Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Documentazione e ricerche

 

 

 

 

 

Documento di programmazione
economico-finanziaria 2008-2011

Le politiche di settore

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 91

 

 

9 luglio 2007

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Il presente dossier è stato predisposto dal Servizio Studi con la collaborazione dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea della Camera dei deputati e del Servizio Studi del Senato della Repubblica.

Per un esame più analitico delle previsioni ed obiettivi economici e finanziari del DPEF 2008-2011 si rinvia al dossier Documentazione di finanza pubblica n. 1, predisposto dai Servizi Studi e Bilancio dello Stato della Camera dei deputati e dal Servizio del Bilancio del Senato della Repubblica.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Coordinamento:     Dipartimento Bilancio e politica economica

I dossier del Servizio studi sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: BI0199a.doc

 

I N D I C E

 

Gli andamenti macroeconomici e la finanza pubblica

Andamenti macroeconomici3

§      L’economia nel 2007. 3

§      Il quadro economico per il 2008 e gli anni successivi: andamenti tendenziali e obiettivi programmatici5

La finanza pubblica. 9

§      Il quadro di finanza pubblica per il 2007. 9

§      Il quadro di finanza pubblica per gli anni 2008-2011. 13

§      La manovra di finanza pubblica. 18

Le politiche di settore

Politiche dell’entrata. 27

§      Politica tributaria. 27

§      Finanza territoriale. 39

§      Lotta all’evasione. 44

§      Documenti all’esame delle Istituzioni dell’UE (a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)52

Politiche di risanamento dei conti pubblici55

§      La politica delle privatizzazioni e il debito pubblico. 55

§      Qualità della spesa, revisione del bilancio e regole fiscali59

§      La politica di gestione del debito pubblico. 67

§      Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE (a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)70

Politiche relative all’amministrazione pubblica. 73

§      Semplificazione normativa ed amministrativa. 73

§      Modernizzazione della pubblica amministrazione. 76

§      Legalità e sicurezza. 84

§      Politiche per la giustizia. 93

§      Proiezione internazionale. 96

§      Difesa. 97

 

§      Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE (a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)98

Politiche delle infrastrutture e dell’ambiente. 111

§      Clima e ambiente. 111

§      Infrastrutture. 122

§      Politiche abitative. 126

§      Mobilità. 129

§      Telecomunicazioni135

§      Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE (a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)137

Politiche per la produzione e la competitività. 173

§      Mercati, concorrenza, liberalizzazioni e tutela dei consumatori173

§      Internazionalizzazione delle imprese. 186

§      Turismo. 189

§      Energia. 191

§      Scuola, università e ricerca. 198

§      Politiche culturali206

§      Agricoltura e pesca. 211

§      Documenti all’esame delle Istituzioni dell’UE (a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)218

La politica regionale e per lo sviluppo del Mezzogiorno. 253

§      Documenti all’esame delle Istituzioni dell’UE (a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)263

Politiche sociali e del lavoro. 267

§      Lavoro. 267

§      Pensioni278

§      Sanità. 283

§      Assistenza e servizi sociali290

§      Pari opportunità e non discriminazione. 296

§      Politiche giovanili302

§      Politiche per la famiglia. 305

§      Cooperazione allo sviluppo. 312

§      Documenti all’esame delle Istituzioni dell’UE (a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)316

Appendice – Allegato infrastrutture

§      Premessa. 345

Le infrastrutture prioritarie. 347

§      La ridefinizione delle priorità. 347

§      L’assegnazione dei finanziamenti della legge obiettivo. 351

§      La distribuzione territoriale delle opere. 352

§      La valutazione ambientale degli interventi354

§      Il federalismo infrastrutturale. 355

§      I corridoi transeuropei355

§      Le nuove priorità e la programmazione operativa del quinquennio. 356

Le politiche per la casa. 362

La nuova “questione urbana”. 367

 

Gli andamenti macroeconomici
e la finanza pubblica

Andamenti macroeconomici

L’economia nel 2007

Il DPEF 2008-2011 stima, per il 2007, un tasso di crescita del PIL in termini reali del 2 per cento, a fronte dell’1,9 per cento registrato nel 2006.

 

Tanto i consumi delle famiglie (2,0 per cento) quanto gli investimenti fissi lordi (3,5 per cento) dovrebbero crescere ad un ritmo superiore a quello registrato nell’anno precedente (rispettivamente: 1,5 per cento e 2,3 per cento).

La crescita dei consumi delle famiglie sconta l’evoluzione positiva del reddito disponibile reale, legata dalla moderazione dell’inflazione al consumo.

La crescita degli investimenti in macchinari e attrezzature dovrebbe essere favorita dal previsto buon andamento della domanda estera, soprattutto tedesca. Anche gli investimenti in costruzioni, nonostante il rialzo atteso dei tassi di interesse, continuerebbero a crescere.

 

Per il settore estero, si prevede per il 2007 un rallentamento nella crescita delle esportazioni (4,4 per cento a fronte del 5,3 per cento del 2006).

Tale dato sconta le previsioni di una minore dinamica di crescita del commercio mondiale (dal 9,2 per cento del 2006 al 7 per cento nel 2007) e l’elevato livello del rapporto di cambio dell’euro rispetto alle principali valute.

E’ parimenti previsto un lieve rallentamento della crescita delle importazioni rispetto all’anno precedente (4,2 per cento, a fronte del 4,3 del 2006).

 

Si osserva che il DPEF non fornisce il dato sulla crescita in termini reali nella spesa delle pubbliche amministrazioni e delle istituzioni sociali private ed il dato aggregato sulla crescita dei consumi finali nazionali.

 

Conto economico delle risorse e degli impieghi
previsioni 2007 – raffronto tra ruef e dpef

(variazioni %)

 

La crescita dell’Italia nel 2007 dovrebbe dunque risulterebbe inferiore a quella dell’area euro, che, in base alle previsioni in base alle previsioni della Commissione europea e dell’OCSE (maggio 2007), dovrebbe attestarsi tra il 2,6 ed il 2,7 per cento.

 

Quanto al mercato del lavoro, il DPEF prevede, per il 2007, il proseguimento del trend decrescente del tasso di disoccupazione (6,4 per cento, rispetto al 6,8 per cento del 2006), che si attesta ad un livello inferiore dello 0,9 per cento rispetto a quello medio stimato dalla Commissione europea per il 2007 per i Paesi dell’area euro (7,3 per cento).

Si registra peraltro un rallentamento della crescita dell’occupazione, misurata in unità di lavoro standard (ULA), per la quale è previsto un incremento dello 0,8 per cento, a fronte dell’aumento dell’1,6 per cento del 2006.

 

Si segnala inoltre una aumento della produttività del lavoro (1,1 per cento rispetto allo 0,2 per cento del 2006), cui corrisponde una riduzione del costo del lavoro per unità di prodotto (1,2 per cento rispetto al 2,3 per cento del 2006).

 

Il DPEF prevede inoltre, per il 2007, un tasso di inflazione, sulla base dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI) esclusi i tabacchi, dell’1,7 per cento, a fronte di un tasso di inflazione programmata del 2 per cento fissato nel DPEF dell’anno scorso.

Nel 2007, pertanto, il tasso di inflazione (FOI) segna una decelerazione rispetto all’anno precedente, in cui si è attestato al 2 per cento.

 

A differenza di quanto accaduto negli ultimi anni, il tasso di inflazione effettivo dovrebbe pertanto attestarsi nel 2007 ad un livello inferiore (0,3 per cento) rispetto a quello programmato dal DPEF dell’anno precedente.

 

Indicatori dell’occupazione e dei prezzi

(variazioni %)

(*)  Indice dei prezzi al consumo per l’intera collettività nazionale (NIC)

(**)       Indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI), al netto dei tabacchi

 

Nell’area dell’euro, l’inflazione, calcolata sull’indice armonizzato dei prezzi al consumo (IPCA), viene stimata dalla Commissione UE per il 2007 all’1,9 per cento.

 

Il quadro economico per il 2008 e gli anni successivi: andamenti tendenziali e obiettivi programmatici

Il 2008

Il DPEF indica per il 2008 una crescita del PIL in termini reali dell’1,9 per cento

Il quadro macro-economico fornito dal DPEF per il 2008 registra una coincidenza tra valori tendenziali e valori programmatici.

La manovra di finanza pubblica per il 2008 sembrerebbe pertanto non esplicare effetti in termini macro-economici nel 2008.

 

I consumi delle famiglie mostrano nel 2008 un incremento dell’1,9 per cento, inferiore dello 0,1 per cento rispetto al 2007.

Più marcato appare il rallentamento della crescita degli investimenti fissi lordi (dal 3,5 per cento del 2007 al 2,9 per cento del 2008), che dovrebbe essere ascrivibile ad una decelerazione degli investimenti in costruzioni.

 

Con riferimento al settore estero, è previsto un lieve aumento delle esportazioni (che passerebbero dal 4,4 per cento al 4,6 per cento). Il dato risulta comunque ancora inferiore a quello del commercio mondiale (7,4 per cento).

Anche le importazioni dovrebbero registrare un aumento (dal 4,2 per cento del 2007 al 4,4 per cento del 2008).

 

Si osserva che, anche con riferimento agli anni 2008 e successivi, non sono forniti il dato sulla crescita in termini reali della spesa delle pubbliche amministrazioni e delle istituzioni sociali private ed il dato aggregato sulla crescita dei consumi finali nazionali.

 

Conto risorse e impieghi 2007
Quadro tendenziale e programmatico nel DPEF
(variazioni %)

 

Anche riguardo al mercato del lavoro per il 2008 le previsioni tendenziali e programmatiche coincidono.

In particolare, è prevista unacrescita dell’occupazione, misurata in unità di lavoro standard (ULA) dello 0,8 per cento, pari al livello previsto per il 2007.

Il tasso di disoccupazione proseguirebbe ulteriormente il trend discendente (-0,2% rispetto al 2007).

 

Il DPEF prevede altresì per il 2008 un incremento di una certa consistenza della crescita del costo del lavoro, pari al 3,5 per cento, a fronte del 2,3 per cento del 2007. Tale dinamica dovrebbe trovare giustificazione dallo slittamento dell’iter per il perfezionamento di alcuni contratti del pubblico impiego.

Il costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP) crescerebbe del 2,4 per cento (a fronte dell’1,2 per cento del 2007).

 

Il tasso di inflazione programmata per il 2008 è fissato all’1,7 per cento.

Il tasso di inflazione, misurato in base al deflatore dei consumi^[1], dovrebbe risultare invece pari all’1,9 per cento.

 

Indicatori dell’occupazione e dei prezzi
(variazione %)

(*)  Indice dei prezzi al consumo per l’intera collettività nazionale (NIC).

(**)       Indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI), al netto dei tabacchi.

Il triennio 2009-2011

Per quanto concerne gli anni successivi, la crescita del PIL in termini reali evidenzia nel 2009 una diminuzione dello 0,1 per cento nel quadro programmatico rispetto al tendenziale (1,7 per cento a fronte dell’1,8 per cento) e, viceversa, un incremento dello 0,1 per cento nel 2010 e nel 2011 (1,8 per cento nel programmatico a fronte dell’1,7 per cento del tendenziale).

L’andamento positivo nel 2010 e nel 2011 è connesso dal DPEF agli effetti positivi della riduzione della pressione fiscale. In questi anni è prevista, confrontando nuovamente il quadro tendenziale e quello programmatico, un crescita più marcata tanto dei consumi della famiglie (0,2 per cento ) quanto degli investimenti (0,1 per cento).

 

Andamento tendenziale e programmatico nel 2008-2011
(variazioni %)

 

Nell’ambito del mercato del lavoro, dovrebbe proseguire la discesa del tasso di disoccupazione.

