Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Documentazione e ricerche

 

 

 

 

 

 

Il dibattito sulla riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 73

 

 

31 maggio 2007

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento Bilancio e politica economica

 

SIWEB

I dossier del Servizio studi sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: BI0179.doc

I N D I C E

Il dibattito sulla riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio. 3

§      La legge finanziaria 2007. 3

§      Gli orientamenti del Ministero dell’economia in materia di struttura del bilancio e di valutazione della spesa. 4

§      L’indagine conoscitiva sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio  6

§      Le proposte di legge di modifica della legge di contabilità generale dello Stato. 10

§      Il dibattito presso la Giunta per il regolamento della Camera. 11

§      Il comitato permanente per la finanza pubblica. 14

La riclassificazione del bilancio. 15

§      La riforma del 1997. 15

§      La struttura del bilancio. 17

§      La proposta di riclassificazione del bilancio presentata dal Governo. 20

§      Alcune osservazioni sulla nuova struttura del bilancio. 26

Allegato

§      Proposta di classificazione del bilancio per missioni e programmi33

§      Ipotesi di classificazione dello stato di previsione della spesa del Ministero per i beni e le attività culturali37

§      Ipotesi di allegato conoscitivo relativo ad una unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali57

 

Il dibattito sulla riforma degli strumenti
e delle procedure di bilancio

Il dibattito sulla riforma degli strumenti
e delle procedure di bilancio

Nella XV legislatura è stato avviato un ampio ed intenso dibattito sulla riforma degli strumenti e delle procedure di finanza pubblica, che ha investito vari aspetti della problematica, dal potenziamento degli strumenti per il monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, alla modifica degli strumenti con i quali si realizzano le manovre di bilancio, all’opportunità di individuare nuove regole per l’esame parlamentare della legge finanziaria, fino alla riclassificazione del bilancio dello Stato.

 

 

 

La legge finanziaria 2007

La legge finanziaria per il 2007 (legge 27 dicembre 2006, n. 296) ha predisposto una serie di strumenti finalizzati ad avviare una riforma dei bilanci pubblici, a potenziare il monitoraggio sugli andamenti di finanza pubblica e a consentire il controllo della spesa pubblica.

È stata in primo luogo istituita, presso il Ministero dell'economia e delle finanze, la Commissione tecnica per la finanza pubblica (commi 474-479).

Alla Commissione tecnica sono assegnati compiti di studio e analisi: essa formula proposte per accelerare il processo di armonizzazione e di coordinamento della finanza pubblica e di riforma dei bilanci delle amministrazioni pubbliche.

Con specifico riferimento al bilancio dello Stato, alla Commissione viene assegnato il compito di disegnare una diversa classificazione della spesa, anche mediante ridefinizione delle unità elementari ai fini dell'approvazione parlamentare, finalizzata al miglioramento della scelta allocativa e ad una efficiente gestione delle risorse, rafforzando i processi di misurazione delle attività pubbliche e la responsabilizzazione delle competenti amministrazioni. Al fine di migliorare la trasparenza dei dati conoscitivi della finanza pubblica, viene sottolineata la necessità di un’evidenziazione nel bilancio dello Stato della quota di stanziamenti afferenti alle autorizzazioni legislative di spesa, nonché con una prospettazione delle decisioni in termini di classificazione funzionale, economica e per macrosettori.

La Commissione è stata istituita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 16 marzo 2007.

 

 

La legge finanziaria 2007 ha previsto inoltre l’istituzione di un apposito Servizio studi nell’ambito del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, con finalità di raccordo alla Commissione tecnica (comma 476), ed il rafforzamento delle attività e degli strumenti di analisi e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica già esistenti, anche con il potenziamento ed il collegamento delle strutture di supporto del Parlamento (comma 481).

 

Accanto alla predisposizione ed al rafforzamento degli organismi di studio, è stata prevista la realizzazione di un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali (cd. spending review), affidata al Ministro dell'economia.

Secondo le disposizioni di legge, la relazione sui risultati del programma straordinario e sulle conseguenti iniziative di intervento dovrà essere presentata al Parlamento entro il 30 settembre.

 

Si ricorda altresì che, nel corso dell’esame del disegno di legge finanziaria in prima lettura presso la Camera, è stato accolto dal Governo, nella seduta del 18 novembre 2006, l’ordine del giorno n. 85 presentato dal Presidente della Commissione bilancio, on. Duilio, che ha impegnato l'esecutivo:

a)      ad avviare sin dall'inizio del 2007 una riforma del bilancio dello Stato basata sull'integrale revisione delle poste di spesa, al fine di recuperarne trasparenza e potere decisionale, con un contestuale alleggerimento del contenuto della legge finanziaria;

b)      a cooperare con il Parlamento per pervenire, anche attraverso modifiche legislative, a una distribuzione tra una pluralità di strumenti decisionali delle funzioni attualmente imputate alla legge finanziaria;

c)      a predisporre in corso d'anno, e comunque prima della legge finanziaria, i provvedimenti volti a contenere i flussi di spesa e a predisporre, dopo la presentazione del disegno di legge finanziaria, appositi provvedimenti collegati volti a definire le modalità di utilizzo delle risorse stabilite per ciascun settore dal disegno di legge finanziaria.

 

Gli orientamenti del Ministero dell’economia in materia di struttura del bilancio e di valutazione della spesa

In data 6 febbraio 2007 il Ministro per i rapporti con il Parlamento ha trasmesso alle Camere copia della relazione sugli orientamenti del Ministero dell’economia e delle finanze in materia di struttura del bilancio e di valutazione della spesa, illustrati nel corso del Consiglio dei ministri del 2 febbraio 2007, sulla base del mandato affidato al Ministro dell’economia dalla legge finanziaria 2007.

Nei propositi del Ministro vi è l’avviamento di due azioni parallele e tra loro coordinate, anche con il supporto della Commissione tecnica per la finanza Pubblica.

 

1. Da un lato la relazione prevede l’attivazione del programma di analisi e valutazione della spesa pubblica ( “spending review”), articolato in due processi simultanei:

-       la riesamina delle priorità e dell’efficacia dei principali programmi di spesa dello Stato;

-       l’esame degli aspetti organizzativi comuni per il complesso delle amministrazioni.

 

Finalità della “spending review” è quella di stabilire precisi obiettivi per selezionati programmi di spesa, sulla base di indicatori misurabili e verificabili ex post, anche dai cittadini. Si prevede poi la costituzione di un gruppo di lavoro specifico, e il reinvestimento dei risparmi nello stesso settore di responsabilità del Ministro che concorre agli aumenti di efficienza.

Per l’analisi dei principali programmi di spesa delle amministrazioni centrali, al Presidente del Consiglio dei Ministri è demandato di individuare i programmi oggetto dell’analisi e della valutazione, nonché di impostare obiettivi per la spesa pubblica sulla base di precisi indicatori (entro il 30 settembre 2007). Caratteristica di questi obiettivi è di essere misurabili e verificabili ex-post, in modo da determinare esattamente il risultato da ottenere (in termini di servizio pubblico offerto) e il periodo di tempo necessario, così che essi possano costituire appropriati punti di riferimento per le successive analisi e valutazioni.

