanto condizionata dall’attuale ripartizione di competenze nell’ambito delle strutture amministrative, per comprensibili esigenze di continuità gestionale. Ciò implica che il criterio di omogeneità funzionale che dovrebbe presiedere alla definizione delle Missioni e dei Programmi è stato rispettato solo parzialmente.

In tal senso, la stessa riclassificazione operata offre, del resto, a tutte le Amministrazioni centrali, l'opportunità di reimpostare la propria organizzazione, rivedendo strutture, responsabilità e attività svolte.

 

I Programmi, infatti, come accennato, sono stati definiti con riferimento alle attività effettivamente espletate, non alle strutture costituite all'interno dei Ministeri. Ciò rende possibile che vengano riviste le attribuzioni interne ed identificate le possibili sinergie, duplicazioni o sovrapposizioni di attività tra i diversi Centri di responsabilità amministrativa e Ministeri.

 

Nelle more del completamento del processo di riforma il disegno di legge di Bilancio per il 2008 ha introdotto talune disposizioni volte ad accrescere sensibilmente la flessibilità gestionale del Bilancio.

Si tratta di una esigenza emersa con forza negli ultimi anni, stante la rigidità dell’attuale Bilancio -  che è il risultato di centinaia di leggi che si sono stratificate nel tempo e che spesso definiscono minuziosamente le modalità di impiego delle risorse (attivando migliaia di diversi capitoli di spesa) – che in quanto tale non incentiva un uso efficiente delle risorse, posto che quelle eventualmente risparmiate non possono essere utilizzate facilmente in altri impieghi se non con modifiche normative difficili da conseguire.

La tendenza, recentemente manifestatasi,  a concedere ai Ministeri di spesa una maggiore flessibilità nella gestione delle risorse si colloca peraltro nell’ambito della speculare tendenza a introdurre meccanismi di contenimento generalizzato della spesa, per la cui sostenibilità è apparsa necessaria la previsione di una maggiore flessibilità gestionale.

 

Già la legge di riforma n. 94 del 1997 ha disciplinato specifici strumenti per fornire una maggiore flessibilità alla gestione del bilancio, prevedendo la possibilità di porre in essere, nel corso dell’esercizio, con decreti del Ministro competente  - da comunicare al Ministero dell’Economia e delle finanze, alle Commissioni parlamentari competenti ed alla Corte dei Conti  - variazioni compensative tra capitoli appartenenti alla medesima unità previsionale di base. Tale facoltà è limitata alle spese non giuridicamente obbligatorie con esclusione delle autorizzazioni di spesa di natura obbligatoria, le spese in annualità ed a pagamento differito e quelle direttamente regolate con legge.

Al fine di favorire una maggiore flessibilità nell'uso delle risorse destinate agli investimenti e di consentire la determinazione delle dotazioni di cassa e di competenza in misura tale da limitare la formazione di residui di stanziamento, possono inoltre effettuarsi variazioni compensative, nell'ambito della stessa unità previsionale di base, di conto capitale, anche tra stanziamenti disposti da leggi diverse, a condizione che si tratti di leggi che finanzino o rifinanzino lo stesso intervento.

Un ulteriore strumento di flessibilità gestionale è stato introdotto dalla legge finanziaria per il 2007, che ha disposto, per ciascuno degli esercizi 2007, 2008 e 2009, l’accantonamento e conseguentemente l’indisponibilità di una quota pari, rispettivamente, a 4,6 miliardi di euro, a 5 miliardi di euro e a 4,9 miliardi di euro, delle dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato, anche con riferimento alle autorizzazioni di spesa predeterminate legislativamente, con riferimento a determinate categorie economiche[18]. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare su proposta dei Ministri competenti, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per le conseguenze di carattere finanziario, entro il 31 marzo di ciascun anno del triennio 2007-2009, possono essere disposte variazioni dei predetti accantonamenti, anche interessando diverse unità previsionali relative alle suddette categorie con invarianza degli effetti sul fabbisogno e sull'indebitamento netto della pubblica amministrazione, restando preclusa la possibilità di utilizzo di risorse di conto capitale per ridurre gli accantonamenti di risorse di parte corrente[19] (articolo 1, comma 507, legge n. 297/2006).A tale ultimo riguardo, si ricorda che  nel corso del sopra richiamato dibattito parlamentare in ordine alla riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio, è stato sottolineato, tra l’altro, come, a fini di trasparenza, appaia opportuno che nel bilancio sia data evidenza contabile a queste situazioni; è stato inoltre rilevato come il meccanismo di flessibilità gestionale previsto dal comma 507 (possibilità di apportare variazioni nell’ambito degli accantonamenti), concepito con riferimento alle unità previsionali di base del bilancio 2007, possa comportare problemi di applicazione se trasposto nel nuovo bilancio, data la maggiore ampiezza, rispetto alle unità previsionali di base, dei macroaggregati, ai quali sembrerebbero doversi riferire gli accantonamenti

Per quanto concerne le norme di flessibilità contenute nel disegno di legge di bilancio per il 2008, si segnala, in particolare, l’articolo 22, comma 22, il quale dispone che, ai fini di assicurare alle Amministrazioni la necessaria flessibilità nella gestione delle risorse a seguito della ristrutturazione del Bilancio, il Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Ministro competente, è autorizzato ad effettuare con propri decreti - da comunicare alle Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti per la registrazione - variazioni compensative tra capitoli della medesima unità previsionale di base di parte corrente «funzionamento, interventi, oneri comuni, oneri del debito pubblico» e di conto capitale «investimenti e oneri comuni», che sono stati frazionati per la loro allocazione sui diversi programmi dello stesso stato di previsione.

Inoltre, ai sensi del successivo comma 23, i Ministri competenti, nell’ambito dei programmi concernenti i propri stati di previsione, sono inoltre autorizzati ad effettuare, con propri decreti da comunicare al Ministero dell’economia e delle finanze, anche con evidenze informatiche, eventuali variazioni compensative per la stessa categoria economica tra i capitoli di spese discrezionali relativi ai programmi medesimi, allocati nei diversi centri di responsabilità amministrativa. Tali variazioni non devono peraltro comportare alterazioni dei saldi di indebitamento netto e fabbisogno[20].

Con riferimento alla problematica della c.d. flessibilità del bilancio, si segnala, inoltre, come nella relazione all’Aula del Senato sul disegno di legge di bilancio (A.S. 1817 A), il relatore abbia ricordato come la riforma del 1997 sia stata attuata mediante una riorganizzazione del bilancio che ha ridotto in modo significativo il livello di dettaglio della decisione parlamentare (si passò da circa 6.000 capitoli alle circa 1.500 unità previsionali di base (u.p.b.) introducendo, al contempo, la distinzione tra bilancio “politico” e bilancio “gestionale”. Successivamente, l’attuazione della riforma non portò tuttavia ad un equilibrio istituzionale stabile tra Parlamento e Governo. L’emersione di un binomio “flessibilità-riduzioni di spesa”, la concessione ai Ministeri di spesa di una maggiore flessibilità nella gestione delle risorse ha infatti costituito la contropartita delle iniziative di contenimento generalizzato della spesa. Sono state poi introdotte gradualmente, nell’articolato dei disegni di legge di bilancio e nella legge finanziaria, norme di c.d. “flessibilità” volte ad istituire fondi specifici (fondi unici investimenti, trasferimenti alle imprese, consumi intermedi, etc.), tali da consentire, altresì, trasferimenti di risorse tra u.p.b. afferenti allo stesso stato di previsione. Tale flessibilità – che ad avviso del suddetto relatore interferisce con il limite che il Parlamento dovrebbe imporre all’azione dell’Esecutivo – è stata presentata come condizione per la realizzazione del consolidamento stesso dei conti pubblici, in quanto strumento diretto a rendere più sostenibili le riduzioni di spesa operate. Tuttavia, come rilevato anche nella relazione al bilancio dello scorso anno, con riferimento alle spese di funzionamento, la flessibilità non sembra aver incentivato riorganizzazioni amministrative per ricondurre le amministrazioni pubbliche verso un uso migliore delle risorse, più in linea con le priorità del Governo.

 

La struttura del Bilancio decisionale

Come accennato, a seguito della nuova classificazione del Bilancio, in ciascun stato di previsione si prevede una esposizione che, attraverso le Missioni, i Programmi, i Macroaggregati - cui si aggiungono le analisi che si ritrovano nella parte illustrativa e tecnica del Bilancio, costituita dagli allegati a ciascuno stato di previsione - consente di identificare chiaramente le funzioni e gli obiettivi generali che lo Stato si prefigge di conseguire con la spesa pubblica.

 

La struttura del documento di Bilancio per la decisione non si discosta dall’impostazione adottata degli anni precedenti.

Il documento, infatti, si articola nelle consuete 19 tabelle (gli stati di previsione): la prima riguarda l’Entrata, le seguenti, dalla n. 2 alla n. 19, i singoli stati di previsione della spesa dei Ministeri. 

Esso contiene inoltre l’insieme di “elenchi”, “riassunti”, “riepiloghi” e “tavole” che tendono a migliorare la lettura dei dati e, nel contempo, a fornire più immediatezza alla comprensione delle grandi cifre del bilancio.

Per quanto concerne gli allegati tecnici al disegno di legge di bilancio, essi  sono costituiti dalle tabelle relative agli stati di previsione di ciascun Ministero.

La parte iniziale delle predette tabelle è rappresentata dalla Nota preliminare, che ha la funzione di illustrare i criteri utilizzati per la formulazione delle previsioni di spesa in coerenza con i criteri ed i parametri indicati nel DPEF[21].

Le Note preliminari si inseriscono pertanto nel quadro della definizione sia delle finalità da perseguire che delle risorse dirette a realizzarle, al fine di valorizzare l’allocazione delle risorse finanziarie pubbliche verso i risultati da raggiungere.

Nelle Note sono indicate, da parte di ciascun Ministro, le priorità – in coerenza con le scelte di politica economica definite sulla base dello scenario macroeconomico, finanziario ed istituzionale della vigente legislazione di settore - delle iniziative legislative in itinere o in progetto, e individuati gli obiettivi che le Amministrazioni intendono conseguire con riferimento ai propri Programmi, nonché gli indicatori di efficienza ed efficacia che si intendono utilizzare per la valutazione dei risultati.

 

Gli obiettivi, definiti da ciascun Ministro su proposta dei Centri di responsabilità amministrativa, devono rappresentare le politiche pubbliche di settore di interesse del Ministero, coerenti con le priorità politiche scaturenti dai Programmi dell’amministrazione.

 

Per quanto concerne la struttura contabile dell’allegato tecnico di ciascun stato di previsione, essa  indica, disaggregati per capitolo, i contenuti di ciascuna unità previsionale di base (Macroaggregato) e il carattere giuridicamente obbligatorio e/o discrezionale della relativa spesa.

 

Tramite i capitoli, individuati nell’ambito di ciascun Centro di responsabilità amministrativa, si ha il collegamento con la classificazione economica e funzionale COFOG, al terzo livello (Divisioni – Gruppi – Classi), cui si procede attraverso l’indicazione percentuale sottostante a ciascun capitolo di spesa in relazione alle finalità perseguite con le rispettive somme stanziate.

 

La struttura contabile, per ogni stato di previsione, ricalca quella già illustrata, secondo la sequenza: Missioni → Programmi → Macroaggregati → Centri di responsabilità amministrativa → Capitoli.

 

Lo stato di previsione di ogni Ministero presenta, inoltre, una Scheda di analisi “Unità previsionale di base – Macroaggregato” per ciascun Programma. Tale scheda fornisce specifiche informazioni contabili, rilevanti dal punto di vista conoscitivo, concernenti gli stanziamenti ivi previsti (si veda, a titolo esemplificativo, la scheda relativa ad un Programma del Ministero della Giustizia, riportata nell’Allegato 2 ).