 

Per ciò che attiene all’inflazione programmata, la stima è dell’1,5 per cento in ciascun anno del triennio 2009-2011.

 

 

La finanza pubblica

Il quadro di finanza pubblica per il 2007

Il DPEF 2008-2011 rivede l’obiettivo di indebitamento netto per il 2007, fissandolo al 2,5 per cento del PIL.

 

L’obiettivo si pone ad un livello inferiore al 2,8 per cento indicato dal DPEF dello scorso anno (luglio 2006) e confermato dall’aggiornamento annuale del Programma di stabilità (dicembre 2006).

Gli andamenti tendenziali di finanza pubblica si stanno rivelando migliori rispetto alle previsioni di fine 2006, a causa della crescita economica superiore alle stime e del favorevole andamento del gettito tributario.

Il quadro a legislazione vigente indica, infatti, un indebitamento netto del 2,1 per cento, inferiore di 0,7 punti percentuali rispetto alle previsioni di fine 2006 ed di 0,2 punti percentuali rispetto alle previsioni della Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF) di marzo 2007, che aveva in parte registrato il miglioramento.

Alla luce di questo andamento positivo, il Governo ha ritenuto di realizzare, contestualmente alla presentazione del DPEF, una manovra di carattere espansivo che comporta un incremento dell’indebitamento netto pari allo 0,4 per cento del PIL. La manovra è stata realizzata con il decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria (AC 2852) e con il disegno di legge di assestamento (A.S. 1679).

Di conseguenza l’indebitamento netto si attesta per l’anno in corso al 2,5 per cento del PIL.

 

La tabella che segue mette a raffronto il consuntivo del conto economico delle amministrazioni pubbliche del 2006 e i dati di previsione per il 2007, come indicati nella RUEF (marzo 2007) e nel DPEF. I dati del DPEF sono forniti, rispettivamente, al netto e al lordo degli effetti della manovra espansiva.

 

Conto economico delle P.A. - raffronto tra il consuntivo 2006
e le previsioni 2007
(valori in milioni di euro e in % del PIL)

 

 

 

⁽¹⁾   Nei consumi intermedi sono comprese le prestazioni sociali in natura.

⁽²⁾   Nelle prestazioni sociali in denaro sono incluse le pensioni.

 

 

Indebitamento netto 2007 – L’evoluzione delle previsioni
(% PIL)

 

Scontando gli effetti del decreto-legge n. 81/2007 in materia finanziaria e del disegno di legge di assestamento, i dati forniti dal DPEF indicano dunque rispetto al 2006 (considerato al netto degli oneri straordinari) un peggioramento dell’indebitamento netto di 2.464 milioni di euro (0,16 per cento del PIL), dovuto ad un aumento della spesa per interessi di 6.273 milioni di euro (0,41 per cento del PIL) compensato in parte da un miglioramento dell’avanzo primario di 3.809 milioni di euro (0,25 per cento del PIL).

 

L’indebitamento netto dell’Italia per il 2007, indicato nel DPEF al 2,5 per cento, si situa ad un livello superiore di 1,5 punti percentuali rispetto alla media dell’area euro (1,0 per cento) stimata dalla Commissione europea nel maggio 2007^[2].

 

Per ciò che attiene al rapporto debito pubblico/PIL, la previsione per il 2007 passa dal 105,4 stimato dalla RUEF al 105,1% delle nuove previsioni del DPEF, con un miglioramento anche rispetto al valore di consuntivo del 2006 (106,8%).

 

Il quadro di finanza pubblica per gli anni 2008-2011

Il quadro tendenziale 2008-2011

Il quadro tendenziale di finanza pubblica prospetta per il 2008 un indebitamento netto pari al 2,2 per cento del PIL.

Rispetto al saldo previsto per l’anno in corso, nel 2008 si verificherebbe pertanto un miglioramento di 0,3 punti percentuali di PIL.

 

Tali dati scontano gli effetti della manovra espansiva adottata contestualmente alla presentazione del DPEF, che comporta un peggioramento dell’indebitamento netto di circa 1,9-2 miliardi di euro, corrispondenti allo 0,1 per cento del PIL, per ciascuno degli anni successivi al 2008 (e precisamente di 1.899 milioni nel 2008, di 2.000 milioni nel 2009, di 1.929 milioni nel 2010 e di 2.028 milioni nel 2011).

Il peggioramento è dovuto quasi totalmente ad un aumento delle spese correnti (precisamente di 1.844 milioni nel 2008, di 1.910 milioni nel 2009, di 1.929 milioni nel 2010 e di 2.028 milioni nel 2011), principalmente ascrivibile ad un aumento di 1.500 milioni annui delle prestazioni sociali in denaro, dovuto agli interventi in materia pensionistica previsti dal decreto-legge.

 

L’indebitamento netto tendenziale nel 2008 risulta da un avanzo primario pari allo 2,6 per cento del PIL (superiore di 0,3 punti di PIL rispetto al 2007), e da una spesa per interessi pari al 4,9 per cento del PIL (superiore di 0,1 punti di PIL rispetto al 2007).

 

Sulla base degli andamenti tendenziali delle entrate e delle spese, l’indebitamento netto tendenziale continuerebbe a diminuire negli anni successivi al 2008 (di 0,3 punti percentuali nel 2009, di 0,5 punti nel 2010 e di 0,1 punti nel 2011), fino a giungere all’1,3 per cento nel 2011.

 

Nelle tavole seguenti è esposto il quadro tendenziale del conto economico delle amministrazioni pubbliche per il 2008-2011, posto a raffronto con le previsioni per l’anno in corso e con i risultati dell’esercizio 2006. I dati del DPEF sono forniti, rispettivamente, al netto e al lordo degli effetti della manovra espansiva.

Quadro tendenziale - Conto economico delle P.A.
(Valori assoluti a prezzi correnti)

(1)I dati di consuntivo sono al netto degli oneri straordinari.

(2)Nei consumi intermedi sono comprese le prestazioni sociali in natura.

(3)Nelle prestazioni sociali in denaro sono comprese anche le pensioni.

Quadro tendenziale - Conto economico delle P.A.
(Valori in % del PIL)

(1)I dati di consuntivo sono al netto degli oneri straordinari.

(2)Nei consumi intermedi sono comprese le prestazioni sociali in natura.

(3)Nelle prestazioni sociali in denaro sono comprese anche le pensioni.

 

Il quadro tendenziale del conto economico delle amministrazioni pubbliche, comprensivo degli effetti della manovra espansiva approvata contestualmente al DPEF, evidenzia, per quanto concerne l’andamento delle entrate, una diminuzione complessiva dell’incidenza sul PIL dello 0,1 per cento nel 2008 rispetto all’anno precedente, derivanti da una riduzione dell’incidenza delle entrate correnti. Si prevede infatti una riduzione dell’incidenza sul PIL delle imposte indirette dello 0,3 per cento, a fronte di una aumento dello 0,1 per cento delle imposte dirette e dello 0,1 per cento dei contributi sociali.

Nel 2011, l’incidenza delle entrate sul PIL dovrebbe ridursi al 45,6 per cento rispetto al 46,4 per cento del 2007.

 

A livello tendenziale, la pressione fiscale dovrebbe ridursi dal 42,8 per cento del PIL del 2007 al 42,6 per cento nel 2008, per poi scendere gradualmente fino al 42,1 per cento nel 2011.

 

Riguardo alle spese, il quadro tendenziale per il 2008 registra, rispetto alle stime per il 2007, una riduzione dell’incidenza percentuale sul PIL di 0,4 punti, che dipende soprattutto dalla riduzione dell’incidenza delle spese correnti primarie.

 

Il quadro tendenziale evidenzia inoltre una progressiva riduzione del rapporto debito/PIL: tale rapporto, che nel 2007 dovrebbe attestarsi al 105,1 per cento, dovrebbe scendere al di sotto del 100 per cento nel 2010 (99,3 per cento).

Il quadro programmatico 2008-2011

Il quadro programmatico del DPEF conferma l’obiettivo del Governo di raggiungere un bilancio in pareggio nel 2011.

Rispetto all’andamento tendenziale, che indica un indebitamento netto nel 2011 dell’1,3 per cento, il DPEF fissa per il 2011 un obiettivo programmatico di accreditamento netto dello 0,1 per cento del PIL, con un effetto complessivo di correzione dell’ordine dell’1,4 per cento.

 

Confronto tendenziale e programmatico nel 2007-2011
(valori in % del PIL)

⁽¹⁾   Si considera tendenziale il valore integrato con gli effetti del decreto-legge n. 81/2007 in materia finanziaria e del disegno di legge di assestamento.

 

La decisione di non realizzare una manovra correttiva per il 2008 implica una coincidenza tra i valori tendenziali ed i valori programmatici del 2008, con un indebitamento netto del 2,2 per cento, derivante da un avanzo primario del 2,7 per cento ed una spesa per interessi del 4,9 per cento.

 

Il raggiungimento dell’obiettivo del 2011 dovrebbe derivare prevalentemente da un miglioramento dell’avanzo primario, che, nel quadro programmatico, passa dal 2,3 per cento del PIL nel 2009 al 4 per cento del PIL nel 2011 (a fronte di un quadro tendenziale che mostra un valore dell’1,9 per cento del PIL nel 2009 e di un 2,3 per cento nel 2011).

 

Per quanto attiene invece al bilancio dello Stato, il DPEF fornisce, comunque, il limite massimo, a livello programmatico, del saldo netto da finanziare, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, che dovrà essere assunto nella legge finanziaria per il 2008.

Il saldo netto da finanziare non dovrà superare 24 miliardi di euro per il 2008, 21,5 miliardi di euro per il 2009 e 18 miliardi di euro per il 2010.

 

Passando ai confronti internazionali, come già rilevato per il 2007, l’indebitamento netto stimato per il 2008 (-2,2 per cento) si attesta ad un livello superiore rispetto a quello stimato dalla Commissione europea per l’area dell’euro (-0,8 per cento).

La manovra di finanza pubblica

Alla luce del quadro tendenziale di finanza pubblica, il Governo non ritiene necessario varare una manovra correttiva per il 2008.

Questa impostazione si discosta da un rispetto rigoroso del percorso delineato nell’ambito della procedura di deficit eccessivo cui è sottoposta l’Italia (cfr. infra).

Secondo le informazioni contenute nel DPEF, a rafforzamento della procedura, sarebbero giunte da parte delle autorità europee indicazioni nel senso di destinare integralmente le risorse derivanti dal favorevole andamento del quadro di finanza pubblica al miglioramento dei saldi e di realizzare per il 2008 una manovra correttiva di circa 10,1 miliardi di euro, corrispondenti allo 0,6 per cento del PIL.

Il Governo non ritiene peraltro questa ipotesi compatibile con le attuali condizioni economiche e sociali del Paese, anche in considerazione del rilevante aggiustamento strutturale realizzato con legge finanziaria per il 2007 e indica un percorso differente per il raggiungimento di un saldo di bilancio in pareggio nel 2011 (cfr. infra).

 

La seguente tabella mette a confronto la manovra correttiva annua da realizzare sulla base di un rispetto letterale delle indicazioni dell’Unione europea e quella indicata del DPEF, tenendo conto della manovra espansiva varata con il decreto-legge n. 81/2007 in materia finanziaria e con il disegno di legge di assestamento. Vengono altresì messi a confronto i dati della manovra cumulata per gli anni 2007-2011 e 2008-2011.

 

(in miliardi di euro)

 

Segno “+“ = manovra correttiva; segno “-“ = manovra espansiva

 

Come emerge dai dati riportati, il Governo prospetta, rispetto alle indicazioni dell’Unione europea, una diversa scansione temporale del percorso di avvicinamento all’obiettivo di pareggio, profilando un rallentamento di tale percorso nell’anno in corso e nel 2008 ed un’accelerazione gli anni successivi.