 

Viene ipotizzato un primo anno di sperimentazione della “spending review”. A regime, i Ministri responsabili dei programmi dovrebbero riferire almeno una volta l’anno al Parlamento sullo stato di attuazione dei programmi di spesa, sugli atti compiuti per il raggiungimento degli obiettivi e sulle misure adottate per migliorare l’efficienza operativa. Il processo andrebbe ripetuto con cadenza biennale, in modo da impostare l’allocazione della spesa pubblica su un orizzonte temporale di medio termine che favorisca la programmazione.

 

2. Dall’altro lato, la relazione trasmessa il 6 febbraio contiene delle linee-guida generali per la revisione del sistema di classificazione del bilancio.

L’intento ivi illustrato è di operare una revisione in via sperimentale della classificazione del bilancio, da sottoporre alla discussione del Governo e del Parlamento, nonché offrire alle competenti Commissioni parlamentari alcune riflessioni di massima per integrare queste iniziative con una eventuale modifica delle attuali procedure della sessione di bilancio.

Gli indirizzi di massima sono i seguenti:

a)      la struttura del bilancio dovrebbe ricondurre ad una classificazione per funzioni dello Stato, utilizzando opportunamente e in maniera flessibile l’approccio funzionale definito negli standard internazionali (COFOG). In particolare, si sostiene l’utilità dell’ avvicinarsi all’articolazione (i) dei Ministeri e (ii) delle Commissioni parlamentari “di merito”. In tal modo, dovrebbe risultare più chiaro il rapporto tra andamenti tendenziali e innovazioni legislative di settore;

b)      una piena attuazione dell’informatizzazione del sistema della contabilità di finanza pubblica;

c)      una ristrutturazione della legge finanziaria, in modo da ricalcare la classificazione del bilancio;

d)      una diminuzione della mole complessiva degli interventi connessi alla manovra di bilancio, definendo in tale sede le misure per il raggiungimento degli obiettivi, e attuando altri specifici interventi legislativi nel corso dell’anno.

 

L’indagine conoscitiva sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio

In data 13 febbraio 2007, a breve distanza dalla conclusione della sessione di bilancio, le Commissioni Bilancio della Camera e del Senato hanno deliberato lo svolgimento di un'indagine conoscitiva congiunta sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio.

L'indagine conoscitiva è stata avviata con lo svolgimento dell'audizione, sempre in data 13 febbraio 2007, del Ministro dell'economia e delle finanze Padoa Schioppa.

La Commissione Bilancio della Camera, nella seduta dell’8 maggio 2007, ha terminato i propri lavori, approvando il documento conclusivo dell’indagine, contenente gli elementi di rilievo e i risultati emersi.

La Commissione Bilancio del Senato ha approvato il proprio documento conclusivo in data 16 maggio 2007. Esso è di contenuto sostanzialmente identico a quello approvato alla Camera: le differenze sono più che altro riconducibili a diversità delle norme contenute nei due regolamenti di Camera e Senato[1].

Il documento conclusivo

La Commissione bilancio della Camera, nel suo documento, ha proceduto all’individuazione dei punti di criticità del quadro vigente, individuando, in primo luogo, le crescenti difficoltà che contraddistinguono il processo di approvazione della legge finanziaria.

Quali cause strutturali dell’ipertrofia della legge finanziaria sono indicate:

-       l'assenza di una legge organica per il coordinamento della finanza pubblica in conformità all’articolo 119 della Costituzione;

-       la crescente complessità assunta dalle regole di contabilità comunitarie e la necessità di adottare normative coerenti con tali regole o di adeguarle;

-       la difficoltà di individuare strumenti efficaci di contenimento della spesa non meramente riproduttivi di tagli “automatici ed uniformi”, quali quelli negli ultimi anni.

-       l’affiancamento di interventi correttivi con paralleli interventi di sostegno allo sviluppo, in una proporzione, pari e, negli ultimi anni superiore a quelli di contenimento.

Il documento rileva la necessità di effettuare preliminarmente una ricognizione del livello di efficienza nell’utilizzo delle risorse a legislazione vigente per ciascun settore. Viene sottolineato al riguardo il mancato sfruttamento delle potenzialità della riforma delineata dalla legge n. 94 del 1997, per quanto concerne l'articolazione del bilancio in funzioni obiettivo, nell’ottica di una maggiore trasparenza dei dati contabili, nonché del loro collegamento con obiettivi, programmi e norme che li sostengono, anche per la verifica dei risultati conseguiti.

La legge finanziaria è pertanto divenuta il contenitore nel quale si concentra una quota sempre più ampia della legislazione di spesa, limitando la restante parte dell’attività legislativa alla disciplina di questioni ordinamentali. In proposito si rileva il progressivo svuotamento dei fondi speciali, le cui disponibilità vengono utilizzate quasi interamente dalla stessa finanziaria, con pregiudizio del ruolo del tutto peculiare che il legislatore aveva assegnato alla legge finanziaria di preordinare le risorse da destinare al finanziamento dei provvedimenti da adottare in corso d’anno.

Altro fattore di criticità è individuato nel ricorso del legislatore al rinvio dell’attuazione di una crescente parte della normativa contenuta nella legge finanziaria a successivi provvedimenti ministeriali.

Il documento, in sintesi, riconosce che la crescente tendenza a demandare alla finanziaria il compito di dare risposta alle più diverse questioni risale all'indisponibilità di strumenti alternativi.

 

Dopo aver illustrato i punti critici, il documento finale passa ad illustrare le possibili soluzioni.

Si indica come obiettivo una riforma non limitata all'aggiustamento della disciplina vigente, ma tale da aggiornare complessivamente il quadro normativo e giungere ad una legge quadro interamente nuova per la finanza pubblica.

Ciò anche tramite appositi interventi legislativi e regolamentari, nonché tramite alcuni correttivi nelle prassi, che siano anticipatori del processo riformatore. Viene pertanto profilata, a medio termine, un’intesa tra Governo e Camere per la presentazione di un DPEF che assuma impegni precisi in ordine ai contenuti del disegno di legge finanziaria.

In particolare, il documento propone di valorizzare il ruolo del DPEF, in modo tale che esso:

-       per ciò che concerne il quadro conoscitivo, offra una disaggregazione dei dati con specifico riferimento ad una scomposizione della spesa per grandi finalità, che tenga conto della nuova struttura del bilancio, considerando partitamente sia gli andamenti a consuntivo sia quelli tendenziali;

-       l’individui i punti di maggiore criticità valutando gli interventi da assumere con riferimento ai livelli, istituzionali e negoziali, da attivare;

-       delinei una proposta di organizzazione della manovra attraverso uno o più provvedimenti collegati, funzionali ad essa nei settori cruciali della finanza pubblica, differenziando gli interventi di rapida approvazione da quelli da distribuire in un arco di tempo più lungo;

-       definisca i criteri suppletivi quanto al contenuto proprio della legge finanziaria.