 

La scheda è così strutturata:

 

-       Indicazione della Missione del Ministero;

-       Indicazione del Programma, con la descrizione delle attività sottostanti;

-       Dettaglio contabile delle unità previsionali di base (Macroaggregati), con la distinzione, al loro interno, della tipologia di spesa, a seconda che si tratti di spese discrezionali, oneri inderogabili o spese predeterminate per legge.

 

In particolare, nell’ambito di ciascun Programma le unità previsionali di base  sono contrassegnate mediante una numerazione a tre cifre.

La prima e la seconda cifra indicano, rispettivamente, la Missione e  il Programma, secondo la numerazione che assumono nello stato di previsione.  La terza cifra indica il Macroaggregato che definisce la natura economica della spesa. In base alla terza cifra è possibile distinguere se si tratti di una spesa di parte corrente o di conto capitale. Se la terza cifra è compresa tra 1 e 5 l’U.P.B. è di parte corrente (1. funzionamento, 2. interventi, 3. oneri comuni di parte corrente, 4.trattamenti di quiescenza integrativi e sostitutivi, 5.oneri del debito pubblico); se invece la terza cifra è compresa tra 6 e 8, l’U.P.B è di conto capitale (6. investimenti, 7. altri spese in conto capitale, 8. oneri comuni di conto capitale); vi è, infine, il Macroaggregato n. 9, relativo al rimborso del debito pubblico.

 L’elenco riepilogativo delle U.P.B. per l’anno 2008 è contenuto nell'allegato al disegno di legge di bilancio, espressamente richiamato, dal comma 24 dell’articolo 22, del medesimo disegno di legge.

Le unità previsionali di base sono  loro volta sono articolate in capitoli, che sono esposti nell’ambito dei singoli stati di previsione per finalità esclusivamente conoscitive e gestionali. Durante l’esame parlamentare le proposte di variazione possono essere riferite esclusivamente alle unità previsionali di base, non essendo ammissibili emendamenti riferiti ai capitoli.

 

Relativamente alle spese discrezionali viene riportata la quota vincolata (indicata con asterisco), cioè connessa a obbligazioni giuridicamente perfezionate, che impegnano quota parte dello stanziamento e lo rendono non assoggettabile a riduzioni senza causare l’insorgenza di nuovi debiti.                        Gli stanziamenti previsti, vengono distinti, a loro volta, per competenza, cassa e residui. Nell’ambito dei fattori legislativi, vengono, infine, indicate le norme autorizzative su cui si fondano le previsioni di spesa, con il relativo importo.

 

Al riguardo si ricorda, come accennato, che nella seduta della Commissione Bilancio del 21 novembre 2007, il Governo, su richiesta della Commissione,  ha depositato una documentazione nella quale è stato indicato, con riferimento a ciascuna U.P.B.:

a)  l’importo della spesa obbligatoria e della spesa predeterminata per legge (fattore legislativo), che in ogni caso non può essere emendato in sede parlamentare;

b)  l’importo della quota relativa a oneri inderogabili al netto delle spese obbligatorie, che può essere emendato;

c)  l’importo del fabbisogno, che corrisponde al complesso delle spese discrezionali (comprensive anche della quota vincolata) e, nell’ambito di queste ultime, la quota non vincolata che  può essere emendata.

 

 

Il Bilancio gestionale

 

Nell’ambito della riclassificazione operata il collegamento con il Bilancio gestionale è assicurato mediante la ripartizione dei capitoli per Missioni e Programmi.

La legge di Bilancio, definitivamente approvata, sarà infatti accompagnata, conte di consueto, dal cosiddetto "Bilancio per capitoli", pubblicato con apposito Decreto del Ministro dell'Economia e delle Finanze a norma dell'art. 1, comma 2, L. 94/1997.

La funzione che viene di fatto riconosciuta a tale Bilancio gestionale è quella di fornire lo strumento contabile, a disposizione del titolare del Centro di responsabilità amministrativa, per la gestione e la rendicontazione delle risorse finanziarie attribuite.

Il Bilancio gestionale continuerà ad essere strutturato per Centri di responsabilità e, nell’ambito degli stessi, per Missioni, Programmi, macroaggregati e capitoli, a loro volta disaggregati in ulteriori entità contabili, costituite dai piani gestionali.

Il c.d. “il Bilancio per capitoli" assumerà quindi la seguente struttura gestionale:

 

• Centro di responsabilità amministrativa

§         Missioni

§         Programmi

§         Macroaggregati

§         Capitoli

§         Piani gestionali.

 

Nel caso in cui più Centri di responsabilità concorrano al medesimo Programma occorrerà peraltro un coordinamento all’interno dei singoli Ministeri. Sul punto, la citata circolare del MEF del 5 giugno 2007 (cfr. l’allegato 4 del presente dossier), sottolinea l’opportunità di una visione unitaria delle risorse relative ad ogni singolo programma, l’istituzione della figura del “coordinatore di programma”.

2.3. Lo stato di previsione dell’entrata

Nel quadro della riclassificazione del Bilancio dello Stato sopra descritta, riferita in particolare al versante della spesa, si é operata anche la revisione dello stato di previsione dell'entrata, al fine di armonizzarlo alla nuova struttura, migliorando nel contempo  il livello qualitativo delle informazioni fornite dal documento.

Nell'occasione, si è operato un avvicinamento della classificazione ai principi posti alla base dei criteri SEC 95, rispettando peraltro le peculiarità connesse all'inquadramento nell'ambito del Bilancio dello Stato.

La nuova classificazione dell'entrata è articolata su quattro livelli di aggregazione.

 

Nel primo livello si ha una suddivisione per i quattro titoli:

1)      entrate tributarie;

2)      entrate extra tributarie;

3)      entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e dalla riscossione di crediti;

4)      entrate derivanti dall'accensione di prestiti.

 

Al secondo livello è stata introdotta la distinzione tra entrate ricorrenti ed entrate non ricorrenti, di particolare rilevanza per la finanza pubblica ai fini della valutazione, per il rispetto del Patto di Stabilità e crescita,  dei conti pubblici (in particolare dell’indebitamento strutturale, al netto del ciclo e delle una tantum)  da parte dei competenti organismi comunitari.

 

Nel terzo livello è evidenziata la tipologia dell'entrata: per le tributarie, le voci sono costituite dai tributi più importanti (IRE, IRES, IVA), ovvero raggruppamenti di tributi aventi caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall' amministrazione statale, ecc.).

 

Per il quarto livello, nelle entrate tributarie si distinguono gli introiti relativi ai singoli tributi in " entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione" ed "entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo", come già previsto nella struttura in essere nel Bilancio di previsione 2007. La suddivisione in parola consente di individuare, tra le entrate relative ad un determinato tributo o aggregato di tributi, la quota che si riferisce ai versamenti effettuati spontaneamente dai contribuenti dalla quota correlata all'attività di accertamento e controllo svolta dagli uffici finanziari, finalizzata alla lotta all'evasione. Nei restanti titoli, al quarto livello, che rappresenta le poste da sottoporre al voto delle Camere, vengono indicate le voci di dettaglio dei proventi che rientrano nelle tipologie di introiti individuate al terzo livello. Si riporta di seguito lo schema sintetico.

 

ENTRATE

§      Titoli I livello:

-       Tributarie

-       Extra Tributarie

-       Alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione crediti

-       Accensione prestiti

§      Natura II livello:

-       Entrate ricorrenti

-       Entrate non ricorrenti

§      Unità di III livello

-       Tipologia dell'entrata

§      Unità di IV livello (unità di voto parlamentare)

-       Attività/Proventi

 

Come sopra accennato, si ricorda che a seguito della riclassificazione, le unità di voto inerenti l’entrata sono passate da 164 nel 2007 a 60.

 

3.I riflessi della riclassificazione nel disegno di legge finanziaria per il 2008

La riclassificazione  del Bilancio dello Stato per Missioni e Programmi si è riverberata anche nel disegno di legge finanziaria per il 2008 (A.C. 3256).

 

La citata direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 luglio 2007, sopperendo alla mancanza di una procedura formalizzata comune a tutte le Amministrazioni, ha infatti introdotto delle linee guida per le Amministrazioni che hanno consentito una più ordinata e organica predisposizione delle proposte di variazione della legislazione vigente da introdurre nel disegno di legge finanziaria.

 

Conseguentemente, già durante il processo di formazione del disegno di legge finanziaria, le singole proposte provenienti dai Dicasteri sono state   strutturate seguendo la classificazione in Missioni e Programmi.

 

Ai sensi della suddetta circolare le proposte di variazione dovevano contenere:  a) la definizione di priorità, con l’indicazione delle ragioni delle variazioni ed il grado di priorità rispetto alle altre proposte; b) la redistribuzione delle risorse già in gestione dell’Amministrazione sulla base della legislazione vigente piuttosto che ad un aumento; di conseguenza, le proposte dovevano includere le possibili abrogazioni di normativa vigente per liberare risorse al fine di potenziare i Programmi ritenuti prioritari; c) gli obiettivi da perseguire, anche al fine della realizzazione della spending review.

 

Le “Missioni” nel disegno di legge finanziaria per il 2008

 

Le Missioni che interessano il disegno di legge finanziaria per il 2008 sono pari a 29 su un totale di 34 previste dalla nuova classificazione del Bilancio. Le disposizioni relative a tali Missioni sono inserite al Titolo III, “Interventi sulle Missioni”, Capi I – XXVIII del provvedimento.

 

La  tabella che segue reca l’elenco delle Missioni cui sono ascritti effetti di spesa nell’articolato e nelle tabelle del disegno di legge finanziaria secondo l’allegato 7 riferito al testo presentato al Senato e il corrispondente peso percentuale in termini di saldo netto da finanziare e indebitamento netto[22].

 

 

 

 

 

Sulla base di tali dati si evince come rimangano esclusi dalla ripartizione per Missione gli articoli iniziali del disegno di legge, relativi alle disposizioni di cui al Titolo I e II in materia di risultati differenziali e di entrata (da 1 a 15), nonché gli articoli finali, relativi alle disposizioni in materia di contenimento e razionalizzazione delle spese valide per tutte le Missioni (da 137 a 144) ed in materia di pubblico impiego (da 145 a 149), poiché non imputabili distintamente ad alcuna specifica Missione.

 

A tale riguardo, si ricorda come già durante il dibattito parlamentare svoltosi in ordine alla riforma degli strumenti e delle procedure di Bilancio, sia stato sottolineato come le due Missioni di carattere generale e trasversale che interessano gli stati di previsione di tutti i Ministeri  - "Fonde da ripartire" e "Servizi istituzionali e generali" - tolgano in parte significatività alla costruzione dei Programmi e che pertanto potrebbe in prospettiva valutarsi l’opportunità di ripartire le relative risorse nell’ambito dei singoli Programmi[23].

 

Si rileva, inoltre, come in base alla nuova classificazione del Bilancio non risulti possibilerapportare direttamente alle Missioni alcune norme di carattere trasversale (come quelle, ad esempio, inerenti il pubblico impiego e i  consumi intermedi) e come, analogamente, non risulta agevole collocare nell’ambito delle Missioni le disposizioni di natura fiscale che configurano l’attuazione di politiche di settore attraverso misure che comportano minori entrate (come ad esempio le agevolazioni fiscali); anche in tale ultimo caso, nel corso del suddetto dibattito parlamentare, è stata rilevata l’opportunità di dare conto, nel futuro, nell’ambito dei Programmi, della cc.dd. spese fiscali.