Il DPEF non indica, peraltro, quali interventi il Governo intende adottare per attuare le correzioni previste nel triennio 2009-2011.

 

La decisione di non effettuare alcuna correzione dei conti pubblici con la manovra di finanza pubblica per il 2008 non esclude che una manovra sia comunque necessaria per il reperimento delle risorse per interventi che, pur non previsti a legislazione vigente, il Governo ritiene vincolanti e per nuove iniziative di natura politica.

 

Per quanto riguarda gli interventi che il Governo ritiene vincolanti, il DPEF indica innanzitutto quelli derivanti da “impegni sottoscritti” di natura politica già assunti sul piano interno (accordi siglati con i sindacati per il pubblico impiego e tavolo di concertazione su previdenza e lavoro) ed internazionale (Fondo globale per la lotta all’AIDS, IDA XIV e contributi ad organismi di cooperazione internazionale). Di tali interventi il DPEF fornisce una quantificazione certa.

Le ulteriori misure vincolanti riguardano invece quelle che il DPEF definisce “prassi consolidate”: si tratta di interventi per i contratti di servizio con le imprese pubbliche (Ferrovie dello Stato, ANAS, ENAV, Poste italiane) volti a garantire lo svolgimento di servizi pubblici essenziali, per i rinnovi contrattuali del pubblico impiego, per la proroga di agevolazioni fiscali che sono di anno in anno confermate dalla legge finanziaria e per l’integrazione del Fondo per la compensazione degli effetti conseguenti all’attualizzazione dei contributi pluriennali, volta ad assicurare la realizzazione di interventi, per lo più in materia di infrastrutture, già previsti a legislazione vigente ed allo stato bloccati a seguito dell’applicazione della normativa contabile europea. Per tali misure il DPEF fornisce una quantificazione meramente indicativa, con l’eccezione dei rinnovi contrattuali, per i quali non viene indicata alcuna quantificazione.

Nella manovra di finanza pubblica saranno altresì previsti ulteriori interventi (“nuove iniziative”) il cui contenuto resta ancora da definire in sede politica e per i quali si prevede di stanziare risorse per un importo (anch’esso meramente indicativo) di circa 10 miliardi di euro annui. Nell’ambito di queste iniziative il DPEF indica la riduzione dell’ICI sulla prima casa ed una detrazione a favore degli inquilini.

 

La seguente tabella riporta i dati forniti dal DPEF circa le risorse da destinare agli interventi di carattere espansivo che saranno definiti nella manovra di finanza pubblica per il 2008.

(dati in milioni di euro)  

 

Le risorse da reperire con la manovra di finanza pubblica risulterebbero dunque pari a 21,3 miliardi di euro per il 2008 (corrispondenti all’1,3 per cento del PIL) e a 19,4 miliardi per il 2009 (1,2 per cento del PIL) ed il 2010 (1,1 per cento del PIL), a cui vanno aggiunte la risorse per i prossimi rinnovi contrattuali del pubblico impiego.

Appare al riguardo opportuna una quantificazione, anche di carattere puramente indicativo, sulle risorse che si reputano necessarie per i prossimi rinnovi contrattuali.

Appare inoltre opportuno che il Governo fornisca chiarimenti in ordine alla natura permanente o meno degli oneri relativi all’anno 2010.

 

Per ciò che attiene in particolare agli interventi in materia di previdenza e lavoro, il Governo ritiene di stanziare dal 2008 1 miliardo di euro annui, che si aggiungono agli 1,5 miliardi annui già previsti dal decreto-legge n. 81/2007 in materia finanziaria (per un totale di 2,5 miliardi annui), da ripartire nel seguente modo:

§       700 milioni per gli ammortizzatori sociali, di cui 600 milioni per i trattamenti diretti ed i contributi figurativi (300 milioni per i giovani) e 100 milioni per politiche attive del lavoro per i giovani;

§       300 milioni «per incrementare il salario produttività nella contrattazione decentrata e per gli straordinari».

Il DPEF sottolinea al riguardo che eventuali ulteriori risorse per la previdenza dovranno essere reperite all’interno dello stesso settore previdenziale.

 

Dalle indicazioni fornite dal DPEF sembrerebbe evincersi dunque che il miliardo di euro annui relativi al tavolo di concertazione su previdenza e lavoro dovrebbero essere destinati agli ammortizzatori sociali e ad interventi per la produttività del lavoro.

Non vengono invece fornite indicazioni circa le eventuali risorse da destinare alla trattativa in corso sull’aumento dell’età pensionabile (cd. “scalone”), le quali dovrebbero dunque essere reperite nell’ambito del sistema previdenziale.

Appare comunque necessario un chiarimento del Governo circa la correttezza di questa ricostruzione.

Occorrerebbe altresì chiarire, nel caso in cui si decida di destinare ulteriori risorse ad interventi in materia previdenziale compensativi all’interno del settore, se queste ulteriori risorse possano ritenersi già incluse nell’ambito delle “nuove iniziative” per cui si prevede di stanziare 10 miliardi annui o se debbano invece ritenersi aggiuntive.

 

Per quanto riguarda invece le “nuove iniziative”, secondo il DPEF, rientrano in questa categoria anche gli interventi che si intenderanno adottare per dare seguito alle iniziative «sbloccate dal Governo per il 2007 attraverso il decreto-legge» n. 81/2007 in materia finanziaria.

 

Tra gli interventi previsti dal decreto-legge si ricorda in particolare, la reintegrazione, per un importo di circa 2 miliardi per il 2007, delle spese del bilancio dello Stato, ridotte dall’articolo 1, comma 507, della legge finanziaria per il 2007. Quest’ultimo aveva infatti disposto in sostanza un taglio complessivo di 4,5 miliardi nel 2007, di 5 miliardi nel 2008 e di 4,9 miliardi nel 2009, che si è rivelato difficilmente sostenibile da parte delle amministrazioni^[3].

Appare al riguardo opportuno che il Governo fornisca chiarimenti in ordine alla necessità di una reintegrazione delle risorse per gli anni 2008 e 2009 di carattere analogo a quella disposta dal decreto-legge » n. 81/2007 in materia finanziaria.

 

Per ciò che riguarda la individuazione e la specifica quantificazione degli interventi da finanziare, il DPEF rimanda alla «discussione che avverrà tra la presentazione del DPEF e quella del disegno di Legge finanziaria, organizzata sulle linee di un atto di indirizzo che stabilisce procedure e metodi per l’individuazione delle nuove proposte.»

 

Appare al riguardo opportuno che il Governo fornisca maggiori informazioni circa la natura e i contenuti del predetto atto di indirizzo.

 

Gli interventi prospettati – pari a 21,3 miliardi di euro per il 2008 e a 19,4 miliardi per il 2009 ed il 2010, al netto delle risorse per i prossimi rinnovi contrattuali - dovranno assicurare la neutralità sui saldi di finanza pubblica e dovranno pertanto trovare un’adeguata copertura finanziaria nell’ambito della manovra.

Al riguardo il DPEF, sottolineando l’impegno prioritario del Governo per il contenimento e la riduzione graduale della pressione fiscale, ritiene che le risorse dovrebbero^[4] essere reperite attraverso interventi di riduzione della spesa.

 

Si osserva al riguardo che il DPEF non fornisce alcuna indicazione circa le specifiche iniziative di riduzione della spesa da adottare.

Sarebbe a tal fine opportuno poter disporre di informazioni aggiornate in merito agli effettivi risparmi conseguiti in virtù dei tagli orizzontali della spesa disposti dalla legge finanziaria 2007, come dalle manovre degli anni precedenti. Ciò anche al fine di poter valutare i margini per conseguire ulteriori risparmi nel 2008–2011, necessari al finanziamento degli interventi programmati.

 

Il DPEF auspica inoltre che il valore della spesa primaria sia oggetto di discussione nell’ambito del dibattito parlamentare, suggerendo la possibilità che la risoluzione parlamentare fornisca indicazioni in merito e ricordando che nel 2008 la spesa primaria raggiunge, nel quadro tendenziale, un valore di 700,3 miliardi di euro (corrispondenti al 43,6 per cento del PIL).

 

 

Le politiche di settore

 

Politiche dell’entrata

Politica tributaria

Andamento delle entrate tributarie

Il Governo evidenzia di aver intrapreso un programma di lotta all’evasione fiscale che ha dato i primi risultati già nel 2006, con un forte aumento delle entrate tributarie, dovuto per circa un terzo a un miglioramento dell’adempimento spontaneo dei contribuenti. La crescita del gettito tributario è proseguita nei primi mesi del 2007.

L’andamento delle entrate tributarie per il quinquennio 2002-2006, riportato nella tabella contenuta nelle pagine successive, evidenzia un aumento delle imposte dirette nel 2006 rispetto al 2005, del 12,8 per cento e delle imposte indirette del 6,9 per cento. L’incremento totale delle entrate tributarie erariali è del 9,9 per cento.

Si ritiene inoltre utile evidenziare, nella tabella che segue, l’andamento storico delle entrate in rapporto al PIL, nel periodo fra il 1992 e il 2006:

 

	Imposte dirette	Imposte indirette	Imposte in conto capitale	Pressione tributaria	Contributi sociali	Pressione fiscale complessiva
1992	14,3	11,0	1,9	27,2	14,7	41,8
1993	15,7	11,7	0,7	28,0	14,9	42,8
1994	14,6	11,5	0,1	26,2	14,6	40,7
1995	14,5	11,8	0,6	26,8	14,4	41,1
1996	15,1	11,6	0,3	26,9	14,7	41,5
1997	15,8	12,2	0,7	28,7	15,0	43,6
1998	14,3	15,1	0,4	29,7	12,6	42,2
1999	14,9	14,9	0,1	29,9	12,5	42,2
2000	14,4	14,7	0,1	29,2	12,4	41,5
2001	14,7	14,2	0,1	29,0	12,3	41,2
2002	13,9	14,3	0,2	28,4	12,5	40,7
2003	13,4	14,0	1,3	28,7	12,6	41,3
2004	13,3	14,1	0,6	28,0	12,7	40,6
2005	13,3	14,2	0,1	27,7	12,9	40,5
2006	14,5	14,8	0,02	29,3	13,0	42,3

Fonte:per gli anni 1992-2005: DPEF 2007-2011, tav. III.2 a pag. 75;

             per l’anno 2006: DPEF 2008-2011, tav. III.5 a pag. 35 e pag. 41.

 

Le previsioni circa gli andamenti tendenziali delle entrate rispetto al PIL per gli anni 2007-2011 sono contenute nella tabella che segue, la quale evidenzia una progressiva riduzione della pressione fiscale:

 

	Imposte dirette	Imposte indirette	Imposte in conto capitale	Pressione tributaria	Contributi sociali	Pressione fiscale complessiva
2007	14,7	14,6	0,1	29,3	13,4	42,8
2008	14,8	14,3	0,0	29,2	13,5	42,6
2009	14,8	14,2	0,0	29,1	13,4	42,5
2010	14,8	14,2	0,0	29,0	13,3	42,3
2011	14,8	14,1	0,0	28,9	13,3	42,1

Fonte:DPEF 2008-2011, tav. III.5 a pag. 35 e pag. 41.

 

 

Per l’analisi dell’andamento delle entrate si rinvia all’apposita scheda contenuta nella Parte IV del dossier sul DPEF 2008-2011 del 4 luglio 2007, predisposto dai Servizi Bilancio e Studi della Camera e dal Servizio Bilancio del Senato.

 

 

 

 

 

(Dati di competenza – Accertamenti).

Elaborazione del Servizio Studi sui “Bollettini sulle entrate tributarie” del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento per le politiche fiscali.

Nonostante il buon andamento delle entrate tributarie, Il Governo conferma che la lotta all’evasione resta uno dei capisaldi della propria politica fiscale per i prossimi anni (a tal proposito si rinvia al paragrafo Lotta all’evasione).