E’ inoltre auspicato l’utilizzo più proficuo della Nota di aggiornamento al DPEF, cui affidare il compito di precisare in maniera più stringente, rispetto alle previsioni del DPEF medesimo, le modalità di organizzazione degli interventi legislativi nell'ambito della sessione di bilancio.

Dall’impostazione del DPEF seguirebbe una struttura più coerente e compatta delle legge finanziaria, con un accorpamento dei diversi interventi in relazione ai principali comparti della finanza pubblica (entrate, pubblico impiego, previdenza, sanità, sostegno al sistema produttivo), e una limitato numero degli articoli.

Inoltre, il documento sottolinea l’opportunità di dare attuazione alla riforma del Titolo V della Costituzione per quanto riguarda in particolare il federalismo fiscale, e di definire, attraverso un'apposita legge organica e con una concertazione con le regioni e gli enti locali, criteri, regole e obiettivi essenziali del patto di stabilità interno, così da snellire il disegno di legge finanziaria, che conterrebbe la sola definizione degli aspetti quantitativi in materia.

Sottolinea altresì l’opportunità di aggravare la procedura relativa alla presentazione degli emendamenti da parte del Governo, prevedendone la previa delibera del Consiglio dei ministri.

Per ciò che attiene al ruolo dei disegni di legge collegati, il documento reputa necessario:

-       che il quadro di utilizzazione dei diversi tipi di provvedimenti collegati sia già prefigurato nel DPEF, al fine di porre le basi per una corrispondente organizzazione dei lavori parlamentari.

-       approvare subito dopo la legge finanziaria quei collegati di spesa, riguardanti specifici settori, la cui copertura sia posta a carico degli accantonamenti di fondo speciale recati dalla stessa legge finanziaria.

-       affidare ai provvedimenti collegati un prevalente contenuto normativo relativo alle misure di sviluppo, che attualmente confluisce nella legge finanziaria. Tutto ciò anche anticipandone la presentazione e prevedendone le coperture necessarie nell’ambito dei fondi speciali.

 

Parallelamente al ridimensionamento dei contenuti della legge finanziaria, il documento sollecita il “recupero delle potenzialità del bilancio”.

Si sottolinea l’opportunità che il Governo proceda, in via sperimentale per il 2008 ed eventualmente a regime per il 2009, ad una riorganizzazione del bilancio dello Stato sulla base del criterio delle funzioni-obiettivo, con lo scopo di pervenire ad una migliore leggibilità del documento (sia ai fini della deliberazione parlamentare che di approvazione e successivo controllo).

In particolare, si suggerisce di individuare un numero ristretto di missioni al di sotto delle quali articolare un numero comunque contenuto di programmi, con riferimento a ciascun stato di previsione, collocando a questo livello l'unità previsionale di base cui è correlato il voto parlamentare.

E’ inoltre considerato indispensabile evidenziare le connessioni tra norme e relative autorizzazioni di spesa, distinguendo tra stanziamenti per il funzionamento, per gli interventi e gli investimentie confermando l'attuale distinzione tra le voci di parte capitale e quelle di parte corrente. E’ inoltre opportuno che accanto alla finalità della spesa vi sia la prospettazione della struttura amministrativa competente su di essa.

Inoltre, si suggerisce che il bilancio sia corredato di allegati per una chiara ed immediata evidenziazione dei fattori legislativi e degli altri obblighi giuridici che determinano la componente obbligatoria di ciascun programma.

Si reputa altresì opportuno valorizzare, in questo quadro, il ruolo del rendiconto come strumento di verifica dei risultati conseguiti.

E’ infine necessario verificare le norme dei regolamenti parlamentari, al fine di verificarne l’idoneità a valorizzare il lavoro istruttorio, sul piano della stesura del testo svolto dalle Commissioni, e con una concentrazione del lavoro legislativo nelle Commissioni bilancio, così da consentire alle Assemblee di dedicare la discussione alle scelte di più ampia portata, e rendere possibile la riduzione del numero degli emendamenti ammissibili in Aula.

 

Le proposte di legge di modifica della legge di contabilità generale dello Stato

In data 14 febbraio 2007 è stata avviato presso la Commissione bilancio della Camera, l’esame di due proposte di legge di modifica della legge di contabilità generale dello Stato (legge n. 468/78).

In particolare, la proposta di legge Leone ed altri (gruppo Forza Italia) n. 1963, che riproduce il contenuto di una proposta già presentata nella XIV legislatura, si prefigge un alleggerimento del contenuto della legge finanziaria attraverso una rivitalizzazione dell’istituto dei disegni di legge collegati, per i quali il termine di presentazione viene spostato dal 15 novembre al 31 dicembre. È altresì previsto che il Governo indichi al momento della presentazione i collegati la cui approvazione rivesta carattere prioritario e debba intervenire nelle modalità nei termini stabiliti dai regolamenti parlamentari. Viene così prefigurata, come si evince dalla relazione illustrativa, una riforma dei regolamenti parlamentari volta a concentrare in un’unica sessione, dai tempi certi, l’esame dei collegati medesimi. E’ inoltre prevista la determinazione, da parte della legge finanziaria, del livello massimo della spesa corrente del bilancio dello Stato, con il divieto di inserire nel testo del disegno di legge finanziaria, come presentato dal Governo, aumenti di spese correnti compensati con l’utilizzo di maggiori entrate. In tal modo si intende pervenire ad una qualificazione della spesa, liberando risorse da destinare allo sviluppo e, in particolare, agli investimenti. A tal fine il divieto di coprire maggiori spese correnti con aumenti di entrate è introdotto come principio generale di copertura finanziaria delle leggi.

La proposta di legge Fabris ed altri (gruppo Popolari-UDEUR) n. 1997, prende invece atto della necessità di rivedere la scelta, effettuata con la riforma del 1999, di estendere il contenuto della legge finanziaria ad interventi finalizzati allo sviluppo, che hanno di fatto determinato un ampliamento pressoché incontrollabile di tale contenuto, a tutto svantaggio della trasparenza e della leggibilità dello strumento e della razionalità del procedimento di approvazione. E’ così prevista una modifica della legislazione vigente, volta appunto ad eliminare la possibile di inserire nella legge finanziaria disposizioni volte al sostegno ed al rilancio dell’economia. Le proposte di legge prevedono altresì il posticipo del termine di presentazione del DPEF dal 30 giugno al 1° settembre, attribuendo a questo strumento il ruolo di stabilire in termini non modificabili le scelte di fondo su cui deve basarsi la manovra di finanza pubblica, in prossimità dell’inizio dell’esame del disegno di legge finanziaria e sulla base di una quadro economico-finanziario aggiornato.

Il dibattito presso la Giunta per il regolamento della Camera

Presso la Giunta per il regolamento della Camera è stato avviato in data 28 febbraio 2007 un dibattito sulla riforma delle procedure di bilancio, proseguito nelle successive sedute del 13, 20 e 27 marzo.