 

Per quanto attiene ad una disamina del merito degli interventi sulle Missioni recati dal disegno di legge finanziaria presentato al Senato, si osserva come, sul versante delle spesa, gli effetti più rilevanti in termini di indebitamento netto, sono ascrivibili alle Missioni 33 (Fondi da ripartire), 25 (Politiche previdenziali) e 26 (Politiche del lavoro), mentre in termini di saldo netto da finanziare si collocano al vertice le Missioni 3 (Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali[24]), 33 (Fondi da ripartire) e 4 (L’Italia in Europa e nel mondo).

Di particolare rilievo in termini di impatto quantitativo sono inoltre le diverse misure di riduzione/razionalizzazione della spesa che interessano più Missioni/Programmi.

 

Allegati

1. Riepilogo Missione/Programma

 

 

 

(INSERIRE Pagine 42-57 DDL DI BILANCIO 2008 (A.S. 1818)

2. Scheda unità previsionale di base
Ministero della giustizia

 

(INSERIRE scheda)

3. Direttiva Presidenza del Consiglio dei Ministri 3 luglio 2007

 

(INSERIRE DIRETTIVA)

4. Circolare MEF 5 Giugno 2007

 (INSERIRE CIRCOLARE)

5. Il libro Verde sulla spesa pubblica
(sintesi)

 

(INSERIRE LA “SINTESI” DEL LIBRO VERDE DAL SITO DEL MEF, PRIME 8 PAGG)

6.Il ciclo di bilancio - Strumenti e procedure
di finanza pubblica

Quadro generale

Le fonti in materia di disciplina della finanza pubblica

L’articolo 81 della Costituzione reca le disposizioni fondamentali in materia di bilancio (commi 1-3) e di copertura finanziaria delle leggi (comma 4).

La normativa concernente gli strumenti di programmazione economica e finanziaria, la struttura della legge di bilancio, la legge finanziaria, la copertura finanziaria delle leggi e le principali procedure contabili è contenuta nella legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio).

I successivi interventi normativi (legge 23 agosto 1988, n. 362; legge 3 aprile 1997, n. 94; legge 25 giugno 1999, n. 208; decreto-legge 6 settembre 2002, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 ottobre 2002, n. 246) sono stati effettuati mediante novelle alla legge n. 468/1978. Quest’ultima, pertanto, nel testo vigente, contiene la normativa generale in materia di contabilità di Stato.

Le procedure di esame del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge finanziaria sono disciplinate dal Regolamento della Camera dei deputati (capo XXVII, articoli da 118-bis a 124) e dal Regolamento del Senato della Repubblica (capo XV, articoli da 125 a 134), che prevedono un’apposita sessione dei lavori parlamentari (sessione di bilancio) per l’esame congiunto e l’approvazione dei due disegni di legge. Relativamente alle regole che presiedono ad alcune fasi decisive della procedura di esame (decisione di stralcio del Presidente dell’una o dell’altra Camera, decisione sull’ammissibilità degli emendamenti), i Regolamenti parlamentari fanno riferimento, per quanto concerne il contenuto proprio delle due leggi e i criteri per l’introduzione di nuovi oneri, alle disposizioni stabilite dalla legislazione vigente sul bilancio e sulla contabilità dello Stato, vale a dire dalla legge n. 468/1978.

Gli atti e i documenti di finanza pubblica

a)      Provvedimenti legislativi:

-       Legge di bilancio;

-       Legge finanziaria;

-       Leggi collegate alla manovra di finanza pubblica, che sono esaminate al di fuori della sessione di bilancio (c.d. provvedimenti collegati fuori sessione);

-       Legge di assestamento del bilancio dello Stato;

-       Legge di approvazione del rendiconto.

 

Si è altresì affermata, a decorrere dalla sessione di bilancio del 2003, la prassi di accompagnare la presentazione dei disegni di legge finanziaria e di bilancio con l’approvazione di un decreto-legge con il quale viene realizzata una parte della manovra di finanza pubblica, che viene collegato alla manovra medesima ed esaminato in corso di sessione.

 

b)      Principali documenti connessi alla manovra di bilancio:

-       Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) ed eventuale Nota di aggiornamento;

Il DPEF rappresenta il principale documento di programmazione a medio termine; al riguardo il DPEF considera un periodo di almeno tre anni. Con riferimento a tale periodo, il DPEF espone le previsioni relative allo scenario macroeconomico a livello internazionale e nazionale. Sulla base della evoluzione prevista delle principali grandezze macroeconomiche (PIL, inflazione, occupazione, tassi di interesse sui titoli del debito pubblico), il DPEF illustra, per il periodo corrispondente, il quadro tendenziale di finanza pubblica, facendo riferimento al conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente. In rapporto al quadro tendenziale, il DPEF indica gli obiettivi finanziari per ciascuno degli anni del periodo considerato relativamente al saldo del conto delle amministrazioni pubbliche, al fabbisogno del settore statale (e eventualmente del settore pubblico), al saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e all’evoluzione del rapporto debito pubblico/PIL. La differenza tra i saldi programmatici e quelli tendenziali determina l’entità della manovra finanziaria, di cui il DPEF indica sommariamente i contenuti, oltre ad illustrare, più in generale, le principali linee d’azione del programma di Governo.

Il DPEF deve essere presentato dal Governo entro il 30 giugno (nella prassi nel mese di luglio) ed è esaminato dal Parlamento nel mese di luglio e approvato con una risoluzione, che può contenere modifiche e integrazioni al Documento stesso.

Nel caso in cui eventi imprevisti lo rendano necessario, il Governo può presentare, prima dell’approvazione della legge finanziaria e del bilancio, una Nota di aggiornamento del DPEF che rivede le previsioni e gli obiettivi fissati a luglio. Anche la Nota di aggiornamento è oggetto di esame del Parlamento e viene approvata con una specifica risoluzione.

 

-       Relazione previsionale e programmatica per l’anno successivo.

Viene presentata dal Governo contestualmente al disegno di legge finanziaria entro il 30 settembre. Illustra la situazione economica nell’anno in corso e le previsioni per l’anno successivo. Espone quindi, in modo più dettagliato, il quadro di finanza pubblica, dando conto dell’incidenza della manovra finanziaria che viene presentata al Parlamento sia in rapporto al conto economico delle amministrazioni pubbliche che in rapporto al bilancio dello Stato.

 

-       Relazione trimestrale sulla situazione di cassa.

La Relazione espone le risultanze dei conti di cassa del settore statale e del settore pubblico, dai quali si evidenzia l’andamento del fabbisogno. Nella Relazione vengono inoltre indicate le stime del fabbisogno e dell’indebitamento netto per l’anno in corso; sotto questo profilo assume particolare rilievo la prima Relazione trimestrale di cassa (presentata ad aprile), che, ove necessario, rivede gli obiettivi di finanza pubblica fissati a fine settembre al momento della presentazione della manovra.

 

-       Relazione sull’andamento dell’economia nell’anno precedente e aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso.

Viene presentata ad aprile insieme con la prima Relazione trimestrale di cassa. Contiene un’esposizione dell’andamento dell’economia internazionale e, in modo più analitico, del quadro macroeconomico interno relativi all’anno precedente, nonché dei risultati di finanza pubblica e delle previsioni economiche e finanziarie per l’anno in corso.

 

-       Relazione generale sulla situazione economica del Paese nell’anno precedente.

Viene presentata ad aprile insieme con la prima Relazione trimestrale di cassa. Contiene un’esposizione molto dettagliata dell’andamento dell’economia e della finanza pubblica nell’anno precedente, con specifici approfondimenti in materia di mercato del lavoro, previdenza sociale e sanità.

Il contenuto decisionale del bilancio

Il bilancio dello Stato viene predisposto per competenza giuridica e per cassa e ha carattere universale, cioè contiene tutte le entrate che le amministrazioni dello Stato prevedono di acquisire e tutte le spese che sono autorizzate ad effettuare.

Sino alla riclassificazione operata con la presentazione del disegno di Bilancio per il 2008, le entrate sono state classificate in base alla natura e, nel caso delle entrate tributarie, in base all’imposta da cui provengono, mentre le spese sono state classificate per Ministero e, all’interno dello stato di previsione di ciascun Ministero, ripartite in base alla struttura amministrativa (Centro di responsabilità) che effettua la spesa e alla tipologia di spesa.

Le previsioni di entrata sono definite sulla base della legislazione vigente al momento della predisposizione del bilancio, con particolare riferimento alla legislazione tributaria, e sulla base dell’evoluzione delle grandezze macroeconomiche prevista negli strumenti di programmazione economica e finanziaria (Documento di programmazione economico-finanziaria ed eventuale Nota di aggiornamento).

Entro il 30 settembre di ciascun anno, insieme al disegno di legge di bilancio, viene presentato dal Governo il disegno di legge finanziaria. I due disegni di legge sono esaminati congiuntamente dal Parlamento. Il disegno di legge finanziaria contiene disposizioni volte a modificare la legislazione sostanziale di entrata e di spesa.

La legge finanziaria, in base a quanto previsto dalla legge generale sulla contabilità dello Stato (legge n. 468/1978), ha un contenuto necessario e specifico della legge medesima e un contenuto eventuale, molto più ampio, che può ritrovarsi anche in altri atti di legge.

Il contenuto necessario e specifico della legge finanziaria è rappresentato dalla determinazione del limite massimo dei saldi di bilancio; da altre determinazioni strettamente quantitative (in particolare, le risorse destinate ai rinnovi contrattuali del personale pubblico); dalle tabelle (in particolare, le tabelle con le quali si stabiliscono gli accantonamenti per la copertura finanziaria delle leggi da adottare nel corso dell’esercizio e i finanziamenti di leggi di spesa permanente)

La legge finanziaria può inoltre contenere disposizioni volte a modificare le determinazioni quantitative della legislazione tributaria (in particolare, aliquote, detrazioni, scaglioni), tutte le disposizioni che comportino un miglioramento significativo dei saldi di bilancio per effetto di aumenti di entrata o riduzioni di spesa e tutte le disposizioni che, attraverso aumenti di spesa o riduzioni di entrata, possano concorrere al sostegno dell’economia del paese, con esclusione degli interventi localistici o microsettoriali. Non possono in ogni caso essere inserite nel disegno di legge finanziaria norme di delega o di carattere meramente ordinamentale o organizzatorio.

Successivamente all’approvazione del disegno di legge finanziaria da parte di ciascuna Camera, le previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato, che erano state quantificate sulla base della legislazione vigente al momento della loro predisposizione, vengono modificate con un apposito atto (Nota di variazioni), tenendo conto degli effetti (maggiori o minori entrate, minori o maggiori spese) delle disposizioni recate dalla finanziaria medesima.

 

Emendabilità parlamentare del bilancio

Il disegno di legge di bilancio può essere emendato nel corso dell’esame parlamentare. Nei fatti la possibilità di emendamento è limitata: possono essere emendati soltanto gli stanziamenti relativi a spese discrezionali. Le previsioni di entrata e gli stanziamenti relativi a spese giuridicamente obbligatorie possono essere oggetto soltanto di emendamenti di carattere tecnico, che rechino una correzione delle quantificazioni del Governo adeguatamente motivata. Gli emendamenti che introducono oneri devono, in ogni caso, prevedere un’adeguata copertura finanziaria (per quanto concerne il Bilancio 2008 e la nuova ripartizione delle spese all’interno dei Macroaggregati, si rinvia al paragrafo 2.2 del presente dossier)

Relativamente al disegno di legge finanziaria, prima dell’inizio dell’esame parlamentare, il Presidente della Camera presso la quale è stato presentato può, con la decisione di stralcio, escludere da esso le disposizioni che non rispondono alla definizione dei limiti di contenuto della finanziaria, come stabilita dalla legge generale sulla contabilità dello Stato.

Nel corso dell’esame parlamentare tutte le disposizioni del disegno di legge finanziaria possono essere oggetto di emendamenti. Gli emendamenti al disegno di legge finanziaria possono essere presentati sia dal Governo che dai membri del Parlamento.

Ciascun emendamento al disegno di legge finanziaria deve risultare attinente al contenuto della legge, come definito dalla legge generale di contabilità. Ogni emendamento che determina oneri aggiuntivi, inoltre, deve presentare una copertura finanziaria adeguata rispetto all’entità degli oneri e corretta in relazione alle regole di contabilità. Le motivazioni che possono determinare l’inammissibilità di un emendamento sono, pertanto, riconducibili all’estraneità di materia, alla carenza di compensazione e alla inidoneità della copertura. In presenza di uno di questi profili l’emendamento è dichiarato inammissibile e non viene esaminato né posto in votazione.

Il ciclo di bilancio

La procedura per la formazione del bilancio statale si articola in diverse fasi che si susseguono lungo tutto il corso dell’anno per concludersi con l’approvazione della legge finanziaria e della legge di bilancio entro il 31 dicembre.

La predisposizione del bilancio dello Stato è riservata al Governo per disposizione della Costituzione. Anche l’iniziativa relativa alla presentazione in Parlamento del disegno di legge finanziaria è riservata al Governo, secondo quanto previsto dalla legge generale di contabilità.

La disciplina della sessione di bilancio contenuta nei regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica garantisce, di fatto, l’approvazione della legge finanziaria e della legge di bilancio prima dell’inizio dell’esercizio finanziario al quale si riferiscono.

 

 

Il Documento di programmazione economico-finanziaria

La disciplina del Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF)

Il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) è stato introdotto nel nostro ordinamento a seguito delle modifiche apportate dalla legge 23 agosto 1988, n. 362, alla legge 5 agosto 1978, n. 468, recante le norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio.

Il DPEF deve indicare, per un periodo non inferiore a quello considerato nel bilancio pluriennale, sulla base degli andamenti dell’economia e della finanza pubblica nell’anno in corso e dell’evoluzione economico-finanziaria internazionale, gli obiettivi macroeconomici (in particolare quelli relativi alla crescita e all’occupazione), l’andamento tendenziale dei conti pubblici e gli obiettivi di finanza pubblica in termini di saldi e di evoluzione del debito.

Nel documento devono, inoltre, essere indicati gli indirizzi per gli interventi necessari al conseguimento degli obiettivi fissati, da adottare sia nella legge finanziaria sia nei provvedimenti collegati.

Si tratta di un documento che disegna il quadro generale di una complessa manovra legislativa, che deve definirsi nel prosieguo di tempo, con i singoli provvedimenti.

 

Le modifiche ai regolamenti parlamentari conseguenti all’approvazione della legge n. 362/1988 hanno definito una specifica procedura di esame per il DPEF, volta a concludersi con l’approvazione, in ciascuna delle due Camere, di una risoluzione con la quale gli obiettivi e le indicazioni programmatiche proposte dal Governo (ed eventualmente integrate o modificate) sono rese vincolanti.

 

La disciplina dettata dalla legge n. 468/1978 è stata successivamente modificata con la legge 25 giugno 1999, n. 208.

Le innovazioni introdotte dalla legge n. 208/1999 hanno affidato al DPEF il compito di delineare, in una logica coerente, il quadro di compatibilità economiche e finanziarie, gli obiettivi che il Governo intende realizzare e gli interventi da adottare con la legge finanziaria e i provvedimenti collegati.

 

Più in particolare, con la legge n. 208/1999:

a)      si è posticipato il termine per la presentazione alle Camere del DPEF dal 15 maggio al 30 giugno. In questo modo si restringe l’intervallo di tempo tra il momento in cui viene definito il quadro programmatico della manovra e quello (il successivo 30 settembre) in cui vengono presentati al Parlamento i disegni di legge di attuazione della manovra stessa;

b)      è stato introdotto, per quanto concerne sia le previsioni tendenziali che gli obiettivi programmatici, il riferimento al conto economico delle amministrazioni pubbliche e soppresso il riferimento al settore pubblico allargato;

c)      si è stabilito che le previsioni tendenziali debbano essere formulate non più sulla base del criterio delle politiche invariate, ma sulla base della legislazione vigente e, per la parte discrezionale della spesa, sulla base dell’invarianza dei servizi e delle prestazioni offerte.

 

Per quanto attiene, più in particolare, al rapporto tra DPEF, legge finanziaria e provvedimenti collegati, le modifiche recate dalla legge n. 208/1999 hanno stabilito che:

a)      il DPEF deve contenere l’articolazione degli interventi, compresi nella manovra di finanza pubblica e necessari per il conseguimento degli obiettivi previsti dal documento medesimo;

b)      il DPEF deve indicare i disegni di legge collegati, che devono contenere disposizioni omogenee per materia.

 

Contestualmente, la legge n. 208/1999 ha modificato la struttura del complesso della manovra di finanza pubblica, attraverso l’ampliamento del contenuto della legge finanziaria (con la possibilità di inserirvi anche disposizioni di carattere espansivo), il superamento del c.d. collegato di sessione e l’individuazione, nei provvedimenti collegati, dello strumento legislativo destinato a dare attuazione delle politiche settoriali.

Rispetto alla nuova articolazione degli strumenti attraverso i quali si realizza la manovra di finanza pubblica, si è inteso accentuare la funzione propria del DPEF di offrire l’occasione per un confronto tra Governo e forze politiche rappresentate in Parlamento sui contenuti generali della politica economico-finanziaria che lo stesso Governo intende perseguire, entro il quadro di compatibilità risultante dall’andamento dell’economia reale e della finanza pubblica.

Il contenuto del DPEF

Il contenuto proprio del Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) è individuato all’articolo 3 della legge 468/1978[25].

In base alle disposizioni richiamate, il Documento di programmazione economico-finanziaria deve contenere i seguenti elementi:

a)      presentare una valutazione "puntuale e motivata" della situazione economico-finanziaria internazionale, con particolare riferimento alla Comunità europea, e nazionale, evidenziando gli eventuali scostamenti rispetto alle previsioni contenute nei precedenti documenti programmatici;

b)      esporre il quadro tendenziale di finanza pubblica, illustrando i flussi di entrata e di spesa del conto consolidato della amministrazioni pubbliche e del settore statale, sulla base della legislazione vigente. Le previsioni tendenziali devono riguardare i grandi comparti di entrata e di spesa del settore statale e del conto delle amministrazioni pubbliche ed indicare il flusso di risorse destinate al Mezzogiorno, con l’indicazione della quota nazionale addizionale;

c)      delineare il quadro macroeconomico programmatico, con particolare riferimento agli obiettivi relativi allo sviluppo del reddito e dell'occupazione;

d)      indicare gli obiettivi di finanza pubblica, definiti in rapporto al PIL, con riferimento all’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche, al saldo corrente e al saldo primario, evidenziando gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi definiti nei precedenti documenti di programmazione;

e)      definire gli obiettivi, coerenti con quelli indicati in precedenza, di fabbisogno del settore statale e del settore pubblico, per ciascuno degli anni compresi nel periodo di programmazione;

f)        indicare gli obiettivi in termini di debito delle amministrazioni pubbliche in rapporto al PIL;

g)      esporre, in coerenza con gli obiettivi così stabiliti, le conseguenti regole di variazione delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato, definendo il quadro programmatico del bilancio pluriennale;

h)      definire l’entità complessiva e, nelle linee generali, i contenuti della manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale;

i)        indicare i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, ciascuno dei quali dovrà recare disposizioni omogenee per materia.

La procedura di esame parlamentare del DPEF

Il DPEF, presentato dal Governo, viene esaminato dai due rami del Parlamento che approvano ciascuno una propria risoluzione, il cui contenuto è, per prassi, sostanzialmente identico.

La procedura di esame è disciplinata dall’articolo 118-bis del regolamento della Camera (e dal corrispondente articolo 125-bis del Regolamento del Senato).

Analogamente all’esame dei disegni di legge finanziaria e di bilancio, la procedura di esame coinvolge tutte le Commissioni permanenti chiamate ad esprimere un parere alla Commissione bilancio per le questioni di propria competenza.

Alla Camera i tempi per l'espressione del parere e per la conclusione dell’esame presso la Commissione bilancio sono stabiliti dal Presidente; in ogni caso, il documento deve essere iscritto all’ordine del giorno dell’Assemblea non oltre trenta giorni dall’assegnazione alle Commissioni.

L’esame del DPEF presso la Commissione bilancio si caratterizza per la rilevanza dell’attività conoscitiva che, per consuetudine, viene svolta congiuntamente con la Commissione bilancio del Senato. In proposito, si è consolidata la prassi di ascoltare, oltre al Ministro competente, le parti sociali, soggetti della società civile e i principali istituti o organismi pubblici operanti nel settore economico e finanziario (Banca d’Italia, Corte dei conti, CNEL, ISTAT, ISAE).

Al termine dell'esame del DPEF la Commissione bilancio, sentito il parere delle altre Commissioni, presenta una relazione all'Assemblea; possono essere presentate relazioni di minoranza.

La discussione in Assemblea del documento si conclude, entro il termine massimo di tre giorni, con la votazione di una risoluzione. Viene votata per prima la risoluzione accettata dal Governo, la cui approvazione preclude le altre.

La risoluzione sul DPEF, che rende vincolanti gli obiettivi programmatici in esso fissati, può contenere modifiche e integrazioni rispetto al documento presentato dal Governo.

La Nota di aggiornamento al DPEF

La Nota di aggiornamento al DPEF è uno strumento che si affermato nella prassi a decorrere dal 1992 e che è stato successivamente disciplinato dal Regolamento della Camera[26].

L’articolo 118-bis del Regolamento della Camera prevede, che, qualora si verifichino eventi imprevisti, il Governo può presentare, prima dell'approvazione della legge finanziaria e del bilancio, una Nota di aggiornamento del DPEF, vale a dire, secondo la definizione contenuta nel Regolamento, un documento recante una proposta di aggiornamento degli obiettivi e degli indirizzi contenuti nel documento approvato. Generalmente la Nota viene presentata contestualmente ai disegni di legge finanziaria e di bilancio.

La procedura di esame della Nota di aggiornamento si svolge con le medesime modalità previste per il DPEF.

I tempi, tuttavia, sono assai più ristretti, dal momento che l’esame e l’approvazione della Nota di aggiornamento devono concludersi nel termine massimo di cinque giorni dalla sua presentazione, prorogabile, se il Presidente della Camera lo ritenga opportuno, di altri cinque giorni.

La Nota di aggiornamento viene esaminata dalla V Commissione bilancio, cheriferisce all’Assemblea.

Se è già in corso in Assemblea la discussione sul disegno di legge finanziaria e su quello di bilancio, tale discussione viene sospesa e l’Assemblea passa all’esame del documento presentato dal Governo e della relazione della Commissione bilancio.

L’esame si conclude con l’approvazione di una risoluzione.

Al fine di assicurare il rispetto dei termini previsti dal Regolamento, è previsto che la discussione in Assemblea si svolga con l’intervento di un solo deputato per ciascun gruppo (tempi prefissati sono inoltre riservati agli interventi di un deputato per ciascuna delle componenti del gruppo misto e agli interventi dei deputati dissenzienti).

Il Bilancio dello Stato

 

Il Bilancio dello Stato è il documento con il quale viene regolata la gestione finanziaria delle amministrazioni dello Stato, attraverso l’indicazione delle entrate e delle spese.

 

Ai sensi dell’articolo 81, comma primo, della Costituzione, l’iniziativa relativa alla presentazione in Parlamento del bilancio dello Stato è riservata al Governo. Il Parlamento approva il Bilancio con legge.

L’articolo 81, comma terzo, della Costituzione dispone inoltre che “con la legge di approvazione del Bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”.

In base a tale disposizione costituzionale si è ritenuto che con la legge di approvazione del bilancio non si possa modificare la normativa sostanziale su cui si fonda l’acquisizione delle entrate e l’erogazione delle spese. Il Bilancio pertanto quantifica le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente al momento in cui viene predisposto.

 

Sono invece determinate direttamente in sede di bilancio le spese di carattere discrezionale, vale a dire le spese, per lo più connesse all’operatività delle amministrazioni, la cui quantificazione non è riconducibile a disposizioni di legge e che comunque non sono giuridicamente obbligatorie.

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, presentato dal Governo entro il 30 settembre di ogni anno, è costituito :

 

§      da un unico stato di previsione dell’entrata, nel quale sono registrate le entrate di competenza di tutti i Ministeri (principalmente del Ministero dell’economia e delle finanze, ma anche degli altri Ministeri);

§      dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio;

§      dal quadro generale riassuntivo.

 

Il bilancio dello Stato è diviso in stati di previsione: il primo è relativo all’entrata, mentre i successivi riguardano la spesa e corrispondono ciascuno ad un Ministero.

Le voci fondamentali della struttura del bilancio dello Stato sono le unità previsionali di base, che sino al Bilancio 2007 hanno seguito la classificazione delineata dall’articolo 4 della legge n. 94/97[27].

Le unità previsionali di base sono individuate dai singoli disegni di legge di bilancio, con i quali si provvede, di volta in volta, alle eventuali modifiche o integrazioni rispetto alla classificazione dell'anno precedente.

 

Sino alla riclassificazione operata con il disegno di legge di bilancio per il 2008 (cfr. il paragrafo 2 del presente dossier), negli stati di previsione relativi alla spesa, le unità previsionali di base sono state articolate, al primo livello, per centri di responsabilità amministrativa, corrispondenti, di norma, alle direzioni generali dei singoli dicasteri competenti a gestire le risorse finanziarie assegnate.

Al secondo livello, le unità previsionali di base sono state articolate sulla base del titolo della spesa (corrente, in conto capitale o rimborso di passività finanziarie).

Al terzo livello sono state distinte in base alla tipologia di spesa. Per le spese correnti le tipologie sono: funzionamento[28]; interventi; trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi di questi ultimi; oneri del debito pubblico; oneri comuni. Per la spesa in conto capitale, le unità previsionali di base sono articolate in: investimenti, oneri comuni; altre spese.

Le unità previsionali di base presentavano una ulteriore ripartizione (quarto livello), riferita alla specifica destinazione dello stanziamento[29].

Sino al Bilancio 2007, quando ci si riferiva genericamente alle “unità previsionali di base” si intendeva far riferimento alle unità di quarto livello.

 

Per ogni unità previsionale di base sono indicati:

a)      l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

b)      l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce (competenza);

c)      l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce (cassa), che si riferiscono in modo indistinto sia alle operazioni in conto competenza che a quelle in conto residui.

 

La ripartizione in capitoli delle unità previsionali di base viene esposta, a scopo esclusivamente conoscitivo, nelle tabelle allegate al disegno di legge di bilancio, concernenti lo stato di previsione dell’entrata e ciascun stato di previsione della spesa.

I capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione.

 

Nel quadro generale riassuntivo sono esposti i seguenti saldi:

 

§      il risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese correnti (risparmio pubblico, che corrisponde al saldo corrente);

§      il risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, ad esclusione delle operazioni finanziarie relative alle partecipazioni azionarie, ai conferimenti, alla concessione e riscossione di crediti e all’accensione e rimborso di prestiti (indebitamento o accreditamento netto);

§      il risultato differenziale tra il totale delle entrate finali ed il totale delle spese finali, vale a dire il totale delle entrate con esclusione delle entrate relative alle operazioni di accensione di prestiti e il totale delle spese con esclusione delle spese relative a rimborso di prestiti (saldo netto da finanziare);

§      il risultato differenziale fra il totale delle entrate finali e il totale delle spese (ricorso al mercato).

 

In appositi allegati (contenuti, a livello generale, nel quadro generale riassuntivo, e, in modo più dettagliato, negli stati di previsione del disegno di legge presentato dal Governo) gli stanziamenti di spesa sono ripartiti secondo l’analisi funzionale e secondo l’analisi economica.

Queste ripartizioni non sono oggetto di votazione in Parlamento ed hanno un valore meramente conoscitivo.

La classificazione degli stanziamenti di spesa per funzioni-obiettivo (analisi funzionale) ha l’intento di evidenziare la ripartizione delle risorse tra le diverse finalità della spesa, ovvero tra le diverse politiche di settore che si intendono attuare.

Oltre all’analisi funzionale, è stata prevista la classificazione per categorie (analisi economica), volta ad evidenziare l’effetto che le spese di bilancio hanno sul sistema economico nazionale. Con la riforma del 1997, si è previsto che le categorie economiche siano definite in conformità con gli schemi di classificazione del sistema di contabilità nazionale, che è identico per tutti i paesi membri della Comunità europea

La legge finanziaria

 

La legge finanziaria costituisce lo strumento attraverso il quale viene modificata la legislazione vigente al fine di conseguire gli obiettivi finanziari stabiliti nel DPEF e nell’eventuale nota di aggiornamento, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari.

La legge finanziaria risulta pertanto lo strumento di attuazione della manovra di finanza pubblica, vale a dire del complesso di interventi per mezzo dei quali viene operata una correzione degli andamenti tendenziali (gli andamenti a legislazione vigente) del bilancio dello Stato e della finanza pubblica, in modo da adeguarli al perseguimento degli obiettivi programmati.

A tal fine gli effetti, in termini di entrata e di spesa, delle disposizioni contenute nella legge finanziaria, una volta che quest’ultima è stata approvata da ciascun ramo del Parlamento, sono recepiti nel bilancio dello Stato per effetto dell’approvazione della Nota di variazioni.

Con la riforma del 1999, è stata riconosciuta alla legge finanziaria anche una funzione di sostegno alla crescita e allo sviluppo: il contenuto è stato dunque ampliato anche agli interventi volti al sostegno o al rilancio dell’economia.

L’evoluzione della legge finanziaria

La legge finanziaria è stata introdotta dalla legge n. 468/1978 come strumento da affiancare al bilancio a legislazione vigente volto ad offrire possibilità di intervento rispetto agli andamenti delle entrate e delle spese definiti nel bilancio medesimo, al fine di consentire il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.

La riforma effettuata nel 1988 (legge n. 362/1988) aveva definito in modo rigido la tipologia di disposizioni che potevano essere inserite nella legge finanziaria, al fine di evitare un’illimitata estensione del suo contenuto. La legge finanziaria si limitava alla fissazione dei saldi ed alla regolazione quantitativa di alcune grandezze previste dalla legislazione vigente.

Venivano nel contempo introdotti due nuovi istituti, il DPEF, con funzione di programmazione, ed i provvedimenti collegati, da esaminare fuori sessione. In questi ultimi avrebbero dovuto trovare spazio gli interventi normativi volti ad attuare gli obiettivi di finanza pubblica che non potevano trovare collocazione né nel disegno di legge di bilancio (con il quale non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese), né nella finanziaria (il cui contenuto, come detto, era rigidamente limitato).

 

Alle innovazioni legislative faceva seguito la riforma dei regolamenti del Senato e della Camera del 1989, con la quale si dava piena configurazione alla disciplina della sessione di bilancio (introdotta alla Camera nel 1983 e al Senato nel 1985) e si introducevano specifiche disposizioni, volte, tra l’altro, a garantire tempi definiti per l’approvazione dei provvedimenti collegati.

 

L’esigenza di assicurare un margine di intervento nella decisione di finanza pubblica, attraverso modifiche di carattere non solo quantitativo ma sostanziale alla legislazione vigente, aveva tuttavia portato all’introduzione nel 1992, sul piano della procedura parlamentare, del “collegato di sessione”, esaminato e approvato dal Parlamento congiuntamente ai disegni di legge finanziaria e di bilancio. La stretta connessione, procedurale e finalistica, con la legge finanziaria ha fatto sì che anche al collegato fossero imposti stringenti vincoli relativi ai tempi di approvazione e all’ammissibilità degli emendamenti. Inoltre, gli effetti finanziari delle disposizioni contenute nel collegato di sessione venivano anch’essi direttamente trasferiti nel bilancio dello Stato. Il contenuto del collegato di sessione restava comunque limitato a norme volte a conseguire il miglioramento dei saldi.

La riforma recata dalla legge n. 208/99 ha, da un lato, preso atto della situazione determinata dalla prassi, consentendo l’inserimento in finanziaria delle disposizioni recate dal collegato di sessione (con l’eccezione delle norme di delega e delle norme di carattere meramente organizzatorio e ordinamentale) ed eliminando dunque la duplicazione degli strumenti, e ha, dall’altro, ampliato ulteriormente il contenuto della legge finanziaria, riconoscendole, una volta raggiunto il traguardo dell’ingresso dell’Italia nell’area dell’euro, una funzione di sostegno alla crescita.

È stata dunque riconosciuta la possibilità di introdurre nella legge finanziaria norme di carattere espansivo (aumenti di spesa o riduzioni di entrata), purché rivolte direttamente al sostegno e al rilancio dell’economia, con esclusione degli interventi localistici o microsettoriali.

Fin dalla prima applicazione della riforma, la possibilità di inserire nella legge finanziaria interventi espansivi a sostegno dell’economia è stata inoltre interpretata, in sede parlamentare, in senso ampliativo, ritenendo che tali interventi potessero essere finalizzati anche al sostegno del reddito.

 

Si ricorda infine che il decreto-legge “tagliaspese” (decreto-legge n. 194/2002) ha introdotto la possibilità di inserire nella legge finanziaria misure correttive di leggi per le quali, in fase di attuazione, si sono registrati scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata quantificate nelle leggi medesime al fine della copertura finanziaria In tal modo si è inteso istituire un raccordo tra le leggi ordinarie di spesa, soggette ad errori di quantificazione verificabili solo ex post, e la decisione annuale di finanza pubblica.

 

Il contenuto proprio della legge finanziaria

La legge finanziaria è costituita dall’articolato e da alcune tabelle, il cui contenuto è definito dall’articolo 11 della legge n. 468/1978.

In base al citato articolo (comma 3), sono contenute nell’articolato della legge finanziaria ovvero vi possono essere inserite le seguenti disposizioni:

§      il livello massimo di saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario, vale a dire il tetto massimo del nuovo indebitamento aggiuntivo consentito in ciascuno degli anni del periodo considerato nel bilancio pluriennale (lett. a); con riferimento al livello massimo di saldo netto da finanziare, sono distintamente indicate le eventuali regolazioni debitorie pregresse;

§      le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni e le altre misure che incidono sulla determinazione quantitativa della prestazione, relativamente ad imposte indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi in vigore, con effetto, di norma, dal 1° gennaio dell'anno cui essa si riferisce, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all'andamento dell'inflazione (lett. b);

§      l'importo complessivo massimo destinato, per ciascun anno, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego ed alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni non compreso nel regime contrattuale (lett. h);

§      altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla finanziaria da norme vigenti (lett. i);

§      norme che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa, escluse quelle a carattere ordinamentale o organizzatorio, a meno che si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi (lett. i-bis, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

§      norme che comportino aumenti di spesa o riduzioni di entrata, il cui contenuto sia finalizzato direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, con esclusione di interventi di carattere localistico o microsettoriale (lett. i-ter, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

Come già ricordato, fin dalla prima applicazione, la possibilità di inserire interventi espansivi a sostegno dell’economia è stata interpretata, in sede parlamentare, nel senso che tali interventi possono essere finalizzati anche al sostegno del reddito.

§      norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi dalla cui attuazione siano derivati oneri maggiori rispetto a quelli previsti (lettera i-quater, introdotta dal comma 01, lett. a), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002 come modificato dalla legge di conversione n. 246/2002). Di conseguenza, in allegato alla legge finanziaria sono indicati i provvedimenti legislativi adottati - ai sensi dell’art. 11-ter, comma 7, della L. n. 468/1978 - per correggere gli effetti finanziari di leggi che abbiano registrato oneri superiori a quelli previsti, e le misure correttive inserite a tal fine nella legge finanziaria medesima[30].

A partire dalla legge finanziaria per il 2004, l’attuazione del decreto-legge “tagliaspese” si è risolta nell’inserimento, fra gli allegati della legge finanziaria, della tabella delle ccdd. “eccedenze di spesa”, con la quale, a valere sul complesso delle risorse reperite dalla legge finanziaria medesima, sono stabiliti gli stanziamenti necessari per far fronte ai maggiori oneri determinatisi rispetto a specifiche autorizzazioni di spesa. Nonostante il decreto-legge “tagliaspese” prefigurasse una procedura correttiva limitatamente alle autorizzazioni di spesa formulate in termini di previsioni, nella prassi sono state inserite tra le “eccedenze di spese” anche autorizzazioni di spesa formulate in termini di limite massimo. In questi ultimi casi, più che di una applicazione dell’articolo 11, comma 3, lettera i-quater), della legge n. 468/1978 (lettera introdotta dal decreto-legge “tagliaspese”), sembrerebbe trattarsi di un vero e proprio rifinanziamento delle relative leggi.

 

Nelle Tabelle approvate con la legge finanziaria sono disposti:

§      gli importi dei fondi speciali destinati al finanziamento di provvedimenti che si prevede saranno approvati nel corso d'anno (lett. g). I fondi speciali sono indicati per Ministeri in due distinte tabelle, una per la parte corrente e l'altra per quella in conto capitale (rispettivamente, Tabelle A e B).

La legge n. 468/1978 ha inoltre previsto l'introduzione nei fondi speciali di accantonamenti di segno negativo, relativi cioè a provvedimenti di risparmio di spesa o di aumento di entrata, il cui perfezionamento in corso di anno condiziona per pari ammontare la successiva approvazione di provvedimenti collegati ad accantonamenti positivi;

§      la determinazione per ciascun anno del finanziamento da iscrivere in bilancio per le leggi di spesa permanenti la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria, sia che si tratti di spese di parte corrente che di spese in conto capitale[31] (Tabella C – lett. d), come modificata dal comma 15 dell'art. 2 della legge n. 208/1999).

§      il rifinanziamento, per un solo anno, di interventi di conto capitale per i quali nell'ultimo esercizio sia previsto uno stanziamento di competenza, nonché il rifinanziamento, per uno o più degli anni considerati nel bilancio pluriennale, di norme vigenti che prevedono interventi di particolare rilievo definiti di "sostegno dell'economia", classificati tra le spese in conto capitale. Mentre il finanziamento annuale può essere autonomamente disposto al momento della predisposizione dalla legge finanziaria, il rifinanziamento pluriennale deve essere previsto dalla legge sostanziale[32], (Tabella D – lett. f), modificata dal comma 16 dell'art. 2 della legge n. 208);

§      la riduzione per ciascun anno di autorizzazioni legislative di spese: il cosiddetto "definanziamento" (Tabella E – lett. e);

§      la determinazione (le c.d. “rimodulazioni”), per le leggi di spesa a carattere pluriennale, ripartite per settori di intervento, delle quote destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati (Tabella F – lett. c) dell'art. 11, comma 3).

La copertura degli oneri correnti della legge finanziaria

Una specifica disciplina è, inoltre, dettata, relativamente alla copertura degli oneri correnti determinati dalla legge finanziaria.

 

L’articolo 11, comma 5, della legge n. 468/1978, e successive modificazioni, prevede che la legge finanziaria possa disporre, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni nette da iscrivere nel fondo speciale di parte corrente di cui alla tabella A, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.

 

La disposizione comporta che le nuove o maggiori spese correnti previste nella finanziaria (compresi gli accantonamenti di tabella A), nonché le riduzioni di entrata debbano trovare copertura in nuove o maggiori entrate di parte corrente, vale a dire entrate da iscriversi nei titoli I e II (rispettivamente entrate tributarie ed entrate extratributarie), e in riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.

Ne consegue il divieto di ricorrere, per la copertura finanziaria di oneri correnti, a risorse (maggiori entrate o riduzioni di spesa) di conto capitale.

 

Nell’ambito di una lettura sistematica delle disposizioni dell’articolo 11, comma 5, della legge n. 468/1978, formulata nelle risoluzioni di approvazione del DPEF 1990-92 di Camera e Senato, è stata ammessa l’interpretazione secondo la quale gli oneri correnti introdotti dalla legge finanziaria possono essere coperti anche ricorrendo all’eventuale miglioramento del risparmio pubblico risultante dal progetto di bilancio a legislazione vigente rispetto all’analogo saldo come determinato nell’assestamento di bilancio relativo all’esercizio in corso.

In conformità all’interpretazione richiamata, pertanto, il vincolo di copertura degli oneri correnti derivanti dalla legge finanziaria va inteso nel senso che la legge finanziaria non può determinare un peggioramento del risparmio pubblico rispetto alla più recente previsione assestata (o al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, nell’ipotesi in cui quest’ultimo evidenzi un saldo peggiore di quello dell’assestamento relativo all’anno precedente).

La procedura parlamentare di esame della finanziaria

Il disegno di legge finanziaria deve essere presentato dal Governo alle Camere entro il 30 settembre dell'anno precedente a quello cui si riferisce, insieme al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, alla relazione previsionale e programmatica e al bilancio pluriennale e programmatico.

Tali documenti sono sottoposti al parere della Conferenza unificata Stato - Regioni e autonomie locali, che lo esprime entro il 15 ottobre e lo comunica al Governo e al Parlamento.

 

Il disegno di legge finanziaria viene esaminato congiuntamente al disegno di legge di bilancio in un'apposita sessione dei lavori parlamentari, che ha una durata predeterminata: 45 giorni a decorrere dall'effettiva distribuzione dei testi dei disegni di legge presso la Camera alla quale sono presentati in prima lettura; 35 giorni presso l'altro ramo del Parlamento.

 

Il contenuto del disegno di legge finanziaria, prima dell’assegnazione, è sottoposto ad un vaglio da parte del Presidente della Camera presso la quale il disegno di legge è presentato in prima lettura.

Il Presidente, sentito il parere della Commissione Bilancio, comunica all’Assemblea lo stralcio delle disposizioni in esso contenute che siano estranee al contenuto tipico della finanziaria, come definito dalla legislazione vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato.

 

Sulla base dell’articolo 11 della legge n. 468 del 1978, non possono essere contenute nella legge finanziaria:

-       norme di delega;

-       norme di carattere ordinamentale o organizzatorio, a meno che le stesse non si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi;

-       norme di spesa che non siano finalizzate direttamente al sostegno e al rilancio dell'economia (salvo alcuni stanziamenti espressamente rinviati alla legge finanziaria dalla medesima legge n. 468 o da altre leggi);

-       interventi di carattere localistico o microsettoriale.

 

Nell'esame preliminare del disegno di legge finanziaria viene altresì valutato che essa non introduca nuovi o maggiori oneri finanziari in contrasto con la legislazione vigente o con le regole fissate nel Documento di programmazione economico-finanziaria, come approvato dalle relative risoluzioni parlamentari, e che siano rispettate le regole di copertura.

 

Presso la Camera dei deputati, ciascuna Commissione di settore esamina, congiuntamente, le parti del disegno di legge finanziaria e i singoli stati di previsione del bilancio di propria competenza.

Sono presentati presso le Commissioni di settore gli emendamenti con effetti compensativi all'interno di uno stesso stato di previsione o della parte del disegno di legge finanziaria assegnata alla Commissione medesima. Possono altresì essere presentati presso le Commissioni di settore gli emendamenti non compensativi, purché rientrino nella materia di competenza della Commissione. In Commissione di settore sono inoltre presentati tutti gli ordini del giorno di carattere settoriale, mentre quelli concernenti la politica economica generale sono riservati all'esame in Assemblea.

 

L'esame in Commissione di settore si conclude entro dieci giorni dall'assegnazione (o entro sette, se l'esame è in seconda lettura) con l'approvazione di una relazione per la Commissione bilancio ela nomina di un relatore, che può partecipare, per riferirvi, alle sedute della Commissione Bilancio; nella relazione sono inclusi gli emendamenti approvati dalla Commissione di settore. Possono essere altresì presentate relazioni di minoranza.

Gli emendamenti approvati dalle Commissioni di settore sono riesaminati dalla Commissione bilancio, che può respingerli in modo motivato.

 

La Commissione bilancio, nei quattordici giorni successivi, esamina congiuntamente i disegni di legge finanziaria e di bilancio.

Alla valutazione di ammissibilità degli emendamenti ai disegni di legge finanziaria e di bilancio sono imposti criteri assai più restrittivi di quelli applicati nell'esame delle ordinarie proposte di legge.

I presidenti delle Commissioni di settore (per le parti di propria competenza) e il Presidente della Commissione bilancio dichiarano inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che siano estranei al contenuto proprio della legge finanziaria e della legge di bilancio, oppure che siano in contrasto con i criteri per l'introduzione di maggiori spese o minori entrate, come stabiliti dalla legislazione vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato o dagli obiettivi programmatici di finanza pubblica definiti nelle risoluzioni parlamentari di approvazione del DPEF.

La valutazione di ammissibilità degli emendamenti ai disegni di legge finanziaria e di bilancio è pertanto vincolata ai seguenti parametri (oltre quelli generalmente validi per tale valutazione):

1.      il rispetto del contenuto proprio della legge finanziaria e della legge di bilancio, come definiti dalla normativa vigente (inammissibilità per estraneità di materia);

2.      l'obbligo di non aggravare gli effetti sui saldi di finanza pubblica rispetto al testo originario, il quale a sua volta deve attenersi agli obiettivi programmatici definiti nel DPEF (inammissibilità per carenza di copertura finanziaria);

3.      la conformità alle regole di copertura (inammissibilità per inidoneità della copertura).

Non sono inoltre ritenuti ammissibili gli emendamenti al disegno di legge finanziaria che individuino la copertura nel disegno di legge di bilancio o viceversa (c.d. emendamenti "a scavalco").

 

Ai fini della predisposizione del testo per l’Assemblea, la Commissione delibera su tutti gli emendamenti, anche in forma implicita o riassuntiva.

L'esame in Commissione bilancio si conclude con il conferimento del mandato a riferire all'Assemblea. Le relazioni di maggioranza possono essere accompagnate da relazioni di minoranza.

 

L'esame in Assemblea si svolge secondo le norme ordinarie. L'applicazione delle disposizioni relative al contingentamento dei tempi è volta a permettere la conclusione dell'esame nel tempi della sessione. Per la votazione degli emendamenti,il Presidente può ricorrere a votazione riassuntive o per principi, ai sensi dell’articolo 85-bis del Regolamento, che garantisce a ciascun Gruppo parlamentare la votazione di un numero di emendamenti, articoli aggiuntivi e subemendamenti non inferiore in media, per ciascun articolo, ad un decimo del numero dei componenti del Gruppo.

Regole specifiche riguardano la presentazione degli emendamenti da parte dei deputati, che proporre solo gli emendamenti respinti dalla Commissione bilancio (e non dunque emendamenti dichiarati inammissibili o ritirati o decaduti per assenza del presentatore). Possono comunque essere presentati emendamenti riferiti alle parti introdotte o modificate dalla Commissione.

Governo e Commissione bilancio possono presentare nuovi emendamenti fino al momento della votazione, purché nell’ambito degli argomenti già considerati nel testo o negli emendamenti presentati e giudicati ammissibili in Commissione.

 

Per quanto riguarda lo svolgimento dei lavori, dopo la discussione congiunta sulle linee generali dei due disegni di legge, vengono esaminati preventivamente gli articoli del disegno di legge di bilancio.

Una volta esaminati e deliberati gli articoli del bilancio, non si procede alla votazione del disegno di legge nel suo complesso, ma si passa all'esame degli articoli e alla deliberazione finale sul disegno di legge finanziaria.

Il Governo elabora quindi la Nota di variazioni mediante la quale vengono trasferiti sul bilancio gli effetti derivanti dall'approvazione della legge finanziaria, come emendata dal Parlamento; il disegno di legge di bilancio, così modificato, viene approvato in via definitiva.

 

I provvedimenti collegati

La disciplina dei provvedimenti collegati prevista dalla legge n. 208/1999

Si indicano come “collegati” i disegni di legge recanti gli interventi connessi alla realizzazione della manovra di finanza pubblica.

La disciplina dei collegati è stata innovata dalla legge n. 208/1999, che ha ampliato il contenuto proprio della legge finanziaria determinando, contestualmente, il superamento del collegato di sessione.

Il termine per la presentazione da parte del Governo dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica è stato posticipato dal 30 settembre (termine previsto per la presentazione del disegno di legge finanziaria) al 15 novembre[33].

La legge n. 208/1999 ha precisato le caratteristiche e le funzioni dei collegati “fuori sessione”.

È stato previsto espressamente che nel DPEF siano indicati i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica per l’anno successivo ed è stato stabilito che ciascun disegno di legge collegato debba recare disposizioni omogenee per materia[34].

Nell’ambito del sistema di programmazione e attuazione delle decisioni di politica finanziaria, delineato dalla L. 468/1978, come modificata dalla L. 208/1999, i provvedimenti collegati si caratterizzano, pertanto, per i seguenti aspetti:

a)      essere parte integrante del programma di intervento delineato nel DPEF e reso vincolante dall’approvazione delle relative risoluzioni parlamentari. Per questo motivo, nel DPEF e nelle relative risoluzioni si devono indicare i settori di intervento dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica;

b)      avere contenuto omogeneo, in quanto rivolti a realizzare indirizzi programmatici relativi a determinati settori.

 

Si può pertanto ritenere che nel disegno di riforma, da cui è derivata la legge n. 208/1999, ai collegati sia assegnata la funzione di recare gli interventi di riordino della disciplina vigente che dovrebbero qualificare le politiche di specifici settori.

Nonostante le riforme dei regolamenti parlamentati volte ad assicurare ai collegati tempi di esame certi e un regime procedurale analogo a quello previsto per la legge finanziaria, l’istituto dei collegati ha stentato a decollare nella prassi: i tempi di approvazione sono in genere risultati piuttosto lunghi e hanno spesso superato l‘anno di riferimento.

La procedura di esame dei provvedimenti collegati presso la Camera dei deputati

La riforma degli strumenti e delle procedure finanziarie ha trovato completamento in alcune modifiche dei regolamenti della Camera e del Senato, approvate nel luglio 1999, con le quali, tra l’altro, è stata rivista la procedura di esame dei provvedimenti collegati.

In particolare, sul modello di quanto previsto per l’esame del disegno di legge finanziaria, anche i provvedimenti collegati, sono sottoposti alla decisione di stralcio delle disposizioni estranee al loro oggetto.

Ad essi, inoltre, è stato formalmente esteso il regime di valutazione dell’ammissibilità di emendamenti e articoli aggiuntivi proprio dei disegni di legge finanziaria e di bilancio.

 

Secondo le disposizioni di cui all’articolo 123-bis del Regolamento della Camera, i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, indicati nel DPEF, come approvato dalle risoluzioni parlamentari, e presentati al Parlamento entro il termine stabilito, sono assegnati alla Commissione competente.

Riguardo ai disegni di legge presentati in prima lettura alla Camera, prima dell’assegnazione, il Presidente della Camera, sentito il parere della Commissione Bilancio sul contenuto proprio, come definito dalla normativa vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato e dalla risoluzione di approvazione del DPEF, dispone lo stralcio di eventuali disposizioni estranee all’oggetto di ciascuno di essi[35].

Il parere della Commissione bilancio e la successiva decisione del Presidente della Camera assumono pertanto come riferimento i seguenti parametri:

1.      la corrispondenza dell’oggetto dei disegni di legge che il Governo richiede di considerare come collegati all’indicazione dei settori di intervento contenuta nel DPEF, come approvato dalle relative risoluzioni parlamentari;

2.      l’omogeneità del contenuto di ciascun collegato.

 

Durante l’esame in Commissione di merito, il Presidente della Commissione dichiara inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che riguardano materie estranee all’oggetto del collegato, sulla base dei medesimi parametri stabiliti per la decisione di stralcio, oppure gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che contrastano con i criteri per l’introduzione di nuove o maggiori spese o minori entrate, come definiti dalla legislazione contabile e di bilancio, vale a dire gli emendamenti che presentano una copertura carente sotto il profilo quantitativo o inidonea sotto il profilo qualitativo. Se la valutazione del Presidente della Commissione viene posta in discussione, la decisione definitiva è rimessa al Presidente della Camera.

 

Il regime di presentazione degli emendamenti in Assemblea è identico a quello previsto per la legge finanziaria.

 

Il Governo può richiedere che la Camera deliberi sul progetto di legge entro un determinato termine, riferito alle scadenze connesse alla manovra finanziaria complessiva. Sulla tale richiesta delibera all'unanimità la Conferenza dei presidenti di Gruppo; In caso di difetto di unanimità l'Assemblea si pronuncia sulle proposte che il Presidente della Camera, tenuto conto degli orientamenti prevalenti, ha facoltà di sottoporre ad essa, riservando comunque all'esame in Assemblea di ciascun progetto di legge, di norma, tre giorni.

 

L'esame e le votazioni sui disegni di legge collegati non possono avvenire negli stessi giorni nei quali sono discussi in Assemblea i disegni di legge finanziaria e di bilancio o i disegni di legge di approvazione del rendiconto e di assestamento, salva diversa decisione all'unanimità della Conferenza dei Presidenti di Gruppo

Il decreto-legge collegato di sessione

A decorrere dalla sessione di bilancio del 2003, è invalsa la prassi di accompagnare la presentazione dei disegni di legge finanziaria e di bilancio con l’approvazione di un decreto-legge con il quale viene realizzata una parte della manovra di finanza pubblica, soprattutto sul versante delle entrate, che viene collegato alla manovra medesima ed esaminato in corso di sessione.

Se da una parte il ricorso al decreto-legge può giustificarsi con il fatto che, per la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica dell’anno successivo, il Governo ritiene necessario che alcuni interventi, soprattutto in materia fiscale, entrino in vigore immediatamente, dall’altra il decreto collegato ha finito per comprendere le più varie disposizioni, anche per il fatto che esso non è soggetto ai limiti di contenuto propri della legge finanziaria.

Ulteriori difficoltà sono derivate nei casi in cui il decreto è stato presentato nel ramo del Parlamento che esamina la manovra in prima lettura, a causa dell’inevitabile sovrapposizione con l’esame dei disegni di legge finanziaria e di bilancio.

 

Nel sessione di bilancio del 2006 è stato altresì presentato, pochi giorni dopo la presentazione della manovra, un disegno di legge di delega in materia fiscale, collegato alla manovra e i cui effetti sono ritenuti necessari per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica indicati dal DPEF. L’esame del disegno di legge non si è concluso in corso di sessione.

L’assestamento del bilancio dello Stato

 

L’articolo 17 della legge n. 468/1978 prevede l'istituto dell'assestamento di bilancio per consentire un aggiornamento, a metà esercizio, degli stanziamenti del bilancio dello Stato, anche sulla scorta della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto dell'esercizio scaduto al 31 dicembre precedente.

Sotto questo profilo, il disegno di legge di assestamento si connette funzionalmente con il disegno di legge di rendiconto relativo all’esercizio precedente. L’entità dei residui, sia attivi che passivi, sussistenti all’inizio dell’esercizio finanziario, che al momento dell’elaborazione e approvazione del bilancio di previsione è stimabile solo in misura approssimativa, viene, infatti, definita in assestamento sulla base delle risultanze del rendiconto.

Più in generale, con il disegno di legge di assestamento le previsioni di bilancio sono adeguate in relazione:

a)      per quanto riguarda le entrate, all’eventuale revisione delle stime del gettito;

b)      per quanto riguarda le spese aventi carattere discrezionale, ad esigenze sopravvenute;

c)      per quanto riguarda la determinazione delle autorizzazioni di pagamento (in termini di cassa), alla eventuale revisione degli stanziamenti di competenza e alla consistenza dei residui accertati in sede di rendiconto dell’esercizio precedente.

 

Per quanto riguarda le previsioni di entrata, poiché esse sono il frutto di una valutazione di carattere tecnico, eventuali modifiche possono essere determinate dall’evoluzione della base imponibile e dagli effetti derivanti dall’applicazione della normativa vigente.

 

In riferimento alle variazioni di spesa, la legge di assestamento presenta il medesimo vincolo che sussiste per il bilancio di previsione, cioè il rispetto della legislazione sostanziale vigente.

Pertanto, non possono essere modificati, in sede di assestamento, gli stanziamenti di spesa direttamente determinati da norme vigenti.

 

Va infine ricordato che, ai sensi del comma 2 dell’articolo 17 della legge n. 468/1978, anche dopo l’approvazione della legge di assestamento possono essere presentate al Parlamento, comunque entro il 31 ottobre, ulteriori variazioni delle dotazioni di competenza e di cassa per l’esercizio in corso.

Il disegno di legge di assestamento dispone l’approvazione delle variazioni alle previsioni del bilancio dello Stato per l’anno in corso, indicate nelle annesse tabelle.

Le tabelle si riferiscono allo stato di previsione dell’entrata, agli stati di previsione della spesa dei singoli ministeri e ai bilanci delle Amministrazioni autonome.

 

Il disegno di legge, infatti, contiene, sia per lo stato di previsione dell’entrata che per ciascuno degli stati di previsione dei ministeri di spesa, le proposte di variazione degli stanziamenti di bilancio in termini di competenza e di cassa, che vengono effettuate tramite il disegno di legge medesimo e che costituiscono oggetto di approvazione da parte del Parlamento.

 

In allegato al disegno di legge è invece evidenziata, a fini conoscitivi, sia per lo stato di previsione dell’entrata che per gli stati di previsione della spesa, l’evoluzione, in termini di competenza e di cassa, delle singole poste di bilancio, per effetto sia delle variazioni apportate in forza di atti amministrativi fino al 31 maggio, sia delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento medesimo.

Per ciascuna U.P.B. si indicano, inoltre, le variazioni che si registrano nella consistenza dei residui, in linea con le risultanze definitive esposte nel Rendiconto dell’esercizio precedente.

A partire dalla previsione iniziale, le eventuali variazioni intervenute per atto amministrativo o proposte con il disegno di assestamento determinano, per ciascuna U.P.B., la previsione assestata.

 

Le variazioni disposte in bilancio nel periodo gennaio-maggio con atto amministrativo derivano dall’applicazione di nuovi provvedimenti legislativi intervenuti successivamente all’approvazione del bilancio (per le quali il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con proprio decreto, le conseguenti variazioni) oppure dall’applicazione di procedure previste dalla normativa contabile.

La maggior parte delle variazioni apportate con atto amministrativo non ha effetto sui saldi (variazioni compensative)perché si tratta o dello spostamento di somme tra capitoli di spesa, oppure di modifiche della stessa entità ma di segno contrario dell’entrata e della spesa.

Le variazioni compensative dipendono:

-          dall’utilizzo dei fondi speciali recanti gli accantonamenti di parte corrente e in conto capitale destinati alla copertura di provvedimenti legislativi da approvare nel corso dell’esercizio finanziario;

-          da altre variazione delle previsioni di entrata e di spesa adottate con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze in attuazione di atti di legge approvati definitivamente e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale (ai sensi della previsione generale contenuta nell’articolo 17, comma quarto, della legge n. 468/1978).

-          dai prelievi dal fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine (ivi compresi i prelievi necessari alla reiscrizione dei residui passivi perenti di conto corrente[36])edal fondo di riserva delle spese impreviste (articoli 7 e 9 della legge n. 468/1978), nonché dal fondo di riserva per l'integrazione delle autorizzazioni di cassa (di cui all’articolo 9-bis della legge n. 468/1978, inserito dall'articolo 8 della legge n. 94/1997) e dal fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente inserite nella Tabella C della legge finanziaria (di cui all’articolo 9-ter della legge n. 468/1978, inserito dall’art. 2 della legge n. 208/1999);

-          dalla reiscrizione dei residui passivi perenti di conto capitale, mediante prelievo dall’apposito fondo di cui all’art. 8 della legge n. 468/1978;

-          dalla riassegnazione ai capitoli di spesa di somme affluite all'entrata nei primi cinque mesi dell’anno in corso, in base alla procedura da ultimo disciplinata con D.P.R. 10 novembre 1999, n. 469 (“Norme di semplificazione del procedimento per il versamento di somme all'entrata e la riassegnazione alle unità previsionali di base per la spesa del bilancio dello Stato, con particolare riferimento ai finanziamenti dell'Unione europea, ai sensi dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59”).

 

Tra le variazioni delle dotazioni di bilancio apportate con atti amministrativi hanno invece natura non compensativa, e incidono quindi sui saldi di bilancio:

-          le riassegnazioni ai capitoli di spesa di somme affluite in entrata nell’ultimo bimestre (periodo 1° novembre-31 dicembre) dell’anno precedente, ai sensi di quanto previsto dall’art. 2, comma 2, del citato D.P.R. n. 469/1999;

-          gli slittamenti di copertura, vale a dire l’utilizzo di quote dei fondi speciali stanziate nel bilancio di previsione per l’esercizio precedente e non utilizzate entro il termine di tale esercizio, ai sensi dell’articolo 11-bis, comma 5, della legge n. 468/1978[37];

-          il trasporto all’esercizio in corso di titoli di spesa rimasti insoluti alla chiusura dell'esercizio precedente, con la conseguente integrazione delle autorizzazioni di cassa, ai sensi dell’articolo 17, ultimo comma, della legge n. 468/1978[38].

 

Il Rendiconto generale dello Stato

 

Il rendiconto generale dello Stato è lo strumento attraverso il quale il Governo, alla chiusura del ciclo di gestione della finanza pubblica (anno finanziario) adempie all'obbligo costituzionale di rendere conto al Parlamento dei risultati della gestione finanziaria.

La disciplina del rendiconto generale dello Stato è dettata dagli articoli da 21 a 24 della legge n. 468/1978; in particolare, l’articolo 22 stabilisce che il rendiconto generale dello Stato è costituito da due parti:

1)   il conto del bilancio, che espone l’entità effettiva delle entrate e delle uscite del bilancio dello Stato rispetto alle previsioni approvate dal Parlamento;

2)      il conto del patrimonio, che espone le variazioni intervenute nella consistenza delle attività e passività che costituiscono il patrimonio dello Stato.

Il Rendiconto generale dello Stato, predisposto dal Ministro dell’economia e delle finanze entro il mese di giugno dell'esercizio successivo a quello di riferimento, è trasmesso alla Corte dei conti per il giudizio di parificazione (art. 23 della legge n. 468/1978).

Successivamente, il rendiconto viene presentato al Parlamento attraverso apposito disegno di legge (art. 24), unitamente al giudizio della Corte ed alla relazione da questa predisposta.

Oggetto del giudizio di parificazione da parte della Corte dei conti è la verifica di conformità dei dati sulla gestione finanziaria contenuti nel rendiconto con le scritture contabili in possesso della Corte[39].

La Corte verifica inoltre la conformità dei dati sulle entrate e sulle spese agli stanziamenti contenuti nel bilancio di previsione. Qualora si registrino eccedenze di spesa, la Corte formulerà giudizio di parificazione con riserva di sanatoria delle stesse in sede di legge di approvazione del rendiconto[40].

 

Il conto del bilancio

L’esposizione dettagliata delle risultanze della gestione del bilancio è fornita, su appositi stampati, trasmessi a fini conoscitivi al Parlamento unitamente al disegno di legge di approvazione del rendiconto.

Tali stampati espongono il conto consuntivo dell’entrata e, per la parte di spesa, il conto consuntivo relativo a ciascun Ministero.

A seguito della riforma del bilancio, di cui alla legge n. 94/1997 e al D.Lgs. 279/1997, anche i conti consuntivi sono redatti per unità previsionali di base.

 

Per ciascuna unità previsionale di base vengono esposti i risultati relativi alla gestione dei residui, alla gestione di competenza e alla gestione di cassa.

La gestione di competenza evidenzia l’entità complessiva degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa effettuati nel corso dell’esercizio finanziario.

La gestione di cassa evidenzia, per la parte di entrata, le somme riscosse e versate nella tesoreria dello Stato e, per la parte di spesa, i pagamenti compiuti dalle amministrazioni statali.

Nella gestione dei residui vengono registrate le operazioni di incasso e di pagamento effettuate in relazione ai residui (rispettivamente, attivi e passivi) risultanti dagli esercizi precedenti.

 

Un apposito allegato tecnico, predisposto per ogni conto consuntivo, espone i risultati disaggregati per i singoli capitoli che sono compresi in ciascuna unità previsionale di base. A seguito della riforma del bilancio, infatti, la ripartizione delle unità previsionali in capitoli viene demandata ad atto amministrativo; i capitoli, peraltro, rimangono la voce contabile fondamentale ai fini della gestione e rendicontazione.

 

Analogamente a quanto avviene per il bilancio di previsione, in un’apposita appendice del conto del bilancio i dati di consuntivo della spesa relativi a ciascun Ministero sono esposti, a fini conoscitivi, in base alla classificazione per funzioni-obiettivo (analisi funzionale,attraverso la quale si evidenziano le finalità della spesa) e in base alla classificazione per categorie (analisi economica, attraverso la quale si evidenzia la natura economica delle spese).

Per quanto concerne i risultati del conto dell’entrata, vengono esposti sulla base della classificazione per categorie, che individuano la specifica natura delle entrate tributarie, extra-tributarie e derivanti da operazioni di alienazione e ammortamento e da riscossioni di crediti.

Il conto generale del patrimonio

Il conto generale del patrimonio è il documento contabile che fornisce annualmente la situazione patrimoniale dello Stato, quale risulta alla chiusura dell’esercizio.

Il conto generale del patrimonio comprende:

a)      le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le relative variazioni prodottesi durante l’esercizio di riferimento;

b)      la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale.

 

Nell’ambito della riforma del bilancio dello Stato (legge n. 94/1997 e D.Lgs. n. 279/1997), è stata prevista una ristrutturazione del rendiconto, concernente non solo il conto del bilancio, ma anche il conto generale del patrimonio.

In particolare, per quanto riguarda il conto del patrimonio, la ristrutturazione è stata ritenuta necessaria ai fini di una nuova impostazione del conto stesso sotto il profilo di una sua maggiore significatività in riferimento alla economicità della gestione patrimoniale. Sono state introdotte alcune disposizioni volte a individuare i beni suscettibili di utilizzazione economica e a permettere una analisi economica della gestione patrimoniale[41].

La ristrutturazione è stata attuata con il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 18 aprile 2002 (G.U. n. 24 del 30 gennaio 2003) e ha ricevuto prima applicazione con riferimento al conto patrimoniale presentato nel rendiconto per l’esercizio 2002.

La nuova struttura del conto del patrimonio ha trovato successivamente illustrazione con la circolare del Ministero dell’economia e delle finanze 12 marzo 2003, n. 13.

Il conto generale del patrimonio, nella nuova struttura, a decorrere dall’esercizio 2003 risulta dunque distinto in due parti.

La Sezione I contiene la classificazione patrimoniale degli elementi attivi e passivi, definiti in modo che possano raccordarsi con il sistema di contabilità nazionale SEC 95.

Le attività si distinguono in tre categorie di primo livello:

1)      attività finanziarie (attività economiche comprendenti i mezzi di pagamento, gli strumenti finanziari e le attività economiche aventi natura simile agli strumenti finanziari);

2)      attività non finanziarie prodotte (attività economiche ottenute quale prodotto dei processi di produzione);

3)      attività non finanziarie non prodotte (attività economiche non ottenute tramite processi di produzione).

Le tre categorie di primo livello sono distinte in ulteriori quattro livelli di dettaglio.

 

Per quanto concerne le passività, è prevista un’unica voce di primo livello che comprende tanto i debiti a breve termine che quelli a medio-lungo termine, nonché le riserve tecniche dei fondi di pensione, le anticipazioni passive e altri conti passivi.

Anche in questo caso, la voce di primo livello è distinta in ulteriori quattro livelli di maggior dettaglio.

 

La Sezione II del conto del patrimonio illustra gli elementi di raccordo tra i dati patrimoniali e quelli del bilancio, mostrando l’incidenza dei risultati della gestione di bilancio sulle componenti patrimoniali attive e passive. La struttura della Sezione II tiene conto, in particolare, della nuova articolazione del bilancio dello Stato per unità previsionali di base e della classificazione delle spese per funzioni-obiettivo, corrispondenti, al livello di maggior dettaglio, con le missioni istituzionali perseguite da ciascuna amministrazione.

Tali Sezione sono completate dalla classificazione delle attività e passività per Ministeri, dalle tabelle, gli altri allegati e appendici al Conto generale.

 

Per effetto dell’articolo 22 della legge 468/1978 e successive modifiche ed integrazioni il Conto del patrimonio contiene anche il Conto del “dare e avere” della Banca d’Italia in quanto organo cui è attribuito il servizio di tesoreria per conto dello Stato e le funzioni di cassiere speciale.

A seguito dell’istituzione della società Patrimonio dello Stato S.p.A., con il compito di valorizzare, gestire ed alienare il patrimonio dello Stato, al Conto del patrimonio è allegato il conto consuntivo, economico e patrimoniale della suddetta società (le cui azioni sono interamente possedute dal Ministero dell’economia e delle finanze) nonché il conto consolidato della gestione del bilancio statale e della stessa società in conformità a quanto stabilito dall’articolo 7, comma 12-bis del D.L. 63/2002.

Glossario

Glossario
dei principali termini macroeconomici e di finanza pubblica