La riduzione dell’evasione fiscale, con il conseguente aumento delle risorse disponibili, consentirà al Governo di attuare progressivamente alcune priorità in ambito tributario, espressamente elencate nel paragrafo VI.2 del Documento di programmazione economico-finanziaria in commento.

Interventi in favore dei cittadini e delle imprese

Si prevede innanzitutto di ridurre il carico tributario e di dare sollievo ai redditi bassi e medi e a quelli delle famiglie numerose, sostenendo il reddito dei cittadini e delle famiglie e riducendo la tassazione sulla casa.

Il Documento ricorda che, con la legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007), sono già stati introdotti una serie di interventi a sostegno delle famiglie ed è stato ridotto, seppure in maniera limitata, il carico fiscale individuale.

Si tratta della riforma degli assegni al nucleo familiare, contenuta nell’articolo 1, comma 11, della citata legge, con la quale è stato ridisegnato l’andamento di tali assegni in funzione del reddito ed è stata estesa la loro fruizione a fasce di reddito precedentemente escluse.

Per quanto riguarda invece l’imposta sui redditi delle persone fisiche - IRPEF, si segnala che l’articolo 1, comma 6, della stessa legge n. 296 del 2006, ha interamente sostituito gli articoli da 11 a 13 del Testo unico delle imposte dirette - TUIR, di cui al D.P.R. n. 917 del 1986, recando i seguenti interventi:

§       rideterminazione degli scaglioni di reddito e delle relative aliquote di imposta e soppressione del contributo di solidarietà gravante sui redditi superiori a 100.000 euro;

Nella tabella sono poste a confronto le aliquote previgenti (compreso il contributo di solidarietà) con quelle introdotte dalla legge n. 296 del 2006:

 

 

-       soppressione della deduzione per assicurare la progressività dell’imposizione (c.d. no tax area);

-       soppressione della deduzione per oneri di famiglia e introduzione di detrazioni per carichi di famiglia;

-       introduzione di detrazioni di importo differenziato per i redditi di lavoro dipendente e autonomo, di impresa e di pensione.

 

Gli interventi del Governo saranno indirizzati ai seguenti obiettivi:

§      sostegno ai redditi dei cittadini, rimodulando il profilo dell’imposta sul reddito delle persone fisiche – IRPEF e delle relative detrazioni, in modo da:

i)        ridurre il peso della tassazione sui redditi personali,

ii)       sostenere i redditi più bassi,

iii)      rafforzare il sostegno ai redditi medi

iv)     estendere, per quanto possibile, i benefici anche ai redditi medio-alti.

§      sostegno ai redditi delle famiglie. Il Governo intende innanzitutto combinare le restituzioni mensili agli “incapienti” con un ulteriore miglioramento degli assegni al nucleo familiare. Successivamente le detrazioni ai fini IRPEF e gli assegni al nucleo familiare dovrebbero essere unificati in unico istituto a sostegno del reddito delle famiglie con figli minori, che costituirà, secondo quanto affermato nel Documento, una forma di imposta negativa a favore dei redditi bassi, in quanto il reddito disponibile dei soggetti in questione risulterà maggiore del reddito imponibile.

Si ricorda che gli incapienti sono i contribuenti che, a causa della scarsità del proprio reddito, non possono, di fatto, godere delle deduzioni e detrazioni alle quali avrebbero diritto.

Il Governo afferma espressamente che gli interventi sopra illustrati saranno attuati nell’ambìto di un sistema di tassazione su base individuale.

A tal proposito si evidenzia che presso la Commissione Finanze della Camera, nel mese di marzo 2007, è stato avviato l’esame di alcune proposte di legge abbinate[5], le quali prevedono il superamento della tassazione dei redditi della famiglia su base individuale e l’introduzione del quoziente familiare, ovvero di un sistema di imposizione sul reddito, nel quale i redditi dei componenti del nucleo familiare si sommano e il risultato viene diviso per coefficienti determinati in relazione al numero e alla qualità dei componenti il nucleo. Le aliquote d’imposta sono applicate all’importo risultante dalla divisione. L’imposta dovuta dal nucleo familiare è determinata infine moltiplicando il risultato di quest’ultima operazione per lo stesso coefficiente utilizzato per la divisione.

Anche presso la Commissione Finanze e tesoro del Senato sono attualmente all’esame cinque disegni di legge, tutti di iniziativa parlamentare, volti all’introduzione dl quoziente familiare.[6]

§      riduzione della tassazione sulla casa. Il Governo, per il quale il funzionamento del mercato della casa e degli affitti, soprattutto per i giovani, è una della principali preoccupazioni, intende ridurre l’imposta comunale sugli immobili – ICI gravante sulla prima casa, a partire dal 2008, nel quadro delle compatibilità finanziarie. Il Documento osserva che il sistema tributario può favorire lo sviluppo di un mercato funzionale mediante una riforma dell’ICI e del carico tributario sulle abitazioni principali.

Il Governo evidenzia che il sistema delle detrazioni attualmente previsto per l’ICI sull’abitazione principale ha effetti differenziati in relazione alle dimensioni del comune nel quale si trova l’immobile, consentendo, nei comuni con meno di 5.000 abitanti, l’esenzione di quasi il 40 per cento dei proprietari, mentre nei comuni con più di 500.000 abitanti, solo l’8 per cento dei proprietari risulta esente dall’imposta. Il Documento dichiara pertanto necessaria una riforma del sistema di detrazioni, al fine di ridurre la tassazione e favorire una migliore distribuzione del carico tributario.

L’articolo 8, commi 1 e 2, del D.Lgs. n. 504 del 1992, recante Riordino della finanza degli enti territoriali, prevede la detrazione annua di lire 200.000 (pari a 103,29 euro) dall’ICI dovuta sull’abitazione principale. La detrazione è commisurata al periodo dell’anno nel quale l’unità immobiliare è adibita a abitazione principale e deve essere suddivisa tra i soggetti passivi che hanno adibito l’unità immobiliare a propria abitazione principale. I comuni hanno facoltà di ridurre fino al 50 per cento l’imposta dovuta per l’abitazione principale o, in alternativa, di elevare l’importo della detrazione sino a 500.000 lire (pari a 258,29 euro). La facoltà può essere esercitata anche con riferimento a specifiche categorie di soggetti in situazioni di particolare disagio economico-sociale.

Si ritiene opportuno segnalare che l’articolo 6, introdotto nel corso dell’esame presso la Commissione Finanze della Camera, del disegno di legge A.C. 1762-A[7]delega in Governo ad emanare uno o più decreti legislativi con i quali dovrà essere disposta, con effetti a decorrere dall’anno 2008, in attesa della realizzazione della riforma del sistema estimativo del catasto dei fabbricati, una detrazione complessiva ai fini dell’ICI per l’abitazione principale non inferiore a 290 euro.

L’articolo 5 dello stesso disegno di legge, in base a una modifica introdotta nel corso dell’esame presso la Commissione Finanze della Camera, prevede che il Governo, delegato ad emanare uno o più decreti legislativi per la riforma generale del sistema di valutazione del catasto dei fabbricati, riconosca, successivamente alla completa realizzazione di tale riforma, una franchigia per l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale, sostitutiva delle agevolazioni vigenti, per esentare, anche gradualmente, i primi 150 metri quadrati di superficie.

Ai sensi dell’articolo 8 dello stesso disegno di legge A.C. 1762-A, i decreti legislativi contenenti le sopra indicate agevolazioni, potranno essere emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti risorse finanziarie.

Infine si evidenzia che le sopra citate proposte di legge A.C. 2297 e A.S. 1309 prevedono l’esenzione dal pagamento dell’ICI gravante sull’abitazione principale.

Con riferimento ai soggetti che non posseggono un’abitazione e usufruiscono di un’abitazione concessa in locazione, il Governo intende preservare il loro reddito mediante l’introduzione di un sistema di detrazioni IRPEF dei canoni di locazione, in funzione delle aree geografiche, in linea con gli interventi che saranno attuati per l’ICI.

Attualmente la detrazione dei canoni di locazione ai fini IRPEF è disciplinata dall’articolo 16 del D.P.R. n. 917 del 1986 - TUIR, il quale riconosce una detrazione ai titolari di contratti di locazione[8] di unità immobiliari adibite ad abitazione principale. L’importo della detrazione è di lire 960.000 (pari a 495,80 euro), se il reddito complessivo non supera lire 30.000.000 (pari a 15.493,71 euro) e di lire 480.000, se il reddito complessivo supera lire 30.000.000 (pari a 15.493,71 euro) ma non lire 60.000.000 (pari a 30.987,41 euro).

Lo stesso articolo prevede una detrazione di maggiore importo (rispettivamente lire 1.920.000, pari a 991,60 euro, e lire 960.000, pari a 495,80 euro, per le stesse classi di reddito sopra indicate) in favore dei lavoratori dipendenti che trasferiscono la propria residenza per motivi di lavoro.

Si ricorda poi che con l’articolo 1, comma 319, della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007)[9], ha introdotto una detrazione IRPEF dei canoni di locazione per gli studenti che frequentano università ubicate in comuni distanti da quello di residenza almeno 100 chilometri e comunque siti in una provincia diversa. La detrazione spetta nella misura del 19 per cento dei canoni versati, per un importo non superiore a 2.633 euro annui.

Si segnala infine che il già citato articolo 6 del disegno di legge A.C. 1762-A delega in Governo ad emanare uno o più decreti legislativi con i quali dovrà essere introdotto un meccanismo di detrazioni ai fini IRPEF in favore dei conduttori di immobili adibiti ad abitazione principale, tenendo conto delle diverse situazioni reddituali e prevedendo misure in favore dei conduttori che dovessero risultare incapienti e non potessero perciò usufruire delle detrazioni. Ai sensi dell’articolo 8 dello stesso disegno di legge, i decreti legislativi contenenti le indicate detrazioni, potranno essere emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti risorse finanziarie.

Il Documento ritiene inoltre necessario considerare una revisione della tassazione dei redditi percepiti dai soggetti che concedono unità immobiliari in locazione, nel contesto dell’attuazione dei princìpi di delega per la riforma della tassazione dei redditi da capitale.

Si evidenzia che nel disegno di legge delega che prevede, tra gli altri, la riforma della tassazione dei redditi di capitale (A.C. 1762-A) non si dispone nulla con riferimento alla tassazione dei redditi di locazione.

§      riforma dell’imposta sulle società – IRES e della tassazione delle imprese. Il Governo osserva che il sistema produttivo, cuore della crescita, è soggetto a crescenti pressioni concorrenziali e che un’equa ed equilibrata tassazione del reddito delle società di capitale e delle imprese è uno degli strumenti centrali per sostenere la competitività del sistema produttivo italiano. Il Governo propone le seguenti aree di intervento:

Riduzione delle aliquote d’imposizione sui redditi di impresa e ampliamento delle basi imponibili, adeguandosi ad una tendenza in atto da tempo in altri paesi. Implementazione progressiva delle proposte di riforma dell’IRES elaborate dalla Commissione di studio sull’imposizione fiscale sulle società, istituita con D.M. 27 giugno 2006 e presieduta dal Prof. Salvatore Biasco.[10]

Attualmente l’aliquota dell’imposta sulle società – IRES è fissata al 33 per cento (articolo 77 del D.P.R. n. 917 del 1986 – TUIR). I redditi di impresa percepiti dalle persone fisiche concorrono alla formazione del reddito complessivo ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche – IRPEF, con applicazione delle relative aliquote per scaglioni (articolo 11 del TUIR). Anche i redditi derivanti alla partecipazione a società di persone concorrono alla formazione del reddito complessivo sul quale si applica l’IRPEF.

Verifica degli studi di settore e del sistema di tassazione delle piccole e medie imprese. In relazione a questa tematica, che viene considerata importante sia per la crescita che per l’equità del sistema tributario, il Governo intende attivare forme di concertazione finalizzate all’ottenimento di un risultato condiviso, affinché il rapporto tra i contribuenti interessati ed l’amministrazione finanziaria si sviluppi in armonia e rispetto reciproco.

Il Documento considera prioritaria l’identificazione delle imprese marginali, nei confronti delle quali si dovrebbero ridurre al minimo gli obblighi tributari, anche con l’eventuale introduzione di sistemi di tassazione forfetaria e semplificata.

Per gli ultimi sviluppi in materia di studi di settore si rinvia al paragrafo relativo alla Lotta all’evasione.

Per quanto riguarda i sistemi di tassazione forfetaria e semplificata, si segnala l’introduzione, da parte dell’articolo 37, comma 15, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, di un regime opzionale di franchigia ai fini IVA per i contribuenti c.d. minimi, ovvero per i contribuenti con volume d’affari non superiore a 7.000 euro annui. Tali soggetti sono esonerati dal versamento dell’IVA e da tutti gli altri obblighi previsti dal D.P.R. n. 633 del 1972, fatta eccezione per gli obblighi di numerazione e di conservazione delle fatture di acquisto e delle bollette doganali, nonché di certificazione e comunicazione telematica dei corrispettivi. Costoro non possono addebitare l’imposta sulle operazioni effettuate a titolo di rivalsa, né detrarre l’IVA pagata sugli acquisti e sulle importazioni.

§      incentivazione delle aggregazioni di impresa e degli investimenti in ricerca. Il Governo ricorda le difficoltà del sistema produttivo italiano, caratterizzato da una miriade di piccole e piccolissime imprese, a competere sui mercati globalizzati, nei quali la dimensione dell’impresa e la sua capacità innovativa costituiscono importanti elementi. Per rafforzare la struttura delle imprese, il Documento propone di incentivare la quotazione delle imprese e l’apertura del capitale di rischio al private equity, anche prevedendo eventuali sgravi fiscali.

A tale proposito si segnala che l’articolo 20 del disegno di legge A.C. 2272-bis-A[11] delega il Governo a emanare uno o più decreti legislativi per favorire, mediante agevolazioni fiscali, l'intervento da parte di organismi di investimento collettivo in valori mobiliari nel capitale di rischio delle società, nonché per favorire l'ammissione dei titoli di partecipazione alla quotazione nei mercati regolamentati dell'Unione europea o dei Paesi aderenti allo Spazio economico europeo.

Con riferimento invece agli incentivi per investimenti nella ricerca, si ricorda che l’articolo 1, commi 280-284, della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) ha concesso un credito di imposta alle imprese per il triennio 2007-2009, nella misura del 10 per cento dei costi sostenuti per attività di ricerca industriale e di sviluppo precompetitivo. Ai fini della determinazione del credito d'imposta i costi non possono, in ogni caso, superare l'importo di 15 milioni di euro per ciascun periodo d'imposta.[12]

Semplificazione

Il Governo afferma che gli adempimenti tributari costituiscono un costo per il sistema produttivo e la collettività e per tale motivo devono essere ridotti. Evidenzia inoltre che tale costo è particolarmente regressivo, gravando in misura relativamente maggiore sulle piccole e medie imprese.

Il Governo ritiene pertanto che per realizzare un fisco equo e giusto sia centrale la semplificazione degli adempimenti per le imprese di piccola dimensione e la riduzione dei costi per i contribuenti. Per la realizzazione di questi obiettivi il Documento dichiara importante il miglioramento dell’efficienza dell’amministrazione finanziaria, l’accelerazione del sistema dei rimborsi e l’attuazione dei princìpi di delega in materia di riscossione e accertamento, per avviare la riforma del contenzioso fiscale.

Con riferimento al sistema dei rimborsi si ricorda che l’articolo 1, comma 308, della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) ha ampliato il novero dei soggetti che possono chiedere il rimborso infrannuale dell’IVA ed ha consentito al Ministro dell’economia e delle finanze di individuare, con propri decreti, categorie di contribuenti per i quali, in relazione all’attività esercitata ed alle tipologie di operazioni effettuate, i rimborsi annuali ed infrannuali dell’IVA vengano eseguiti in via prioritaria, entro tre mesi dalla richiesta. In attuazione di tale previsione sono stati emanati:

-        D.M. 22 marzo 2007 (G.U. 31/3/2007, n. 76) che riconosce il diritto al rimborso in via prioritaria ai subappaltatori del settore edile;

-        D.M. 25 maggio 2007 (G.U. 30/6/2007, n. 150) che riconosce il diritto al rimborso in via prioritaria ai soggetti che esercitano attività di recupero e preparazione per il riciclaggio di cascami e rottami metallici.

Si segnala inoltre che l’articolo 3, introdotto nel corso dell’esame presso la Commissione Finanze della Camera, del già citato disegno di legge A.C. 1762-A prevede che parte delle maggiori entrate derivanti dalla gestione del denaro e dei beni confiscati agli appartenenti ad associazioni di tipo mafioso e delle somme giacenti presso la Cassa delle ammende possa essere destinato all’erogazione dei rimborsi di imposta.[13]

Con riferimento alla riscossione e all’accertamento, si segnala che il citato disegno di legge A.C. 1762-A delega al Governo l’emanazione di uno o più decreti legislativi per il riordino della disciplina della riscossione volontaria e coattiva, al fini di potenziare l’attività di recupero delle somme non versate spontaneamente (articolo 2) e uno o più decreti legislativi in materia di accertamento dei tributi erariali, volti ad armonizzare, razionalizzare e semplificare le relative disposizioni (articolo 4).

Federalismo fiscale

Il Governo osserva infine che l’attuazione del federalismo fiscale, previsto dall’articolo 119 della Costituzione, richiede una profonda revisione del sistema di finanziamento degli enti territoriali, da realizzare in modo tale da garantire sia un’autonomia finanziaria significativa ai suddetti enti, sia un adeguato grado di perequazione tra territori differenti.

Nel nuovo sistema di finanziamento degli enti territoriali, i tributi propri avranno il compito di garantire la manovrabilità dei bilanci, l’adattamento dei livelli dell’intervento pubblico alle situazioni locali e la responsabilità delle amministrazioni locali, mentre le compartecipazioni ai tributi erariali dovranno garantire la stabilità, anche in senso dinamico, del volume delle risorse finanziarie.

Accanto alle risorse derivanti dai tributi, lo Stato garantirà un sistema di trasferimenti perequativi che al fine di assicurare il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e delle funzioni fondamentali degli enti locali, come previsto dall’articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione.

In aggiunta alle risorse sopra indicate, in attuazione dell’articolo 119, quinto comma, della Costituzione, dovranno essere assicurati a determinati enti territoriali trasferimenti addizionali finalizzati a promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, rimuovere gli squilibri economici e sociali e favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, fermi restando gli impegni assunti dl Governo in sede comunitaria e nazionale.

 

Si segnala che il 28 giugno 2007 è stato approvato dal Consiglio dei Ministri un disegno di legge per il conferimento al Governo della delega a disciplinare la riforma in senso federale della finanza di regioni e enti locali, con indicazione, tra gli altri, di criteri per l’istituzione e l’applicazione di tributi propri da parte degli enti territoriali. Sul testo del disegno di legge dovrà essere acquisito il parere della Conferenza unificata.

 

Per una trattazione più completa delle problematiche connesse all’autonomia finanziaria degli enti territoriali si rinvia al paragrafo relativo alla Finanza territoriale.

 

Finanza territoriale

Il Documento di programmazione economico-finanziaria sottolinea la particolare accelerazione che nel corso degli ultimi anni è stata data al processo di decentramento amministrativo con la riforma del Titolo V della Costituzione e con i conseguenti provvedimenti legislativi di attuazione.

Al riguardo, si ricorda che nel luglio 2006 le Commissioni Affari costituzionali del Senato e della Camera hanno deliberato un ciclo di audizioni congiunte, in materia di attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 2001)[14]. Fra i diversi temi è stata altresì affrontata la riforma del federalismo fiscale ed il suo rapporto con le garanzie di eguaglianza nel godimento dei diritti sociali. In particolare, si è discusso delle modalità e dei tempi di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, con riferimento alla tutela delle autonomie e all’uniforme attuazione delle garanzie costituzionali riferite ai diritti sociali.

 

Coerentemente con il rispetto del principio di sussidiarietà, l’evoluzione dei processi di attuazione della predetta riforma è diretta all’attribuzione di una maggiore autonomia finanziaria alle regioni e agli enti locali.

Il 3 luglio 2007, in un’audizione di fronte alla Commissione parlamentare per le questioni regionali, il Ministro dell’economia e finanze ha tracciato l’evoluzione storica della quota delle entrate fiscali sul totale delle entrate delle amministrazioni locali. Tale quota, da un valore del 15,7 per cento del 1990, è andata crescendo nel 1995 (25,2%) e nel 2000 (44,7%) fino a quasi triplicarsi in quindici anni (il valore del 2005 è infatti pari al 44,1%).

Al riguardo, il Documento sottolinea che è necessario, da una parte, riconoscere agli enti territoriali un’autonomia tributaria, eventualmente differenziata per livello di governo, accompagnata dalla definizione delle responsabilità rispetto a determinati vincoli di spesa[15], anche con riferimento agli obblighi internazionali e, dall’altra, garantire un adeguato grado di perequazione tra i territori con gettito e spesa potenziale differente.

In particolare, si afferma che la sospensione della facoltà degli enti territoriali di variare la misura delle addizionali disposta nella scorsa legislatura ha causato una battuta d’arresto nella costruzione del federalismo e, con riferimento ai vincoli del patto di stabilità interno, ha spostato progressivamente il controllo dal saldo di bilancio alla dinamica della spesa.

 

La modifica del patto di stabilità degli enti locali attuata dalla legge finanziaria per il 2007, sottolinea il Documento, ha restituito ed ampliato gli spazi di autonomia di tali enti. Con riferimento a province e comuni cui si applica il patto[16], si è inoltre considerata la questione dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione per finanziare spese di investimento che non rientrano nel computo dei saldi rilevanti ai fini del patto stesso.

Il decreto-legge n. 81 del 2 luglio 2007, approvato dal Governo contestualmente alla DPEF, all’articolo 2, ha infatti reso utilizzabile nell’esercizio 2007, per gli enti locali che abbiano rispettato il patto di stabilità nel triennio 2004-2006, un ammontare totale degli avanzi di amministrazione pari a 250 milioni di euro (50 mln. per le province e 200 mln. per i comuni).

Dai dati di consuntivo pervenuti al Ministero dell’interno, tale “sblocco” di complessivi 250 milioni di euro è operato a fronte di un valore totale degli avanzi di amministrazione di circa 1,1 miliardi di euro per il comparto delle province e di 4,6 miliardi per quello dei comuni.

Anche con riferimento alle regioni, inoltre, il Documento ritiene opportuno introdurre il saldo quale parametro di riferimento per il patto di stabilità interno, sulla scorta di quanto già disposto dalla legge finanziaria del 2007 per gli enti locali e in base alle disposizioni già inserite nel testo del disegno di legge delega sul federalismo fiscale.

Quest’ultimo provvedimento è stato esaminato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 28 giugno 2007[17] e reca i principi fondamentali secondo cui il Governo intende attuare le disposizioni dell’articolo 119 della Costituzione in materia di autonomie regionali e locali.

I principali obiettivi del disegno di legge delega sul federalismo fiscale, composto da 20 articoli, riguardano:

§      la definizione di un assetto stabile di finanza delle regioni e degli enti locali (distinti in base all’ampiezza demografica) e di una combinazione ottimale, con riferimento ai diversi di governo, di tributi propri e aliquote di compartecipazione erariale[18] per un’attuazione concreta dell’autonomia tributaria, garantita anche da leggi statali in assenza di disposizioni regionali;

§      il finanziamento integrale delle prestazioni regionali essenziali, riguardanti la sanità e l’assistenza sociale mediante un fondo perequativo alimentato da quote di compartecipazione all’IRPEF di competenza di regioni con maggiore capacità fiscale[19];

§      il coinvolgimento e la condivisione di tutti i livelli di governo nella definizione degli obiettivi programmatici, al fine di limitare quegli interventi che presentano carattere frammentario e misure che rispondono prevalentemente ad esigenze di equilibrio finanziario del complesso dei conti pubblici.

 

Il fine ultimo del disegno di legge di delega in materia di federalismo fiscale è definire un quadro di stabilità e certezza che consenta ai singoli enti territoriali di programmare la propria attività secondo il binomio autonomia/responsabilità.

In particolare, il Documento prevede che le norme della manovra di bilancio con ricadute sulla finanza regionale e locale, che attualmente confluiscono all’interno del disegno di legge finanziaria, formeranno oggetto di un apposito disegno di legge presentato nel mese di giugno, previamente concordato con regioni ed enti locali. Tale provvedimento sarà collegato alla manovra di bilancio ed approvato entro il mese di ottobre, con il duplice scopo di decongestionare la sessione di approvazione del bilancio dello Stato, da una parte, e garantire il margine di tempo necessario per gli enti territoriali di formulare autonome politiche di bilancio.

Al riguardo, si ricorda che, a breve distanza dalla conclusione della sessione di bilancio, in data 13 febbraio 2007, le Commissioni bilancio della Camera e del Senato hanno deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva congiunta sulla linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio, approvando (rispettivamente l’8 e il 16 maggio 2007) due documenti di contenuto sostanzialmente identico. Tra i punti di maggiore criticità del quadro vigente individuati, con riferimento all’ipertrofia della legge finanziaria, èelencata l’assenza di una legge organica per il coordinamento della finanza pubblica in conformità all’articolo 119 della Costituzione. Tra le possibili soluzioni si indica una riforma non limitata all’aggiustamento della disciplina vigente, ma tale da aggiornare complessivamente la normativa in materia per giungere ad una legge quadro interamente nuova per la finanza pubblica. In particolare, il documento sottolinea l’opportunità di dare attuazione alla riforma del Titolo V della Costituzione per quanto riguarda in particolare il federalismo fiscale, e di definire, attraverso un'apposita legge organica e con una concertazione con le regioni e gli enti locali, criteri, regole e obiettivi essenziali del patto di stabilità interno, così da snellire il disegno di legge finanziaria, che conterrebbe la sola definizione degli aspetti quantitativi in materia.

La questione era stata peraltro già affrontata durante il dibattito sulla riforma delle procedure di bilancio presso la Giunta per il regolamento della Camera[20]. In tale sede, le comunicazioni del Presidente della Camera hanno sottolineato la necessità di organizzare il contenuto proprio della legge finanziaria alla luce dei nuovi compiti richiesti da un sistema di governo della finanza pubblica strutturato su più livelli.

Particolare rilevanza assume in proposito la legislazione di attuazione del federalismo fiscale che diviene uno strumento per ridistribuire la quantità di questioni che la legge finanziaria è chiamata a risolvere ogni anno, attraverso una disciplina stabile e strutturale della finanza regionale e locale. In tal modo, il quadro normativo e procedurale non si modificherebbe di anno in anno, mentre alla legge finanziaria spetterebbero le sole modulazioni quantitative coerenti con la manovra annuale e la fissazione di vincoli e obiettivi di interesse nazionale, rinviandone l’attuazione alla normativa regionale e alle procedure d’intesa. Al riguardo si afferma che il Documento di programmazione economico-finanziaria dovrebbe contenere un esame approfondito dei vincoli e degli impegni nei rapporti con l'Unione europea, delle loro conseguenze per settore di spesa e della distribuzione delle competenze tra i diversi livelli territoriali.

 

Ai fini dell’attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 2001), il DPEF fa riferimento anche al disegno di legge delega sul Codice delle autonomie, attuativo degli articoli 117, comma 2, lett. p), in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali degli enti locali, nonché dell’articolo 118 della Costituzione, in materia di funzioni amministrative degli stessi enti sulla base del principio di sussidiarietà (c.d. “funzioni proprie”), attualmente in discussione presso la Commissione affari costituzionali del Senato[21].

Il testo, in particolare, conferisce una serie di deleghe al Governo, volte a: individuare le funzioni fondamentali e le funzioni proprie degli enti locali; porre la disciplina degli organi di governo, del sistema elettorale e delle altre materie inerenti agli enti locali; istituire le città metropolitane; conferire a regioni ed enti locali ulteriori funzioni (rispetto a quelle fondamentali e a quelle proprie); porre la disciplina di Roma capitale; effettuare la revisione delle circoscrizioni delle province; adottare una “Carta delle autonomie locali”, ossia un codice diretto a riunire e coordinare sistematicamente le disposizioni statali risultanti dall’attuazione delle deleghe conferite.

I principi cui il Governo dovrà attenersi nell’esercizio della delega, tra l’altro, riguardano:

§      il rispetto dell’autonomia (riferita alle competenze dettate dalla Costituzione) degli enti territoriali e delle competenze legislative dello Stato e delle regioni;

§      l’individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali, vale a dire quelle connaturate all’ente e imprescindibili per il suo funzionamento e per il soddisfacimento dei bisogni della comunità che ne fa parte; svolte anche sulla base di accordi tra gli enti stessi, utilizzando risorse comunitarie;

§      la valutazione della qualità dell’azione di governo di ciascun ente locale assegnata all’Unità di monitoraggio, secondo le disposizioni già previste dalla legge finanziaria per il 2007[22].

Inoltre, nella previsione degli organi di governo e dei meccanismi di elezione degli stessi, il Governo dovrà ispirarsi al principio della semplificazione, anche per i casi in cui è necessario in tempi brevi il risanamento di situazioni di dissesto finanziario ed il ripristino della normale funzionalità dell’ente locale.

 

Il Documento inoltre afferma che prima della definitiva approvazione parlamentare delle deleghe relative al federalismo fiscale e al Codice delle autonomie, sia le regioni che gli enti locali saranno coinvolti in modo sistematico nella definizione di strategie settoriali come la qualificazione della spesa pubblica, gli interventi di fiscalità sociale e le infrastrutture, sulla scorta dell’esperienza positiva riguardante il patto per la salute.

Al riguardo, il comma 796 della legge finanziaria per il 2007 aveva dettato numerose disposizioni volte a garantire il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica nel comparto sanitario e la riqualificazione della spesa, anche sulla base di indirizzi concordati in sede di Conferenza Stato-regioni.

 

Inoltre, si darà piena attuazione alla normativa vigente relativa al decentramento delle funzioni amministrative dello Stato agli enti territoriali, con particolare riferimento ai provvedimenti non ancora attuati per il mancato accordo sui mezzi finanziari da trasferire e sulle funzioni assegnate e dismesse dallo Stato.

Si segnala in proposito che è di recente pubblicazione il decreto sul decentramento delle funzioni catastali ai comuni, in attuazione del comma 197 della legge finanziaria per il 2007[23].

Il DPEF enumera infine una serie di interventi a livello locale:

§      una politica di sostegno a favore della montagna e dei comuni montani che, nel rispetto del principio di sussidiarietà, tenga conto del potenziale economico, delle specificità territoriali e delle esigenze di coesione e sviluppo sostenibile di dette aree. A questo fine, si ritiene opportuno, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, un incremento della dotazione finanziaria del Fondo nazionale per la montagna, anche mediante un provvedimento sulla valorizzazione e tutela dei territori montani, assegnando carattere perequativo a tale Fondo;

§      promozione dello sviluppo sostenibile per le isole minori, mediante specifiche politiche nei settori dell’energia, dei trasporti e della concorrenza, per favorire soggetti privati e imprese;

§      migliorare la qualità e l’efficienza dell’azione di governo locale, anche mediante misure volte a incentivare la gestione in forma associata dei servizi pubblici tra gli enti locali. Al fine di limitare i distacchi dei comuni, inoltre, nei limiti delle disponibilità finanziarie, il Documento ritiene necessario valorizzare e promuovere le realtà socio-economiche di confine con le regioni a statuto speciale;

§      assicurare la tutela delle minoranze linguistiche, anche attraverso adeguati stanziamenti, compatibili con le risorse disponibili.

Lotta all’evasione

Nel documento di programmazione economico-finanziaria si evidenzia (par. IX.9 - pag. 161) come il fenomeno dell'evasione fiscale rappresenti un fattore di criticità per lo sviluppo dell'economia italiana producendo una sottrazione di risorse per il bilancio pubblico e comportando aggravi del carico impositivo per quella parte di contribuenti che adempiono correttamente i propri doveri fiscali. L’evasione inoltre altera l'equità del sistema, causando distorsioni nella normale concorrenza sui mercati con conseguenti inefficienze del sistema economico, e contribuisce a confondere i confini tra attività legali e attività criminali.

Secondo quanto riportato del DPEF, le ragioni dell'elevato livello di evasione in Italia - le statistiche ufficiali di contabilità nazionale stimano che un’economia sommersa compresa tra il 16,6 e il 17,7 per cento del PIL - sono spiegate soprattutto con le caratteristiche della struttura economica e produttiva del paese e con alcuni fattori istituzionali ed organizzativi quali il sistema dei controlli, il livello delle sanzioni e le modalità di riscossione.

Nel Documento si ricorda anche come altri studi eseguiti da istituti e organismi indichino valori anche superiori di evasione (circa il 25-30% del PIL) che collocano l'Italia ai vertici del livello di evasione fiscale tra i Paesi dell'Unione europea, con quote del fenomeno ben superiori a quelle che possono essere considerate come fisiologiche.

A tale proposito si evidenzia che in una recente analisi[24] dell’Agenzia delle Entrate si evidenzia come l'evasione fiscale IVA in Italia abbia superato i 43 milioni di euro su circa 77,9 milioni di euro di Iva di competenza. La base imponibile complessivamente evasa sarebbe di circa 270 milioni di euro: pari al 33% del PIL. Lo studio propone inoltre l’utilizzo di un indicatore alternativo all'usuale indice di pressione fiscale utilizzato nella contabilità nazionale: «la pressione fiscale effettiva» che equivale al peso che grava sui contribuenti ed operatori adempienti. Nel 2004, a fronte di un prelievo «apparente» pari del 41,42% del PIL, i contribuenti non evasori hanno versato il 50,74% dei redditi prodotti. Nel 2000, la pressione effettiva reale sui contribuenti non evasori era del 52,26%, poi si è ridotta al 51,36% nel 2003, per arrivare al 50,74% nell'ultimo anno rilevato, che è il periodo d’imposta 2004.

 

Nel DPEF il Governo ritiene pertanto fondamentale ridurre l'evasione fiscale in Italia, attraverso adeguate politiche di contrasto e di deterrenza. Nel Documento di programmazione si ricorda che l'evasione non risulta dagli studi disponibili uniformemente distribuita, né a livello settoriale né a livello territoriale. In particolare a livello settoriale, appare particolarmente concentrata nei comparti del terziario (servizi alle imprese e alle famiglie e commercio al dettaglio), mentre territorialmente si rilevano concentrazioni sia al Nord che al Sud.

L'azione di contrasto all'evasione avviata dal Governo si propone di ristabilire un corretto rapporto tra contribuenti e istituzioni pubbliche attraverso innanzitutto l'abbandono di ogni forma di condono, in modo da ripristinare la certezza dell'obbligo tributario.

 

Per quanto riguarda i provvedimenti adottati, il Governo ricorda i seguenti interventi:

§      l'intervento nel settore delle compravendite immobiliari che ha sostituito, con alcune eccezioni, l'applicazione dell'Iva con l'imposta di registro.

Si tratta della disposizione introdotta con l’articolo 1, comma 46 della legge finanziaria 2007; che ha esteso agli agenti immobiliari, per le scritture private non autenticate di natura negoziale stipulate a seguito della loro attività per la conclusione degli affari, l’obbligo di chiedere la registrazione di tali atti e la conseguente obbligazione al pagamento dell’imposta di registro, solidalmente con le parti contraenti. Inoltre, i contraenti di una compravendita immobiliare, in base all’articolo 35, comma 22, del decreto legge n. 223 del 2006, hanno ora l'obbligo di attestare nel rogito se l'affare sia stato intermediato da un agente immobiliare.

§      Gli interventi sulle cosiddette "società di comodo", che hanno modificato i criteri per l'identificazione delle stesse incrementando il loro reddito presunto ed i limiti introdotti all'utilizzo dei crediti Iva.

Si tratta delle disposizioni introdotte con l’articolo 1, commi da 109 a 118 e comma 326 della legge finanziaria 2007, le quali hanno modificato la disciplina delle società non operative e agevolato lo scioglimento ovvero la trasformazione delle società non operative in società semplici, intervenendo sul regime fiscale delle assegnazioni ai soci. Si ricorda che per società non operative (ovvero “società di comodo”) si intendono quelle che non sono preposte a svolgere un’attività economica o commerciale, ma soltanto a gestire un patrimonio mobiliare o immobiliare. L’ordinamento tributario prevede una disciplina di contrasto di tali società, volta ad evitarne l’utilizzo a fini antielusivi. Le modifiche intervenute hanno previsto, tra l’altro, che i criteri di individuazione delle società non operative verranno applicati non solo alle società ed enti i cui titoli sono negoziati in mercati regolamentati italiani ma anche alle società ed enti che controllano società ed enti i cui titoli sono negoziati in mercati regolamentati italiani ed esteri, nonché alle stesse società ed enti quotati e alle società da essi controllate, anche indirettamente.

Per quanto riguarda i limiti all’utilizzo dei crediti Iva la norma in questione è contenuta nell’articolo 35, commi 15 e 16 del D.L. n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006, che ha stabilito per le società non operative che il credito in eccesso risultante dalla dichiarazione presentata ai fini dell’IVA non possa essere ammesso al rimborso, né formare oggetto di compensazione o di cessione.

§      L'introduzione del sistema del reverse charge dell’IVA nel settore dell'edilizia.

Si tratta delle disposizioni introdotte con l’articolo 35, commi 5-6-ter del decreto legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006. In particolare il comma 35 ha esteso alle prestazioni di servizi rese nel settore edile da soggetti subappaltatori il metodo della tassazione inversa (reverse charge) agli effetti dell’IVA cosicché è il destinatario della prestazione che viene ad essere tenuto al pagamento dell'imposta, se soggetto passivo d'imposta nel territorio dello Stato e la fattura viene emessa dal subappaltatore senza addebito d'imposta e deve essere integrata dal destinatario della prestazione con l'indicazione dell'aliquota e della relativa imposta e annotata nel registro delle fatture o dei corrispettivi.

§      Il monitoraggio delle operazioni di "importazione parallela" di autoveicoli, che hanno dato luogo a rilevanti frodi.

§      La possibilità di controllare, in alcuni casi specifici, ex ante le compensazioni automatiche (che possono dar luogo a rimborsi e compensazioni non corretti).

§      Alcune misure finalizzate ad accrescere la disponibilità e la qualità delle informazioni utilizzabili in fase di controllo e accertamento, quali la costruzione dell'anagrafe dei conti correnti; la reintroduzione dell'elenco clienti e fornitori; l'obbligo di utilizzazione di un apposito conto per la ricezione di pagamenti; l'obbligo di trasmissione telematica dei corrispettivi.

Per quanto riguarda l’anagrafe dei conti correnti la norma di riferimento è l’articolo 37, commi 4-7 del decreto legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006. In particolare si prevede l’obbligo per le banche, la società Poste italiane Spa, gli intermediari finanziari, le imprese di investimento, gli organismi di investimento collettivo del risparmio, le società di gestione del risparmio, nonché di ogni altro operatore finanziario di comunicare all’Anagrafe tributaria l’esistenza e la natura di qualsiasi rapporto da essi intrattenuto. L’anagrafe tributaria dovrà archiviare tali dati in un’apposita sezione, indicando i dati anagrafici, comprensivi del codice fiscale, dei titolari di tali rapporti. Con Provvedimento dell’Agenzia delle entrate del 19 gennaio 2007 sono state dettate le modalità e i termini di comunicazione all’Anagrafe Tributaria dei dati relativi alle somme di denaro erogate, a qualsiasi titolo, da imprese, intermediari e ogni altro operatore del settore delle assicurazioni..

L’obbligo di utilizzazione di conti correnti per ricevere i pagamenti per gli esercenti arti e professioni è stato introdotto dall’articolo 35, commi 12 e 12-bis del decreto legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006. In base a tali disposizioni gli esercenti arti o professioni, anche in forma associata, sono obbligati a tenere uno o più conti correnti bancari o postali in cui debbono far affluire le somme riscosse nell’esercizio dell’attività ed effettuare i prelevamenti per il pagamento delle spese. Inoltre i compensi in denaro per l’esercizio di arti e professioni devono essere riscossi esclusivamente attraverso assegni non trasferibili, bonifici, oppure altre modalità di pagamento bancario o postale, nonché mediante sistemi di pagamento elettronico. L’applicazione della disposizione è graduale, in quanto fino al 30 giugno 2007 il limite al di sotto del quale la norma non si applica è fissato in 1.000 euro, dal 1° luglio 2007 fino al 30 giugno 2008 in 500 euro, e soltanto dal 1° luglio 2008 si applicherà il limite a regime di 100 euro.

Per quanto riguarda l’elenco clienti e fornitori l’articolo 37, commi 8 e 9 del decreto legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006, ha introdotto a carico dei soggetti passivi dell’IVA, l’obbligo di presentare l’elenco dei soggetti nei cui confronti sono state emesse fatture nell’anno cui si riferisce la comunicazione (c.d. elenco clienti), nonché, in relazione al medesimo periodo, un elenco dei soggetti titolari di partita IVA da cui sono stati effettuati acquisti rilevanti ai fini dell’applicazione dell’imposta sul valore aggiunto (c.d. elenco fornitori), prevedendo altresì per ciascun soggetto l’indicazione del codice fiscale (o della partita Iva per le comunicazioni fino al 31 dicembre 2006) e dell’importo complessivo delle operazioni effettuate, al netto delle relative note di variazione, con l’evidenziazione dell’imponibile, dell’imposta, nonché dell’importo delle operazioni non imponibili e di quelle esenti. Si ricorda altresì che con Provvedimento dell’Agenzia delle entrate del 25 maggio 2007, pubblicato il GU del 14 giugno 2007, sono stati individuati gli elementi informativi e definite le modalità tecniche e i termini relativi alla trasmissione degli elenchi, in particolare sono stati definiti i soggetti obbligati, i dati da riportare, le operazioni escluse, le modalità tecniche, nonché, per il 2006, i termini d'invio on-line, fissati al 15 ottobre 2007, per la generalità dei contribuenti ed al 15 novembre per i soggetti che nel 2006 hanno realizzato un volume d'affari che consente di scegliere la liquidazione Iva trimestrale. A regime, cioè a partire dal 2008, l'obbligo è previsto per il 29 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento.

L’obbligo di trasmissione telematica giornaliera dei corrispettivi per i commercianti al minuto e le attività assimilate, nonché per le imprese operanti nella grande distribuzione, è stato introdotto dall’articolo 37, commi 33-37 del decreto legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006, poi modificati dalla legge finanziaria 2007. Con la circolare n. 1/E del 19 del gennaio 2007 l’Agenzia delle entrate ha chiarito che in virtù delle modifiche apportate dall’articolo 1, comma 327 della legge finanziaria 2007, le misure in questione non entrano in vigore il 1° gennaio 2007, bensì decorrono dalla data progressivamente individuata, per singole categorie di contribuenti, con provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate da adottare entro il 1° giugno 2008. Inoltre, gli apparecchi misuratori fiscali immessi sul mercato a decorrere dal 1° gennaio 2008, dovranno essere idonei alla trasmissione telematica dei corrispettivi.

Sono stati poi incrementati i poteri istruttori e sanzionatori dell'amministrazione fiscale e della riscossione, coerentemente con una strategia di potenziamento delle procedure di controllo ed accertamento.

Si ricordano a tale proposito le norme introdotte con l’articolo 35, commi 24 e 35 del decreto legge n. 223 del 2006, convertito dalla legge n. 248 del 2006 in base alle quali si ha l’applicazione delle attribuzioni e dei poteri di controllo dell’amministrazione in materia di accertamento delle imposte sui redditi – di cui agli articoli 31 e seguenti del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 – anche ai fini dell’imposta di registro, nonché delle imposte ipotecaria e catastale. In materia di riscossione sono stati ampliate le possibilità di accesso degli agenti della riscossione alle banche dati rilevanti detenute da soggetti pubblici e privati nonché ai dati dell’anagrafe tributaria.

§      Le modifiche al regime degli studi di settore, consistenti nella revisione triennale degli studi; nell’analisi della coerenza generalizzata e specifica; nell’aggiornamento del limite dei ricavi per la loro applicazione; nella ridefinizione delle cause di esclusione e nelle sanzioni per dati non veritieri. Si tratta di misure che mirano ad aggiornare e potenziare questo strumento, che il Governo considera un valido mezzo di controllo per la vasta platea di piccole e medie imprese.

Si ricorda a tale proposito che gli studi di settore, introdotti nell’ordinamento dall’articolo 62-bis del decreto-legge 30 agosto 1993, n. 331, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1993, n. 427, sono strumenti diretti a facilitare la ricostruzione induttiva dei redditi d’impresa e di lavoro autonomo, attraverso la determinazione di funzioni di ricavo e compenso per gruppi omogenei di contribuenti operanti nello stesso settore di attività. Gli Studi di settore valutano la capacità di produrre ricavi o conseguire compensi dalle singole attività economiche e si avvalgono di un metodo informatizzato, elaborato su base statistica, che consente ai contribuenti il calcolo dei ricavi o dei compensi presunti dall’attività di ogni singola impresa o professionista (c.d. procedura di calcolo). Tali studi sono peraltro anche un ausilio all’attività di accertamento, in quanto l’articolo 10, comma 1 della legge n. 146 del 1998 (“Disposizioni per la semplificazione e la razionalizzazione del sistema tributario e per il funzionamento dell’Amministrazione finanziaria, nonché disposizioni varie di carattere finanziario”), ha previsto espressamente che l’Amministrazione finanziaria possa effettuare accertamenti basati sugli studi di settore.

Recenti modifiche alla disciplina degli studi di settore sono state introdotte con l’articolo 1, commi da 13 a 18 e da 23 a 27 della legge finanziaria 2007 (legge n. 296 del 2006). In particolare il comma 14 ha disposto, in via transitoria, che fino all’elaborazione e revisione degli studi di settore, per l’applicazione degli studi esistenti si tenga anche conto di specifici indicatori di normalità economica idonei all’individuazione di ricavi, compensi e corrispettivi fondatamente attribuibili al contribuente in relazione alle caratteristiche e alle condizioni di esercizio della specifica attività da esso svolta. Gli indicatori di normalità economica sono stati approvati con DM 2 marzo 2007.

A tale proposito si ricorda che nella seduta di martedì 26 giugno è stata approvata dall’Assemblea del Senato una mozione[25] con la quale si impegna il Governo a "rivedere" l'utilizzo del nuovo strumento degli indicatori di normalità economica, introdotto con la legge finanziaria 2007. In particolare si sottolinea la natura sperimentale per gli indicatori di normalità economica, che saranno utilizzati, senza nessun meccanismo accertativo, al fine di costruire delle liste selettive di controllo. Successivamente è stato emanato un comunicato stampa del 28 giugno 2007 nel quale L’Agenzia delle Entrate ha predisposto un elenco di riferimento ‘aperto’ e ‘integrabile’delle cause che giustificano l’eventuale non congruità rispetto alle risultanze degli studi di settore, anche con riguardo all’applicazione dei nuovi indicatori di normalità.

 

Il Governo evidenzia poi nel DPEF come le politiche e azioni di contrasto all'evasione abbiano trovato positivo riscontro nell'andamento delle entrate in quanto parte del maggior gettito del 2006 e del 2007 oltre che all'aumento delle attività di controllo può essere attribuito alle misure antievasione e antielusione, che hanno presumibilmente comportato anche un incremento dell'adeguamento spontaneo (tax compliance) e dell'emersione.

Con Comunicato stampa del 5 luglio 2007 l’Agenzia delle entrate ha poi reso noti i risultati dell’attività di contrasto all’evasione nei primi mesi del 2007, affermando che “relativamente alle imposte dirette, Iva e Irap sono stati effettuati 188.019 accertamenti contro 122.253 dello stesso periodo del 2006, le verifiche sono state 4.230 contro 3.824 del 2006 e gli accessi per il controllo degli obblighi fiscali 55.565 contro 53.596 del 2006”. Per quanto riguarda le maggiori imposte accertate queste passano “da 2,6 mld dei primi 5 mesi del 2006 a 3 mld, mentre gli importi riscossi al 30 giugno a seguito di accertamento con adesione, acquiescenza e conciliazione giudiziale passano da 390 mln a 489 mln con una crescita del 20,6 per cento.”.

 

Per quanto riguarda il futuro il Governo prevede la prosecuzione dell'azione di contrasto all'evasione individuando tre linee di azione:

§      una maggiore integrazione tra le diverse banche dati esistenti per ampliare la gamma delle informazioni disponibili ed il loro uso.

Si ricorda a tale proposito che l’articolo 1, commi 56 e 57 della legge finanziaria 2007 hanno previsto, a decorrere dal 1° gennaio 2007, la realizzazione del sistema integrato delle banche dati in materia tributaria e finanziaria che ha la finalità di consentire la condivisione e la gestione coordinata delle informazioni dell’intero settore pubblico, per l’analisi ed il monitoraggio della pressione fiscale e dell’andamento dei flussi finanziari. L’individuazione delle basi di dati di interesse nazionale che compongono il sistema integrato, la definizione delle regole tecniche per l’accesso e la consultazione da parte delle pubbliche amministrazioni abilitate sono rimessi ad uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, o del Ministro delegato per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, sentita la Commissione parlamentare di vigilanza sull’anagrafe tributaria, i,quali non sono stati peraltro ancora emanati. Si segnala a tale proposito che si è tenuta il 4 luglio 2007 dinanzi alla Commissione parlamentare di vigilanza sull’anagrafe tributaria l’audizione del capo del dipartimento per le politiche fiscali del ministero dell’economia e delle finanze, che ha avuto ad oggetto il sistema integrato delle banche dati in materia tributaria e finanziaria.

§      La riorganizzazione dell'anagrafe tributaria in funzione del singolo contribuente e non delle imposte, in modo di disporre di una banca dati funzionale ad un controllo esaustivo della situazione economica del singolo soggetto.

§      L'intensificazione dei controlli soprattutto quelli rivolti ai grandi contribuenti, alle società di capitali e al settori dei servizi, nonché dell'attività di contrasto alle frodi Iva e alle contraffazioni doganali. Si prevede anche la riduzione dei tempi intercorrenti tra la presentazione delle dichiarazioni e la possibilità dell'utilizzo delle stesse ai fini del controllo.

A tale proposito si ricorda che con la Circolare n. 2 del 2007, l'Agenzia delle Entrate ha illustrato i primi indirizzi operativi per assicurare che la prevenzione e il contrasto all'evasione fiscale si svolgano senza soluzione di continuità in attesa di specifiche direttive fissate nella Convenzione triennale 2007-2009. Fra le novità di maggiore rilievo vi sono le seguenti:

-       un impegno straordinario per il coordinamento delle verifiche territoriali mirate - rapportate pertanto alla concreta realtà socio-economica - riservando 200.000 ore di quelle programmate per il contrasto all'evasione a precisi interventi strutturati a livello nazionale o regionale;

-       l'intensificazione e l'affinamento dei controlli relativi ai soggetti - circa 10mila distribuiti su tutto il Paese - con volume d'affari e o compensi superiori ai 25.822.845 euro;

-       specifici piani di accertamento riferiti a categorie a maggior rischio di economia sommersa - che secondo l'Istat vanno ricercati per lo più nei "servizi" - con una particolare attenzione al settore immobiliare;

-       il rafforzamento del contrasto alle frodi Iva - soprattutto quelle intracomunitarie - concentrando l'attività di intelligence nei confronti di coloro che richiedono nuove partite Iva e che presentano elevati indici di pericolosità tramite l'utilizzo di banche dati internazionali e applicazioni informatiche evolute.

Con comunicato stampa del 5 luglio 2007 l’Agenzia delle entrate ha poi reso noti alcuni degli obiettivi dell'Agenzia delle Entrate contenuti nel piano strategico triennale:

-       abbattimento stabile della base imponibile evasa di oltre 20 miliardi;

-       innalzamento al 52,8% del numero di dipendenti destinati all'attività di controllo e accertamento.

Nell’attività di prevenzione e di contrasto all’evasione annunciata dall’Agenzia delle entrate per il 2007 si prevede poi un incremento dei controlli nei confronti dei soggetti di grandi dimensioni pari al 56% in più (da 960 del 2006 a 1.500 nel 2007) ed un incremento dei controlli con l’ausilio delle indagini finanziaria del 114% (da 1.400 nel 2006 a 3.000 come obiettivo 2007).

 

Documenti all’esame delle Istituzioni dell’UE
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

Lotta alla frode fiscale

La Commissione europea ha presentato diverse iniziative intese a facilitare la cooperazione tra gli Stati membri nel quadro di una strategia contro l’evasione fiscale a livello europeo, anche allo scopo di colmare la carenza di stime sull’ammontare delle imposte non percepite a causa della frode fiscale.

In particolare, la Commissione ha adottato il 31 maggio 2006 una comunicazione sulla necessità di sviluppare una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta alle frodi fiscali (COM(2006)254).

 

Il documento pone in rilievo alcuni elementi di criticità:

§      in relazione alle frodi IVA, si sottolinea lo scarso utilizzo da parte degli Stati membri degli strumenti offerti dal Reg. CE n. 1798/2003,. in tema di cooperazione amministrativa in materia di IVA;

§      in materia di accise, si richiama l’eventualità di dovere adottare ulteriori misure, rispetto a quelle previste dalla disciplina vigente, soprattutto a fronte di ulteriori fenomeni di frode, quali il contrabbando e la contraffazione di alcool e tabacco;

§      nel campo della cooperazione amministrativa tra gli Stati membri si evidenziano alcuni problemi di funzionamento: linguistici, di mancanza di risorse umane, ecc.;

§      si rileva lo scarso utilizzo da parte degli Stati membri delle strutture di sostegno e di assistenza operativa a livello comunitario, in particolare delle risorse dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) che agisce come piattaforma di servizi per le unità operative degli Stati membri;

§      si richiama l’attenzione sull’esigenza del rafforzamento della legislazione in materia di assistenza alla riscossione per migliorare il recupero delle tasse non versate allo Stato;

 

Sul documento il Consiglio Ecofin del 5 giugno 2007 ha adottato conclusioni, in cui ha sottolineato che la lotta all’evasione fiscale, specialmente nel settore della tassazione indiretta, deve essere affrontata fattivamente e con decisione nell’interesse degli imprenditori onesti e dei bilanci degli Stati membri. Il Consiglio aveva già convenuto il 28 novembre 2006, sulla urgente necessità di elaborare, in particolare nel settore dell' imposizione indiretta, una strategia antifrode che a livello della Comunità potesse integrare gli sforzi compiuti a livello nazionale per lottare contro la frode fiscale.

Semplificazione IVA

Una delle principali finalità perseguite dall’Unione europea nel campo della politica fiscale è quello di alleggerire l’onere amministrativo a carico dei soggetti che, in ragione della propria attività economica, devono assolvere obblighi fiscali in un Paese diverso da quello nel quale risiedono.

Nell’ambito di tale obiettivo, la Commissione ha presentato il 29 ottobre 2004 un pacchetto di proposte (COM(2004)728) relativo alla semplificazione e all’ammodernamento del sistema IVA che comprende:

§      una proposta di modifica della direttiva 77/388/CEE (“Sesta direttiva IVA”) con lo scopo di semplificare gli obblighi IVA;

§      una proposta di direttiva che disciplina il rimborso dell’IVA, già previsto dalla direttiva 777/388/CEE, per i soggetti di imposta che risiedono in un altro Stato membro;

§      una proposta di modifica del regolamento (CE) 1798/20031, allo scopo di introdurre modalità cooperazione tra le amministrazioni finanziarie nazionali coerenti con l’introduzione dello sportello unico e con le modifiche al sistema di rimborso IVA.

Tra le misure ivi previste sono comprese le seguenti:

-       l’introduzione di uno “sportello unico” per i soggetti di imposta non residenti;

-       la modernizzazione della procedura di rimborso IVA;

-       l’armonizzazione della gamma di beni e servizi per i quali gli Stati membri possono limitare il diritto alla deduzione dell’imposta;

-       l’estensione del meccanismo del c.d. reverse charge, in base al quale l’imposta deve essere assolta dal cliente, se soggetto IVA nello Stato in cui avviene la transazione, anziché dal prestatore del servizio o dal cedente;

-       una revisione della disciplina speciale per le piccole e medie imprese, per le quali la normativa vigente prevede numerose e specifiche deroghe;

-       una semplificazione della disciplina sulle vendite a distanza.

 

Il pacchetto di proposte è stato esaminato nell’ambito della procedura di consultazione dal Parlamento europeo il 7 settembre 2005, dal Consiglio il 5 giugno 2007. In tale data il Consiglio ECOFIN ha raggiunto un accordo politico in vista dell’adozione definitiva entro il 31 dicembre 2007 in modo tale che il pacchetto possa entrare in vigore al più tardi il 1º gennaio 2010.

Base imponibile consolidata comune per le società (CCCTB)

Il 2 maggio 2007 la Commissione ha adottato una comunicazione dal titolo “attuazione del programma comunitario per l’aumento della crescita e dell’occupazione e il miglioramento della competitività delle imprese europee: ulteriori progressi compiuti nel 2006 e prossimi passi verso una proposta in materia di base imponibile consolidata comune per le società (CCCTB) (COM(2007)223).

Il documento è stato predisposto in esito ad una lunga fase di studio e discussione, avviata nel 2001, nel corso della quale la Commissione ha inteso verificare i presupposti e le modalità per la definizione di una base imponibile consolidata per la tassazione delle società stabilite nell’UE aventi attività di portata transfrontaliera. Ciò al fine di ridurre le distorsioni del mercato interno determinate dalla concorrenza fiscale dannosa tra Stati membri in relazione ai regimi di imposizione sulle società.

 

La comunicazione è stata trasmessa al Parlamento europeo e al Consiglio che il 5 giugno 2007 ha invitato la Commissione a presentare il prossimo anno una proposta legislativa in materia, che sia il risultato di un lavoro congiunto con gli Stati membri.