Nelle sue comunicazioni, il Presidente della Camera si è soffermato sulle principali disfunzioni manifestatesi nelle ultime legislature nel corso dello svolgimento delle procedure di bilancio:

-       la straordinaria ampiezza di contenuto del disegno di legge finanziaria e la sua non coerenza, per ampie parti, alle funzioni proprie della legge finanziaria medesima ;

-       la conseguente abnorme entità del numero di emendamenti presentati, che impedisce l'ordinato esame del testo in Parlamento e concorre a determinare il consueto ricorso del Governo alla presentazione di maxiemendamenti ed alla posizione della questione di fiducia;

-       Il carattere di «seconda legge finanziaria» del decreto-legge presentato dal Governo quale parte integrante della manovra di finanza pubblica, anch'esso ripetutamente approvato a seguito della posizione della questione di fiducia.

I tempi dell'esame parlamentare, in Commissione e in Assemblea, si rivelano pertanto del tutto inadeguati rispetto alla consistenza degli interventi normativi proposti dal Governo. Né la successione delle riforme delle norme di contabilità è riuscita ad arginare la continua espansione del contenuto della legge finanziaria e degli strumenti che concorrono alla manovra di finanza pubblica.

Una riforma delle procedure di bilancio dovrebbe procedere verso un assetto completamente nuovo della finanza pubblica tra Stato, regioni e Unione europea ed essere inquadrato nel complesso dei processi evolutivi degli assetti istituzionali.

Si sottolinea quindi la necessità di organizzare il contenuto proprio della legge finanziaria alla luce dei nuovi compiti richiesti da un sistema di governo della finanza pubblica strutturato su più livelli. Importanza determinante assume a tal fine la legislazione di attuazione del federalismo fiscale, considerato strumento attraverso cui ridistribuire la quantità di questioni che la legge finanziaria è chiamata a risolvere ogni anno: una disciplina stabile e strutturale della finanza regionale e locale, consentirebbe di lasciar fermo di anno in anno il quadro normativo e procedurale, rimettendo alla finanziaria le modulazioni quantitative coerenti con la manovra annuale.

Inoltre, nei settori di prevalente competenza regionale alla legge finanziaria dovrebbe essere lasciato solo il compito di fissare vincoli e obiettivi di interesse nazionale, lasciando il relativo svolgimento alle competenti fonti regionali ed a procedure di intesa.

La legge finanziaria dovrebbe poi essere chiamata esclusivamente a fissare i saldi annuali della finanza pubblica, a regolare in termini quantitativi talune poste di spesa già previste dalla legislazione vigente ed a determinare gli indirizzi ed i criteri generali per l'allocazione delle risorse nei grandi comparti di intervento.

Al bilancio spetterebbe la determinazione degli stanziamenti sulla base di una chiara e trasparente aggregazione delle relative poste per grandi funzioni, mentre la gestione amministrativa sarebbe più responsabilizzata, quanto al conseguimento degli obiettivi, attraverso il controllo dei risultati.

Il Presidente ha poi rilevato l’opportunità di procedere in attesa di una riforma strutturale, almeno per l'anno in corso, ad una intesa tra Governo e Parlamento volta ad “un raffreddamento rispetto all'andamento inerziale sin qui registrato, sul piano sia del contenuto sia delle modalità di esame” della legge finanziaria.

Il perno centrale dell'intesa dovrebbe essere costituito dalla piena utilizzazione, a legislazione vigente, del Documento di programmazione economico-finanziaria.

A tal fine, è stata evidenziata la necessità che il Documento contenga:

-       un esame approfondito dei vincoli e degli impegni nei rapporti con l'Unione europea e delle loro conseguenze rispetto ai settori di spesa e alla distribuzione delle competenze verso i diversi livelli territoriali;

-       una proposta di organizzazione della manovra legislativa attraverso una pluralità di provvedimenti collegati, articolati secondo un coerente programma di lavoro che ne indichi contenuto e effetti attesi in termini di massima, differenziando gli interventi di rapida approvazione da quelli di ordine strutturale, da distribuire in un arco di tempo corrispondente, per quanto possibile, al triennio di riferimento;

-       le indicazioni per l'impostazione del contenuto della legge finanziaria 2008, in modo da prefigurare una consistente delimitazione degli interventi ad essa affidati;

-       una maggiore utilizzazione della Nota di aggiornamento al DPEF, cui potrebbe essere affidato il compito di precisare in maniera più stringente, le modalità di organizzazione degli interventi legislativi nell'ambito della sessione di bilancio e del suo immediato seguito.

L'intesa con il Governo potrebbe, secondo le osservazioni del Presidente, prevedere un'organizzazione del disegno di legge finanziaria che ne accorpi le diverse disposizioni sulla base dei grandi comparti della finanza pubblica (entrate, previdenza, pubblico impiego, sanità, investimenti), in modo da rendere più compatto e coerente il confronto parlamentare almeno sui principali indirizzi. Non si tratterebbe dunque di ridurre la qualità dei contenuti del provvedimento, ma la loro quantità, sulla base di un forte criterio selettivo concordato.

Il Presidente ha inoltre evidenziato, per ciò che attiene alla prossima legge di bilancio, che una revisione complessiva della classificazione delle poste dovrebbe essere sperimentata già dalla presentazione del prossimo disegno di legge. Ciò dovrebbe consentire di recuperare significatività e spazio decisionale al disegno di legge di bilancio, facendone la base di una riorganizzazione della legge finanziaria e potrebbe avere l'effetto di rafforzare e razionalizzare la fase dell'esame presso le Commissioni di settore.

Il Presidente, infine, ha rilevato come, sul piano dell'esame parlamentare dei documenti di bilancio, il problema principale sia rappresentato dall'asimmetria che caratterizza le prassi nelle due Camere. Essa potrebbe peraltro essere superata attraverso la contemporanea emanazione da parte dei Presidenti previa discussione nelle rispettive Giunte per il Regolamento, di una organica lettera circolare di identico contenuto, vertente sul:

a)  rigoroso rispetto del contenuto proprio della legge finanziaria, anche alla luce del contenuto del DPEF, ed i criteri di ammissibilità degli emendamenti;

b)  ruolo di lavoro delle commissioni;

c)  effettività dell'esame in Assemblea.

Si sottolinea la necessità di un esercizio rigoroso del potere di stralcio e delle decisioni di inammissibilità delle norme e degli emendamenti estranei per materia, con l'impegno reciproco a confermare, in seconda lettura, le decisioni assunte nell'altro ramo del Parlamento.

Per quanto riguarda il ruolo delle Commissioni, un'articolazione del disegno di legge finanziaria per temi e grandi settori di intervento potrebbe consentire di organizzare i lavori delle stesse secondo una chiara ripartizione delle sedute e dei tempi. Ciò consentirebbe, al contempo, di valorizzare l'apporto delle Commissioni di settore, rendendo effettiva la partecipazione dei rispettivi relatori ai lavori della Commissione Bilancio in sede referente.

Quanto infine all'esame in Assemblea, un possibile rimedio alla prassi della presentazione da parte del Governo di emendamenti sostanzialmente nuovi, unitamente alla posizione della fiducia su maxiemendamenti è ravvisabile, secondo le considerazioni del Presidente, nell'adozione di un'interpretazione delle norme regolamentari relative alla presentazione, da parte del Governo e della Commissione direttamente in Assemblea di emendamenti, subemendamenti ed articoli aggiuntivi, purché nell'ambito degli argomenti già considerati nel testo o negli emendamenti già presentati e respinti in Commissione. La Presidenza, in particolare, rileva la possibilità di convenire che, l'identità di argomento debba essere intesa in modo stringente, e non come semplice identità di settore dell'ordinamento.

 

Il comitato per il monitoraggio della finanza pubblica

L'Ufficio di Presidenza della Commissione bilancio della Camera, integrato dai rappresentanti dei gruppi, nella riunione del 9 maggio 2007, ha deliberato all'unanimità di costituire al proprio interno un Comitato permanente per il monitoraggio della finanza pubblica.

Il Comitato è chiamato a svolgere un'attività conoscitiva avente per oggetto le caratteristiche della spesa pubblica, le dinamiche che regolano il suo andamento, i fattori che ne rendono difficile, in base alla vigente normativa, il contenimento, e l'individuazione dei possibili rimedi ai fini di una più efficace allocazione delle risorse disponibili.

L'analisi verte, in particolare, su alcuni comparti (pubblico impiego, sanità, previdenza) nei quali si registra una quota particolarmente significativa della spesa.

Il Comitato è chiamato inoltre ad approfondire la tematica relativa all'andamento delle entrate, con specifico riferimento a quelle tributarie, in primo luogo per verificare quali fattori siano all'origine di variazioni tanto significative nell'entità del gettito riscosso, quali sono quelle recentemente registrate.

Il Comitato opera congiuntamente all’ analogo Comitato costituito dalla 5° Commissione Bilancio del Senato.

Quanto alla composizione, vista la funzione conoscitiva del Comitato, l'Ufficio di presidenza ha convenuto che lo stesso abbia, così come l'omologo organismo al Senato, una composizione paritetica tra maggioranza e opposizione, ferma restando la partecipazione allo stesso di rappresentanti di tutti i gruppi. Tale organismo è presieduto dal Presidente della Commissione.

La riclassificazione del bilancio

La riforma del 1997

Nel 1997 è stata realizzata una riforma della struttura del bilancio, volta a superare alcune criticità dello strumento del bilancio, che risultava di difficile lettura e di carente funzionalità , soprattutto per la frammentazione delle voci di spesa e per la difficoltà di individuazione della linea politica del Governo sottesa alle scelte di bilancio relative ai vari ministeri.

La riforma è stata attuata con il decreto legislativo n. 279/97[2], emanato in attuazione della delega contenuta nella legge n. 94/97[3], che ha anche modificato sul punto la legge di contabilità generale dello Stato (legge n. 468/78).

La riforma del bilancio si inquadrava nel più generale contesto di riforma della pubblica amministrazione, avviata dalla cd. legge Bassanini (legge 15 marzo 1997, n. 59), la quale recava una serie di deleghe che disponevano un’ampia devoluzione di compiti e funzioni agli enti territoriali ed una complessiva ridefinizione delle competenze dei Ministeri, ispirata a principi di razionalizzazione organizzativa e funzionale e di responsabilizzazione delle strutture dirigenziali.

In quest’ottica il D.Lgs. n. 279/97, in conformità alle previsioni della legge n. 468/78 (art. 2, comma 2), prevede una nuova articolazione del bilancio in unità previsionali di base, le quali costituiscono l’insieme delle risorse affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa e sono determinate in modo da assicurare la piena rispondenza della gestione finanziaria agli obiettivi posti all'azione amministrativa dello Stato, nell'ambito del criterio della ripartizione delle risorse per funzioni, individuate con riferimento agli obiettivi generali perseguiti dalle politiche pubbliche di settore ed all'esigenza di verificare la congruenza delle attività amministrative agli obiettivi medesimi, anche in termini di servizi finali resi ai cittadini (art. 1, comma 1).

L'individuazione delle unità previsionali perseguiva, sul piano contabile, gli obiettivi e le finalità di riforma delle pubbliche amministrazioni e di semplificazione amministrativa (art. 1, comma 6).

La piena attuazione della ristrutturazione del bilancio presupponeva dunque il compimento del processo di riforma della pubblica amministrazione, che doveva portare ad una individuazione dei centri di responsabilità amministrativa sulla base di criteri di omogeneità funzionale. Non è una caso che tra i criteri direttivi per l’attuazione della delega sulla riorganizzazione dei ministeri la legge Bassanini prevedesse l’istituzione, “anche in parallelo all'evolversi della struttura del bilancio dello Stato ed alla attuazione dell'articolo 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, [di] un più razionale collegamento tra gestione finanziaria ed azione amministrativa, organizzando le strutture per funzioni omogenee e per centri di imputazione delle responsabilità”.

Nel frattempo occorreva nell’immediato operare una scelta tra un’impostazione del bilancio per centri di responsabilità amministrativa e un’impostazione per funzioni-obiettivo. E’ stata privilegiata la prima strada, in un’ottica attenta prevalentemente ai profili gestionali: le unità previsionali di base sono state impostate con riferimento ai centri di responsabilità amministrativa, coincidenti con le direzioni generali dei ministeri.

La mancata valorizzazione delle funzioni-obiettivo è stata oggetto di ampio dibattito in seno alla Commissione parlamentare per la riforma del bilancio statale, anche per una forte sollecitazione della Corte dei conti. Le funzioni-obiettivo costituivano infatti, nello spirito della riforma, un elemento cruciale per l’individuazione delle politiche pubbliche di settore e, quindi, per una decisione più consapevole in sede parlamentare; erano inoltre un tassello necessario per una valutazione della rispondenza dell’attività amministrativa agli obiettivi prefissati e si inquadravano pertanto nella nuova visione della pubblica amministrazione, incentrata sul principio della separazione tra attività di indirizzo politico ed attività di gestione amministrativa e sul criterio della responsabilità di risultato dei dirigenti (cfr. D.Lgs. n. 29/93).

La mancata previsione di un’approvazione parlamentare delle funzioni-obiettivo veniva considerata un elemento transitorio; il parere espresso dalla Commissione parlamentare conteneva infatti uno specifico rilievo del seguente tenore: “Le funzioni obiettivo, individuate con riguardo all'esigenza di definire le politiche pubbliche di settore e di misurare il prodotto delle attività amministrative, ove possibile anche in termini di servizi finali resi ai cittadini … essendo una fondamentale ripartizione delle spese dello Stato in rapporto all'introduzione delle unità previsionali, e costituendo un essenziale elemento conoscitivo per il bilancio dell'anno finanziario 1998, dovranno essere, anche attraverso gli opportuni provvedimenti che il Governo riterrà di assumere o proporre, oggetto del voto da parte delle Camere nell'approvazione del bilancio per l'anno finanziario 1999.”

L’indicazione contenuta nel parere della Commissione non ha peraltro avuto seguito. Le funzioni-obiettivo continuano ad essere indicate negli allegati al disegno di legge di bilancio con finalità unicamente conoscitive, senza essere oggetto di approvazione parlamentare. Mancando poi una riaggregrazione delle unità previsionali di base o dei capitoli per funzioni- obiettivo, un collegamento tra le funzioni-obiettivo e gli stanziamenti ad esse riferibili, pur possibile in astratto, risulta di assai difficile praticabilità.

Inoltre, l’auspicata rideterminazione dei centri di responsabilità amministrativa sulla base dei criteri di omogeneità funzionale non è stata portata a compimento; per di più le strutture ministeriali sono state oggetto di ripetute riorganizzazioni.

La riforma del 1997 è rimasta dunque una riforma in larga parte inattuata. Come emerge chiaramente dai lavori della Commissione parlamentare per la riforma del bilancio statale, la struttura delineata nel D.Lgs. n. 279/97 costituiva solo il primo passaggio di un processo di progressivo affinamento che doveva portare ad un bilancio che consentisse di risalire alle macrodecisioni di politica economica ad esso sottese.

 

La struttura del bilancio

L’attuale bilancio è diviso in stati di previsione: il primo è relativo all’entrata, mentre i successivi riguardano la spesa e corrispondono ciascuno ad un Ministero.

Le voci fondamentali della struttura del bilancio dello Stato sono le unità previsionali di base, che seguono la classificazione delineata dall’articolo 4 della legge n. 94/97[4].

Le unità previsionali di base sono individuate dai singoli disegni di legge di bilancio, con i quali si provvede, di volta in volta, alle eventuali modifiche o integrazioni rispetto alla classificazione dell'anno precedente.

 

Negli stati di previsione relativi alla spesa, le unità previsionali di base sono articolate, al primo livello, per centri di responsabilità amministrativa, che attualmente corrispondono alle direzioni generali dei singoli dicasteri competenti a gestire le risorse finanziarie assegnate.

Al secondo livello, le unità previsionali di base sono articolate sulla base del titolo della spesa (corrente, in conto capitale o rimborso di passività finanziarie).

Al terzo livello, le unità previsionali di base sono distinte in base alla tipologia di spesa. Per le spese correnti le tipologie sono: funzionamento[5]; interventi; trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi di questi ultimi;

oneri del debito pubblico; oneri comuni. Per la spesa in conto capitale, le unità previsionali di base sono articolate in: investimenti, oneri comuni; altre spese.

 

Le unità previsionali di base presentano un ulteriore ripartizione (quarto livello), che si riferisce alla specifica destinazione dello stanziamento[6].

Quando ci si riferisce genericamente alle “unità previsionali di base” si intende far riferimento alle unità di quarto livello.

 

Le unità previsionali di base di quarto livello possono essere oggetto di emendamenti nel corso dell’esame parlamentare, limitatamente alla parte discrezionale.

 

Per ogni unità previsionale di base sono indicati:

a)      l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

b)      l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce (competenza);

c)      l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce (cassa), che si riferiscono in modo indistinto sia alle operazioni in conto competenza che a quelle in conto residui.

 

 

La ripartizione in capitoli delle unità previsionali di base viene esposta, a scopo esclusivamente conoscitivo, nelle tabelle allegate al disegno di legge di bilancio, concernenti lo stato di previsione dell’entrata e ciascun stato di previsione della spesa.

I capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione.

 

Nel quadro generale riassuntivo sono esposti i seguenti saldi:

§      il risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese correnti (risparmio pubblico, che corrisponde al saldo corrente);

§      il risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, ad esclusione delle operazioni finanziarie relative alle partecipazioni azionarie, ai conferimenti, alla concessione e riscossione di crediti e all’accensione e rimborso di prestiti (indebitamento o accreditamento netto);

§      il risultato differenziale tra il totale delle entrate finali ed il totale delle spese finali, vale a dire il totale delle entrate con esclusione delle entrate relative alle operazioni di accensione di prestiti e il totale delle spese con esclusione delle spese relative a rimborso di prestiti (saldo netto da finanziare);

§      il risultato differenziale fra il totale delle entrate finali e il totale delle spese (ricorso al mercato).

 

In appositi allegati (contenuti, a livello generale, nel quadro generale riassuntivo, e, in modo più dettagliato, negli stati di previsione del disegno di legge presentato dal Governo) gli stanziamenti di spesa siano ripartiti secondo l’analisi funzionale e secondo l’analisi economica.

Queste ripartizioni non sono oggetto di votazione in Parlamento ed hanno un valore meramente conoscitivo.

In primo luogo, è previsto la classificazione degli stanziamenti di spesa per funzioni-obiettivo (analisi funzionale), con l’intento di evidenziare la ripartizione delle risorse tra le diverse finalità della spesa, ovvero tra le diverse politiche di settore che si intendono attuare.

Oltre all’analisi funzionale, è prevista la classificazione per categorie (analisi economica), che mira ad evidenziare l’effetto che le spese di bilancio hanno sul sistema economico nazionale. Per questo, con la riforma del bilancio, si è previsto che le categorie economiche siano definite in conformità con gli schemi di classificazione del sistema di contabilità nazionale, che è identico per tutti i paesi membri della Comunità europea.

 

La proposta di riclassificazione del bilancio presentata dal Governo

Nella riunione informale della Commissione bilancio del 17 maggio 2007 il Governo, rappresentato nell’occasione dal Sottosegretario Nicola Sartor, coadiuvato dal Ragioniere generale dello Stato, ha illustrato una bozza di riclassificazione del bilancio dello Stato.

Il sottosegretario ha annunciato l’intenzione del Governo di presentare già dalla prossima sessione il disegno di legge di bilancio secondo il nuovo modello di classificazione. La nuova strutturazione del bilancio verrebbe attuata sulla base delle disposizioni legislative vigenti e pertanto presenterà nella prima fase di applicazione alcune rigidità ed alcune criticità che potranno essere superate unicamente quando sarà data piena realizzazione al disegno di riforma, attraverso una modifica della legislazione di riferimento (la legge di contabilità dello Stato, n. 468 del 1978, e successive modificazioni, ed il decreto legislativo n. 279 del 1997 disciplina della struttura del bilancio dello Stato). Il Governo ha segnalato la propria intenzione di dar rapidamente corso al completamento della riforma.

 

Nella bozza presentata dal Governo, le previsioni del bilancio dello Stato relative agli stati di previsioni della spesa (il progetto infatti non si occupa dello stato di previsione dell’entrata) vengono suddivisi in 35 missioni, a loro volta suddivisi in 176 programmi (cfr. allegato a pag.

 

La classificazione per missioni e per programmi sarà peraltro inserita all’interno della struttura attuale del bilancio dello Stato, il quale, ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 468 del 1978, si articola in stati di previsione, corrispondenti, per quanto riguarda la spesa, ai Ministeri.

Ciascuno stato di previsione esporrà le missioni, i programmi e le unità previsionali di base per la parte di competenza di ciascuna amministrazione ministeriale. Pertanto le missioni condivise fra più ministeri saranno, ai fini della deliberazione parlamentare sul disegno di legge di bilancio, suddivise fra due o più stati di previsione. Analoga suddivisione riguarderà i programmi condivisi (cfr. allegato a pag. 33).

 

Le missioni corrispondono ai grandi aggregati delle politiche pubbliche. Le missioni non corrispondono alla ripartizione degli stati di previsione, nel senso che vi sono numerosi ministeri che partecipano a più di una missione istituzionale e che vi sono missioni istituzionali affidate alla responsabilità di più ministeri.

 

La seguente tabella riporta l’elenco delle missioni, con i ministeri di riferimento.

 

 

 

Ciascuna missione istituzionale è a sua volta suddivisa in 176 programmi (cfr. allegato a pag. 33).

Ciascuna missione è normalmente suddivisa in più programmi, ma non mancano missioni (missioni n. 30 - turismo, n. 31 - politiche della famiglia e n. 32 - pari opportunità) che consistono in un unico programma. I programmi sono prevalentemente di competenza di un unico ministero, ma vi sono 12 programmi condivisi fra più amministrazioni. Da segnalare fra questi i programmi delle missioni nn. 33 (servizi istituzionali e amministrativi delle amministrazioni pubbliche) e 34 (fondi da ripartire) che sono condivisi da tutte le amministrazioni.

I programmi sono a loro volta suddivisi in macroaggregati corrispondenti alle voci dell’attuale terzo livello delle unità previsionali di base, previsto dall’articolo 1, comma 4, del decreto legislativo n. 279/1997. In particolare si tratta delle spese relative a:

 

§      funzionamento (spese correnti);

§      interventi (spese correnti);

§      investimenti (spese in conto capitale);

§      oneri comuni (spese correnti e in conto capitale);

§      trattamenti di quiescenza (spese correnti);

§      oneri per il debito pubblico (spese correnti);

§      altre spese in conto capitale (spese in conto capitale).

 

I macroaggregati costituirebbero nella proposta del Governo le unità previsionali di base, ovvero le unità fondamentali di voto nell’esame parlamentare del disegno di legge di bilancio.

 

Ciascun macroaggregato sarebbe, a fini meramente conoscitivi, a sua volta suddiviso in tre voci corrispondenti alla fonte normativa della previsione di bilancio. Verrebbero in particolare evidenziate:

 

§      la quota della dotazione finanziaria corrispondente a spese predeterminate per legge (c.d. fattori legislativi), vale a dire spese obbligatorie previste da disposizioni normative che quantificano specificamente lo stanziamento da iscrivere in bilancio. Questa quota non può essere modificata né in aumento né in riduzione durante l’esame parlamentare. Con riferimento ad essa sarebbe fornito l’elenco delle autorizzazioni legislative sottostanti, con l’indicazione anche dell’apporto finanziario recato da ciascuna di esse;

§      la quota della dotazione finanziaria corrispondente ad oneri inderogabili, vale a dire spese obbligatorie previste da disposizioni normative che non quantificano specificamente lo stanziamento da iscrivere in bilancio, il quale è determinato in base all’effettivo fabbisogno; conseguentemente tale quota può essere modificata solo in caso di necessità di adeguamento al fabbisogno.

§      la quota della dotazione finanziaria corrispondente a spese discrezionali, la quale possono essere modificate in sede parlamentare. A tale proposito il Governo ha preannunciato che della voce spese discrezionali sarà anche precisata la quota che corrisponde a spese aventi natura giuridica obbligatoria, in quanto si tratta di spese che pur essendo di natura discrezionale sono relative ad impegni giuridici assunti dall’amministrazione i quali devono in ogni caso essere adempiuti (es. canoni di locazione di immobili).

 

I macroaggregati saranno a loro volta articolati in centri di responsabilità. Anche l’articolazione del bilancio per centri di responsabilità è prevista dalla vigente legislazione la quale, all’articolo 2, comma 2, della legge n. 468 del 1978 prevede l’articolazione per “centri di responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa gestione”. Il principio è confermato dall’articolo 1 del D.Lgs. n. 297 del 1997, il quale prevede che le unità previsionali di base costituiscono “l’insieme organico delle risorse finanziarie affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa”.

Secondo la proposta del Governo, i centri di responsabilità esposti nel d.d.l. di bilancio non sarebbero corrispondenti a quelli previsti dall’attuale struttura del bilancio, poiché i centri di responsabilità, titolari della gestione di risorse afferenti più programmi ,verrebbero suddivisi in modo da consentire una esposizione organica delle risorse destinate al funzionamento di ciascun programma. Dalla riclassificazione del bilancio sembrerebbe derivare pertanto un aumento del numero di centri di responsabilità, i quali non presenterebbero una corrispondenza biunivoca con la ripartizione delle strutture amministrative in direzioni generali.

I centri di responsabilità verrebbero peraltro esposti a fini meramente conoscitivi, poiché come precisato l’unità elementare di voto sarebbe quella dei macroaggregati. L’asimmetria fra bilancio “politico” (quello oggetto di approvazione parlamentare) e bilancio “gestionale” (quello che guida la concreta gestione delle risorse da parte delle amministrazioni) potrà essere superata quando alla riclassificazione in senso funzionale corrisponderà, come il Governo ha annunciato di voler fare in tempi ravvicinati, la complessiva riforma delle strutture amministrative, la quale determinerà una completa corrispondenza fra programmi d’azione inseriti nel bilancio e centri di responsabilità affidati alla gestione di un unico dirigente.

 

Alcune osservazioni sulla nuova struttura del bilancio

La costruzione delle missioni e dei programmi (v. allegato a pag. 33) risulta inevitabilmente condizionata dall’attuale ripartizione di competenze nell’ambito delle strutture amministrative, per comprensibili esigenze di continuità gestionale.

Ciò implica che il criterio di omogeneità funzionale che dovrebbe presiedere alla definizione delle missioni e dei programmi può essere rispettato solo parzialmente.

Si segnala al riguardo:

§      l’opportunità di evitare programmi troppo ampi o di scarsa significatività (quale, ad esempio, il programma “Giustizia civile e penale” nell’ambito della missione “Giustizia”);

§      l’opportunità di evitare che vi siano più missioni o programmi riferibili alle medesime attività.

In taluni casi il problema si pone perché su alcune materie non sembra esserci una chiara ripartizione di competenze tra i Ministeri: ad esempio, alcuni programmi della missione “Trasporti e mobilità” di competenza del Ministero dei trasporti sembrano sovrapporsi ad alcuni programmi della missione “Infrastrutture pubbliche e logistica” di competenza del Ministero delle infrastrutture; allo stesso modo il programma “Sostegno alla famiglia” iscritto nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (di fatto il programma appare riferibile all’attività del Ministero delle politiche per la famiglia, che è un ministero senza portafoglio), che costituisce l’unico programma della missione “Politiche della famiglia”, sembrerebbe avere punti in comune con alcuni programmi di che rientrano nella missione “Diritti sociali, protezione e solidarietà sociale”, di competenza del Ministero della solidarietà sociale.

Il problema si pone inoltre perché nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze sono iscritti una serie di stanziamenti che si riferiscono ad attività che dovrebbero rientrare in programmi di competenza di altri ministeri (si pensi al programma “Finanziamenti per lo sviluppo del trasporto” di competenza del Ministero dell’economia e delle finanze nell’ambito della missione “Trasporti e mobilità”, che sembra attraversare orizzontalmente gli altri programmi della missione; lo stesso vale per il programma “Interventi per opere pubbliche e infrastrutture” nell’ambito della missione “Infrastrutture pubbliche e logistica”, per il programma “Edilizia abitativa e politiche territoriali” nella missione “Politiche della casa e assetto urbanistico”, per il programma “Sostegno per l’istruzione” nell’ambito della missione “Istruzione scolastica”; per il programma “Tutela dei diritti dei cittadini” nell’ambito della missione “Diritti sociali, protezione e solidarietà sociale”).

 

Si segnala inoltre che ci sono due missioni, (“Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche” e “Fondi da ripartire”), che hanno carattere generale e trasversale, interessando gli stati di previsione di tutti i Ministeri.

La presenza di queste missioni toglie in parte significatività alla costruzione dei programmi. Esse risultano non facilmente evitabili in una prima fase, a causa della difficoltà di attribuire le relative risorse nell’ambito dei singoli programmi (si pensi ai grandi fondi di spesa), ma dovrebbero essere, in prospettiva, superate, attraverso la ripartizione delle risorse tra i diversi programmi.

La missione “Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche” potrebbe peraltro avere, almeno in una prima fase, una sua utilità in quanto consente di evidenziare le spese di indirizzo politico e di cd. back-office,cioè necessarie per il mero funzionamento del Ministero (in contrapposizione alle spese di front-office,per le attività delle amministrazioni direttamente finalizzate all’erogazione dei servizi agli utenti, le quali dovrebbero risultare già attribuite ai programmi), anche ai fini di una valutazione comparativa tra ministeri.

 

La nuova classificazione del bilancio potrebbe essere inoltre l’occasione per superare le principali opacità dell’attuale bilancio, derivanti dalla mancanza di una chiara distinzione tra spese obbligatorie e spese discrezionali e dalla difficoltà di operare un raccordo tra le disposizioni legislative di spesa e i corrispondenti stanziamenti di bilancio.

La ripartizione delle spese negli allegati riferiti a ciascun macroaggregato in spese discrezionali (con evidenziazione all’interno delle medesime degli obblighi già assunti dalle amministrazioni), oneri inderogabili e spese predeterminate per legge, così come la specifica indicazione nell’ambito delle spese predeterminate per legge delle singole disposizioni autorizzative introducono senz’altro elementi di maggiore trasparenza.

Appare peraltro necessario che gli allegati conoscitivi siano in futuro arricchiti di ulteriori elementi che consentano una precisa individuazione di tutte le determinanti della spesa, al fine di consentire al Parlamento di assolvere pienamente la sua funzione di controllo. Una conoscenza esaustiva di dette determinanti appare inoltre una condizione necessaria (anche se di per sé non sufficiente) per qualsiasi intervento di razionalizzazione della spesa, volto ad una riqualificazione della medesima.

Si segnala al riguardo l’opportunità di procedere anche con riferimento agli oneri inderogabili all’individuazione dei fattori sottostanti la spesa (con una sorta di “relazione tecnica” riferita ai singoli programmi) ed alla specifica indicazione, ove la complessità del quadro normativo lo consenta, delle disposizioni legislative di riferimento.

Allo stesso modo dovrebbero essere forniti adeguati elementi di conoscenza con riferimento alla quantificazione in bilancio delle spese discrezionali, anche con riferimento agli obblighi già assunti dalle amministrazioni.

 

Dal momento che a livello parlamentare dovrebbero essere emendabili solo gli stanziamenti riferiti a spese discrezionali (con presumibile esclusione delle spese non aventi natura obbligatoria), appare inoltre necessario che siano forniti, già in sede di prima applicazione, elementi per l’individuazione, nell’ambito di ciascun macroaggregato, di tali stanziamenti. Ciò al fine di garantire una piena consapevolezza sulle conseguenze della votazione di eventuali emendamenti.

 

Si ricorda inoltre che il bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri, in virtù dell’autonomia organizzativa, gestionale e contabile riconosciuta a questo organo, è esterno al bilancio dello Stato, che si limita a determinarne lo stanziamento complessivo.

Dal momento che la Presidenza del Consiglio gestisce oramai un ammontare significativo di risorse direttamente riferibili a specifiche politiche e solo una quota di queste emerge nel bilancio dello Stato (si tratta di Fondi iscritti nello stato di previsione del Ministero dell’economia), andrebbe valutata, in prospettiva, l’esigenza di evidenziare tutte queste risorse nell’ambito dei singoli programmi.

 

Allo stesso modo, dato che le politiche di settore possono essere realizzate non solo con interventi di spesa ma anche attraverso misure che comportano minori entrate (ad esempio, agevolazioni fiscali), andrebbe valutata l’opportunità di dare conto nel futuro, nell’ambito dei programmi, della ccdd. spese fiscali.

 

Nella transizione al nuovo sistema, si segnala l’esigenza di operare con precisione un raccordo tra la nuova struttura del bilancio e la precedente, tanto a livello di unità previsionali di base quanto a livello di singoli capitoli. La massima trasparenza richiederebbe la possibilità di disporre sia di un bilancio 2007 redatto con le stesse modalità del bilancio 2008, sia di un bilancio 2008 impostato secondo i criteri del bilancio 2007.

 

Si ricorda infine che la legge finanziaria 2007 ha previsto alcuni istituti (accantonamenti del comma 507 e Fondo TFR) che fanno sì che taluni stanziamenti di bilancio non corrispondano più all’effettiva disponibilità. A fini di trasparenza, appare opportuno che nel bilancio 2008 sia data evidenza contabile a queste situazioni.

Si segnala infine che il meccanismo di flessibilità gestionale previsto dal comma 507 (possibilità di apportare variazioni nell’ambito degli accantonamenti), concepito con riferimento alle unità previsionali di base del bilancio 2007, potrebbe comportare problemi di applicazione se trasposto nel nuovo bilancio, data la maggiore ampiezza, rispetto alle unità previsionali di base, dei macroaggregati, ai quali sembrerebbero doversi riferire gli accantonamenti.

Allegato

 

Proposta di classificazione del bilancio per missioni e programmi

 

Ipotesi di classificazione dello stato di previsione della spesa del Ministero per i beni e le attività culturali

 

 

Ipotesi di allegato conoscitivo relativo ad una unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali