Ordinamento della Repubblica –
Il testo approvato dalle Camere

L’iter parlamentare

Nell’autunno del 2005 le Camere hanno approvato, dopo un iter durato circa due anni, una legge di revisione costituzionale volta a modificare o sostituire la maggior parte degli articoli della Parte II della Costituzione, che disciplina l’ordinamento della Repubblica.

Ripercorrendo brevemente l’iter che ha portato all’approvazione del testo di riforma, si ricorda che il 17 ottobre 2003 il Governo ha presentato al Senato della Repubblica un disegno di legge di revisione costituzionale[1], che fin dall’origine si proponeva di modificare nel suo complesso la Parte II della Costituzione.

Sia il Senato (A.S. 2544) sia, successivamente, la Camera dei deputati (A.C. 4862) hanno apportato numerosi emendamenti al progetto, approvandolo quindi nel medesimo testo in prima deliberazione, rispettivamente, il 25 marzo 2004 (con il nuovo titolo Modifiche alla Parte II della Costituzione) ed il 15 ottobre 2004.

Come prevede l’articolo 138 della Costituzione per i progetti di legge costituzionale, il testo è stato quindi sottoposto all’esame di entrambe le Camere per una seconda deliberazione[2]. La Camera dei deputati ha approvato il testo nella seduta del 20 ottobre 2005, ed il Senato della Repubblica nella seduta del 16 novembre 2005. In entrambe le Camere il testo è stato approvato con la maggioranza assoluta dei componenti, e non con la maggioranza dei due terzi[3], condizione quest’ultima che avrebbe escluso, alla stregua del vigente art. 138, la possibilità di sottoporre il testo a referendum popolare.

Lalegge costituzionale è stata dunque pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005, ma non è ancora entrata in vigore, in quanto è stata chiesta la sua sottoposizione a referendum popolare, ai sensi del citato art. 138 Cost..

Tale articolo dispone che, nel caso in cui nella seconda votazione la legge non sia approvata da entrambi i rami del Parlamento a maggioranza dei due terzi dei componenti, il testo può essere sottoposto a referendum popolare se ne fanno richiesta un quinto dei membri di una Camera, o 500.000 elettori, o cinque consigli regionali. Nel caso di specie, la richiesta è stata presentata da tutti i soggetti legittimati, e la data per lo svolgimento del referendum è stata individuata nel 25-26 giugno 2006 con l’emanazione del D.P.R. 28 aprile 2006 (pubblicato in G.U. n. 100 del 2 maggio 2006).

Nella formulazione finale risultante dall’esame parlamentare, la legge risulta composta da 57 articoli (a fronte dei 35 dell’originario progetto governativo), che sostituiscono o modificano 50 degli 80 articoli che compongono la Parte II della Costituzione, vi inseriscono 3 nuovi articoli e novellano altresì 4 articoli appartenenti ad altre leggi costituzionali.

Di seguito si offre un quadro dei principali elementi di novità, in rapporto alla Costituzione vigente, introdotti dal testo che sarà sottoposto al voto referendario.

La riforma del bicameralismo

Tra le principali linee direttrici del testo di riforma costituzionale figura in primo luogo la riforma del bicameralismo la quale, abbandonando il sistema del c.d. bicameralismo “perfetto”, introduce significative differenze tra le due Camere con riguardo a composizione e funzioni.

Quanto alla composizione, si prevede il ridimensionamento del numero dei parlamentari: i senatori passano da 315 a 252 e i deputati da 630 a 500; a questi si aggiungono i 18 deputati eletti all’estero[4] e i deputati di diritto e a vita, che prendono il posto degli attuali senatori di diritto e a vita (si tratta degli ex Presidenti della Repubblica nonché dei deputati di nomina presidenziale, il cui numero complessivo è limitato a tre, in luogo degli attuali cinque senatori).

L’età minima per il conseguimento dell’elettorato passivo alla Camera si abbassa da 25 a 21 anni.

Trasformazioni ancor più profonde interessano il Senato che, mutando la sua denominazione in “Senato federale della Repubblica”, evidenzia l’opzione federalista del progetto di riforma, che pure non attribuisce direttamente alla Repubblica la qualifica di “federale”[5]: in tale organo si intende principalmente realizzare il raccordo tra le potestà normative delle autonomie e quelle dello Stato.

I senatori sono eletti a suffragio universale e diretto “su base regionale”. La connessione tra il sistema politico delle Regioni e quello nazionale è data da vari fattori, e in primo luogo dalla piena corrispondenza tra la durata in carica di ciascun consiglio regionale e quella dei senatori eletti nella medesima Regione: le rispettive elezioni sono contestuali, il che equivale a dire che il Senato non ha più una durata predefinita ma è soggetto a rinnovi parziali, più o meno ampi, in occasione del rinnovo dei singoli consigli regionali (o, nella Regione Trentino Alto-Adige, dei consigli delle province autonome di Trento e di Bolzano)[6].

Il sistema elettorale, rimesso alla legge dello Stato, dovrà “garantire la rappresentanza territoriale da parte dei senatori”. Quanto all’elettorato passivo, in ciascuna Regione sono eleggibili a senatore gli elettori che hanno compiuto i 25 anni di età (in luogo dei 40 anni oggi richiesti) e che:

§ hanno ricoperto o ricoprono cariche pubbliche elettive in enti territoriali o locali, all’interno della Regione, o

§ sono stati eletti deputati o senatori nella Regione, oppure

§ risiedono nella Regione alla data di indizione delle elezioni.

Partecipano ai lavori del Senato federale, ma senza diritto di voto, rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali, in numero di due per ogni Regione o provincia autonoma: un delegato eletto dal Consiglio regionale e un sindaco o presidente di provincia o di città metropolitana eletto dal Consiglio delle autonomie locali.

Il Senato federale è, per altro verso, integrato dai Presidenti delle Giunte delle Regioni e delle province autonome in occasione dell’elezione di quattro giudici della Corte costituzionale.

I rapporti tra Senato federale ed autonomie territoriali sono definiti da un apposito nuovo articolo (il 127-ter), inserito nel Titolo V della Costituzione e dedicato al coordinamento interistituzionale da parte del Senato[7], ed emergono in varie altre disposizioni. In particolare, si ricorda che:

§ il quorum di validità per le deliberazioni del Senato federale è modificato rispetto all’attuale, in quanto occorre che siano presenti i senatori espressi da almeno un terzo delle Regioni (art. 64, terzo comma)

§ i Consigli regionali, sentiti i Consigli delle autonomie locali, possono esprimere parere sui disegni di legge che fissano i princìpi fondamentali nelle materie di competenza concorrente tra Stato e Regioni (art. 64, sesto comma).

§ il Senato federale esprime parere sullo scioglimento autoritativo del Consiglio regionale e sulla rimozione del Presidente della Giunta regionale; scompare contestualmente dalla Costituzione il riferimento alla Commissione parlamentare per le questioni regionali (v. art. 126, primo comma e 72, sesto comma Cost.);

§ le proposte di legge di iniziativa regionale, con priorità per quelle presentate da più Regioni in coordinamento tra loro, sono poste all’ordine del giorno della Camera competente entro termini fissati dai regolamenti (v. art. 72, settimo comma Cost.).

Con riferimento ad entrambe le Camere, è confermato il divieto di mandato imperativo; l’art. 67 Cost. è tuttavia modificato precisandosi che ogni deputato o senatore “rappresenta la Nazione e la Repubblica”.

È altresì confermato il potere di ciascuna Camera di giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti, ma si prevede che le relative deliberazioni siano adottate, entro termini prestabiliti, a maggioranza dei componenti.

L’indennità parlamentare non è cumulabile, nei casi previsti dalla legge, con emolumenti relativi ad altre cariche pubbliche.

Il procedimento legislativo

La riforma del bicameralismo ed il superamento dell’attuale “bicameralismo perfetto” – in virtù del quale ciascun progetto di legge deve essere approvato, in eguale testo, da entrambi i rami del Parlamento – si esprime anche (oltre a quanto segnalato nel paragrafo precedente) in rilevanti modifiche del procedimento legislativo.

Essenzialmente, viene introdotto un criterio generale in base al quale il procedimento legislativo è, di norma e in prevalenza, “monocamerale”. Secondo tale criterio:

§ alla Camera dei deputati compete esaminare i progetti di legge nelle materie (espressamente elencate nella Costituzione) riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato secondo il nuovo assetto del riparto di competenze Stato-regioni (l’art. 70 Cost. rinvia all’art. 117 Cost., secondo comma);

§ al Senato federale spetta invece l’esame dei progetti di legge concernenti la determinazione dei princìpi fondamentali nelle materie (anche queste indicate dalla Costituzione) attribuite alla potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni (l’art. 70 Cost. rinvia in tal caso all’art. 117 Cost., terzo comma).

Per entrambi i rami del Parlamento permane comunque la possibilità di proporre modifiche al progetto di legge (“richiamandolo” a sé): più specificamente, è prevista la facoltà, per la Camera non competente, di chiedere, entro trenta giorni dalla approvazione del testo, di proporre modifiche; sulle modifiche proposte dalla seconda Camera decide, comunque, in via definitiva, il ramo del Parlamento competente in via primaria[8].

Le disposizioni appena illustrate fanno salvo quanto previsto dall’art. 70, terzo comma, in ordine al procedimento bicamerale che permane – ma in forma diversa rispetto a quanto previsto dalla Costituzione vigente – in relazione ad alcune materie ed ipotesi tassativamente indicate. Tale procedimento bicamerale si applica all’esame dei disegni di legge concernenti:

§ la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

§ la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane;

§ l’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali;

§ l’esercizio del potere sostitutivo dello Stato nei confronti di Regioni ed enti locali;

§ il sistema elettorale di Camera e Senato;

§ una serie di casi, partitamente elencati, in cui la Costituzione fa espresso rinvio alla legge dello Stato o della Repubblica[9] (ciò al fine di evitare, verosimilmente, che della norma si possa dare un’ interpretazione diversa rispetto a quella letterale);

§ altre materie previste in vari punti del nuovo testo costituzionale (che richiamano espressamente l’art. 70, terzo comma): determinazione dei casi di ineleggibilità ed incompatibilità con il mandato parlamentare (art. 65, terzo comma); indennità spettante ai membri delle Camere (art. 69); istituzione di Commissioni di inchiesta (art. 82, secondo comma); disciplina delle Autorità indipendenti (art. 98-bis); istituzione della Conferenza Stato-Regioni per realizzare la leale collaborazione e per promuovere accordi e intese, nonché sostegno alle forme associative tra Comuni piccoli o montani (art. 118, ultimo comma); promozione del coordinamento tra il Senato federale della Repubblica e i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni (art. 127-ter, primo comma).

Una rilevante novità, rispetto all’attuale procedimento bicamerale, è data dal fatto che, in caso di disaccordo tra le due Camere su eventuali modifiche del progetto di legge, ai Presidenti delle Camere è rimessa la scelta se affidare ad una commissione mista paritetica, composta da 30 deputati e 30 senatori (scelti secondo il criterio di proporzionalità rispetto alla composizione delle due Camere), l’elaborazione di un “testo unificato”, che sarà sottoposto ad entrambe le Camere solo per l’approvazione finale. Tale procedimento è finalizzato ad evitare il meccanismo della “navette” tra le due Camere.

Va al riguardo segnalato che la procedura di approvazione da parte di Commissioni in sede legislativa risulta limitata alle sole leggi “bicamerali”.

Il superamento del bicameralismo perfetto, nel senso qui descritto, comporta la possibilità che sorgano conflitti di competenza tra le due Camere – concernenti l’interpretazione da dare in ordine alla materia (o alle materie) oggetto del disegno di legge – la cui soluzione è rimessa ai rispettivi Presidenti, i quali, d’intesa fra loro, possono deferire la decisione ad un Comitato composto da quattro deputati e da quattro senatori.

La decisione adottata “non è sindacabile in alcuna sede”. Sembra potersi desumere da tale formulazione l’intendimento di derogare alla competenza generale attribuita alla Corte costituzionale in ordine alla legittimità costituzionale delle leggi, sotto questo particolare profilo di error in procedendo (non è invece precisato se il Capo dello Stato possa sollevare tale profilo in sede di rinvio alle Camere della legge ex art. 74 Cost.).

Al medesimo fine di ridurre incertezze e contenzioso, il testo precisa che “un disegno di legge non può contenere disposizioni relative a materie per cui si dovrebbero applicare procedimenti diversi”. I criteri per l’applicazione di tale principio sono rimessi a un’intesa tra i Presidenti delle Camere, su proposta del Comitato e sulla base dei rispettivi regolamenti.

Ne potrebbero derivare incisivi poteri presidenziali in ordine allo stralcio o all’ammissibilità di disegni di legge ed emendamenti; in ogni caso, sembra che le iniziative legislative di più ampia portata debbano giocoforza articolarsi in più disegni di legge, da esaminare “in parallelo”, secondo procedure differenziate. Tale prassi, volta a rispettare il nuovo testo costituzionale (ove definitivamente approvato), potrebbe d’altro canto – nel caso di interventi legislativi complessi e organici – “spezzarne” le interne correlazioni[10].

In tale quadro generale, occorre evidenziare che per il Senato federale, benché estraneo al rapporto di fiducia (che – in base alla riforma – si instaura solo con la Camera – v. oltre), il permanere di costanti e incisivi rapporti con il Governo, dei quali si ha espressa menzione in più parti del nuovo testo, appare un dato fisiologico: ciò in particolare in considerazione del complesso delle funzioni attribuite a tale ramo del Parlamento e, in primo luogo, dell’ampio spazio ad esso assegnato nell’esercizio della funzione legislativa, che comporta in re ipsa la partecipazione al circuito dell’indirizzo politico.

Pare volta ad assecondare tale dinamica l’introduzione nel procedimento legislativo, nelle materie di competenza del Senato, della previsione secondo la quale il Governo può dichiarare che talune modifiche, proposte dalla Camera su sua iniziativa, sono essenziali per l’attuazione del suo programma o per la tutela delle istanze unitarie della Repubblica. La dichiarazione è sottoposta ad autorizzazione da parte del Capo dello Stato: qualora, entro 30 giorni, il Senato non accolga le modifiche proposte, il disegno di legge è trasferito alla Camera che decide in via definitiva a maggioranza assoluta. La disposizione appare volta ad assicurare la coerenza con l’indirizzo politico delle scelte legislative del Senato federale nelle materie di sua competenza “monocamerale”.

Occorre infine segnalare che resta fermo il procedimento di revisione costituzionale di cui all’art. 138 Cost.. L’unica modifica apportata a tale articolo dal testo di riforma costituzionale, la soppressione del terzo comma, rende sempre possibile il ricorso al referendum popolare, anche nell’ipotesi in cui la legge costituzionale sia approvata in seconda deliberazione, da parte di ciascuna Camera, a maggioranza di due terzi dei componenti[11].

Per quanto riguarda più strettamente il procedimento di approvazione della legge costituzionale all’interno delle Camere, considerata la formulazione del primo comma (“le leggi […] sono approvate da ciascuna Camera […]”), che resta invariata, e l’assenza di qualunque richiamo dell’art. 138 tra le ipotesi cui è prevista l’applicazione del nuovo procedimento bicamerale di cui all’art. 70, terzo comma (v. supra), potrebbe configurarsi un’ipotesi interpretativa secondo la quale per tali leggi sopravviva il procedimento bicamerale “perfetto”, proprio dell’ordinamento attualmente vigente.

Il Primo Ministro e il rapporto Governo-Parlamento

Vari aspetti qualificanti della legge di riforma appaiono rispondere all’intento di un sostanziale rafforzamento del potere esecutivo o, più specificamente, del Presidente del Consiglio dei ministri, figura che muta significativamente la sua denominazione in quella di “Primo ministro”.

Il Primo ministro “determina” (non più “dirige”, come nel testo vigente dell’art. 95 Cost.) la politica generale del Governo e “garantisce” (non più “mantiene”) l’unità di indirizzo politico e amministrativo: a tal fine l’attività dei ministri è dal Primo ministro diretta, e non soltanto promossa e coordinata. Ancor più rilevante in tal senso è il potere di nomina e di revoca dei ministri, che lo stesso articolo attribuisce al solo Primo ministro.

Viene meno, dunque, il ruolo riconosciuto al Presidente della Repubblica nella determinazione della compagine ministeriale e, prima ancora, nella scelta del capo dell’esecutivo: il meccanismo di nomina del Primo ministro, come delineato dal nuovo art. 92 Cost., si traduce infatti, nella sostanza, in una designazione del premier da parte dell’elettorato. Non si tratta però di una vera e propria elezione diretta in quanto la candidatura alla carica ha luogo mediante collegamento con i candidati (o con liste di candidati) all’elezione della Camera dei deputati.

In altre parole, il voto per l’elezione della Camera si tradurrà in una dichiarazione di preferenza per il candidato premier formalmente e previamente collegato al candidato o alla lista prescelta. Non è espressamente richiesta (ma neppure è esclusa) la pubblicazione sulla scheda elettorale del nome del candidato Primo ministro.

La legge elettorale dovrà comunque disciplinare l’elezione dei deputati “in modo da favorire la formazione di una maggioranza, collegata al candidato alla carica di Primo ministro”.

L’atto di nomina del Primo ministro resta affidato al Presidente della Repubblica, ma la scelta presidenziale non presenta margini di discrezionalità: essa ha luogo infatti “sulla base dei risultati delle elezioni della Camera dei deputati”.

Quanto ai rapporti con il Parlamento, il rapporto di fiducia non viene meno ma interessa, nel nuovo testo costituzionale, la sola Camera dei deputati. Il peculiare ruolo attribuito al Senato federale lo lascia fuori, infatti, dal circuito fiduciario.

Il nuovo testo dell’art. 94 Cost. prevede dunque non più che il Governo, entro dieci giorni dalla sua formazione, si presenti alle Camere per ottenerne la fiducia, ma che il Primo ministro illustri il programma di legislatura e la composizione del Governo alle Camere. Lo stesso articolo prevede che la Camera dei deputati si esprima sul programma con un voto, ma non precisa gli effetti di tale votazione.

Il Primo ministro presenta ogni anno un rapporto sull’attuazione del programma e sullo stato del Paese.

Una sostanziale innovazione rispetto all’attuale forma di governo consiste nell’attribuzione al Primo ministro del potere di scioglimento della Camera. Pur se il Presidente della Repubblica mantiene la formale titolarità dell’atto di scioglimento, questo è infatti adottato “su richiesta del Primo ministro, che ne assume la esclusiva responsabilità”.

Si procede analogamente allo scioglimento della Camera in caso di morte o impedimento permanente del Primo ministro, ovvero in caso di sue dimissioni.

Il Capo dello Stato non emana, tuttavia, il decreto di scioglimento se, entro venti giorni dalla richiesta, sopravviene alla Camera una mozione che dichiari la volontà di continuare nell’attuazione del programma e indichi il nome di un nuovo Primo ministro. La mozione dev’essere sottoscritta e approvata, per appello nominale, da deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni, e in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti la Camera.

Qualora tuttavia le dimissioni del Primo ministro conseguano all’approvazione di una mozione di sfiducia, ad esse consegue necessariamente lo scioglimento della Camera dei deputati.

Il rigido collegamento tra Primo ministro e maggioranza espressa dalle elezioni emerge anche dalla disposizione che obbliga il Primo ministro alle dimissioni non solo nel caso in cui la mozione di sfiducia sia approvata, ma anche quando la sua reiezione si debba al voto determinante di deputati non appartenenti a tale maggioranza.

Alla medesima ratio risponde la disciplina della “sfiducia costruttiva”: la Camera ha infatti la possibilità di sostituire il Primo ministro ricorrendo a una apposita mozione, che può essere tuttavia presentata e approvata solo “da parte dei deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti della Camera”.

Nelle ipotesi esposte il meccanismo permette dunque alla Camera di determinare la sostituzione del Primo ministro, ma non consente il formarsi di una maggioranza diversa da quella espressa dalle elezioni.

Quanto alla posizione del Governo in Parlamento, si ricorda che:

§ il Primo ministro può porre la questione di fiducia alla Camera nei casi previsti dal suo regolamento (e con esclusione delle leggi costituzionali), chiedendole di esprimersi, con priorità su ogni altra proposta, conformemente alla proposta del Governo. In caso di voto contrario, il Primo ministro si dimette. Si tenga presente che la questione di fiducia non è attualmente regolata né dalla Costituzione vigente, né da altre norme di rango costituzionale[12];

§ il Governo può inoltre chiedere ad entrambe le Camere l’esame, entro tempi certi, dei disegni di legge da esso presentati o fatti propri; decorso il termine può chiedere, limitatamente alla Camera dei deputati, il “voto bloccato” (sugli articoli e finale) nel testo da esso proposto o fatto proprio.

Il Senato federale è estraneo a tali meccanismi (compreso quello dello scioglimento anticipato), in quanto tra il Governo e tale Camera non si instaura il rapporto di fiducia; tuttavia, come si è già accennato, permane in capo al Senato un ampio spazio per l’esercizio della funzione legislativa (rispetto al quale si è tentato di introdurre qualche “correttivo”, in specie per questioni ritenute essenziali per il programma di governo: v. supra).

Gli strumenti di garanzia

Ancora in relazione al rapporto Governo-Parlamento, occorre ricordare che varie disposizioni della riforma costituzionale intervengono, sotto diversi profili, sugli strumenti di garanzia istituzionale, con particolare riguardo alla tutela delle opposizioni in Parlamento.

Esse introducono in Costituzione, tra l’altro, una maggioranza qualificata per l’elezione dei Presidenti di Camera e Senato[13] e per l’adozione del regolamento della Camera dei deputati[14], nonché alcune disposizioni che intendono delineare una forma di “statuto dell’opposizione”.

Nel nuovo art. 64 Cost. è innanzitutto sancito il principio per cui nel suo complesso il regolamento della Camera deve garantire sia le prerogative ed i poteri del Governo e della maggioranza, sia i diritti delle opposizioni (per quanto attiene al Senato, si prevede che il regolamento garantisca i diritti delle minoranze). A tale principio generale si riconnettono disposizioni più specifiche, contenute anche in articoli diversi del testo di riforma costituzionale, tra le quali si ricordano in particolare:

§ la riserva, alla Camera, a favore dei gruppi di opposizione, della presidenza delle Commissioni, giunte e organismi interni ai quali sono attribuiti compiti ispettivi, di controllo o di garanzia, e delle Commissioni d’inchiesta monocamerali (della sola Camera – v. sempre art. 64) ;

§ la previsione di casi (la cui individuazione è rimessa ai regolamenti parlamentari) nei quali il Governo deve essere necessariamente rappresentato dal Primo ministro o dal ministro competente nelle sedute delle Camere (v. sempre art. 64);

§ l’inserimento nei regolamenti parlamentari (v. art. 72, quinto comma) delle modalità di iscrizione all’ordine del giorno di proposte e iniziative indicate dalle opposizioni (o dalle minoranze), con determinazione dei tempi d’esame; tale previsione fa da contraltare a quella – più stringente – della garanzia di esame, entro tempi certi e con previsione del voto finale stabilita dalla medesima disposizione a favore del Governo (v. supra)[15].

Nel quadro degli elementi che concorrono a definire un sistema di garanzie, in specie in rapporto ai poteri del Governo, si segnala l’introduzione in Costituzione, ad opera del nuovo articolo 98-bis, dell’istituto delle Autorità indipendenti, la cui istituzione, con funzioni di garanzia o vigilanza su diritti di libertà o in materie riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (ex art. 117, secondo comma), è rimessa a leggi approvate con procedimento bicamerale. L’articolo 98-bis non individua direttamente una disciplina generale delle Autorità indipendenti, rimettendo la definizione della durata del mandato, dei requisiti di eleggibilità e delle condizioni di indipendenza alla legge bicamerale che ne potrà prevedere l’istituzione.

Per quanto concerne il profilo della nomina dei presidenti delle Autorità, una disposizione di carattere generale – introdotta nel nuovo art. 87 – stabilisce che questa spetta al Capo dello Stato, sentiti i Presidenti delle due Camere.

Il Presidente della Repubblica

Completando il quadro delle innovazioni che riguardano il Presidente della Repubblica, ad alcune delle quali si è già accennato trattando della forma di governo, si segnala che la riforma modifica sia la composizione dell’organo chiamato ad eleggere il Capo dello Stato, sia il quorum richiesto per la sua elezione (art. 83 Cost.). In particolare:

§ in luogo del Parlamento in seduta comune, integrato da tre delegati per ciascuna Regione, è istituito un nuovo organo, denominato “Assemblea della Repubblica”, presieduto dal Presidente della Camera e composto da

- i membri delle due Camere;

- due delegati eletti da ciascun consiglio regionale (per le province autonome, ciascun consiglio provinciale elegge un delegato, mentre la Valle d’Aosta ha un solo delegato);

- i Presidenti delle Giunte delle Regioni e delle province autonome;

- un numero ulteriore di delegati eletti dalle Regioni in ragione di uno per ogni milione di abitanti (l’elezione di tutti i delegati deve avvenire in modo che sia comunque assicurata la rappresentanza delle minoranze);

§ il quorumper l’elezione è modificato, prevedendosi

- nei primi tre scrutini, la maggioranza dei due terzi dei componenti l’Assemblea della Repubblica;

- nel quarto e nel quinto scrutinio, la maggioranza dei tre quinti dei componenti;

- dopo il quinto scrutinio, la maggioranza assoluta (oggi si prevede la maggioranza dei due terzi dell’Assemblea nei primi tre scrutini e, dal quarto, la maggioranza assoluta).

Infine, l’età minima per essere eletti si abbassa da cinquanta a quaranta anni.

Il nuovo art. 87 Cost. precisa che il Presidente della Repubblica rappresenta la Nazioneed è garante della Costituzione e dell’unità federale della Repubblica.

Nell’individuare i poteri presidenziali, è confermato per alcuni aspetti il testo vigente; assume tuttavia particolare importanza l’esclusione del potere di nominare i ministri, mentre, come si è detto, la nomina del Primo ministro è espressamente condizionata al risultato elettorale, ed è sostanzialmente trasferito al Primo ministro il potere di scioglimento della Camera. Si segnala altresì il venir meno del potere di autorizzare la presentazione alle Camere dei disegni di legge governativi.

Tra i nuovi poteri figurano, oltre alla già citata nomina (sentiti i Presidenti delle due Camere) dei presidenti delle Autorità amministrative indipendenti, quella del presidente del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, e del vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura.

Nel corso dell’iter parlamentare sono state valutate varie ipotesi di modifica dell’istituto della controfirma ministeriale, nessuna delle quali è stata poi approvata. In particolare, era stata proposta la soppressione della controfirma ministeriale per una serie di atti ritenuti “strettamente” presidenziali, tra i quali era compresa la concessione della grazia (su quest’ultimo punto, v. parte I, capitoloIniziative in materia di grazia e amnistia).

Le Regioni e le autonomie locali

Il Titolo V della Parte II della Costituzione – sul quale, com’è noto, ha inciso in misura rilevante la riforma costituzionale[16] approvata alla fine della XIII legislatura (v. parte I, capitoloRapporti Stato-autonomie territoriali) – è oggetto di ulteriori modifiche, ampie e sostanziali, riguardanti in primo luogo l’allocazione delle competenze legislative, ma anche altri profili del rapporto Stato-regioni-autonomie locali.

Con riferimento al primo profilo, si fa presente che, a parte l’introduzione della categoria della competenza legislativa esclusiva delle regioni (nella quale è compresa la competenza “residuale”, già presente nella Costituzione vigente), sono riallocate e “ritagliate” alcune materie già previste dall’art. 117 attualmente in vigore (con il trasferimento di alcuni rilevanti ambiti materiali dalla potestà concorrente a quella esclusiva dello Stato), e ne sono inserite di nuove.

Una modifica di portata più generale riguarda l’art. 114, primo comma, ove l’espresso richiamo ai princìpi di leale collaborazione e di sussidiarietà li pone alla base dell’esercizio di tutte le funzioni attribuite alle autonomie locali, alle Regioni e allo Stato.

Per quanto concerne le ampie modifiche relative al sistema delle competenze legislative di cui all’art. 117 Cost., si segnala in particolare che:

§ al primo comma, gli “obblighi internazionali” sono espunti dai limiti posti alla legislazione statale e regionale (permane il limite del rispetto della Costituzione e degli obblighi comunitari)[17].

§ il secondo e il terzo comma sono modificati in più punti, trasferendo nell’ambito della potestà legislativa esclusiva dello Stato varie competenze in precedenza non menzionate, almeno esplicitamente (“promozione internazionale del sistema economico e produttivo nazionale”; “politica monetaria” accanto a “moneta”; “tutela del credito” accanto a “tutela del risparmio”; “organizzazioni comuni di mercato”), ovvero trasferendo in parte la competenza su materie già comprese tra quelle di legislazione concorrente. Per quest’ultimo profilo,si fa riferimento in particolare alle seguenti materie, inserite – secondo il testo di riforma costituzionale – nell’ambito del secondo comma dell’art. 117 (potestà esclusiva dello Stato): “norme generali sulla tutela della salute; sicurezza e qualità alimentari”; “sicurezza del lavoro”; “grandi reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza”; “ordinamento della comunicazione”[18]; “professioni intellettuali”; “ordinamento sportivo nazionale”; “produzione strategica, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia”.

A titolo esemplificativo: dalla materia indicata con “grandi reti di trasporto e di navigazione” nel vigente terzo comma dell’art. 117 (potestà concorrente) è estrapolata la materia “grandi reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza”, ricollocata appunto al secondo comma, mentre resta riservato alla potestà concorrente l’ambito di intervento “reti di trasporto e di navigazione”.

§ il quarto comma recepisce la proposta che è stata comunemente denominata, nel dibattito politico, con il termine “devoluzione”, introducendo un elenco di materie (assistenza e organizzazione sanitaria, polizia amministrativa locale e, per taluni aspetti, istruzione[19]) nelle quali alle Regioni spetta la potestà legislativa esclusiva (nell’ambito della quale è collocata la competenza residuale, già oggi prevista per le materie non menzionate nell’art. 117).

Anche l’art. 118 Cost., afferente il riparto delle funzioni amministrative, è ampiamente riscritto. Nell’ambito delle varie modifiche, si segnala in particolare:

§ l’ampliamento delle materie e degli ambiti per i quali la legge statale disciplina forme di intesa e coordinamento amministrativo tra Stato e Regioni;

§ l’introduzione di una “copertura costituzionale” della Conferenza Stato-Regioni del sistema delle Conferenze quale strumento per “realizzare la leale collaborazione e per promuovere accordi e intese” tra Stato e autonomie[20];

§ il riconoscimento, nell’ambito del principio di sussidiarietà orizzontale, degli enti di autonomia funzionale, che devono essere favoriti “anche attraverso misure fiscali”; l’ordinamento generale di tali enti è rimesso a una legge dello Stato (approvata dalla Camera).

Il potere sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, è significativamente ridisegnato, precisandosi che, a tutela delle ivi elencate istanze unitarie, lo Stato (non più il Governo) può sostituirsi a Regioni (ed enti locali) nell’esercizio delle funzioni legislative, oltre che di quelle amministrative.

All’art. 127 Cost., è inoltre reintrodotto il limite di merito dell’interesse nazionale per le leggi regionali. Con riguardo alla procedura, si prevede che sia il Governo a sollevare la questione relativa al mancato rispetto dell’interesse nazionale da parte di una legge regionale, invitando la Regione a rimuovere le disposizioni pregiudizievoli. Se la Regione non accoglie l’invito, la questione è rimessa al Parlamento in seduta comune, che delibera sull’annullamento (anche parziale) della legge a maggioranza assoluta dei componenti. Il decreto di annullamento è emanato dal Presidente della Repubblica.

A Roma, capitale della Repubblica, sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, anche normativa, nelle materie di competenza regionale. Queste ultime sono demandate allo statuto della Regione Lazio; l’ordinamento della Capitale è invece disciplinato con legge dello Stato.

Di grande rilievo è il nuovo art. 127-bis Cost., che legittima i Comuni, le Province e le Città metropolitane a ricorrere alla Corte costituzionale avverso leggi, statali o regionali, lesive delle proprie competenze costituzionalmente attribuite (come già spetta attualmente alle Regioni). Condizioni, forme e termini di proponibilità dell’azione sono rimessi a una futura legge costituzionale.

Ulteriori disposizioni riguardano alcuni profili della forma di governo regionale: si stabilisce in particolare che la legge dello Stato fissi non solo la durata, ma anche i criteri di composizione dei Consigli regionali, eviene sancita la non immediata rieleggibilità, dopo il secondo mandato consecutivo, dei Presidenti di Giunta regionale che siano eletti a suffragio universale e diretto[21]; sono altresì apportate alcune modifiche riguardo alle ipotesi di scioglimento dei Consigli regionali, escludendosi lo scioglimento in caso di morte o impedimento permanente del Presidente della Giunta[22].

Viene altresi’ disciplinato il procedimento per l’istituzione di Città metropolitane nell’ambito di una Regione, che richiede una legge dello Stato, approvata con il procedimento bicamerale, su iniziativa dei Comuni interessati, sentite le Province interessate e la stessa Regione (art. 133, primo comma).

Con riguardo al procedimento di approvazione degli statuti delle Regioni ad autonomia speciale, si stabilisce che essi debbano essere adottati (con legge costituzionale) previa intesa con la Regione interessata.

Si ricorda altresì che risulta invece soppressa la disposizione, di cui terzo comma del vigente art. 116, che consente l’estensione di forme e condizioni particolari di autonomia ad altre Regioni, diverse da quelle a statuto speciale[23].

Va infine ricordata, tra le disposizioni transitorie, la possibilità di formare, entro cinque anni dall’entrata in vigore della riforma, nuove Regioni con almeno un milione di abitanti, con legge costituzionale (è soppresso il parere dei Consigli regionali) e con la sola condizione di sentire le popolazioni interessate, intendendosi per “popolazioni interessate” i cittadini residenti nei comuni o nelle province di cui si chiede il distacco.

La Corte costituzionale e il Consiglio superiore della magistratura

Tra le ulteriori disposizioni introdotte, si ricordano in particolare la modifica della composizione della Corte costituzionale e delle modalità di elezione del Consiglio superiore della magistratura.

Per quanto concerne la prima, fermo restando il numero complessivo dei giudici, fissato a 15 dall’art. 135 Cost., è stabilito che spetta al Senato federale (integrato dai presidenti delle Giunte delle Regioni e delle province autonome) la nomina di quattro giudici ed alla Camera la nomina di tre giudici della Corte. Il numero della componente di nomina parlamentare (già spettante al Parlamento in seduta comune) è dunque portato a 7. È in conseguenza ridotto il numero dei membri nominati dal Presidente della Repubblica e dalle supreme magistrature (4 ciascuno).

Ulteriori disposizioni attengono all’indipendenza dei giudizi costituzionali: si prevede che, nei tre anni successivi alla cessazione della carica, il giudice costituzionale non possa ricoprire incarichi di governo, cariche pubbliche elettive o di nomina governativa, o svolgere funzioni in organi o enti pubblici individuati dalla legge. È inoltre modificata per alcuni aspetti la disciplina relativa alla scelta dei 16 cittadini chiamati ad integrare il collegio nei giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica.

Per l’elezione del Consiglio superiore della magistratura, anche in questo caso, la quota di membri di nomina parlamentare (un terzo) non è più eletta dal Parlamento in seduta comune, bensì per un sesto dalla Camera e per un sesto dal Senato federale (art. 104).

La disciplina transitoria

Gli ultimi cinque articoli della legge di revisione costituzionale recano infine un’articolata disciplina transitoria, differenziata in relazione alle diverse parti della riforma. In estrema sintesi:

§ una parte delle disposizioni introdotte, tra le quali pressoché tutte quelle modificative del titolo V, sono immediatamente applicabili a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale;

§ la maggior parte della restante disciplina troverà applicazione con riferimento alla prima legislatura successiva all’entrata in vigore della riforma;

§ una parte di essa, e segnatamente quella concernente la riduzione del numero dei deputati e dei senatori e la “contestualità piena” tra elezioni dei senatori e dei Consigli regionali, si applicherà invece a partire dalla legislatura che interverrà dopo il quinto anno successivo alla prima formazione della Camera e del Senato federale secondo il nuovo ordinamento;

§ sino all’adeguamento della legge elettorale alle nuove disposizioni sulla forma di governo, il rapporto di fiducia tra Governo e Camera dei deputati resterà regolato da disposizioni analoghe a quelle vigenti.

Specifiche disposizioni regolano lo svolgimento delle più vicine scadenze elettorali; altre concernono il graduale rinnovo della Corte costituzionale e del Consiglio superiore della magistratura, l’applicazione della riforma alle Regioni a statuto speciale e la progressiva attuazione dell’autonomia finanziaria attribuita a Regioni ed enti locali dall’art. 119 Cost..

Di seguito si riportano alcune tabelle che elencano sinteticamente le principali disposizioni recate dalla riforma, raggruppandole secondo i rispettivi tempi di applicazione fissati dalla disciplina transitoria.

Applicazione immediata

Parlamento

§ disciplina con legge dei casi di non cumulabilità dell’indennità spettante ai parlamentari con altri emolumenti relativi a cariche pubbliche

§ parereparlamentare su tutti gli schemi di decreti legislativi

Presidente della Repubblica

§ diminuzione della età minima per la eleggibilità alla carica

Amministrazione

§ costituzionalizzazione delle Autorità indipendenti

Regioni ed enti locali

§ introduzione dei princìpi di leale collaborazione e di sussidiarietà con portata generale

§ nuova procedura di adozione degli statuti speciali

§ nuovo riparto di materie fra Stato e Regioni; “devoluzione”

§ costituzionalizzazione del sistema delle Conferenze Stato-autonomie

§ ridefinizione del potere sostitutivo dello Stato

§ annullamento delle leggi regionali pregiudizievoli dell’interesse nazionale

§ nuova disciplina delle dimissioni della Giunta e dello scioglimento del consiglio regionale

§ divieto di un terzo mandato consecutivo per i Presidenti di Giunta

§ ricorso alla Corte costituzionale da parte degli enti locali, secondo norme da stabilire con legge costituzionale

§ emanazione entro 3 anni dalla data di entrata in vigore del d.d.l. cost. delle leggi statali di attuazione del federalismo fiscale

§ individuazione entro 5 anni dei beni e delle risorse da trasferire a Regioni ed enti locali per rendere effettivo l’esercizio delle loro funzioni

§ formazione di nuove Regioni in deroga all’art. 132, con il solo l’obbligo di sentire le popolazioni interessate (per i cinque anni successivi alla data di entrata in vigore del d.d.l. cost.)

Applicazione riferita alla prima legislatura successiva all’entrata in vigore della legge costituzionale	Parlamento § nuova denominazione del Senato (Senato federale della Repubblica) § partecipazione all’attività del Senato federale di rappresentanti delle Autonomie territoriali § nuovi requisiti l’elezione al Senato (età minima 25 anni; aver ricoperto cariche pubbliche elettive all’interno della Regione o residenti alla data dell’elezione) § parere del Senato (e non più della Commissione parlamentare per le questioni regionali) sullo scioglimento coattivo del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta ex art. 126 Cost. § deputati di diritto e a vita § quorum per l’elezione dei Presidenti delle Camere, nuovi quorum per l’approvazione dei regolamenti parlamentari, nuovo quorum costitutivo per il Senato federale, nuovi contenuti necessari dei regolamenti parlamentari; modifiche in tema di giudizio delle Camere sui titoli di ammissibilità dei rispettivi componenti; § modifica del procedimento legislativo § riserva all’opposizione della presidenza degli organismi con poteri ispettivi, di controllo e di garanzia e delle Commissioni d’inchiesta istituite dalla Camera
	Presidente della Repubblica § nuove modalità di elezione del Presidente della Repubblica (Assemblea della Repubblica) § nuove funzioni del Presidente della Repubblica § nuova disciplina dello scioglimento (della sola Camera dei deputati)
	Governo § nuova denominazione del capo dell’Esecutivo (Primo ministro) e suoi poteri (nomina e revoca dei ministri, etc.) § nuove modalità di formazione dell’Esecutivo § costituzionalizzazione del programma e della questione di fiducia, mozione di sfiducia e suoi effetti, meccanismi “anti-ribaltone” e sfiducia costruttiva (salva la speciale disciplina prevista in attesa dell’adeguamento della legislazione elettorale)
	Magistratura § nuove modalità di nomina dei membri non togati del CSM
	Corte costituzionale § nuova composizione della Corte costituzionale e nuove modalità di nomina dei giudici
	Procedimento di revisione costituzionale § possibilità di promuovere il referendum costituzionale anche nel caso di approvazione di legge costituzionale con maggioranza di due terzi

Applicazione riferita alla legislatura che interverrà dopo il quinto anno successivo alla prima formazione delle due Camere secondo il nuovo ordinamento

Parlamento

§ riduzione a 518 del numero dei deputati

§ età minima per l’eleggibilità a deputato a 21 anni

§ riduzione a 252 del numero dei senatori; nuovo numero minimo di senatori per regione

§ “contestualità piena” fra elezione dei senatori ed elezione dei consigli regionali o delle Province autonome; nuova disciplina della proroga delle Camere (rectius: della Camera e dei Consigli regionali)

Titolo V e norme di attuazione

Profili generali del nuovo Titolo V

L’8 novembre 2001 entrava in vigore la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante Modificazioni del titolo V della parte seconda della Costituzione, sulla quale il 7 ottobre si era svolto con esito favorevole il referendum previsto dall’art. 138 Cost..

Tra gli aspetti innovativi della complessa riforma costituzionale, con particolare riguardo a quelli più direttamente afferenti il riparto delle competenze tra Stato e autonomie territoriali, si possono innanzitutto ricordare l’attribuzione allo Stato, alle Regioni e agli enti locali di una “pari dignità” quali enti costitutivi della Repubblica (art. 114 Cost.)[66], nonché l’inversione del criterio di riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, che comporta, ai sensi del nuovo art. 117 Cost.:

§ un primo elenco di materie la cui disciplina è demandata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma) che cessa così di essere soggetto a competenza generale per divenire soggetto a competenza enumerata;

§ un secondo elenco di materie – che la stessa norma costituzionale definisce “di legislazione concorrente” – in cui “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato” (art. 117, terzo comma);

§ una norma di chiusura, secondo cui la potestà legislativa su ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato spetta alle Regioni (competenza generale “residuale”: art. 117, quarto comma).

Il sistema di riparto delle competenze normative è completato dal principio di attribuzione della potestà regolamentare, che vede una riduzione della competenza statale, ampliandosi quella delle Regioni e degli enti locali: allo Stato spetta emanare i regolamenti nelle materie riservate alla sua competenza esclusiva, salva la possibilità di delega alle Regioni, mentre alle Regioni spetta la potestà regolamentare in ogni altra materia (e quindi anche in quelle di competenza concorrente). Ai comuni, alle province, alle città metropolitane spetta la potestà regolamentare per la disciplina riguardante l’organizzazione e il funzionamento delle competenze loro attribuite.

Per quanto concerne i criteri per il riparto delle funzioni amministrative di cui all’art. 118 Cost., la riforma del titolo V ha stabilito in via generale l’attribuzione delle funzioni amministrative presso il livello di governo più vicino al cittadino, e dunque, in via generale ai comuni, salvo conferimento ad altri livelli di governo sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, mirando a superare con ciò il principio del parallelismo tra attribuzione di funzioni legislative e attribuzione di funzioni amministrative[67] (che invece ispirava la precedente formulazione del primo comma dell’art. 118 Cost.)[68]. Inoltre, ha stabilito che comuni, province e città metropolitane siano titolari di una serie di funzioni proprie (anche se esse non sono definite dalla Costituzione) e delle ulteriori funzioni ad esse attribuite dalle leggi statale e regionale[69].

Ulteriore rilevante aspetto è costituito dall’attribuzione alle Regioni, ed altresì agli enti locali, dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa (art. 119 Cost.). Tra i principali elementi di novità, figura anche la specificazione della potestà tributaria degli enti territoriali, con la facoltà di stabilire ed applicare tributi propri; la compartecipazioni a tributi erariali, esplicitamente in base alla riferibilità del relativo gettito al rispettivo territorio; l’istituzione, rimessa alla legge statale, di un fondo perequativo destinato ai territori con minore capacità fiscale; la precisazione secondo la quale il complesso delle risorse derivante dalle entrate e dai tributi propri, dalle compartecipazioni ai tributi erariali e dalle disponibilità assicurate dal fondo perequativo debbono consentire agli enti territoriali di finanziare “integralmente” le funzioni pubbliche loro attribuite. La disposizione costituzionale delimita poi la possibilità dello Stato di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali a favore di singoli enti territoriali: infatti, le finalità che possono giustificare la destinazione di tali risorse e l’effettuazione di tali interventi sono indicate nella promozione dello sviluppo economico, nella coesione e la solidarietà sociale, nella rimozione degli squilibri economici e sociali, nell’“effettivo esercizio dei diritti della persona”, ovvero nel provvedere a “scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni” (degli enti territoriali)[70].

Peraltro, le disposizioni in materia di autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni e delle autonomie locali di cui all’art. 119 non hanno sinora trovato piena attuazione legislativa (al riguardo, si rinvia ai capitoli Art. 119 Cost.: il federalismo fiscale e Verso il federalismo fiscale, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio) nonché, per alcune rilevanti precisazioni della giurisprudenza costituzionale, alla scheda Titolo V e giurisprudenza costituzionale).

Di particolare rilievo, sempre in correlazione con l’esercizio della potestà legislativa delle Regioni, anche la soppressione del visto sulle leggi regionali e dei controlli preventivi sugli atti delle Regioni e degli enti locali[71] prevedendosi comunque – a date condizioni – un generale potere sostitutivo del Governo, nonché la possibilità per lo Stato e le Regioni di ricorrere alla Corte costituzionale per l’instaurazione in via principale del giudizio di legittimità costituzionale avverso leggi, rispettivamente, regionali e statali, in condizioni (processuali) di sostanziale parità (artt. 120, secondo comma e 127 Cost.)[72].

Con specifico riguardo all’esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato (art. 120 Cost.)[73], rispetto agli organi delle Regioni, delle città metropolitane e dei comuni, la nuova disciplina ha previsto che tali poteri siano attivabili quando si riscontri da parte di questi enti il mancato adempimento di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure vi sia pericolo grave per la sicurezza e l’incolumità pubblica, ovvero lo richieda la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Si demanda alla legge dello Stato il compito di disciplinare l’esercizio dei poteri sostituitivi nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione[74].

L’entrata in vigore del nuovo Titolo V ha posto, sin dall’inizio della legislatura, la pressante esigenza – accentuata dall’assenza di una disciplina transitoria – di introdurre norme e prassi che adeguassero l’ordinamento della Repubblica al nuovo quadro costituzionale e ne rendessero in concreto applicabili le disposizioni, anche in considerazione di alcuni nodi interpretativi di immediata evidenza.

Ai principali aspetti delle norme di attuazione adottate in sede di legislazione ordinaria (nonché ad alcune procedure parlamentari ad hoc) sono destinati i paragrafi seguenti.

Si fa presente fin d’ora che un rilevante contributo per la soluzione di questioni interpretative emerse nell’applicazione del nuovo Titolo V - che hanno comportato un notevole incremento del contenzioso Stato-Regioni - è stato offerto dalla giurisprudenza costituzionale in materia, per i cui orientamenti di carattere generale si rinvia alla scheda Titolo V e giurisprudenza costituzionale.

Per quanto riguarda invece le iniziative di rango costituzionale volte a modificare le linee della riforma o ad inserirla in un più ampio disegno di revisione in senso “federalista” – iniziative che hanno trovato esito nelle rilevanti innovazioni introdotte dalla legge costituzionale di riforma della Parte II della Costituzione – si rinvia alla parte I, capitolo Riforma dell’ordinamento della Repubblica.

L’attuazione nella legislazione ordinaria (legge “La Loggia”): aspetti generali

Sul piano della legislazione ordinaria, all’esigenza di “attuare e chiarire” la riforma del Titolo V si è inteso far fronte, principalmente, attraverso la L. 131/2003[75] (c.d. legge “La Loggia”). La legge reca, in particolare, disposizioni concernenti:

§ l’esercizio della potestà legislativa regionale e della potestà normativa degli enti locali;

§ la partecipazione delle Regioni in materia comunitaria[76] e l’attività internazionale delle Regioni;

§ le procedure per il conferimento delle competenze amministrative ai diversi livelli di governo e il loro esercizio;

§ l’esercizio del potere sostitutivo del Governo ex art. 120, co. 2°, Cost.;

§ l’adeguamento delle norme di procedura dei giudizi di legittimità costituzionale alle previsioni di cui ai nuovi artt. 123, co. 2°, e 127 Cost.;

§ l’istituzione, in luogo del Commissario di Governo, di un Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie;

§ l’applicazione della riforma alle Regioni a statuto speciale.

Di seguito vengono illustrati i contenuti essenziali della legge.

Vincoli alla potestà legislativa regionale e alla potestà normativa degli enti locali

In materia di esercizio della potestà legislativa regionale, la legge “La Loggia” interviene, con l’articolo 1, in merito all’attuazione dei commi primo e terzo dell’art. 117 Cost., al fine di precisare la portata del limite del rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, nonché i limiti propri della potestà legislativa concorrente, e l’operatività del meccanismo della “cedevolezza”.

Vincoli internazionali e comunitari

L’art. 117, co. 1°, Cost., nel testo vigente, indica quali limiti alla potestà legislativa dello Stato e delle Regioni, oltre al rispetto della Costituzione, il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Una parte della dottrina ha ritenuto che la disposizione costituzionale riformata introdurrebbe un nuovo vincolo per la legislazione statale: quest’ultima, infatti verrebbe sottoposta ai “vincoli” derivanti “dagli obblighi internazionali”, con riflessi sul piano della sovranità dell’ordinamento italiano e in aperto contrasto con una consolidata giurisprudenza costituzionale (vedi infra). Da parte di altri si esclude, invece, ogni ipotesi di automatica “costituzionalizzazione” dei trattati internazionali, poiché il significato dei “vincoli” di cui al primo comma dell’art. 117 Cost. va ricercato altrove, ovvero nelle disposizioni che la Costituzione dedica ai rapporti con l’ordinamento internazionale (artt. 10 e 11 Cost.). Secondo tale interpretazione, il nuovo primo comma dell’art. 117 avrebbe l’esclusiva finalità di equiparare le posizioni della legge statale e della legge regionale sotto il profilo del rispetto dei vincoli derivanti da tali trattati.

Gli “obblighi internazionali” come limite al legislatore sarebbero infatti una novità solo per il Parlamento statale. Il limite era già esplicito in vari statuti speciali e veniva applicato anche all’esercizio della potestà legislativa concorrente delle Regioni a statuto ordinario.

Il comma 1 dell’articolo 1 appare orientato a chiarire la portata della disposizione, specificando che costituiscono “vincoli” quelli derivanti dalle seguenti fonti:

§ le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di cui all’art. 10 Cost.[77];

§ gli accordi di reciproca limitazione della sovranità, di cui all’art. 11 Cost.[78];

§ l’ordinamento comunitario[79];

§ i trattati internazionali[80].

Si osserva in proposito che:

§ l’art. 117, comma primo, non rinvia ad alcun tipo di legge l’attuazione della norma da esso recata, che appare dunque immediatamente e direttamente prescrittiva nei confronti sia del legislatore statale sia di quello regionale.

§ al pari dell’art. 117, primo comma, Cost., anche il comma 1 in esame non incide unicamente sulla funzione legislativa (piena o concorrente) delle Regioni – come potrebbe desumersi dalla rubrica dell’articolo – ma anche su quella dello Stato;

§ i vincoli all’esercizio della funzione legislativa (statale e regionale) ordinaria vengono specificati dal comma in esame, con una fonte – quindi – equiordinata;

Alla luce di tali osservazioni andrebbe considerato che il comma in esame non sembra poter legittimamente vincolare l’esercizio della potestà legislativa delle Regioni[81], se non nei limiti in cui esso risulti idoneo ad orientare l’interpretazione dell’art. 117, primo comma, Cost., nella direzione più conforme al complessivo quadro costituzionale (senza, ovviamente, poterne limitare la portata).

La reciproca “cedevolezza” delle norme vigenti

Il comma 2 dell’articolo 1 contiene due disposizioni in qualche modo simmetriche, volte a regolare – mediante il meccanismo della “cedevolezza” - il passaggio dal precedente all’attuale assetto delle potestà legislative con riguardo agli effetti delle vigenti disposizioni normative statali sulle materie (divenute) regionali, e viceversa. Il comma dispone che:

§ le disposizioni statali vigenti nelle materie divenute di competenza regionale esclusiva e concorrente (quest’ultima salvo per quanto concerne i princìpi fondamentali) continueranno ad applicarsi fino a quando saranno sostituite (nelle singole Regioni) dalle nuove disposizioni regionali;

§ le disposizioni regionali vigenti nelle materie divenute di competenza esclusiva statale continueranno ad applicarsi fino a quando saranno sostituite dalle nuove disposizioni statali.

Nel solo primo caso, relativo alle disposizioni statali vigenti, si fa salva la disposizione di cui al comma 3 (vedi infra), il quale individua i princìpi fondamentali che delimitano l’esercizio della potestà legislativa concorrente delle Regioni in quelli espressi, nonché in quelli desumibili dalla legislazione vigente.

Il riferimento al comma 3 sembra poter significare che, nelle materie di legislazione concorrente, anche al sopraggiungere della legislazione regionale sostitutiva della previgente legislazione statale, quest’ultima manterrà la sua vigenza limitatamente ai princìpi fondamentali in essa presenti, sia in forma espressa sia in quanto desumibili da disposizioni di dettaglio.

Nel riferirsi a “disposizioni normative”, il comma sembra trovare applicazione tanto per le disposizioni legislative che per quelle regolamentari. Va ricordato, al riguardo, che il sesto comma dell’art. 117 Cost. assegna la potestà regolamentare allo Stato sulle sole materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (salva delega alle Regioni), alle Regioni sulle altre.

Va inoltre segnalato che la norma sancisce l’applicabilità sia delle norme vigenti al momento dell’entrata in vigore della L.Cost. 3/2001 di riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, sia delle norme entrate in vigore successivamente a tale data (l’8 novembre 2001) e sino alla data di entrata in vigore della legge “La Loggia”.

La conformità al dettato costituzionale della prima tra le due fattispecie sembra pacifica: il nuovo art. 117 Cost., ridefinendo il quadro delle competenze legislative, assume infatti rilievo ai fini del legittimo esercizio della relativa potestà, ma non incide sulla legittimità delle leggi approvate in vigenza del precedente ordinamento.

La stessa giurisprudenza della Corte costituzionale appare chiaramente orientata nel senso che le norme approvate prima dell’entrata in vigore della riforma costituzionale – per il principio di continuità dell’ordinamento – non sono divenute incostituzionali a seguito del sopravvenire di questa[82].

Peraltro la disposizione in esame, con la seconda fattispecie, fa salva l’applicabilità delle norme (statali o regionali) adottate, al di fuori dei limiti di competenza sanciti dalla Costituzione, anche dopo l’entrata in vigore del nuovo titolo V e fino all’entrata in vigore del testo di legge in esame. In virtù della prevalenza delle norme costituzionali sulle norme di legge, non sembra che tale disposizione possa comunque porre al riparo da giudizi di legittimità costituzionale eventuali disposizioni legislative intervenute in vigenza del nuovo assetto costituzionale delle competenze e in violazione del medesimo.

L’introduzione nel testo dell’inciso che fa salvi gli “effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale” sembra evidenziare che future sentenze della Corte costituzionale potranno ben dichiarare norme statali e regionali incostituzionali, senza che a ciò osti la statuizione della continuità di applicazione, sancita nel testo qui in esame.

Benché nulla il testo disponga espressamente, potrebbe dal suo tenore desumersi, a contrario, che il meccanismo della normazione statale “cedevole” nei confronti della successiva legislazione regionale non potrà essere adottato in futuro dallo Stato per legiferare su materie estranee alla propria competenza (lo stesso divieto vale, reciprocamente, per le Regioni).

Potestà legislativa concorrente e princìpi fondamentali

Per quanto attiene alla individuazione dei princìpi fondamentali in materie di competenza concorrente, la legge “la Loggia”, sempre all’articolo 1, ha stabilito che:

§ il legislatore regionale esercita la propria della potestà legislativa concorrente nell’ambito dei princìpi fondamentali “espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti” (comma 3): il testo riconosce dunque alle Regioni la possibilità di esercitare immediatamente la loro potestà legislativa concorrente, pur in assenza di leggi statali recanti i princìpi fondamentali, desumendosi tali princìpi dal complesso della legislazione statale vigente nelle relative materie. Tale scelta normativa riflette l’orientamento giurisprudenziale e legislativo consolidatosi in costanza del previgente art. 117 Cost., che appare confermato, all’indomani della riforma, dalla giurisprudenza costituzionale.

Successivamente alla riforma del Titolo V, infatti, la sentenza della Corte costituzionale n. 282/2002[83] ha affermato che, se “la nuova formulazione dell’art. 117, terzo comma, rispetto a quella previgente dell’art. 117, primo comma, esprime l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie [di potestà concorrente] e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina”, “ciò non significa però che i principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo. Specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione regionale concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalla legislazione statale già in vigore”.

Quanto poi all’inciso “in difetto”, presente nella formulazione del comma 3 dell’articolo 1 in esame, esso potrebbe favorire un’interpretazione secondo la quale solo nell’ipotesi in cui non sia stata approvata una “legge cornice” in una delle materie di cui all’articolo 117, comma terzo della Costituzione, il legislatore regionale debba rinvenire i princìpi fondamentali “impliciti” nella legislazione di settore; e, per converso, quando vi sia una “legge cornice” il legislatore regionale dovrebbe avere a riferimento solo tale fonte e non potrebbe essere vincolato anche ad altri princìpi desumibili aliunde nella legislazione statale. Tale principio di esclusività a vantaggio della “legge cornice” (ove presente) sembrerebbe confermato anche dal successivo comma 4 (vedi infra), ove si prevede, tra i princìpi di delega, per l’appunto, quello dell’“esclusività”.

§ il Governo è delegato ad emanare, ai sensi dei commi 4-6 dell’articolo 1 - entro un termine attualmente individuato nell’11 giugno 2006[84] - uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto la ricognizione dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti nelle materie attribuite alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni. Ciò avviene “in sede di prima applicazione, per orientare l’iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni fino all’entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi princìpi fondamentali”.

La norma di delega è stata oggetto di esame da parte della Corte costituzionale (sentenza n. 280 del 2004), la quale, puntualizzando la natura meramente ricognitiva della delega, si è pronunciata nel senso di una “lettura minimale” della stessa: si tratta “di un quadro ricognitivo di principi già esistenti, utilizzabile transitoriamente fino a quando il nuovo assetto delle competenze legislative regionali, determinato dal mutamento del Titolo V della Costituzione, andrà a regime”, cioè fino all’entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi principi fondamentali. La Corte si è spinta ad affermare che “è soltanto un quadro di primo orientamento destinato ad agevolare – contribuendo al superamento di possibili dubbi interpretativi – il legislatore regionale nella fase di predisposizione delle proprie iniziative legislative, senza peraltro avere carattere vincolante e senza comunque costituire di per sé un parametro di validità delle leggi regionali”[85].

La norma di delega ha previsto una complessa procedura per l’adozione dei decreti legislativi delegati[86]

La procedura si articola nei seguenti passaggi:

§ la proposta del Presidente del Consiglio dei ministri;

§ il concerto con i ministri interessati;

§ un primo parere della Conferenza Stato-Regioni (per il quale non è posto alcun termine, a differenza di quanto previsto per le Camere);

§ un primo parere delle Camere (Commissioni parlamentari competenti per materia e Commissione parlamentare per le questioni regionali), da rendersi entro 60 giorni dall’assegnazione alle competenti Commissioni parlamentari;

§ il riesame da parte del Governo;

§ il parere definitivo della Conferenza Stato-Regioni, da rendersi entro 30 giorni dalla ritrasmissione del testo eventualmente modificato dal Governo o corredato delle sue osservazioni;

§ il parere definitivo delle Camere (espresso dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali), da rendersi entro 60 giorni dalla ritrasmissione del testo.

La disposizione individua anche i parametri ai quali il parere parlamentare deve conformarsi: esso infatti dovrebbe rilevare la presenza di disposizioni che costituiscano princìpi fondamentali innovativi (e non meramente ricognitivi), ovvero che non costituiscano princìpi fondamentali (perché, ad esempio, norme di dettaglio)[87].

Quali princìpi di delega, il comma 4indica i seguenti: esclusività[88]; adeguatezza[89]; chiarezza; proporzionalità[90]; omogeneità[91].

I criteri direttivi cui il Governo deve attenersi nell’esercizio della delega sono elencati nelle lettere da a) ad e) del comma 6, e richiedono:

§ che il Governo, nella sua opera ricognitiva, proceda per settori organici della materia e utilizzi criteri oggettivi desumibili dal complesso delle funzioni attinenti alla materia stessa[92], in modo in modo da salvaguardare la potestà legislativa che la Costituzione riconosce alle Regioni in base al terzo comma dell’art. 117[93],

§ che abbiano considerazione prioritaria, ai fini dell’individuazione dei princìpi fondamentali, le disposizioni statali rilevanti per garantire l’unità giuridica ed economica, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, il rispetto delle norme e dei trattati internazionali e della normativa comunitaria e la tutela dell’incolumità e della sicurezza pubblica[94]; quale ulteriore priorità, è richiesto il rispetto dei princìpi generali in materia di procedimenti amministrativi e di atti concessori o autorizzatori.

§ che abbia considerazione prioritaria il nuovo sistema di rapporti istituzionali derivante dagli articoli 114, 117 e 118 Cost.; tale criterio dà emersione, nell’opera di ricognizione dei princìpi fondamentali vigenti, alla c.d. “pari ordinazione” degli enti costitutivi della Repubblica (art. 114), nonché ai nuovi criteri di riparto delle competenze legislative ed amministrative, che si saldano con il principio di sussidiarietà (v. supra)

§ che abbiano, infine, “considerazione prioritaria” gli obiettivi generali assegnati alla legislazione regionale, in base al principio di pari opportunità espresso dal settimo comma dell’art. 117 Cost.[95], e dal primo comma dell’articolo 51 Cost[96].

§ il coordinamento formale delle disposizioni di principio e la loro eventuale semplificazione[97].

La delega in questione risulta allo stato esercitata solo con riguardo ad un ambito limitato di materie:

§ “professioni” (D.Lgs. 30/2006);

§ “armonizzazione dei bilanci pubblici” (D.Lgs. 170/2006);

§ “casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale” (D.Lgs. 171/2006).

Risulta in corso di adozione il decreto legislativo concernente la materia “governo del territorio”.

Si ricordano infine due ulteriori deleghe legislative, recate dalla legge in esame:

§ la prima (articolo 2), avente ad oggetto l’individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. p), Cost., nonché l’adeguamento al nuovo Titolo V delle disposizioni vigenti in materia di enti locali, non ha trovato attuazione entro il termine per l’esercizio, fissato da ultimo al 31 dicembre 2005;

§ la seconda (articolo 3) per l’adozione - entro un anno dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui all’articolo 1 – di testi unici meramente compilativi delle disposizioni legislative vigenti non aventi carattere di principio fondamentale nelle materie di legislazione concorrente[98].

La potestà normativa degli enti locali

L’articolo 4 dà attuazione alle disposizioni costituzionali in materia di potestà normativa di comuni, province e città metropolitane recate negli articoli 114, comma secondo, e 117, comma sesto, della Costituzione. In tali disposizioni:

§ i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono riconosciuti come enti autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione (art. 114, comma secondo);

§ si attribuisce la potestà regolamentare ai diversi enti territoriali secondo il seguente criterio di riparto (art. 117, comma sesto):

- allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni;

- alle Regioni in ogni altra materia;

- a Comuni, Province e Città metropolitane, in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Anche nel caso dell’articolo in commento, come già per il precedente art. 1, non si rinviene nelle disposizioni costituzionali citate un rinvio ad una legge dello Stato per l’attuazione delle disposizioni stesse.

Il comma 1, che richiama l’assegnazione a Comuni, Province e Città metropolitane della potestà normativa secondo i princìpi fissati dalla Costituzione, specifica che tale potestà normativa consiste nella potestà statutaria e in quella regolamentare.

L’esercizio di tale potere normativo è esteso, anche alle forme associative tra gli enti locali, individuate specificamente nelle Unioni di comuni, Comunità montane e isolane (comma 5)[99].

Vengono poi individuati i limiti e il contenuto necessario dello statuto adottato dall’ente locale (o dalle forme associative tra enti locali) nell’esercizio della propria autonomia normativa (comma 2)[100].

Sotto il primo profilo, la disposizione precisa che lo Statuto deve essere adottato in armonia con la Costituzione[101], nonché in armonia con i princìpi generali in materia di organizzazione pubblica; nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in attuazione dell’art. 117, secondo comma, lett. p), della Costituzione. Tale lett. p) affida alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.

Il contenuto proprio dello statuto[102] comprende i seguenti oggetti:

§ i princìpi di organizzazione e di funzionamento dell’ente[103];

§ le forme di controllo, anche sostitutivo;

§ le garanzie delle minoranze;

§ le forme di partecipazione popolare.

Alla potestà regolamentare degli enti locali è rimessa la disciplina dell’organizzazione dell’ente, nel rispetto delle norme statutarie[104] (comma 3)[105]. Sembra essere pertanto confermata la compresenza, in materia di organizzazione e funzionamento dell’ente locale, dello statuto, che detta i princìpi in materia (in armonia con la Costituzione, e con i princìpi generali in materia di organizzazione pubblica e nel rispetto della legge statale di cui s’è detto), e dei regolamenti, i quali dettano la disciplina di dettaglio, nel rispetto delle norme statutarie.

Alla potestà regolamentare degli enti locali è altresì riservata la disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle proprie funzioni, nell’ambitodella legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità[106].

Tale competenza regolamentare è già direttamente contemplata dall’articolo 117, comma sesto, Cost. (richiamato dalla disposizione in esame accanto agli art. 114 e 118 Cost.), a norma del quale “I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”; rispetto a tale formulazione, il comma 4 in esame reca l’ulteriore ambito di competenza relativo alla “gestione” delle funzioni stesse.

Va inoltre sottolineato che la richiamata disposizione costituzionale, individuando uno specifico ambito di competenza regolamentare degli enti locali, se da un lato sembra confermare le indicazioni già esistenti a livello di legislazione ordinaria – a partire dalla legge n. 142/1990, fino al testo unico degli enti locali – dall’altro lato conferisce a tale sfera di competenza un’espressa garanzia costituzionale, come espressione del principio di autonomia di cui all’articolo 114, comma secondo, Cost.

Ciò sembra sancire una sorta di “riserva di regolamento” a favore degli enti locali, con la conseguenza che altre fonti dell’ordinamento non potrebbero regolare gli aspetti riservati a tale fonte senza configurare una violazione della competenza così stabilita.

Il principio di cedevolezza viene infine applicato agli ambiti di competenza normativa degli enti locali, in quanto l’articolo in esame (comma 6) dispone che, fino all’adozione dei regolamenti degli enti locali, si applicano le vigenti norme statali e regionali[107], fermo restando quanto previsto dal presente articolo. La dizione “norme” statali e regionali comprende sia quelle di rango primario, che quelle di rango secondario, ossia i regolamenti statali e regionali.

Partecipazione in materia comunitaria e attività internazionale delle Regioni

L’articolo 5 (comma 1) della L. 131/2003 reca disposizioni concernenti la partecipazione delle Regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano alla formazione degli atti comunitari e dell’Unione europea (c.d. “fase ascendente”), in attuazione dell’articolo 117, quinto comma, della Costituzione[108].

L’articolo in esame non concerne l’attuazione da parte delle Regioni degli atti comunitari (c.d. “fase discendente”), che viceversa è oggetto della legge n. 11 del 2005, di riforma della legge c.d.”La Pergola”. Peraltro, tale riforma interviene anche sulla partecipazione degli enti territoriali alla fase ascendente, definendo in dettaglio tale partecipazione[109] (v. scheda La legge n. 11 del 2005, nel dossier relativo alla Commissione Politiche dell’Unione europea).

L’articolo in esame precisa che Regioni e Governo “concorrono direttamente”, (formula che sembra ampliare il “partecipano” previsto dal testo costituzionale), anche se il concorso diretto si concretizza poi nella medesima partecipazione.

La partecipazione è, nell’ambito delle delegazioni del Governo, alle attività del Consiglio e dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio medesimo nonché della Commissione, secondo modalità da concordare in sede di Conferenza Stato-Regioni. Sono previsti due limiti per le decisioni assunte in tale sede, vale dire la garanzia dell’unitarietà della rappresentanza e della designazione del Capo delegazione, rappresentante unitario, da parte del Governo. Un ulteriore limite attiene alla particolarità delle Autonomie speciali: nelle delegazioni del governo deve essere presente almeno un rappresentante di tali autonomie.

Per le materie spettanti alla competenza “residuale” delle Regioni ex art. 117, quarto comma Cost., si prevede una particolare procedura per la designazione del Capo delegazione, che prevede un accordo generale di cooperazione tra Stato e Regioni, stipulato in sede di Conferenza Stato-Regioni. “In attesa o in mancanza dell’accordo”, il Capo delegazione è designato dal Governo[110].

Il comma 2 dell’articolo 5 prevede poi che nelle materie di competenza legislativa delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, il Governo può proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee avverso gli atti normativi comunitari ritenuti illegittimi anche su richiesta di una delle Regioni o delle Province autonome. Mentre in tal caso si configura quindi una mera facoltà, il Governo è invece tenuto a proporre tale ricorso qualora esso sia richiesto dalla Conferenza Stato-Regioni a maggioranza assoluta delle Regioni e delle Province autonome.

Il comma è riferibile alla procedura del ricorso per annullamento di atti di istituzioni comunitarie diversi dai pareri, prevista nell’articolo 173 del Trattato istitutivo delle comunità europee, divenuto l’articolo 230 del testo consolidato[111].

Con riguardo all’ambito applicativo, si osserva che l’articolo fa riferimento alle “materie di competenza legislativa” (delle Regioni), mentre il testo costituzionale (art. 117, quinto comma) si riferisce semplicemente alle “materie di competenza” (dizione che appare indicare un ambito più ampio).

La stessa formulazione “materie di [loro] competenza legislativa” è utilizzata anche dall’articolo 6, relativo all’attuazione dell’art. 117, quinto e nono comma[112], in materia di accordi internazionali. Tale articolo autorizza infatti le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano[113]:

§ appunto, nelle materie di propria competenza legislativa (v. supra), a provvedere direttamente all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali ratificati[114], dandone preventiva comunicazione al Ministero degli affari esteri ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari regionali, i quali, nei successivi trenta giorni dal relativo ricevimento, possono formulare criteri e osservazioni (comma 1, che si ricollega all’art. 117, primo comma Cost.);

§ a concludere, con enti territoriali interni ad altro Stato, intese dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale, nonché a realizzare attività di mero rilievo internazionale, dandone comunicazione prima della firma alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari regionali ed al Ministero degli affari esteri, ai fini delle eventuali osservazioni di questi ultimi e dei Ministeri competenti, da far pervenire entro i successivi trenta giorni. Decorso tale termine, le Regioni e le Province autonome possono sottoscrivere l’intesa. Si esclude espressamente che, con gli atti relativi alle attività sopra indicate, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano possano esprimere valutazioni relative alla politica estera dello Stato, ovvero che possano assumere impegni dai quali derivino obblighi od oneri finanziari per lo Stato o che ledano gli interessi degli altri soggetti “costitutivi” della Repubblica ex art. 114, primo comma Cost. (comma 2, che si ricollega all’art. 117, nono comma Cost.);

§ a concludere con altri Stati accordi esecutivi ed applicativi di accordi internazionali regolarmente entrati in vigore, o accordi di natura tecnico-amministrativa, o accordi di natura programmatica finalizzati a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale[115]. Anche in tal caso è previsto un meccanismo per garantire la preventiva, tempestiva comunicazione al Ministero degli affari esteri ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri, anche per consentire al Ministero degli affari esteri di indicare principi e criteri da seguire nella conduzione dei negoziati[116] (comma 3, che si ricollega all’art. 117, nono comma Cost.).

Ulteriori disposizioni prevedono l’intervento del Ministro degli affari esteri per garantire – tramite un’interazione con la Regione o Provincia autonoma interessata – che siano considerate questioni di opportunità derivanti dalle scelte e dagli indirizzi di politica estera dello Stato. In caso di dissenso può chiedere che la questione sia rimessa al Consiglio dei ministri che, con l’intervento del Presidente della Giunta regionale o provinciale interessato, delibera sulla questione.

Per i casi di inadempienza (comma 1) o di violazione degli accordi (comma 3), ferma restando la responsabilità delle Regioni verso lo Stato, si applicano le disposizioni relative ai poteri sostitutivi (di cui all’articolo 8, commi 1, 4 e 5) in quanto compatibili.

Con riguardo alle Regioni a statuto speciale, si ricorda che anche il successivo articolo 11 (vedi infra) dispone, al comma 3, in materia di rapporti internazionali e comunitari di tali Regioni (e delle province autonome), prevedendo che le norme di attuazione dei rispettivi statuti possano recare disposizioni specifiche per la disciplina delle attività regionali.

Norme per l’esercizio di funzioni amministrative

L’articolo 7 della L. 131/2003, intervenendo in attuazione dell’articolo 118 della Costituzione (v. supra), prevede che lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, debbono provvedere a conferire le funzioni amministrative da loro esercitate alla data di entrata in vigore della legge, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (comma 1).

In correlazione con il disposto costituzionale che attribuisce tali funzioni in via generale ai Comuni, l’articolo stabilisce che sono attribuite agli enti posti a livello territorialmente superiore (Province, Città metropolitane, Regioni e Stato soltanto) quelle di cui occorra assicurare l’unitarietà di esercizio (sostanzialmente ribadendo la formulazione dell’art. 118, primo comma Cost.).

La disposizione non si limita a riconfermare il dato costituzionale, ma sembra specificarlo, allorché richiama, ai fini della valutazione sulle esigenze di unitarietà di esercizio, motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dell’azione amministrativa ovvero motivi funzionali o economici o esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale.

Si stabilisce esplicitamente che debbano essere rispettate, anche ai fini dell’assegnazione di ulteriori funzioni, le attribuzioni degli enti di autonomia funzionale, anche nei settori della promozione dello sviluppo economico e della gestione dei servizi.

Inoltre Stato, Regioni, Città metropolitane, Province, Comuni e Comunità montane sono tenute a favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà (c.d. “orizzontale”).

Una norma di chiusura afferma che tutte le altre funzioni amministrative non diversamente attribuite spettano ai Comuni, che le esercitano in forma singola o associata, anche mediante le Comunità montane e le unioni dei Comuni.

Con riguardo ai principi espressamente indicati dall’art. 118, comma 1, primo periodo, riprodotti nella disposizione di legge qui in esame[117], si ricorda che:

§ il principio di sussidiarietà: in base ad esso la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita “ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l’esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l’assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, all’autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati” [118]. In tale definizione si ritrovano le due articolazioni del principio di sussidiarietà: il principio di sussidiarietà verticale, in virtù del quale l’esercizio delle funzioni e dei servizi deve essere dislocato ad un livello di governo più vicino ai cittadini utenti, restando la possibilità di intervento dei livelli superiori di governo limitata ai casi di esercizio a livello unitario; il principio di sussidiarietà orizzontale, in base al quale sono demandate a soggetti pubblici solo ciò che non può essere utilmente svolto dai soggetti privati;

§ il principio di differenziazione: concerne l’allocazione delle funzioni che deve avvenire “in considerazione delle diverse caratteristiche, anche associative, demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi”[119];

§ il principio di adeguatezza: l’amministrazione destinataria del conferimento di funzioni amministrative deve essere idonea, sotto il profilo organizzativo, “a garantire, anche in forma associata con altri enti, l’esercizio delle funzioni”[120].

Successive disposizioni stabiliscono, per le finalità poc’anzi enunciate, e comunque, ai fini del trasferimento delle occorrenti risorse:

§ la stipula di accordi con le Regioni e le autonomie locali, da concludere in sede di Conferenza unificata, diretti in particolare all’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessarie per l’esercizio delle funzioni e dei compiti da conferire;

§ la presentazione al Parlamento, da parte del Governo[121], uno o più disegni di legge collegati, ai sensi dell’articolo 3, comma 4, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, alla manovra finanziaria annuale, per il recepimento dei suddetti accordi[122]. Nel corso della XIV legislatura non sono stati peraltro presentati disegni di legge di tale genere;

§ una disciplina transitoria, che consente, sulla base dei medesimi accordi e nelle more dell’approvazione dei disegni di legge citati, di avviare i trasferimenti dei suddetti beni e risorse secondo princìpi di invarianza di spesa[123], presentando uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, che tengano conto delle previsioni di spesa risultanti dal bilancio dello Stato e del patto di stabilità, nonché delle indicazioni contenute nel Documento di programmazione economico-finanziaria, come approvato dalle risoluzioni parlamentari. Sugli schemi di decreto, ciascuno dei quali deve essere corredato di idonea relazione tecnica, deve essere acquisito il parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario, da rendere entro trenta giorni dall’assegnazione[124]. Anche con riferimento a questi atti, si fa presente che nel corso della XIV legislatura la disposizione non ha avuto concreta applicazione;

§ un’articolata disciplina delle funzioni della Corte dei conti, a fini di coordinamento della finanza pubblica: in particolare, la Corte è tenuta a verificare il rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti territoriali[125], nonché (tramite le sezioni regionali di controllo) il rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni[126]. Le Regioni[127] possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.

Disposizioni ulteriori riguardano la possibilità di integrare le medesime sezioni regionali di controllo con due componenti di designazione regionale, nonché i requisiti e lo status di tali componenti[128].

Per ulteriori elementi in materia di trasferimento delle risorse alle Regioni e agli enti locali, si rinvia ai capitoli Art. 119 Cost.: il federalismo fiscale e Verso il federalismo fiscale, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio).

I poteri sostitutivi

L’articolo 8 della L. 131/2003 detta norme attuative dell’articolo 120, comma secondo, della Costituzione (v. supra), il quale richiede espressamente l’adozione di una legge dello Stato che individui le procedure per l’esercizio dei poteri sostitutivi.

Va ricordato che la disciplina dei poteri sostitutivi nel contesto del novellato titolo V Cost. si accompagna all’abrogazione delle disposizioni costituzionali che prevedono forme di controllo preventivo sugli atti legislativi e amministrativi delle Regioni e sugli atti dei comuni[129].

Il testo in esame non precisa il contenuto specifico dei presupposti che condizionano l’esercizio concreto dei poteri sostitutivi del Governo, limitandosi a far riferimento ai casi ed alle finalità previsti dall’articolo 120 della Costituzione.

Dalla lettera dell’articolo 120, secondo comma della Costituzione, potrebbero ricondursi alla categoria dei “casi” le ipotesi di:

§ mancato rispetto di norme e trattati internazionali;

§ mancato rispetto della normativa comunitaria;

§ pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica.

Le altre ipotesi delineate dal medesimo comma secondo potrebbero, invece, inquadrarsi nel criterio teleologico delle “finalità”: il potere sostitutivo può, infatti, essere esercitato “quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”.

Il comma 1 dell’articolo 8delinea un meccanismo che ruota attorno alla fissazione di un congruo termine per l’adozione da parte dell’ente degli “atti dovuti o necessari”.

La fissazione del termine e la previsione, dopo il suo inutile decorso, dell’intervento sostitutivo del Governo viene a configurare un’ipotesi di inadempienza avente ad oggetto atti che, in quanto “dovuti” dovrebbero trovare un proprio fondamento in una disposizione di legge o comunque normativa[130].

Viene individuata una procedura che può essere qualificata come “generale” (comma 1), sul cui tronco si innestano, poi, le procedure “settoriali” previste dai successivi commi per le specifiche ipotesi ivi indicate[131].

Alla fissazione del “congruo termine” per l’adozione degli atti “dovuti o necessari” provvede il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali. Decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei Ministri, sentito l’organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei Ministri, esercita il potere sostitutivo, che può esprimersi adottando direttamente i “provvedimenti necessari, anche normativi”, ovvero nominando un apposito Commissario[132][133]. Alla riunione del Consiglio dei Ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento

Si tenga presente che il successivo articolo 10 affida l’esecuzione di provvedimenti costituenti esercizio del potere sostitutivo direttamente adottati dal Consiglio dei ministri al Rappresentante dello Stato, ossia al prefetto titolare dell’Ufficio territoriale del Governo del capoluogo di Regione, cui sono trasferite le funzioni del Commissario del Governo compatibili con la riforma costituzionale[134].

Il comma1dell’articolo 8, facendo espresso riferimento a provvedimenti “anche normativi”, prefigura la possibile adozione, da parte del Governo, di atti di natura regolamentare, nonché di natura legislativa.

Per quanto riguarda il potere sostitutivo in materia comunitaria, l’articolo 8 (comma 2) individua la prima “disciplina settoriale” che si innesta sul tronco della procedura generale di cui al comma 1, ed ha ad oggetto le ipotesi di violazione della normativa comunitaria.

La particolarità della disciplina specifica di cui al comma 2[135] attiene alla fase della proposta: si specifica, infatti, che nei casi in cui si renda necessario esercitare il potere sostitutivo al fine di porre rimedio ad una violazione della normativa comunitaria, il potere di proposta spetti al Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie, unitamente al Ministro competente per materia.

È stato conseguentemente abrogato l’articolo 11 della L. 86/1989 (c.d. “legge La Pergola”)[136], che dettava la disciplina vigente in tema di procedure per l’esercizio del potere sostitutivo dello Stato nei casi di inadempimenti agli obblighi comunitari da parte di Regioni e province autonome.

Peraltro, è stata successivamente approvata la legge n. 11 del 2005, di riforma della “legge La Pergola”, la quale dispone anche, in attuazione all’art. 117, quinto commaCost. (v. supra), sotto il profilo della disciplina delle modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempimento degli obblighi comunitari[137]. Sul punto, v. scheda La legge n. 11 del 2005, nel dossier relativo alla Commissione Politiche dell’Unione europea).

La legge “La Loggia” prevede una seconda “procedura settoriale” (art. 8, comma 3) per i casi in cui l’esercizio del potere sostitutivo riguardi gli enti locali (Comuni, province o Città metropolitane)[138].

In questi casi si prevede che la nomina del Commissario debba tenere conto dei princìpi di sussidiarietà e di leale collaborazione[139] e si richiede, per l’adozione dei provvedimenti sostitutivi da parte del Commissario stesso, che sia sentito il Consiglio delle autonomie locali (qualora tale organo sia stato istituito).

Poiché anche tale disposizione pare innestarsi come specificazione di una particolare fase procedurale, nell’ambito della disciplina generale delineata dal comma 1, essa non comporta l’esclusione dell’esercizio dei poteri sostitutivi nei riguardi degli enti locali secondo l’altra opzione indicata dal comma 1, ossia attraverso l’adozione, direttamente da parte del Consiglio dei ministri, dei provvedimenti necessari, anche normativi.

L’articolo 8 prevede poi una “procedura d’urgenza” (comma 4), ricalcando almeno in parte quanto disposto dall’articolo 5, comma 3 del decreto legislativo n. 112 del 1998[140]: si tratta di una procedura speciale, cui il Governo può fare ricorso nei casi di assoluta urgenza, qualora l’intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall’articolo 120 della Costituzione: in questi casi, i provvedimenti necessari sono adottati dal Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali. I provvedimenti in questione sono poi immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali, allargata ai rappresentanti delle comunità montane, che possono chiederne il riesame.

Il comma 4 dell’articolo 8 in esame non fa alcun riferimento alla natura dei provvedimenti in questione e – quindi – trattandosi di provvedimenti adottati dal Consiglio dei ministri potrebbe trattarsi anche di decreti-legge. Tuttavia, la previsione secondo cui la Conferenza Stato-Regioni (o quella Stato-città) può chiedere il riesame dei provvedimenti stessi dovrebbe far propendere per un’interpretazione che individui la natura amministrativa o - al più - regolamentare dei “provvedimenti sostitutivi d’urgenza” qui disciplinati: altrimenti la possibilità di “riesame” da parte del Governo del provvedimento emanato non apparirebbe compatibile con l’istituto del decreto-legge e la sua conversione in legge come delineati dalla Costituzione. Va poi osservato che il comma 4 configura regole procedurali ridotte, rispetto a quelle recate dal comma 1: il “peso” del principio di “leale collaborazione”, richiesto dall’art. 120 della Costituzione, appare infatti minore[141].

Si segnala che il medesimo articolo 8 (comma 5) impone, per l’adozione dei provvedimenti sostitutivi, il criterio della proporzionalità degli stessi in rapporto alle finalità perseguite. Si ricorda che il criterio della proporzionalità è stato già individuato dalla giurisprudenza costituzionale in materia di poteri sostitutivi statali[142].

Infine, l’articolo 8 (comma 6) stabilisce che il Governo possa promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire:

§ l’armonizzazione delle rispettive legislazioni[143];

§ il raggiungimento di posizioni unitarie;

§ il conseguimento di obiettivi comuni.

Nei casi in cui il Governo promuova tali intese, per il loro raggiungimento non si applicano – per espressa esclusione della disposizione in esame – i commi 3 e 4 dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, i quali individuano due meccanismi che consentono al Governo, quando non sia stato possibile giungere ad un’intesa in sede di Conferenza, di provvedere comunque[144].

L’esclusione dell’applicazione di queste due specifiche disposizioni dell’articolo 3 del d.lgs. n. 281/97 da un lato sembra indicare come necessario il positivo conseguimento di un’intesa, dall’altro riconduce le intese di cui qui si tratta nell’alveo della procedura delineata, appunto dal citato articolo 3, richiedendo, quindi, che esse si perfezionino “con l’espressione dell’assenso del Governo e dei presidenti delle Regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano” (articolo 3, comma 2, D.Lgs. 281).

Da ultimo, l’articolo 8 (sempre comma 6) esclude espressamente che nelle materie per le quali si configura una competenza legislativa regionale, sia concorrente che residuale (art. 117, terzo e quarto comma), lo Stato possa adottare gli atti di indirizzo e di coordinamento[145].

La formulazione utilizzata potrebbe indurre a ritenere che invece nelle altre materie, ossia in quelle di legislazione esclusiva dello Stato (di cui al secondo comma dell’articolo 117) essi possano essere adottati. La disposizione svolgerebbe, inoltre, se interpretata in questo senso, la funzione di fornire la “copertura legislativa” che la costante giurisprudenza della Corte costituzionale ha richiesto – nel vigore del testo costituzionale precedente la riforma del 2001 – per escludere che atti governativi di indirizzo e coordinamento di natura non legislativa configurassero conflitti di attribuzione.

Peraltro, va ricordato sono state da più parti sollevate perplessità[146] sulla permanenza, nel nuovo assetto costituzionale delineato dalla riforma del Titolo V, di un generale potere di indirizzo e coordinamento dello Stato (fatti salvi i casi specificamente previsti dall’art. 118, comma terzo), in particolare essendo venuto meno l’espresso riferimento all’interesse nazionale, del quale il potere di indirizzo e coordinamento rappresentava (secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale) il “risvolto positivo”[147].

La Corte costituzionale ha avviato un indirizzo giurisprudenziale che sembra consentire allo Stato, in relazione alle materie rientranti, a titolo sia residuale che concorrente, nella competenza regionale, soltanto l’adozione di atti di mero coordinamento tecnico[148].

La recente giurisprudenza costituzionale esclude poi la possibilità per lo Stato di adottare regolamenti quali atti di indirizzo e coordinamento, in particolare in forza del combinato disposto dei “nuovi” artt. 117 e 118 Cost.[149]

I ricorsi alla Corte costituzionale

L’articolo 9 della L. 131/2003 apporta alcune modifiche alla procedura dei giudizi di legittimità costituzionale[150], al fine di adeguarla al nuovo testo degli articoli 123, secondo comma (come modificato dalla legge costituzionale n. 1 del 1999) e 127 della Costituzione (modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001). Le modifiche riguardano principalmente:

§ la promozione della questione di legittimità costituzionale nei confronti degli statuti regionali, che prima della legge n. 1 del 1999 non era prevista in quanto gli statuti erano approvati con legge statale (comma 1): la questione può, a norma del secondo comma dell’articolo 123 della Costituzione, essere promossa entro il termine di trenta giorni dalla pubblicazione.

§ la promozione della questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali successivamente alla loro pubblicazione, dal momento che è venuto meno il controllo preventivo del Governo dopo la modifica dell’articolo 127 Cost. (comma 1); il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale della legge regionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione. La questione di legittimità costituzionale è sollevata, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, anche su proposta della Conferenza Stato-Città e autonomie locali, dal Presidente del Consiglio dei ministri mediante ricorso diretto alla Corte costituzionale e notificato, entro i termini previsti dal medesimo articolo, al Presidente della Giunta regionale.

§ la questione di legittimità costituzionale delle leggi statali, che può essere promossa dal Presidente della Giunta regionale, previa deliberazione della stessa Giunta ed anche su proposta del Consiglio delle autonomie locali, organismo da istituirsi in ogni Regione ai sensi del comma 3 dell’art. 123 Cost. (comma 2); il ricorso è diretto alla Corte costituzionale e notificato al Presidente del Consiglio dei ministri (anche in questo caso, entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto impugnati);

§ la promozione della questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali da parte di un’altra Regione, disciplinata dall’articolo 33 della legge n. 87 del 1953: viene eliminato il riferimento alla legge costituzionale n. 1 del 1948 e sostituito da quello all’articolo 127 della Costituzione (comma 3);

§ l’indicazione di un termine di novanta giorni per la fissazione da parte della Corte costituzionale dell’udienza di discussione dei ricorsi di legittimità costituzionale, e la previsione di termini abbreviati qualora la Corte ritenga che l’esecuzione dell’atto impugnato o di parti di esso possa comportare il rischio di un irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico o all’ordinamento giuridico della Repubblica, ovvero il rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini[151] (comma 4);

§ l’obbligo, da parte delle Regioni, di assicurare la pronta reperibilità degli atti contenenti la pubblicazione degli statuti e delle leggi regionali (comma 5);

§ la regolazione della trattazione dei ricorsi per conflitto di attribuzioni proposti prima della data di entrata in vigore (8 novembre 2001) della legge di revisione costituzionale n. 3 del 2001 (comma 6)[152].

Il Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie

L’articolo 10 della legge “La Loggia” prevede che, in ogni Regione a statuto ordinario, il prefetto preposto all’ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo della Regione svolga le funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie[153], sostanzialmente attribuendogli le funzioni già esercitate dal Commissario del Governo (con l’eccezione di quelle soppresse con la riforma del titolo V della Costituzione[154]).

Il nuovo titolo V non richiede peraltro espressamente un intervento del legislatore ordinario in materia, in quanto si limita a non prevedere più né la figura del Commissario del Governo né le funzioni a questi attribuite^{^[155]}; è stato peraltro ritenuto necessario un adeguamento della legislazione ordinaria alle modifiche costituzionali intervenute sul punto[156].

L’articolo, nel disciplinare la figura del Rappresentante dello Stato, reca anche disposizioni di attuazione parziale di alcune disposizioni del Titolo V[157].

Infatti, al Rappresentante dello Stato (prefetto) competono in particolare attività volte ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione ed il raccordo tra le istituzioni dello Stato presenti sul territorio, la promozione dell’attuazione di intese e del coordinamento nelle materie di cui all’art. 118, terzo comma[158], l’esecuzione di provvedimenti adottati dal Consiglio dei Ministri nell’esercizio del potere sostitutivo di cui all’articolo 120, secondo comma, della Costituzione, nonché un insieme di attività volte alla raccolta di dati ed alla tempestiva informazione degli organi statali di volta in volta competenti, in specie per le finalità di cui agli articoli 123 e 127 della Costituzione (ricorso del Governo avverso statuti e leggi regionali)[159].

Nell’esercizio delle sue funzioni il rappresentante dello Stato si avvale a tale fine delle strutture e del personale dell’ufficio territoriale del Governo.

Applicazione della riforma alle Regioni a statuto speciale

A parte alcune disposizioni ad hoc, presenti nei precedenti articoli della legge, l’articolo 11 della L. 131/2003 dispone in via generale sull’applicazione della riforma alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione dell’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, il quale così dispone: “Sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”.

In primo luogo, l’articolo 11 (comma 1) conferma, per quanto riguarda le Regioni a statuto speciale, che restano ferme le disposizioni previste dai rispettivi statuti speciali, dalle norme di attuazione degli statuti, dall’articolo 10 della legge cost. n. 3 del 2001, limitandosi sostanzialmente a rinviare ad altre norme.

Si prevede poi che le Commissioni paritetiche previste dagli statuti delle Regioni a statuto speciale possano proporre l’adozione delle norme di attuazione occorrenti all’esercizio delle ulteriori funzioni amministrative[160], in relazione alle ulteriori materie spettanti alla competenza legislativa di tali Regioni e province autonome, in forza del richiamato articolo 10 della legge cost. n. 3 del 2001.

Le norme proposte possono riguardare anche la disciplina delle attività di competenza regionale in materia di rapporti internazionali e comunitari (comma 3 – v. supra art. 5)

Relativamente alle ulteriori materie spettanti alle competenze legislative delle Regioni a statuto speciale, si deve fare riferimento, come s’è detto, all’articolo 10 della stessa legge costituzionale n. 3 del 2001, che delimita l’applicabilità della riforma in relazione alle parti che prevedono “forme più ampie di autonomia”.

Come da più parti è stato riconosciuto, il problema dell’identificazione delle materie “ulteriori” sulle quali si possa esplicare la potestà legislativa delle Regioni differenziate non è di facile soluzione. Da un lato, l’estensione pura e semplice alle cinque Regioni speciali del riparto effettuato dal nuovo articolo 117 (alcune materie di spettanza statale, altre a legislazione concorrente Stato - Regioni, le residuali alle Regioni) non sembra compatibile con il regime speciale. D’altra parte il nuovo sistema di riparto risponde ad una logica assai diversa da quella sottesa alla formulazione degli statuti speciali, ognuno dei quali contiene un elenco di materie sulle quali le rispettive Regioni possono esercitare una potestà legislativa esclusiva, elenchi più o meno ampi di quello recato dall’articolo 117 nella formulazione originaria, valido per le Regioni a statuto ordinario.

La giurisprudenza costituzionale pare conservare un orientamento sostanzialmente prudente, che sembra rifiutare un’interpretazione estensiva dell’art. 10 della L.Cost. 3/2001, con i conseguenti rischi di “demolizione” degli statuti speciali, e quindi di incertezza circa l’estensione dell’autonomia legislativa delle Regioni stesse.

Particolarmente significativa appare la sent. 213/2003 nella quale era stata impugnata una legge della Provincia di Bolzano per violazione dell’art. 117 Cost.: la Corte critica il fatto che il ricorso governativo non chiariva in alcun modo perché non dovesse considerarsi applicabile lo Statuto speciale del Trentino Alto-Adige (stante il fatto che la violazione dell’art. 117 Cost. avrebbe dovuto essere dimostrata in forza dell’art. 10, L.Cost. 3/2001, ciò che nella specie non era avvenuto)[161].

Nella sent. 314/2003 si legge poi testualmente che “l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 configura un particolare rapporto tra norme degli Statuti speciali e norme del Titolo V della seconda parte della Costituzione, un rapporto di preferenza, nel momento della loro ‘applicazione’, in favore delle disposizioni costituzionali che prevedono forme di autonomia ‘più ampie’ di quelle risultanti dalle disposizioni statutarie. Condizione, dunque, dell’operatività di tale rapporto tra fonti è che il loro contenuto, con riferimento all’autonomia prevista, si presti a essere valutato comparativamente, secondo una scala omogenea di grandezze”.

Per quanto attiene all’individuazione dei limiti della potestà legislativa, nella sent. 274/2003, che chiarisce anche la portata di precedenti pronunce, la Corte ha affermato che, in forza dell’art. 10 della L.Cost. 3/2001, il limite delle “norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica” di cui all’art. 3 dello Statuto sardo non si può ritenere più applicabile alla potestà esclusiva della Regione. Diversamente, infatti, “se […] il vincolo di quel limite permanesse pur nel nuovo assetto costituzionale, la potestà legislativa esclusiva delle Regioni (e Province autonome) sarebbe irragionevolmente ristretta entro confini più angusti di quelli che oggi incontra la potestà legislativa ‘residuale’ delle Regioni ordinarie”, dato che per quest’ultima “valgono soltanto i limiti di cui al primo comma dello stesso articolo (e, se del caso, quelli indirettamente derivanti dall’esercizio da parte dello Stato della potestà esclusiva in “materie” suscettibili, per la loro configurazione, di interferire su quelle in esame) “.

Sempre in forza dell’art. 10 della L.Cost. 3/2001, la Corte ha chiarito che per tutte le competenze legislative delle Regioni ad autonomia particolare che trovino un fondamento nello Statuto speciale il parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative conserva la sua validità, mentre, per quelle riconosciute a tali Regioni in forza dello stesso art. 10, il trasferimento delle funzioni ha luogo, ex art. 11 della L. 131/2003, attraverso modalità previste dalle norme di attuazione e con l’indefettibile partecipazione della Commissione paritetica (sent. 236/2004). Viceversa, la stessa sentenza ha chiarito che la disciplina del potere sostitutivo dello Stato di cui all’art. 120 Cost. trova applicazione anche alle Regioni ad autonomia particolare ma solo dopo che le norme di attuazione degli Statuti speciali abbiano provveduto a trasferire alle stesse le ulteriori funzioni “attratte” in forza del nuovo Titolo V.

Attuazione nelle procedure parlamentari

Sul piano della procedura parlamentare, le due Camere hanno da subito affrontato l’esigenza di dare immediata attuazione al nuovo disposto costituzionale verificando in itinere la “base” costituzionale di tutti i progetti di legge al proprio esame. La Giunta per il regolamento della Camera ha affidato tale compito alla Commissione affari costituzionali, nell’esercizio della sua funzione consultiva che ha esteso, in via sperimentale, anche agli emendamenti presentati in Assemblea; analogo orientamento ha assunto la Giunta per il regolamento del Senato.

Non ha invece trovato attuazione – malgrado l’attività istruttoria svolta in tale direzione su iniziativa delle Giunte per il Regolamento delle due Camere – l’art. 11 della legge costituzionale di riforma, che avrebbe consentito l’integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti delle autonomie regionali e locali e l’attribuzione a tale Commissione del potere di incidere significativamente, con i propri pareri, sull’iter di approvazione delle leggi statali riguardanti le materie di competenza legislativa concorrente e l’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali.

Anno	Provvedimento	Quote
1998	DM Esteri 27 dicembre 1997, Programmazione dei flussi migratori per l’anno 1998	20.000
DPCM 16 ottobre 1998, Integrazione al D.M. 24 dicembre 1997 recante programmazione dei flussi di ingresso per l’anno 1998 di cittadini stranieri non comunitari	38.000
1999	Dir. PCM 4 agosto 1999, Programmazione dei flussi di ingresso per lavoro, nell’anno 1999, di cittadini stranieri non comunitari	58.000
2000	DPCM 8 febbraio 2000, Programmazione dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2000	63.000
2001	DPCM 9 aprile 2001, Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2001	83.000
DM Lavoro 12 luglio 2001	6.400
2002	DM Lavoro 4 febbraio 2002, Determinazione della quota massima di ingresso di lavoratori stagionali stranieri non comunitari per l’anno 2002	33.000
DM Lavoro 12 marzo 2002 2001, Determinazione per l’anno 2002 di un’ulteriore quota massima di ingresso di lavoratori stagionali stranieri non comunitari e di una quota massima di ingresso di lavoratori stranieri non comunitari per lavoro autonomo	9.400
DM Lavoro 22 maggio 2002, Determinazione per l’anno 2002 di un’ulteriore quota massima di ingresso di lavoratori stagionali stranieri non comunitari	6.600
DM Lavoro 16 luglio 200	10.000
DPCM 15 ottobre 2002, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2002	20.500
2003	DPCM 20 dicembre 2002, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2003	60.000
DPCM 6 giugno 2003, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2003	19.500
2004	DPCM 19 dicembre 2003, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori stagionali extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2004	50.000
DPCM 19 dicembre 2003, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori non stagionali extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2004	29.500
DPCM 20 aprile 2004, Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi Stati membri della Unione europea nel territorio dello Stato, per l’anno 2004	20.000
DPCM 8 ottobre 2004, Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi Stati membri della Unione europea nel territorio dello Stato, per l’anno 2004	16.000
2005	DPCM 17 dicembre 2004, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2005	79.500
DPCM 17 dicembre 2004, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori cittadini di nuovi Stati membri della UE nel territorio dello Stato per l’anno 2005	79.500
Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 aprile 2005, n. 3426, Disposizioni urgenti di protezione civile in relazione alla situazione di emergenza di cui ai decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 20 marzo 2002, 7 novembre 2003, 23 dicembre 2004 e 21 aprile 2005	20.000
2006	DPCM 14 febbraio 2006, Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi Stati membri dell’Unione europea nel territorio dello Stato, per l’anno 2006	170.000
DPCM 15 febbraio 2006, Programmazione dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato, per l’anno 2006	170.000

Immigrazione – Contrasto dell’immigrazione clandestina

Uno dei princìpi cardine della vigente disciplina dell’immigrazione consiste nell’adozione di misure di contrasto di tutti i comportamenti illeciti collegati ai fenomeni migratori. Innanzitutto misure preventive, volte a impedire gli ingressi al di fuori delle modalità consentite (immigrazione clandestina). In secondo luogo, misure repressive che puniscono sia la presenza di stranieri entrati illegalmente, sia la violazione delle disposizioni amministrative che regolano la presenza legale, sia, infine, l’eventuale comportamento criminale dell’immigrato.

Nell’elaborazione delle misure e delle politiche di contrasto dell’immigrazione clandestina nel nostro Paese, un ruolo decisivo è stato assunto dal vincolo esterno rappresentato dall’adeguamento delle norme del diritto interno alle esigenze legate all’adesione degli accordi internazionali di Schengen che hanno portato all’abolizione dei controlli alle frontiere interne (v. oltre il paragrafo relativo all’attuazione della normativa comunitaria in materia di espulsione).

Un articolato sistema di contrasto è definito dal testo unico del 1998[290], sul quale è intervenuta la L. 189/2002[291] che, pur mantendone inalterate le basi, vi ha apportato notevoli modifiche, volte principalmente a rendere complessivamente più stringenti gli obblighi previsti e più restrittivo l’apparato sanzionatorio (vedi il testo a fronte tra il D.Lgs. 286/1998 e le modifiche apportate dalla L. 189/2002).

Il respingimento e il controllo delle frontiere

Il primo strumento di contrasto all’immigrazione clandestina è costituito da un efficace controllo delle frontiere atto, da un lato, ad intercettare i flussi degli immigrati clandestini e ad impedirne l’ingresso nel territorio dello Stato, attraverso il loro respingimento, e, dall’altro, a individuare e punire coloro che favoriscono l’ingresso illegale di stranieri, spesso a scopo di lucro.

Il respingimento

Il respingimento è sostanzialmente una operazione di polizia volta ad impedire l’ingresso clandestino di immigrati.

Il testo unico prevede due diverse tipologie di respingimento:

§ il respingimento immediato (art. 10, co. 1, T.U.), effettuato direttamente dalla polizia di frontiera nei confronti di coloro che si presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti necessari per l’ingresso nel territorio nazionale[292];

§ il respingimento differito (art. 10, co. 2, T.U.), operato per ordine del questore, tramite accompagnamento alla frontiera, quando lo straniero, pur se intercettato ai valichi di frontiera senza i documenti richiesti per fare ingresso nello Stato, abbisogna di soccorso, oppure nel caso di ingresso attraverso l’elusione dei controlli di frontiera e conseguente fermo nelle sue vicinanze.

Il respingimento non viene effettuato nei casi previsti dalle disposizioni concernenti l’asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato, la protezione temporanea degli stranieri per motivi umanitari (art. 10, co. 4, T.U.), oppure nei confronti dello straniero che possa essere oggetto di persecuzione nello Stato di provenienza (art. 19, co. 1, T.U.)

Il controllo delle frontiere

Il testo unico affida la funzione di controllo delle frontiere ai Ministeri dell’interno e degli affari esteri. Spetta ai titolari dei due dicasteri adottare, per la rispettiva competenza, un piano generale per il potenziamento e il perfezionamento delle misure di controllo delle frontiere (art. 11, co. 1, T.U.)

La L. 189/2002 è intervenuta riaffermando la funzione di coordinamento in materia di controlli delle frontiere da parte del Ministero dell’interno[293].

Il co. 1-bis dell’art. 11, introdotto dalla L. 189/2002, demanda al ministro dell’interno:

§ l’emanazione delle misure necessarie per il coordinamento unificato dei controlli sulla frontiera marittima e terrestre italiana, sentito, ove necessario, il Comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica[294];

§ la promozione di apposite misure di coordinamento tra le autorità italiane competenti in materia di controlli sull’immigrazione e le autorità europee competenti nella stessa materia in base all’Accordo di Schengen.

Inoltre, la L. 189/2002 ha istituito in seno al Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno, la Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, scorporando le competenze svolte in materia dalla Direzione centrale per la polizia stradale, ferroviaria, postale, di frontiera e dell’immigrazione, la quale muta denominazione diventando Direzione centrale per la polizia stradale, ferroviaria, delle comunicazioni e per i reparti speciali della Polizia di Stato (art. 35 della L. 189/2002, non inserita come novella del testo unico).

In tal modo le funzioni di polizia dell’immigrazione trovano un centro specifico e dedicato di direzione a livello dell’amministrazione centrale dell’interno.

Alla nuova direzione sono affidate non solamente le funzioni polizia di frontiera e di contrasto all’immigrazione clandestina ma anche le attività gestionali proprie dell’autorità di pubblica sicurezza in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri.

A livello locale, il testo unico affida ai prefetti delle province di confine terrestre ed ai prefetti dei capoluoghi delle regioni interessate alla frontiera marittima il coordinamento dei controlli di frontiera e la vigilanza marittima e terrestre, nell’ambito delle direttive adottate dal ministro dell’interno; i prefetti, inoltre, sovrintendono all’attuazione delle direttive emanate in materia (art. 11, co. 3).

Sia il Ministero degli affari esteri, sia quello dell’interno possano promuovere intese con i Paesi di provenienza o di transito dei flussi irregolari finalizzate, in generale, alla collaborazione nel contrasto all’immigrazione clandestina, e, inoltre, volte ad accelerare l’espletamento degli accertamenti e il rilascio dei documenti relativi ai procedimenti previsti dal testo unico (quali ad esempio quelli relativi all’espulsione). Le intese di collaborazione possono prevedere anche la cessione a titolo gratuito di apparecchiature e mezzi, strumentali alla prevenzione dell’immigrazione clandestina (art. 11, co. 4).

In tale ambito, il D.L. 241/2004[295] ha previsto la possibilità che il Ministero dell’interno contribuisca, solo per il 2004 e il 2005, alla realizzazione, nei Paesi di provenienza, di apposite “strutture” destinate al contrasto dei flussi irregolari (art. 11, co. 5-bis, introdotto dall’art. 1-bis del decreto-legge). Allo scopo sono destinati 13,8 milioni di euro (art. 2, co. 1-quater).

In attuazione di quanto sopra il ministro dell’interno, con la direttiva del 7 dicembre 2004 ha dato mandato al Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione di provvedere alla realizzazione di strutture ricettivi utili per l’accoglienza e l’assistenza degli immigrati irregolari diretti verso il territorio italiano, situate all’estero, nel territorio degli Stati di provenienza[296].

In particolare, è prevista la costruzione di 3 centri in Libia per il trattenimento degli stranieri irregolari da rimpatriare. È in corso la realizzazione di uno di essi a Garyan, nei pressi di Tripoli, con una capacità ricettiva di 1.000 posti[297].

La repressione dei traffici legati all’immigrazione clandestina

Il testo unico dell’immigrazione (art. 12) contempla una serie di norme che costituiscono un completamento delle disposizioni relative ai controlli di frontiera.

Si tratta, innanzitutto, della previsione del reato di favoreggiamento all’immigrazione clandestina, destinato a colpire coloro, come i cosiddetti “scafisti”, che a scopo di lucro conducono illegalmente nel territorio dello Stato cittadini provenienti da Paesi non comunitari (co. 1).

Si tratta di un reato grave per il quale è obbligatorio l’arresto in flagranza e la confisca del mezzo di trasporto.

La L. 189/2002 ha integrato la fattispecie incriminatrice considerando come illecito non solo il favoreggiamento all’ingresso, ma anche le attività dirette a favorire l’uscita dall’Italia e l’ingresso illegale in altro Stato (immigrazione clandestina di transito[298]), recependo in questo modo di fatto la direttiva comunitaria 2002/90 del 28 novembre 2002 relativa alla definizione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali.

Inoltre, la L. 189/2002 ha provveduto a rimodulare le sanzioni a seconda della presenza di circostanze aggravanti (quali l’avviamento alla prostituzione), sanzioni successivamente aumentate ad opera del D.L. 241/2004, prevedendo anche sconti di pena per chi collabora con la giustizia (art. 12, co. da 3 a 3-sexies).

Va inoltre ricordata, in proposito, la ridefinizione dei reati di riduzione in schiavitù e di tratta di persone operata nel corso della XIV legislatura dalla legge n. 228 del 2003[299], che ha adeguato al fenomeno migratorio alcune disposizioni del codice penale (v scheda Tratta di persone, nel dossier relativo alla Commissione Giustizia).

Un secondo gruppo di disposizioni disciplina le operazioni di polizia finalizzate al contrasto delle immigrazioni clandestine. Il testo unico da la facoltà alle forze dell’ordine operanti nelle zone di confine e in mare di procedere al controllo, alle ispezioni e alle perquisizione dei mezzi di trasporto nel corso delle operazioni di contrasto dei traffici legati all’immigrazione clandestina, e, in caso di necessità, al sequestro di tali mezzi e degli altri beni eventualmente utilizzati (art. 11, co. 7 e 8).

Quanto alla destinazione dei beni sequestrati nel corso di operazioni di contrasto dei traffici di clandestini, il co. 8 ne prevede (qualora non ostino esigenze processuali) l’affidamento in custodia giudiziale:

§ agli organi di polizia che ne facciano richiesta per l’impiego in attività di polizia, ovvero

§ ad altri organi dello Stato o ad altri enti pubblici per finalità di giustizia, di protezione civile o di tutela ambientale.

Gli oneri relativi alla gestione sono a carico di chi abbia l’utilizzo dei beni[300].

Una volta che i beni sequestrati sono definitivamente confiscati e acquisiti dallo Stato possono essere, a richiesta, assegnati all’amministrazione o trasferiti all’ente che ne abbiano avuto l’uso a titolo di custodia giudiziale ai sensi del co. 8, ovvero sono alienati (co. 8-quinques).

Peraltro, i mezzi di trasporto non affidati, assegnati o trasferiti ai sensi dei co. 8 e 8-quinques, non possono comunque essere alienati; di essi si prevede, in ultima istanza, la distruzione.

Il D.L. 51/2002[301] integra il disposto di cui al co. 8 con riguardo ai mezzi sequestrati, consentendo l’immediata distruzione dei mezzi di trasporto utilizzati in connessione con i traffici clandestini con l’obiettivo “sia di fornire un forte segnale dissuasivo agli organizzatori di simili viaggi, sia di elidere le considerevoli spese connesse alla custodia di natanti privi dei più elementari requisiti di attitudine alla navigazione”[302].

Le modifiche introdotte dal decreto-legge prevedono che nell’ipotesi in cui nessuno presenti istanza di affidamento, i mezzi di trasporto sequestrati sono distrutti secondo le procedure utilizzate per i mezzi dei contrabbandieri, ai sensi dell’art. 301-bis, co. 3 del D.P.R. 43/1973[303] (art. 12, nuovo co. 8-bis, T.U.) Inoltre, la distruzione può essere disposta direttamente dal Presidente del Consiglio, o da autorità da lui delegata, con l’unica condizione del nullaosta dell’autorità giudiziaria (co. 8-ter).

In materia di operazioni di polizia contro il traffico di clandestini è intervenuta anche la L. 189/2002 disciplinando il trattamento riservato alle navi – ed, in quanto compatibile, agli aerei – che si ha fondato motivo di ritenere siano adibite o coinvolte nel traffico illecito di migranti (co. 9-bis e seguenti), in modo da prevenire gli sbarchi di clandestini.

Si danno due casi: quello che si verifica in acque territoriali (o nella zona contigua) e quello che si verifica al di fuori di esse.

Nel primo caso (co. 9-bis dell’art. 12 del testo unico), è la nave italiana in servizio di polizia che può fermare la nave sospetta, ispezionarla e, se sono rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento in un traffico di migranti, sequestrarla, conducendola in un porto nazionale. Il successivo co. 9-ter, prevede che le navi della Marina militare (fermo restando l’assolvimento dei loro compiti istituzionali) possano concorrere alle attività di cui al co. 9-bis.

Nel secondo caso (intervento al di fuori delle acque territoriali, co. 9-quater) i medesimi poteri sono posti in capo sia alle navi della Marina militare, sia alle navi in servizio di polizia, e possono essere esercitati a prescindere dalla bandiera battuta dalla nave fermata, purché nei limiti consentiti dalla legge o dal diritto internazionale.

Le modalità di intervento delle navi militari e il raccordo tra le loro attività e quelle svolte dalle navi in servizio di polizia sono rimesse dal co. 9-quinquies a un decreto interministeriale adottato dai ministri dell’interno, della difesa, dell’economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti.

Tale disposizione è stata attuata con l’adozione del decreto del ministro dell’interno 14 luglio 2003, Disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione clandestina, Il decreto affida le attività di vigilanza, prevenzione e contrasto dell’immigrazione clandestina ai mezzi aereonavali della Marina militare, delle Forze di polizia e delle Capitanerie di porto. Alla Marina militare spettano in modo prevalente le attività in acque internazionali, mentre le attività nelle acque territoriali e nelle zone contigue sono attribuite principalmente alle Forze di Polizia (Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di finanza, cui compete il coordinamento in caso di interventi di più corpi). Al Corpo delle capitanerie di porto sono affidati compiti soccorso, assistenza e salvataggio. Il coordinamento di tutte le attività è esercitato dalla Direzione centrale della polizia di frontiera del Ministero dell’interno, istituita dalla stessa L. 189/2002.

Successivamente, nel luglio 2004, Polizia di Stato, Marina militare, Guardia di finanza e Comando delle capitanerie di porto hanno sottoscritto l’Accordo tecnico operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell’immigrazione clandestina via mare, che stabilisce le procedure da seguire in caso di rilevazioni di natanti sospetti, comprese quelle per determinare il necessario flusso informativo verso una unica sala operativa presso il Dipartimento della pubblica sicurezza[304].

La polizia europea di frontiera

L’abolizione delle frontiere interne dell’Unione europea a seguito degli accordi di Schengen ha comportato che i confini dei singoli Paesi membri con i Paesi extraeuropei sono diventati, in sostanza, i confini dell’Unione stessa. Pertanto, la maggior parte degli oneri conseguenti alla realizzazione dell’area Schengen (maggiori controlli alle frontiere, alimentazione della banca dati, monitoraggio dei flussi migratori) ricadono su quei Paesi che hanno una più vasta estensione delle frontiere “esterne” e sono più esposti ai tentativi di ingressi clandestini.

Questo spiega perché negli ultimi anni i Paesi dell’Unione europea affacciati sul Mediterraneo, come l’Italia, hanno promosso la realizzazione di forme di controllo coordinato delle frontiere, anche al fine di condividere gli oneri finanziari che questo comporta.

Un passo fondamentale in questa direzione è stato compiuto con l’istituzione dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (Frontex, dal francese Frontières extérieures) con il Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004.

L’Agenzia è stata costituita nel 2005 con sede a Varsavia.

Fermo restando che i singoli Stati membri rimangono responsabili del controllo e della sorveglianza delle frontiere esterne, l’Agenzia dovrà semplificare l’applicazione delle misure comunitarie in materia di gestione delle frontiere coordinando le azioni degli Stati membri nell’attuazione di tali misure.

L’Agenzia ha il compito di coordinare la cooperazione operativa tra gli Stati membri in materia di gestione delle frontiere esterne; assistere gli Stati membri nella formazione di guardie nazionali di confine, anche elaborando norme comuni in materia di formazione; preparare analisi dei rischi; seguire l’evoluzione delle ricerche in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne; aiutare gli Stati membri che devono affrontare circostanze tali da richiedere un’assistenza tecnica e operativa rafforzata alle frontiere esterne; fornire agli Stati membri il sostegno necessario per organizzare operazioni di rimpatrio congiunte.

Frontex opera in stretto collegamento con altri organismi comunitari e dell’Unione responsabili in materia di sicurezza alle frontiere esterne, come Europol, Cepol (l’accademia europea di polizia) e Olaf (l’ufficio europeo anti frodi), e di cooperazione nel settore delle dogane e dei controlli fitosanitari e veterinari, al fine di garantire la coerenza complessiva del sistema.

Tra gli atti preparatori che hanno fornito le basi di discussione per l’istituzione dell’Agenzia, una menzione particolare va fatta per lo Studio di fattibilità per una polizia europea, affidato dalla Commissione all’Italia e presentato a Roma nel maggio 2002.

L’espulsione:profili generali

Il testo unico sull’immigrazione contempla diversi tipi di espulsione del cittadino straniero riconducibili sostanzialmente a due categorie giuridiche: l’espulsione quale sanzione amministrativa, comminata, appunto, dall’autorità amministrativa (ministro o prefetto) in caso di violazione delle regole relative all’ingresso e al soggiorno e l’espulsione applicata dal giudicenell’ambito di un procedimento penale (l’espulsione a titolo di misura di sicurezza e l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa a sanzione penale).

Esse rispondono a due distinte finalità: la prima colpisce coloro che trasgrediscono le procedure fissate per l’ingresso e il soggiorno degli stranieri e costituiscono dunque una sanzione necessaria ai fini del loro rispetto.

La seconda colpisce il comportamento delinquenziale dello straniero a prescindere dalla regolarità della sua posizione amministrativa. Tuttavia, alcune forme di espulsione “giudiziaria” possono essere eseguite solo nei confronti degli stranieri passibili di espulsione amministrativa.

Il testo unico prevede poi una serie di situazioni per le quali è stabilito il divieto di espulsione (art. 19).

Innanzitutto, l’espulsione, ed anche il semplice respingimento, sono vietati se nello Stato verso cui lo straniero è estradato, egli può essere oggetto di persecuzione “per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali”[305].

Inoltre, è consentito il solo respingimento ma non l’espulsione nei seguenti casi:

§ minori, salvo il diritto di seguire il genitore espulso;

§ possessori di carta di soggiorno, a meno che non ricorrano gravi motivi di ordine pubblico, ai senzi dell’art. 9 T.U.;

§ conviventi con coniuge o con parenti entro il quarto grado di nazionalità italiana;

§ donne in stato di gravidanza o con figli minori di sei mesi[306].

È possibile espellere lo straniero anche nelle circostanze sopra indicate, nel caso di espulsione amministrativa operata da parte del ministro dell’interno per gravi motivi di ordine pubblico (art. 13, co. 1, T.U. vedi oltre).

L’espulsione amministrativa

L’art. 13 del testo unico disciplina l’espulsione amministrativa prevedendo due tipologie distinte di provvedimento:

§ l’espulsione disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato;

§ l’espulsione disposta dal prefetto nei seguenti casi:

- quando lo straniero è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera (immigrato clandestino);

- quando lo straniero si è trattenuto nel territorio dello Stato senza aver chiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, oppure quando il permesso di soggiorno è stato revocato o annullato o scaduto da più di sessanta giorni e non è stato chiesto il rinnovo (immigrato irregolare);

- quando lo straniero sia un delinquente abituale o sia indiziato di appartenere ad associazioni criminali di tipo mafioso.

Una terza ipotesi è costituita dall’espulsione per motivi di prevenzione del terrorismo introdotta dall’art. 3, co. 1, del D.L. 144/2005(il cosiddetto “decreto Pisanu”, emanato dopo gli attentati del 7 luglio a Londra).

Questa ultima forma di espulsione amministrativa è sottoposta in parte ad un regime diverso da quello previsto dal testo unico come modificato dalla L. 189/2002 (sul D.L. 144/2005v. scheda Antiterrorismo – Il decreto-legge n. 144 del 2005).

Lo stesso D.L. 144/2005(art. 3, co. 3) ha inoltre introdotto la possibilità, in precedenza non prevista, che il prefetto possa omettere, sospendere o revocare il provvedimento di espulsione:

§ quando sussistono le condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno a fini investigativi (istituito dallo stesso D.L., art. 2);

§ quando sia necessario per l’acquisizione di notizie concernenti la prevenzione di attività terroristiche, ovvero per la prosecuzione delle indagini o delle attività informative dirette alla individuazione o alla cattura dei responsabili dei delitti commessi con finalità di terrorismo.

Il prefetto è tenuto ad informare preventivamente il ministro dell’interno.

L’espulsione amministrativa (sia di iniziativa del ministro dell’interno, sia quella prefettizia) è disposta con decreto motivato ed è eseguita dal questore (co. 3). La L. 189/2002 è intervenuta sul punto in senso restrittivo specificando che il decreto è immediatamente esecutivo anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell’interessato e, inoltre, stabilendo che l’espulsione viene di norma eseguita con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica (co. 4, vedi oltre).

Da ricordare in questa sede, che il D.L. 272/2006[307], nell’ambito di una ampia riforma del testo unico sulla droga, all’art. 4-ter sostituisce l’art. 75 del D.P.R. 309/1990, inserendo al co. 8 la previsione per cui lo straniero che incorre in condotte integranti illeciti amministrativi (ossia acquista o detiene sostanze stupefacenti al di sotto dei limiti quantitativi per i quali scatta la sanzione penale) è segnalato dalla polizia al questore per le valutazioni di competenza in sede di rinnovo di permesso.

Il nulla osta dell’autorità giudiziaria

Qualora lo straniero sia sottoposto a procedimento penale, l’esecuzione del provvedimento di espulsione è eseguita previo nulla osta dell’autorità giudiziaria che può essere negato in presenza di inderogabili esigenze processuali. Nel caso di arresto in flagranza o di fermo il giudice rilascia il nulla osta al momento della convalida.

La L. 189/2002 ha aggiunto a queste disposizioni sintetiche alcune norme volte a disciplinare in dettaglio nel modalità di rilascio del nulla osta:

§ non si dà luogo all’espulsione se lo straniero sottoposto a procedimento penale si trova in stato di custodia cautelare in carcere; una volta estinta o revocata la misura di custodia il giudice rilascia il nulla osta (co. 3 e 3-ter);

§ viene chiarito in che cosa consistano le “inderogabili esigenze processuali”: esse vanno valutate in relazione all’accertamento di responsabilità di eventuali concorrenti nel reato e all’interesse della persona offesa (co. 3);

§ una volta disposta l’espulsione in pendenza di giudizio, il giudice è tenuto a pronunciare sentenza di non luogo a procedere (co. 3-quater);

§ la sentenza di non luogo a procedere non impedisce l’esercizio dell’azione penale per il medesimo fatto a carico dello straniero espulso, qualora questi rientri illegalmente, ai sensi dell’art. 345 del codice di procedura penale (co. 3-sexies).

La L. 189/2002 aveva, inoltre, aggiunto una ulteriore causa ostativa al rilascio del nulla osta: quando il procedimento penale in questione riguardasse delitti particolarmente gravi indicati dall’art. 407, co. 2, lett. p), del codice di procedura penale (terrorismo, associazione mafiosa, omicidio, etc.) o i delitti legati al favoreggiamento dell’immigrazione clandestina indicati dall’art. 12 del testo unico (co. 3-sexies). Tale condizione è stata rimossa dal D.L. 144/2005, che, come si è accennato, ha introdotto la nuova fattispecie di espulsione amministrativa ai fini di prevenzione di terrorismo.

L’esecuzione dell’espulsione

La L. 189/2002 ha modificato la disciplina del testo unico concernenti le procedure di espulsione.

L’articolo 13 del testo unico prevedeva che l’espulsione fosse eseguita di regola mediante l’intimazione a lasciare il territorio dello Stato o, esclusivamente in presenza di precisa circostanze, tramite accompagnamento alla frontiera da parte della forza pubblica.

Questa seconda forma di espulsione era prevista nei seguenti casi:

§ espulsione disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico;

§ in caso di inadempimento all’intimidazione a lasciare lo Stato;

§ espulsione disposta dal prefetto nei confronti dello straniero entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera (immigrato clandestino);

§ espulsione disposta dal prefetto nei confronti di un delinquente abituale o indiziato di appartenere ad associazioni criminali di tipo mafioso.

In questi due ultimi casi la scelta di procedere all’espulsione con accompagnamento coatto o meno era di natura discrezionale e il prefetto decideva in base al concreto pericolo che l’interessato si sottraesse all’intimazione a lasciare il territorio dello Stato.

Praticamente, la modalità “normale” di espulsione, cioè con intimazione a lasciare il territorio dello Stato, riguardava la maggioranza dei casi, ossia coloro che non avessero fatto richiesta del permesso di soggiorno o fossero in possesso di permesso scaduto o non valido (immigrati irregolari). Peraltro, anche in questo caso, se il prefetto avesse ravvisato il pericolo di sottrazione al provvedimento di intimazione, avrebbe potuto disporre l’allontanamento coattivo.

La L. 189/2002 ha capovolto tale impostazione, prevedendo che l’espulsione è di norma eseguita dal questore mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica[308].

La modalità di espulsione con intimazione a lasciare il territorio dello Stato è indicato unicamente per gli immigrati irregolari il cui permesso di soggiorno è scaduto da oltre 60 giorni e non ne è stato chiesto il rinnovo. È previsto però l’allontanamento forzato in presenza di sospetti sulla effettiva volontà del soggetto ad ottemperare all’ordine.

Per le altre ipotesi di mancanza di un titolo di soggiorno valido – permesso non richiesto o revocato o annullato – si dispone sempre l’allontanamento forzato.

Di fatto, nonostante il rovesciamento di impostazione, l’effetto della norma è simile a quella previgente, pur con due significative differenze:

§ viene eliminato lo spazio di discrezionalità del prefetto nella scelta della forma di espulsione nei confronti dei clandestini e dei delinquenti abituali, per i quali è ora unicamente percorribile l’espulsione con accompagnamento alla frontiera;

§ è ristretta alla sola ipotesi di permesso scaduto (e non anche revocato, annullato o non richiesto) la modalità di espulsione per intimazione.

La L. 189/2002 ha introdotto, inoltre, una nuova fattispecie di espulsione tramite intimazione a lasciare il territorio dello Stato non prevista in origine dal testo unico. Essa è disposta dal questore quando non è possibile trattenere lo straniero presso un centro di permanenza temporanea, oppure sono trascorsi i termini massimi di trattenimento in tali centri (art. 14, co. 5-bis, vedi oltre).

La convalida del provvedimento di espulsione

L’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento dal territorio nazionale mediante accompagnamento da parte della forza pubblica è sottoposta alla sua convalida da parte dell’autorità giudiziaria (art. 13, co. 5-bis, T.U.)

Il testo unico del 1998 nella sua formulazione originale era privo di un sindacato giurisdizionale nei confronti del provvedimento di allontanamento. La convalida da parte dell’autorità giudiziaria dei provvedimenti di accompagnamento alla frontiera è stata introdotta dal D.L. 51/2002[309] (di poco anteriore alla approvazione della L. 189/2002) al fine di assicurare loro le garanzie previste dall’articolo 13 della Costituzione[310].

In questo modo si è adeguato l’ordinamento giuridico all’orientamento della Corte costituzionale, espresso da ultimo con la sentenza n. 105 del 2001, nella quale si ritiene contrario alla Costituzione il fatto che l’immigrato clandestino sia allontanato dal territorio nazionale in virtù di un semplice provvedimento amministrativo, emanato dal questore senza il vaglio della magistratura[311].

In particolare, la Corte costituzionale ha dichiarato la non fondatezza della questione assunta come più rilevante, ossia la lamentata violazione del principio della riserva della giurisdizione da parte del testo unico nella parte in cui non prevede espressamente che la decisione del giudice di convalida del provvedimento di trattenimento nel centro di permanenza temporanea coinvolga anche il provvedimento prefettizio di espulsione con accompagnamento alla frontiera, provvedimento a monte della decisione del trattenimento. La Corte ha affermato che il controllo del giudice non si limita alla verifica della sussistenza o meno dei presupposti che hanno portato alla decisione del trattenimento, ma investe anche l’espulsione amministrativa nella sua specifica modalità di esecuzione consistente nell’accompagnamento alla frontiera.

In realtà, come la Consulta non ha mancato di rilevare, i giudici rimettenti ponevano anche la questione di legittimità costituzionale del provvedimento di accompagnamento in sé, a prescindere se ad esso segua o meno il trattenimento, in quanto la legge non prevede la convalida di tale provvedimento da parte dell’autorità giudiziaria. Il giudice costituzionale non ha considerato rilevante questa parte: tuttavia, ha affermato decisamente che l’accompagnamento alla frontiera “inerisce alla materia regolata dall’art. 13 Cost., in quanto presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica, per costante giurisprudenza costituzionale, le restrizioni della libertà personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libertà di circolazione”. Tale posizione è stata da più parti interpretata nel senso che, se le parti rimettenti avessero posto come principale la questione, la Corte non avrebbe potuto esimersi dal dichiarare la illegittimità costituzionale dell’art. 13, co. 4 e 5, del testo unico nella parte in cui non prevede l’intervento del giudice a convalida del provvedimento di accompagnamento alla frontiera.

La pronuncia avrebbe dunque inciso su uno degli strumenti principali di esecuzione dell’espulsione, tanto più se si considera che la riforma del testo unico sull’immigrazione operata con la L. 189/2002, allora all’esame del Parlamento, prevede, come si è visto, un più ampio ricorso all’accompagnamento alla frontiera.

La norma introdotta dal D.L. 51 (art. 2) prevede – in caso di espulsione dello straniero – la comunicazione immediata (e, comunque, entro 48 ore) da parte del questore al tribunale monocratico competente, del provvedimento che dispone l’accompagnamento alla frontiera. Da questo momento il provvedimento è immediatamente esecutivo. Nelle successive 48 ore dalla comunicazione, il tribunale verificata la sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento.

Tuttavia, la Corte costituzionale è intervenuta nuovamente sul punto con la sentenza 222 del 2004, sanzionando la possibilità per il questore di disporre l’accompagnamento alla frontiera prima di un controllo ai fini della convalida da parte dell’autorità giudiziaria.

La Corte ha ritenuto che tale norma privi lo straniero di una effettiva tutela giurisdizionale poiché risulta eliminato l’effettivo controllo del giudice sul provvedimento concernente la libertà personale: lo straniero viene espulso, infatti, prima che il giudice abbia potuto pronunciarsi sul provvedimento restrittivo della libertà personale, così vanificando la garanzia di cui all’art. 13, terzo comma, Cost.

La disposizione è stata ritenuta illegittima anche in quanto non prevede che il giudizio di convalida debba svolgersi in contraddittorio e con le garanzie delle difesa. Il procedimento infatti non contempla alcuna contestazione o audizione dell’interessato, né qualsivoglia forma di contraddittorio o difesa, così da riservare al giudice un controllo puramente formale sul decreto. Inoltre il medesimo provvedimento del questore – fa notare la Corte – è immediatamente esecutivo e non è prevista alcuna forma di opposizione avverso lo stesso, né alcuna possibilità di sospensione da parte dell’autorità giudiziaria.

Si è reso così necessario un nuovo intervento normativo realizzato con il D.L. 241/2004[312] che ha stabilito la sospensione dell’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento fino alla sua convalida. Inoltre, la competenza passa dal giudice monocratico al giudice di pace (art. 1, co. 1 del D.L. 241/2004 che modifica l’art. 13, co. 5-bis del T.U. e aggiunge il co. 5-ter)[313].

L’udienza per la convalida si svolge in camera di consiglio con la partecipazione necessaria di un difensore. La convalida è disposta con decreto motivato entro le 48 ore successive, verificando il rispetto dei termini, la sussistenza dei requisiti previsti dallo stesso art. 13 del T.U. per l’espulsione e sentito l’interessato. In attesa della decisione del giudice, lo straniero è trattenuto in uno dei centri di permanenza temporanea e di assistenza, a meno che si possa procedere al giudizio nell’immediatezza, senza dover ricorrere all’invio nei centri. Il provvedimento del questore diviene esecutivo se la convalida è concessa ma perde ogni effetto sia in caso di convalida negata dal giudice, sia in caso di mancata decisione del giudice nel termine previsto.

Contro il decreto del giudice che dispone la convalida è esperibile ricorso per Cassazione; tuttavia il ricorso non determina ulteriori effetti sospensivi sul provvedimento di allontanamento: lo straniero colpito dal provvedimento di allontanamento può dunque essere allontanato subito dopo la convalida, ferma la possibilità di proporre il ricorso dopo che il provvedimento restrittivo è stato eseguito.

Il ricorso avverso il provvedimento di espulsione

La generalizzazione del ricorso all’allontanamento forzato, congiuntamente alla immediata esecutività del relativo provvedimento, anche in caso di impugnativa, ha implicato una nuova formulazione della disciplina della tutela giurisdizionale contenuta nel co. 8 dell’art. 12 del testo unico.

Avverso il decreto di espulsione può essere presentato unicamente il ricorso al giudice di pace[314] del luogo in cui ha sede l’autorità che ha disposto l’espulsione.

Il ricorso può essere presentato anche all’estero presso la rappresentanza diplomatica o consolare nel Paese di destinazione dello straniero espulso.

La L. 189/2002 è intervenuta in materia eliminando (con la soppressione del co. 9 dell’art. 13) l’obbligo di sentire l’interessato prima di decidere sul ricorso (condizione che vanificherebbe l’immediata esecutività del provvedimento di espulsione disposta dalla stessa L. 189/2002). D’altro canto sono stati ampliati i termini del procedimento di impugnativa: il termine di presentazione del ricorso passa da 30 a 60 giorni dalla comunicazione all’interessato. Ugualmente dilatati – da 10 a 20 giorni dal deposito del ricorso – i termini perché il giudice decida sul ricorso stesso.

Contro il decreto di espulsione disposto dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, è ammesso ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio (art. 13, co. 11, T.U.).

Le sanzioni alle violazioni delle disposizioni in materia di espulsione

All’espulsione si accompagna il divieto di rientrare nel territorio dello Stato, salva speciale autorizzazione del ministro dell’interno, per un periodo che di norma è pari a dieci anni[315], ma che può essere di misura inferiore, sino a un minimo di cinque anni. L’eventuale termine più breve può essere previsto nel decreto di espulsione (art. 13, co. 14, T.U.).

L’interdizione al regresso può diventare perpetua: infatti la L. 189/2002 ha introdotto quali condizioni ostative all’ottenimento del visto di ingresso la condanna ad uno di una serie di gravi reati indicati dall’art. 4, co., 3, come modificato dalla legge189.

La trasgressione del divieto di reingresso è sanzionata penalmente.

Il reingresso nel territorio dello Stato prima del termine consentito era punito dal T.U. nel testo previgente con l’arresto da due a sei mesi e con l’immediato accompagnamento alla frontiera.

La L. 189/2002 ha provveduto, oltre a inasprire tale pena, ad articolare compiutamente il sistema sanzionatorio volto a punire una pluralità di fattispecie di reati collegati con l’immigrazione clandestina (art. 13, co. 13, 13-bis, 13-ter, e art. 14, co. 5-bis, 5-ter, 5-quater e 5-qunques).

Sul sistema delineato dalla L. 189/2002 è intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza 223/2004 (coeva della sentenza 222 che ha ritenuto incostituzionale l’esecuzione dell’espulsione prima della convalida giudiziaria). Successivamente il D.L. 241/2004 ha provveduto ad adeguare le disposizioni del testo unico alla pronuncia della Consulta.

Il meccanismo sanzionatorio previsto dalla L. 189/2002 e modificato dal D.L. 241 si articola come segue:

§ permane la fattispecie generale di reato di reingresso nel territorio dello Stato prima della scadenza del divieto; la pena, da 2 a 6 mesi nel testo unico previgente, è stata elevata prima a 6 mesi e un anno dalla L. 189/2002 e poi a 1 e 4 anni dal D.L. 241/2004 (art. 13, co. 13, T.U.);

§ la L. 189/2002 individua una specifica ipotesi di trasgressione alle norme sul reingresso sanzionata con una pena maggiore: nel caso di espulsione disposta da giudice la pena per il reingresso è da 1 a 4 anni, portati a 1 e 5 anni dal DL 241 (art. 13, co. 13-bis, primo periodo);

§ un aggravio della pena è previsto anche per lo straniero recidivo che già denunciato per il reato di reingresso prima della scadenza del divieto e nuovamente espulso è rientrato illegalmente per la seconda volta nel territorio nazionale. In questo caso la pena è la stessa della fattispecie precedente (minimo 1 anno, massimo 4 anni, poi portati a 5 dal DL 241 (co. 13-bis, secondo periodo);

§ è prevista l’ipotesi di espulsione tramite intimazione del questore a lasciare il territorio nazionale per lo straniero che non sia stato possibile trattenere in un centro di permanenza temporanea, ovvero per il quale sono scaduti i termini di permanenza nel centro (art. 14, co. 5-bis, T.U. introdotto dalla L. 189/2002). In caso di inadempienza all’ordine di allontanamento, la L. 189/2002 prevedeva l’arresto da 6 mesi a 1 anno e l’espulsione con accompagnamento alla frontiera. Il D.L. 241 ha differenziato il trattamento a seconda se la violazione è compiuta da clandestini o irregolari (vedi oltre);

§ se lo straniero espulso ai sensi del punto precedente fa nuovamente ingresso nel territorio dello Stato la pena non configura più una semplice contravvenzione (arresto da 6 mesi a un anno), bensì un delitto, prevedendo la reclusione da 1 a 4 anni (art. 14, co. 5-quater introdotto dalla L. 189/2002; il termine massimo è stato poi elevato a 5 anni dal DL 241);

§ infine, per entrambi reati indicati nei due punti precedenti, cioè l’inottemperanza all’ordine di allontanamento (co. 5-ter)e il reingresso dopo l’espulsione a seguito di inottemperanza (co. 5-quater), la L. 189/2002 ha previsto l’arresto obbligatorio e il procedimento con rito direttissimo (art. 14, co. 5-quinques).

Ed è proprio la previsione dell’arresto per il primo dei due reati (inottemperanza all’ordine di allontanamento previsto dal co. 5-ter introdotto dalla L. 189/2002) è stata giudicata incostituzionale dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 223 del 2004.

Occorre in proposito premettere che l’art. 380 del codice di procedura penale prevede l’arresto obbligatorio in flagranza (quale misura precautelare) per delitto non colposo per il quale la legge stabilisce la pena dell’ergastolo o della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni. La L. 189/2002 rendendo obbligatorio l’arresto per un reato contravvenzionale punito con l’arresto (inteso qui nell’accezione di pena) da 6 mesi ad un anno, assai inferiore ai 5 anni di cui all’art. 380, introduceva una deroga alla procedura penale, senza però nulla prevedere riguardo alle eventuali misure coercitive (di cui agli art. 280 e seguenti del codice di procedura penale) imposte in sede di convalida dell’arresto da parte dell’autorità giudiziaria. Infatti, come ha rilevato la Corte costituzionale “secondo l’ordinamento processuale le misure coercitive possono essere applicate solo quando si procede per un delitto e, in particolare, ai sensi dell’art. 280 cod. proc. pen., per delitti per i quali la legge stabilisce la pena dell’ergastolo o della reclusione superiore nel massimo a tre anni ovvero, nel caso in cui sia applicata la misura della custodia cautelare in carcere, non inferiore nel massimo a quattro anni.” Non possono, quindi, essere applicate misure coercitive nel caso in questione in quanto si prevede l’arresto obbligatorio per un reato contravvenzionale, per di più sanzionato con una pena detentiva, l’arresto da sei mesi a un anno, di gran lunga inferiore a quella per cui il codice ammette la possibilità di disporre misure coercitive. Di conseguenza “il giudice chiamato a pronunciarsi sulla convalida dell’arresto per il reato di cui all’art. 14, co. 5-ter, del decreto legislativo n. 286 del 1998 deve comunque disporre l’immediata liberazione dell’arrestato (…) posto che per tale reato la legge gli preclude di disporre la custodia cautelare in carcere e, più in generale, qualsiasi misura coercitiva”. Conclude la Corte: “L’arresto obbligatorio previsto dall’art. 14, co. 5-quinquies, è dunque privo di qualsiasi sbocco sul terreno processuale, è una misura fine a se stessa, che non potrà mai trasformarsi nella custodia cautelare in carcere, né in qualsiasi altra misura coercitiva, e non trova alcuna copertura costituzionale. In particolare, a norma dell’art. 13, terzo co., Cost., all’autorità di polizia è consentito adottare provvedimenti provvisori restrittivi della libertà personale solo quando abbiano natura servente rispetto alla tutela di esigenze previste dalla Costituzione, tra cui in primo luogo quelle connesse al perseguimento delle finalità del processo penale, tali da giustificare, nel bilanciamento tra interessi meritevoli di tutela, il temporaneo sacrificio della libertà personale in vista dell’intervento dell’autorità giudiziaria”.

A seguito della decisione della Corte il D.L. 241/2004 ha riformulato la norma ritenuta illegittima prevedendo due ipotesi distinte:

§ se la violazione è compiuta da coloro che erano stati espulsi in quanto clandestini, delinquenti abituali o con permesso di soggiorno scaduto, annullato o non rinnovato senza valido motivo, la pena è fissata nella reclusione da 1 a 4 anni: l’aggravamento della pena modifica la natura del reato (da contravvenzione a delitto) consentendo quindi l’eventuale l’imposizione delle misure coercitive e, pertanto, di superare i rilievi della Corte;

§ se, invece, lo straniero era stato espulso semplicemente per la scadenza da più di 60 giorni del permesso di soggiorno rimane la pena dell’arresto da 6 mesi ad un anno, ma viene eliminato, per questa ipotesi, l’obbligo di arresto.

I centri di permanenza temporanea e accoglienza

Nel quadro delle misure sanzionatorie disposte per la violazione delle norme sull’immigrazione il testo unico ha previsto l’istituzione di appositi centri di permanenza temporanea e accoglienza (CPTA) da costituire con decreto del ministro dell’interno (art. 14 T.U.).

Il centro costituisce lo strumento per trattenere lo straniero quando non è possibile, per motivi contingenti, eseguire immediatamente il respingimento alla frontiera o l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera. Il testo unico indica tassativamente i motivi che consentono il trattenimento:

§ necessità di prestare soccorso;

§ accertamento dell’identità o nazionalità dello straniero;

§ acquisizione dei documenti per il viaggio;

§ indisponibilità di un mezzo di trasporto idoneo per l’espulsione.

Il D.L. 241/2004 ha aggiunto una ulteriore ipotesi: lo straniero in attesa della definizione del procedimento di convalida deve essere trattenuto in uno dei centri, a meno che, come si è visto sopra, non si possa procedere immediatamente alla convalida (art. 13, co. 5-bis, come modificato dal D.L. 241, art. 1, co. 1).

Il trattenimento è disposto con provvedimento del questore per un periodo di 30 giorni, prorogabile, su richiesta del questore e solo in presenza di gravi difficoltà, di altri 30 giorni[316].

Anche questo atto, in quanto incidente sulla libertà di circolazione del cittadino straniero, è sottoposto a verifica giurisdizionale (convalida), come il provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera (di cui all’art. 12, co. 5-bis, vedi sopra).

Il questore è tenuto, perciò, a trasmettere immediatamente e comunque entro 48 copia degli atti all’autorità giudiziaria (giudice di pace) ai fini della sua convalida.

Il D.L. 241 ha dettato una nuova disciplina dell’udienza di convalida del provvedimento del questore (art. 14, co. 4, del T.U. come modificato dall’art. 1, co. 5 del DL 241). Vengono estese a tale fattispecie le stesse garanzie previste per la convalida dell’espulsione (disposte dallo stesso D.L. 241, vedi sopra). Si prevede che l’udienza si svolga in camera di consiglio con la presenza necessaria di un difensore e che l’interessato, tempestivamente informato e condotto nel luogo in cui il giudice tiene l’udienza, se comparso, sia sentito. La decisione deve essere assunta dal giudice nelle 48 ore successive, con decreto motivato, verificato il rispetto dei termini e la sussistenza dei requisiti di cui agli articoli 13 e 14 del Testo Unico.

Il provvedimento del questore cessa di avere effetto se la convalida viene negata o se il giudice non decide nel termine summenzionato di 48 ore.

La disposizione prevede infine la possibilità che la convalida in questione sia disposta contestualmente alla convalida del decreto di accompagnamento alla frontiera o in sede di esame del ricorso avverso il decreto di espulsione.

Attualmente sono operativi 14 centri di permanenza temporanea e assistenza localizzati a Torino, Milano, Bologna, Modena, Roma, Brindisi, Lecce, Lametia Terme, Crotone, Caltanissetta, Agrigento, Lampedusa, Ragusa, Trapani[317].

L’espulsione dello straniero per motivi di prevenzione del terrorismo

All’indomani dei tragici attentati del 7 luglio 2005 a Londra, il Governo italiano ha adottato il già citato D.L. 144/2005 (convertito in brevissimo tempo) contenente una serie di misure approntate per prevenire e contrastare il terrorismo internazionale. (v. scheda Antiterrorismo – Il decreto-legge n. 144 del 2005).

Tra queste l’introduzione di una terza ipotesi di espulsione amministrativa, ulteriore a quella disposta dal prefetto per violazione amministrativa delle norme sull’immigrazione e da quella per motivi di ordine pubblico effettuata su impulso dal ministro dell’interno: l’espulsione per motivi di prevenzione di terrorismo (art. 3, DL 144).

Essa può essere disposta dal ministro dell’interno, o, su sua delega, dal prefetto nei confronti dello straniero qualora ricorra una delle seguenti condizioni:

§ il destinatario appartenga ad una delle categorie di cui all’art. 18 della L. 152/1975[318];

§ vi siano fondati motivi di ritenere che la permanenza del destinatario nel territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali.

Le categorie di cui all’art. 18 della L. 152/1975[319] comprendono coloro che:

§ operanti in gruppi o isolatamente, pongano in essere atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti a sovvertire l’ordinamento dello Stato, con la commissione di uno dei delitti elencati dal citato art. 18[320], nonché alla commissione dei reati con finalità di terrorismo anche internazionale;

§ abbiano fatto parte di associazioni politiche disciolte ai sensi della L. 645/1952[321] (concernente la riorganizzazione del disciolto partito fascista) e nei confronti dei quali debba ritenersi, per il comportamento successivo, che continuino a svolgere una attività analoga a quella precedente;

§ compiano atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti alla ricostituzione del partito fascista ai sensi dell’art. 1 della citata L. 645/1952, in particolare con l’esaltazione o la pratica della violenza;

§ fuori dei casi sin qui indicati, siano stati condannati per uno dei delitti in materia di armi previsti nella L. 895/1967[322] e negli artt. 8 e seguenti della L. 497/1974[323], quando debba ritenersi, per il loro comportamento successivo, che siano proclivi a commettere un reato della stessa specie col fine indicato nel precedente n. 1.

Agli appartenenti alle categorie sin qui illustrate sono equiparati i relativi istigatori, mandanti e finanziatori (è definito finanziatore colui il quale fornisce somme di denaro o altri beni, conoscendo lo scopo a cui sono destinati).

Questa forma di espulsione amministrativa è sottoposta in parte ad un regime diverso da quello previsto dal testo unico come modificato dalla L. 189/2002, con l’obiettivo, nel complesso, di dare più celerità e immediatezza all’esecuzione dell’espulsione.

Innanzitutto, anche contro i decreti di espulsione per motivi di terrorismo è ammesso ricorso al tribunale amministrativo competente per territorio, così come per l’espulsione disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato di cui all’art. 13, co. 1. Ma è espressamente escluso che il ricorso giurisdizionale sospenda l’esecuzione del provvedimento di espulsione (art. 3, co. 4, DL 144) o che in sede giurisdizionale (sia dinanzi al TAR, sia dinanzi al Consiglio di Stato) possa comunque disporsi la sospensione dell’esecuzione in via cautelare (così il co. 4-bis).

Viene qui riprodotto quanto già stabilito in via generale dall’art. 13, co. 3, del testo unico, come modificato dalla L. 189/2002, che stabilisce l’immediata esecutività del decreto di espulsione anche se sottoposto a impugnativa.

Decisamente innovative, e particolarmente stringenti, due altre disposizioni del D.L. 144 che però hanno una durata limitata in quanto si applicano solamente fino al 31 dicembre 2007.

La prima di esse prevede che l’espulsione venga eseguita immediatamente, salvo che si tratti di persona detenuta, anche in deroga a quanto previsto dall’art. 13, co. 3 e 5-bis, del testo unico, prescindendo cioè sia dal nulla osta dell’autorità giudiziaria richiesto per l’esecuzione dell’espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale, sia dal procedimento giurisdizionale di convalida (di competenza del giudice di pace) al quale è di norma condizionata l’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento dal territorio nazionale mediante accompagnamento alla frontiera[324]. La disciplina testé illustrata si applica anche nei casi in cui l’espulsione è disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato (art. 3, co. 2).

Il co. 5 prevede, inoltre, la sospensione del procedimento dinanzi al TAR quando la decisione dipenda dalla cognizione di atti per i quali sussiste il segreto d’indagine o il segreto di Stato; la sospensione dura fino a quando l’atto o i contenuti essenziali dello stesso non possono essere comunicati al tribunale amministrativo. Se la sospensione si protrae per più di due anni, il TAR può tuttavia fissare un termine entro il quale l’amministrazione è tenuta a produrre nuovi elementi per la decisione o a revocare il provvedimento impugnato. Decorso il termine, il TAR decide allo stato degli atti.

La medesima procedura è estesa – sempre in via temporanea fino alla fine del 2007 – al giudizio amministrativo dinanzi al TAR del Lazio su ricorso contro il decreto di espulsione disposto dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato.

Inoltre, l’art. 3 del D.L. contiene altre due disposizioni che non riguardano l’espulsione per motivi di terrorismo, bensì il regime generale delle espulsioni.

Il co. 3 consente al prefetto di omettere, sospendere o revocare il provvedimento di espulsione previsto in caso di ingresso o permanenza irregolare dello straniero nel territorio nazionale e nelle altre fattispecie di cui all’art. 13, co. 2, del T.U.

§ quando sussistono le condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno a fini investigativi, di cui all’art. 2 del medesimo DL 144 (v. scheda Immigrazione – Permesso di soggiorno);

Infine, il co. 7 dell’articolo 3, sopprime il co. 3-sexies dell’art. 13 del T.U. sull’immigrazione, ai sensi del quale il nulla osta all’espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale non può essere concesso qualora si proceda per delitti previsti dall’art. 407, co. 2, lett. a), del codice di procedura penale[325], nonché per i delitti concernenti le immigrazioni clandestine di cui all’art. 12 del T.U. medesimo.

L’espulsione disposta dal giudice

L’ordinamento considera diverse ipotesi di espulsione disposta dall’autorità giudiziaria.

Il codice penale prevede l’espulsione a titolo di misura di sicurezza – ossia da eseguire dopo l’esecuzione della pena[326] – in due casi:

§ condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a dieci anni (art. 235 del codice penale);

§ condanna a una pena restrittiva della libertà personale per uno dei delitti contro la personalità dello Stato (art. 312 del codice penale).

Il testo unico, in questo punto non modificato dalla L. 189/2002, ha ampliato la possibilità di applicare allo straniero l’espulsione quale misura di sicurezza a tutti reati per i quali è previsto l’arresto, anche facoltativo, in caso di flagranza indicati dagli art. 380 e 381 del codice di procedura penale[327] (art. 15 del testo unico). Il giudice può applicare tale misura, che è facoltativa, solo previo accertamento della pericolosità sociale dell’individuo.

L’espulsione quale misura di sicurezza è prevista, inoltre, in caso di condanna per uno dei delitti legati al traffico di stupefacenti (art. 86 del testo unico in materia di stupefacenti[328]).

La L. 189/2002, ha aggiunto un co. ulteriore all’art. 15 (co. 1-bis), contenenti disposizioni relative all’esecuzione dell’espulsione, che si applicano però non solamente all’espulsione – misura di sicurezza, oggetto del co. 1, ma a tutte le espulsioni. Infatti, obiettivo di tali disposizioni è la semplificazione del procedimento di esecuzione dell’espulsione ogni qual volta essa è conseguente ad un processo penale o alla conclusione di un periodo di custodia cautelare.

In particolare, la disposizione prevede l’obbligo di tempestiva comunicazione da parte dell’autorità giudiziaria al questore a alla autorità consolare sia della emissione del provvedimento di custodia cautelare sia della sentenza definitiva di condanna ad una pena detentiva nei confronti dello straniero, al fine di procedere alla sua identificazione e di consentire l’espulsione.

A differenza dell’espulsione quale misura di sicurezza, che si applica dopo l’esecuzione della pena, di cui costituisce un inasprimento, l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa, si applica in luogo della pena.

Quanto all’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva delle detenzione, l’art. 16 del testo unico sull’immigrazione dispone che il giudice, al momento della sentenza di condanna per reato non colposo, quando ritiene di dover irrogare una pena detentiva contenuta entro i due anni, può decidere di sostituire la pena medesima con l’espulsione per un periodo di almeno cinque anni. È, dunque, anch’essa una misura facoltativa, la cui adozione spetta al giudice, e può essere applicata anche in caso di sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, ai sensi dell’art. 444 c.p.p. (il cosiddetto “patteggiamento”).

La disposizione ricalca da vicino la disciplina generale delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi introdotte nell’ordinamento penale italiano dalla L. 689/1981[329] che ha dato la facoltà al giudice, nel pronunciare la sentenza di condanna, di sostituire pene brevi di due anni, un anno e sei mesi, rispettivamente con la semidetenzione, la libertà controllata e la pena pecuniaria (art. 53).

L’ambito di applicazione dalla misura sostitutiva non comprende gli stranieri extracomunitari legittimamente presenti sul territorio dello Stato, bensì unicamente quelli che si trovano in una delle situazioni passibili di espulsione amministrativa da parte del prefetto ai sensi dell’art. 13, co. 2: irregolari, clandestini e delinquenti abituali.

Non può, inoltre, essere applicata qualora non ricorrano le condizioni per la concessione della sospensione condizionale della pena (ai sensi dell’art. 163 c.p.) o nel caso sia impossibile eseguire immediatamente l’espulsione per le stesse cause (di cui all’art. 14, co. 1) che obbligano il trattenimento nei centri di permanenza (mancanza di documenti, indisponibilità di mezzi di trasporto ecc.).

La L. 189/2002 ha aggiunto due nuove cause ostative all’adozione della misura sostitutiva che ne restringono ulteriormente la possibilità di applicazione, si tratta di:

§ condanna di delitti particolarmente gravi (di cui all’art. 407, co. 2, lett. b) c.p.p.);

§ condanna per uno dei delitti previsti dal testo unico.

La sanzione sostitutiva è revocata nel caso di reingresso illegale prima del termine di 10 anni previsto in linea generale dall’art. 13, co. 14.

L’espulsione a titolo di sanzione alternativa della detenzione costituisce una nuova figura di espulsione giudiziaria istituita ex novodalla L. 189/2002.

A differenza dell’espulsione sostitutiva, applicata discrezionalmente dal giudice, anche su richiesta delle parti, al momento della pronuncia della sentenza di condanna, l’espulsione quale sanzione alternativa è automatica e si applica dopo la condanna, nel caso dello straniero detenuto che deve scontare una pena, anche residua, non superiore ai due anni.

Sono escluse le condanne per i reati particolarmente gravi, come per la sanzione sostitutiva, e quelle per tutti i reati in materia di immigrazione previsti dal testo unico.

Anche l’espulsione a titolo di sanzione alternativa non riguarda gli stranieri legittimamente presente nel territorio italiano, bensì gli immigrati clandestini e gli irregolari.

La revoca del permesso di soggiorno per la violazione delle norme sul diritto d’autore

La L. 189/2002 ha introdotto una ulteriore forma di sanzione, non direttamente assimilabile né a quelle di tipo amministrativo, né a quelle di competenza dell’autorità giudiziaria, che si sono descritte sopra.

Si tratta della revoca del permesso di soggiorno e nella conseguente espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, nei confronti dello straniero che è stato condannato con provvedimento irrevocabile per uno dei reati previsti dalle norme sul diritto di autore (art. 26, co. 7-bis, del testo unico, introdotto dalla L. 189/2002/2002).

In particolare, i reati in questione sono:

§ la contraffazione, alterazione o uso di segni distintivi di opere dell’ingegno o di prodotti industriali, punito con la reclusione fino a tre anni e con la multa fino a quattro milioni di lire (art. 473 c.p.);

§ l’introduzione nello Stato e commercio di prodotti con segni falsi, punito con la reclusione fino a due anni e con la multa fino a quattro milioni di lire (art. 474, c.p.).

§ i reati previsti dalla legge sul diritto d’autore, relativi prevalentemente alla duplicazione e commercializzazione abusiva di opere dell’ingegno (artt. 171 e seguenti della legge 633/1941)[330].

Da rilevare che i limiti massimi delle pene previste per i delitti di cui sopra sono generalmente più bassi di quelli visto sopra per il quale scatta l’espulsione quale misura di sicurezza.

Premesso che questo è l’unico caso in cui è prevista la revoca del permesso di soggiorno, tale misura, e la conseguente espulsione coatta, si configurano non quali misure di sicurezza, la cui applicazione coinvolge la pericolosità sociale del reo, ma sono piuttosto assimibilabili alle pene accessorie[331], automaticamente applicabili in conseguenza della condanna penale.

L’attuazione della normativa comunitaria in materia di espulsione

In virtù della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen[332], il provvedimento di espulsione comporta l’inserimento del nome dello straniero nel Sistema d’informazione Schengen ai fini della non ammissione nell’area Schengen.

Il Sistema d’informazione Schengen (SIS) è un sistema comune di informazione automatizzato gestito dai paesi aderenti all’accordo di Schengen per la libera circolazione dei cittadini nei Paesi dell’Unione europea. Obiettivo del SIS è di consentire alle autorità di controllo di disporre di segnalazioni di persone, in occasione dei controlli di frontiera (art. 92).

Nella banca dati SIS sono inseriti anche i dati relativi agli stranieri che sono stati espulsi, respinti o allontanati (art. 96).

Sono, inoltre, segnalati:

§ gli stranieri colpevoli di reati per cui è prevista una pena privativa di libertà di almeno un anno;

§ gli stranieri sospettati di gravi reati, incluso il traffico di stupefacenti.

Le segnalazioni sono utilizzate ai fini della procedura di rilascio dei visti e dei documenti di soggiorno e ad esse consegue la non ammissione nell’area Schengen (art. 25).

Il sistema comporta l’efficacia in tutti gli Stati aderenti delle decisioni di espulsione adottato da uno di essi, e costituisce una delle condizioni indispensabili per la creazione di un effettivo spazio di libera circolazione. Tuttavia, la varietà delle disposizioni nazionali relative alle modalità e ai criteri delle espulsioni hanno reso necessario l’adozione di disposizioni comuni in materia di allontanamento dei cittadini non comunitari in modo da consentire il riconoscimento reciproco dei provvedimenti di espulsione.

Tali disposizioni sono contenute della direttiva 2001/40/CE recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. 10 gennaio 2005, n. 12[333] che, in pratica, introduce una nuova tipologia di allontanamento nell’ordinamento interno: l’espulsione a seguito di misura di allontanamento presa da un altro Paese dell’area Schenghen.

Il D.Lgs. 12/2005 individua nel prefetto l’autorità italiana cui compete l’adozione del provvedimento di espulsione per attuare la decisione di allontanamento adottata da un altro Stato membro. Mentre all’esecuzione materiale dell’espulsione provvede il questore.

Per quanto riguarda le procedure di adozione del provvedimento prefettizio e dell’esecuzione dell’espulsione, il D.Lgs. 12/2005 fa riferimento essenzialmente a quelle del testo unico con alcune particolarità. Il prefetto può acquisire i documenti dallo Stato autore della decisione relativi alla medesima decisione. Il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno è tenuto ad effettuare ulteriori accertamenti sulla situazione dello straniero da espellere, avvalendosi del Servizio per la cooperazione internazionale. Lo stesso Ministero dell’interno provvede anche a comunicare allo Stato autore della decisione l’avvenuta esecuzione dell’espulsione.

Contro il provvedimento di esecuzione è prevista la possibilità di ricorrere all’autorità giudiziaria secondo le modalità previste per l’espulsione ai sensi del testo unico (art. 13, co. 8).

I principali provvedimenti dell’Unione europea (adottati o in itinere) in materia di immigrazione clandestina

Argomento	Atto	Data
Sistema “Eurodac” per il confronto dei dati sulle impronte digitali	Regolamento (CE) n. 2725/2000	11 dicembre 2000
Riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento	Direttiva 2001/40/CE recepita con D.Lgs. 10 gennaio 2005, n. 12	28 maggio 2001
Politica comune in materia di immigrazione illegale	Comunicazione COM(2001)672	15 novembre 2002
Definizione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali	Direttiva 2002/90/CE[334]	28 novembre 2002
Rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali	Decisione quadro	28 novembre 2002
Politica comune in materia di immigrazione illegale	Comunicazione COM(2003)323	3 giugno 2003
Assistenza durante il transito nei provvedimenti di espulsione per via aerea	Direttiva 2003/110/CE[335]	25 novembre 2003
Titolo di soggiorno per le vittime dell’immigrazione illegale che collaborano	Direttiva 2004/81/CE[336]	29 aprile 2004
Norme comuni per il rimpatrio dei clandestini	Proposta di direttiva COM(2005)391	1° settembre 2005

Gli accordi di riammissione e la “politica estera” dell’immigrazione

Uno degli strumenti che hanno reso possibile una efficace azione di contrasto all’immigrazione clandestina è stato la stipulazione, da parte del Governo italiano, di una serie di accordi bilaterali in materia di immigrazione.

Si tratta, innanzitutto, degli accordi di riammissione degli stranieri irregolari, previsti dal testo unico sull’immigrazione (art. 11, co. 4), volti ad ottenere la collaborazione delle autorità del Paese straniero nelle operazioni di rimpatrio dei migranti non regolari, espulsi dall’Italia o respinti al momento dell’attraversamento della frontiera.

Con alcuni Paesi, e specificamente con quelli a più alta pressione migratoria, sono stati perfezionati pacchetti di intese di portata più ampia che prevedono non soltanto accordi di riammissione, ma anche intese di cooperazione di polizia, nonché accordi in materia di lavoro. Nei decreti annuali sui flussi di ingresso del lavoratori extracomunitari sono previste quote riservate per gli stranieri provenienti da Paesi che hanno stretto tali accordi globali di cooperazione.

L’Italia ha al momento sottoscritto 27 intese bilaterali in tema di riammissione, di cui 5 conclusi nella scorsa legislatura. Contatti sono in corso con altri 17 Paesi[337].

Si richiama, infine, la citata L. 228/2003 contro la tratta di persone, che affida al ministro degli affari esteri il compito di definire le politiche di cooperazione nei confronti dei Paesi interessati da tale reato tenendo conto della collaborazione da essi prestata e dell’attenzione riservata dai medesimi alle problematiche della tutela dei diritti umani e provvede ad organizzare, d’intesa con il ministro per le pari opportunità, incontri internazionali e campagne di informazione anche all’interno dei Paesi di provenienza delle vittime del traffico di persone (art. 14, co. 1).

seduta	soggetti auditi
22 ottobre 2002	Giorgio Villella, segretario dell’Unione degli atei e degli agnostici razionalisti.
	Carlo Cardia, componente della Commissione consultiva per la libertà religiosa della Presidenza del Consiglio
	don Gianni Baget Bozzo
	Francesco Castro, professore di diritto islamico presso la II Università di Roma Tor Vergata
31 ottobre 2002	Francesco Pizzetti, presidente della Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose della Presidenza del Consiglio dei ministri.
	Giovanni Conso, presidente emerito della Corte costituzionale
	Khaled Fouad Allam, docente di sociologia del mondo musulmano e di storia ed istituzioni dei paesi islamici presso la facoltà di scienze politiche delle Università di Trieste e Urbino
19 novembre 2002	Domenico Maselli, professore di storia del cristianesimo presso la facoltà di Scienze della formazione dell’Università di Firenze.
	Roberta Aluffi Beck Peccoz, professore associato di Sistemi giuridici comparati presso la facoltà di giurisprudenza dell’Università di Torino
	Pierluigi Zoccatelli, vice direttore del Centro europeo per lo studio delle nuove religioni
26 novembre 2002	monsignore Giuseppe Betori, segretario generale della Conferenza episcopale italiana e Venerando Marano, direttore dell’Osservatorio giuridico della Conferenza episcopale italiana
	Giuseppe Ferrari, segretario nazionale del Gruppo di ricerca e informazione socio-religiosa
	Franco Cardini, professore ordinario di Storia medievale presso la facoltà di Lettere dell’Università di Firenze

Dirigenza – Il riordino della dirigenza statale

La “legge Frattini”

La L. 145/2002[464] (c.d. “legge Frattini”, dal nome dell’allora Ministro per la Funzione pubblica proponente), apporta una pluralità di modifiche alla disciplina della dirigenza statale recata dal testo unico sul pubblico impiego di cui al D.Lgs. 165/2001[465], e introduce norme di carattere generale per favorire la mobilità tra il settore pubblico e quello privato.

Nel dettaglio, il vasto ambito materiale toccato dalla legge nei suoi 11 articoli, può essere accorpato nei settori d’intervento di seguito indicati:

Pubbliche amministrazioni

L’articolo 1 della legge include due ulteriori soggetti, ovvero:

§ le agenzie istituite dal D.Lgs.300/1999[466]

§ l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN)[467]

nel novero delle pubbliche amministrazioni elencate dall’articolo 1, comma 2, del Testo unico sul pubblico impiego.

L’inclusione nel citato elenco di amministrazioni pubbliche[468] comporta l’applicazione delle numerose norme in materia di organizzazione e disciplina del rapporto di lavoro che, nella legislazione vigente, individuano il proprio ambito di applicazione facendo riferimento alle “amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165”. Tra queste vi sono, in primo luogo, le disposizioni dello stesso D.Lgs. 165/2001.

Delega di funzioni dirigenziali

L’articolo 2, novellando l’art. 17 del D.Lgs. 165/2001 che individua le funzioni dei dirigenti, consente ad essi di delegare alcune delle proprie competenze a dipendenti del proprio ufficio.

La delega può essere disposta per un periodo di tempo determinato a favore dei dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più elevate ed è sottoposta a specifiche condizioni e limiti.

In primo luogo, perché la delega sia conferita è necessario che ricorrano “specifiche e comprovate ragioni di servizio” e l’atto di delega deve essere scritto e motivato.

Quanto alle competenze delegate, esse possono inerire solo alle seguenti funzioni dei dirigenti:

§ attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai dirigenti generali (adozione dei relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercizio di poteri di spesa e di acquisizione delle entrate);

§ direzione, coordinamento e controllo dell’attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia;

§ gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici.

Restano, invece, escluse dalla possibilità di delega le competenze inerenti alle altre funzioni dei dirigenti indicate dall’art. 17 e, segnatamente, la formulazione di proposte e l’espressione di pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, nonché lo svolgimento di tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali.

Si esclude l’applicazione dell’art. 2103 del codice civile, ai sensi del quale in caso di esercizio di mansioni superiori il dipendente ha diritto sia al trattamento corrispondente all’attività svolta, sia all’assegnazione definitiva – a certe condizioni – alle nuove mansioni.

Incarichi di funzioni dirigenziali

L’articolo 3 innova sotto una pluralità di profili la disciplina recata negli articoli 19 (incarichi di funzioni dirigenziali), 21 (responsabilità dirigenziale), 23 (ruolo dei dirigenti) e 28 (accesso alla qualifica di dirigente) del testo unico sul pubblico impiego.

Poiché le modifiche sono state – correttamente – disposte in forma di novella, per una loro migliore illustrazione si farà direttamente riferimento al nuovo contenuto dei citati articoli del T.U.

Con riguardo all’art. 19 e ai criteri di conferimento degli incarichi di funzioni dirigenziali ivi individuati al co. 1, si prevede ora che la valutazione del singolo dirigente ai fini dell’assegnazione dell’incarico debba tener conto, in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati, delle sue attitudini e capacità professionali, valutate anche in considerazione dei risultati conferiti con riferimento agli obiettivi fissati dalla direttiva annuale e dagli atti di indirizzo del Ministro.

È stato soppresso il criterio della rotazione nell’attribuzione degli incarichi di funzione dirigenziale.

Con riguardo alle modalità e ai contenuti del conferimento (art. 19, co. 2) degli incarichi dirigenziali, il provvedimento di conferimento dell’incarico, ovvero l’apposito separato provvedimento, individua:

§ l’oggetto dell’incarico;

§ gli obiettivi da conseguire, indicati con riferimento alle priorità, ai piani ed ai programmi definiti dall’organo di vertice politico nei propri atti di indirizzo;

§ la durata, che deve essere correlata agli obiettivi prefissati e non può eccedere i tre anni per gli incarichi di grado più elevato (segretario generale, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali, di funzione dirigenziale di livello generale) e i cinque anni per gli altri incarichi di funzione dirigenziale[469]. Il successivo D.L. 115/2005^{^[470]} ha poi ulteriormente modificato tale previsione per prevedere, per tutti gli incarichi di funzione dirigenziale, gli stessi limiti di durata minimi (tre anni) e massimi (cinque anni).

Per una migliore comprensione della portata dell’intervento in esame, è opportuno ricordare che il D.Lgs. 165/2001 sancisce il principio (già presente nella legislazione vigente a partire dal D.Lgs. 29/1993[471]) della separazione tra responsabilità politiche e responsabilità dirigenziali. Gli organi di governo politici definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano i risultati della gestione amministrativa sulla base delle direttive impartite. Ai dirigenti spetta la gestione finanziaria e amministrativa, compresa l’adozione di tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali. È anche in base ai risultati conseguiti con riferimento agli obiettivi che il dirigente viene valutato ai fini del conferimento dell’incarico.

Quanto alla forma del provvedimento di conferimento, i commi 3, 4 e 5 dell’art. 19 – in ciò non modificati dalla legge in esame – prevedono, rispettivamente:

§ che al conferimento degli incarichi di grado più elevato (incarico di Segretario generale di ministeri, di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e di livello equivalente) si provveda con un decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente (co. 3);

§ che al conferimento degli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale si provveda con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente (co. 4);

§ che gli incarichi di direzione degli altri uffici di livello dirigenziale siano conferiti dal dirigente dell’ufficio di livello dirigenziale generale (co. 5).

Per gli incarichi di grado più elevato (Segretario generale, Capo Dipartimento ed equiparati), il provvedimento che individua i contenuti dell’incarico, qualora distinto da quello di conferimento dell’incarico stesso, assume la forma di provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri o del ministro competente.

La novella introduce la formale distinzione tra il provvedimento di conferimento dell’incarico e il contratto individuale tra dirigente ed amministrazione, con il quale è definito soltanto il trattamento economico. In precedenza si rimetteva alla fonte contrattuale sia la definizione del trattamento economico, sia quella dell’oggetto, degli obiettivi da raggiungere e della sua durata. Come si è visto, questi ultimi vengono invece ora rimessi al provvedimento di conferimento dell’incarico (o a quello appositamente emanato successivamente).

Lo scopo della modifica è quello di distinguere tra aspetto organizzativo-funzionale dell’incarico (afferente alla responsabilità del datore di lavoro pubblico) e disciplina del rapporto individuale, rimessa ad un atto bilaterale di natura privatistica.

Si ricorda in merito che la contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti generali è stata oggetto di impugnazione dinanzi alla Corte costituzionale, sostenendosi da parte del Tribunale amministrativo regionale rimettente che “la privatizzazione del rapporto di impiego avrebbe comportato per i dirigenti generali uno status di debolezza e precarietà che da una parte non consente loro di operare secondo i canoni di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (artt. 97 e 98 Cost.), e dall’altra si pone in contraddizione (con conseguente intrinseca irragionevolezza) con il principio di separazione tra funzione governativa di indirizzo e controllo e funzione dirigenziale di attuazione e gestione (art. 3 Cost.)”. Da ciò deriverebbe, tra l’altro – secondo il TAR remittente – l’illegittimità dell’inquadramento dei dirigenti generali nel ruolo unico.

Con la sua ordinanza n. 11 del 30 gennaio 2002, la Corte costituzionale ha ritenuto la questione manifestamente infondata, affermando che “deve ribadirsi – come questa Corte ha già affermato (sentenza n. 313 del 1996) – che la privatizzazione del rapporto di impiego pubblico (intesa quale applicazione della disciplina giuslavoristica di diritto privato) “non rappresenta di per sé un pregiudizio per l’imparzialità del dipendente pubblico, posto che per questi (dirigente o no) non vi è – come accade per i magistrati – una garanzia costituzionale di autonomia da attuarsi necessariamente con legge attraverso uno stato giuridico particolare che assicuri, ad es., stabilità ed inamovibilità”, per cui rientra nella discrezionalità del legislatore disegnare l’ambito di estensione di tale privatizzazione, con il limite del rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione e della non irragionevolezza della disciplina differenziata”.

Viene elevato (art. 19, co. 4) da un terzo alla metà delle dotazioni il limite massimo di incarichi di funzione di livello dirigenziale generale attribuibili a dirigenti di prima fascia o a persone in possesso delle specifiche qualità professionali individuate al successivo co. 6 del medesimo art. 19. Si segnala che tale limite è stato successivamente ulteriormente innalzato fino al 70 per cento dei posti disponibili[472].

Tra i criteri per il conferimento degli incarichi di direzione generale viene introdotto (nuovo comma 4-bis) quello del rispetto delle condizioni di pari opportunità di cui all’art. 7 del testo unico, che stabilisce che “le amministrazioni pubbliche garantiscono parità e pari opportunità tra uomini e donne per l’accesso al lavoro ed il trattamento sul lavoro”. Il rispetto del medesimo criterio è richiesto dal successivo nuovo comma 5-ter, anche per il conferimento degli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale. Il rispetto delle condizioni di pari opportunità viene così richiesto per tutti gli incarichi dirigenziali, fatta eccezione quelli di grado più elevato, di cui al co. 3 dell’art. 19 (Segretario generale ed equiparati).

Si inserisce altresì nell’art. 19 il nuovo co. 5-bis, con il quale si consente il conferimento degli incarichi dirigenziali – di qualunque livello – anche a dirigenti non appartenenti ai ruoli dei dirigenti delle singole amministrazioni dello Stato.

Tale possibilità è limitata numericamente: ogni amministrazione può conferirli al di fuori dei ruoli della dirigenza statale, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia ed entro il limite del 5 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia.

Gli incarichi possono essere conferiti a dirigenti non appartenenti ai ruoli della dirigenza statale, purché si tratti di dirigenti dipendenti delle amministrazioni pubbliche, come definite dal D.Lgs. 165/2001[473], ovvero di organi costituzionali, previo collocamento fuori ruolo, comando o analogo provvedimento secondo i rispettivi ordinamenti.

L’art. 19 viene modificato anche in relazione alla disciplina dei casi e delle modalità di conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti in possesso di idonei requisiti professionali (co. 6).

Vengono infatti innalzati i limiti massimi dei posti entro cui possono essere conferiti tali incarichi, portandoli al 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti di prima fascia ed all’8 per cento di quella degli appartenenti alla seconda fascia, mentre in precedenza il contingente massimo era fissato nel 5 per cento per entrambi i casi.

Si ribadisce che si tratta di incarichi conferiti a tempo determinato, la cui durata è stabilita entro i limiti che il precedente co. 2 ha fissato per gli incarichi in genere: tre anni per gli incarichi di vertice e le direzioni generali, cinque anni per gli altri. Per quanto riguarda i requisiti professionali per poter essere incaricati di funzioni dirigenziali, con le modifiche introdotte si prevede che il requisito della “particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica” – che può dar titolo al conferimento stesso – desunta da concrete esperienze di lavoro, possa avere a riferimento esperienze maturate, anche presso amministrazioni statali, “in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza” (oltre a poter essere desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria o da pubblicazioni scientifiche).

Viene inoltre modificata la disciplina della revocabilità degli incarichi di vertice da parte di ogni nuovo Governo (c.d. spoils system), prevedendosi che i più elevati incarichi dirigenziali (incarico di Segretario generale di ministeri, di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e di incarichi di livello equivalente) cessino automaticamente decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia (art. 19, co. 8). Tale previsione è destinata a rendere, quindi, sempre necessario l’intervento di ogni nuovo Governo sull’assetto della dirigenza di vertice esistente all’atto del suo insediamento, poiché gli incarichi dovranno comunque essere oggetto di un nuovo conferimento. La precedente disciplina prevedeva invece che entro lo stesso termine tali incarichi potessero essere confermati, modificati, revocati o rinnovati e che in assenza di determinazioni a riguardo essi dovessero ritenersi confermati sino alla loro naturale scadenza.

In relazione alle funzioni svolte dai dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali, in aggiunta a quanto già previsto dall’art. 19, co. 10 e cioè che essi svolgono, su richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano interesse, funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento, si prevede che essi possano essere destinati a operare presso collegi di revisione degli enti pubblici in rappresentanza di amministrazioni ministeriali.

Al co. 12 dell’art. 19, viene precisato che le norme sulla dirigenza continuano a non estendersi ai dirigenti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco per i quali vige una speciale disciplina sul conferimento degli incarichi di funzioni dirigenziali.

Infine, viene inserito il nuovo co. 12-bis, con il quale si sancisce l’inderogabilità delle norme di cui al medesimo articolo da parte della contrattazione collettiva.

Responsabilità dirigenziale

Con la riformulazione dell’art. 21 del Testo unico viene inoltre introdotta anche una nuova disciplina della responsabilità dirigenziale, secondo la quale il mancato raggiungimento degli obiettivi o l’inosservanza delle direttive da parte del dirigente – valutati con i sistemi e le garanzie di cui al D.Lgs. 286/1999[474] - comportano l’impossibilità di rinnovo dello stesso incarico. Resta in ogni caso ferma l’eventuale responsabilità disciplinare secondo le previsioni del contratto collettivo.

In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può inoltre disporre la revoca dell’incarico, collocando il dirigente a disposizione dei ruoli, ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.

Come si diceva, la valutazione del dirigente è operata ai sensi dell’art. 5 del D.Lgs. 286/1999 che definisce per l’appunto specificamente le modalità e i criteri di valutazione, con le collegate garanzie, del personale con incarico dirigenziale.

In merito si ricorda che la già citata ordinanza 11/2002 della Corte costituzionale ha sottolineato l’importanza delle garanzie offerte dalla disciplina delle ipotesi di responsabilità del dirigente – insieme ai criteri per il conferimento dell’incarico – come elemento che consente di verificare l’azione svolta ed i risultati perseguiti, al fine di assicurare il buon andamento e l’efficienza della pubblica amministrazione.

Afferma la Corte nell’ordinanza: “La disciplina del rapporto di lavoro dirigenziale nei suoi aspetti qualificanti – in particolare il conferimento degli incarichi dirigenziali (assegnati tenendo conto, tra l’altro, delle attitudini e delle capacità professionali del dirigente) e la loro eventuale revoca (per responsabilità dirigenziale), nonché la procedimentalizzazione dell’accertamento di tale responsabilità (artt. 19 e 21 del D.Lgs. 29/1993, ed ora artt. 19, 21 e 22 del D.Lgs. 165/2001) – è connotata da specifiche garanzie, mirate a presidiare il rapporto di impiego dei dirigenti generali, la cui stabilità non implica necessariamente anche stabilità dell’incarico, che, proprio al fine di assicurare il buon andamento e l’efficienza dell’amministrazione pubblica, può essere soggetto alla verifica dell’azione svolta e dei risultati perseguiti”.

Il ruolo unico dei dirigenti

Con le modifiche apportate all’art. 23 del Testo unico, l’art. 3 della L. 145/2002 sopprime il ruolo unico dei dirigenti sostituendolo con la previsione di ruoli istituiti presso le singole amministrazioni[475].

Le riforme della dirigenza pubblica intervenute nel corso della XIII legislatura avevano condotto all’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, di un ruolo unico dei dirigenti delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, articolato in due fasce: quella di dirigente di uffici dirigenziali generali e quella di dirigente. Nella prima fascia sono inseriti i dirigenti generali in servizio e, successivamente, i dirigenti della seconda fascia che abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali per almeno cinque anni; nella seconda fascia, sono inseriti gli altri dirigenti in servizio, e quelli di nuova assunzione (artt. 15 e 23 del D.Lgs. 165/2001).

Dirigenti generali e dirigenti si differenziano per il diverso livello delle funzioni di direzione ad essi attribuite: ai dirigenti generali spettano compiti di proposta al ministro sugli atti di sua competenza, di diretta attuazione dei programmi definiti in sede politica attraverso la predisposizione di appositi progetti, di esercizio dei poteri di spesa, di determinazione dei criteri generali di organizzazione degli uffici, di direzione e controllo dell’attività dei dirigenti (art. 16 del D.Lgs. 165/2001); a questi ultimi spettano, invece, compiti di gestione amministrativa di minore rilevanza, per quanto riguarda in particolare la direzione di uffici centrali e periferici, l’attuazione di progetti assegnati dai dirigenti degli uffici generali, la gestione del personale e delle risorse finanziarie ad essi assegnati (art. 17, D.Lgs. 165/2001).

Con la novella in commento, il ruolo unico è dunque soppresso prevedendosi, in sua vece, l’istituzione di un ruolo dei dirigenti in ciascuna amministrazione dello Stato – anche ad ordinamento autonomo – anch’esso (come già quello unico precedentemente esistente) articolato in due fasce. Nell’ambito di ciascuna fascia sono definite apposite sezioni, in modo da garantire l’eventuale specificità tecnica.

Per quanto riguarda l’accesso, i dirigenti della seconda fascia sono reclutati attraverso i meccanismi di cui al successivo art. 28 (v. infra), ossia attraverso le procedure concorsuali ivi previste.

Con riferimento ai requisiti per il passaggio dalla seconda alla prima fascia, la transizione può avvenire qualora i dirigenti della seconda fascia abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo pari almeno a cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste per le ipotesi di responsabilità dirigenziale.

È assicurata la mobilità dei dirigenti nell’ambito delle amministrazioni dello Stato, prevedendosi la possibilità del loro transito, a domanda, ad amministrazioni diverse da quelle di appartenenza[476].

Gli effetti connessi ai trasferimenti e alla mobilità sono affidati alla disciplina dei contratti o accordi collettivi nazionali, secondo il criterio della continuità dei rapporti e privilegiando la libera scelta del dirigente; tale disciplina dovrà avere a riguardo anche il mantenimento del rapporto assicurativo con l’ente di previdenza, il trattamento di fine rapporto e lo stato giuridico legato all’anzianità di servizio e al fondo di previdenza complementare.

Il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio cura una banca dati informatica contenente i dati relativi ai ruoli delle amministrazioni dello Stato.

Accesso alla dirigenza

Come anticipato, l’art. 3 in esame ridefinisce i requisiti e le modalità di accesso alla qualifica di dirigente recate dall’art. 28 del D.Lgs. 165/2001.

Tale articolo dispone che l’accesso al ruolo abbia luogo esclusivamente a seguito di concorso per esami, e prevede che le amministrazioni ricorrano a tal fine a due distinte procedure concorsuali (co. 2, lett. a) e b)):

a) alla prima sono ammessi:

- i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio in posizioni per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea;

- i soggetti in possesso della laurea e della qualifica di dirigente in altri enti e strutture pubbliche, che abbiano svolto funzioni dirigenziali per almeno due anni;

- i soggetti che abbiano ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati in amministrazioni pubbliche per almeno cinque anni;

b) la seconda è aperta:

- a tutti i laureati muniti di diploma di specializzazione, dottorato di ricerca o altro titolo post-universitario rilasciato da università italiane o straniere o da primarie istituzioni formative;

- ai dirigenti in strutture private, laureati e con almeno cinque anni di esperienza dirigenziale.

La principale innovazione introdotta dalla legge di riforma consiste nella (re)introduzione[477] – in luogo del concorso di cui alla lett. b) sopra richiamata – di un corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione.

Il corso ha la durata di dodici mesi[478], ai quali si aggiunge (previo esame) un semestre di applicazione presso amministrazioni pubbliche o private, e si conclude con un esame-concorso. Ai partecipanti è corrisposta una borsa di studio.

Si configura pertanto attualmente una doppia modalità di accesso alla dirigenza:

§ mediante il corso-concorso,

Ad esso possono essere ammesse, con modalità definite in successivi D.P.C.M.[479], le seguenti categorie di soggetti (co. 3 del nuovo art. 28):

- laureati muniti laurea specialistica, diploma di specializzazione, dottorato di ricerca o altro titolo post-universitario rilasciato da università italiane o straniere o da primarie istituzioni formative;

- dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio in posizioni per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea;

- dipendenti di strutture private collocati in posizioni professionali equivalenti a quelle che, nelle pubbliche amministrazioni, richiederebbero il possesso del diploma di laurea, con un’esperienza lavorativa di cinque anni di servizio[480].

§ mediante concorso per esami, e successiva frequenza, da parte dei vincitori, di un ciclo di formazione presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione.

Le categorie ammesse coincidono con quelle già previste dal co. 2 dell’art. 28, con le seguenti differenze:

- i soggetti che abbiano ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati in amministrazioni pubbliche per almeno cinque anni sono ammessi purché muniti di diploma di laurea; i soggetti in possesso di diploma di specializzazione conseguito secondo le modalità indicate nell’articolo, sono ammessi con tre anni di servizio[481]

- possono partecipare cittadini italiani, forniti di idoneo titolo di studio universitario, che abbiano maturato per almeno quattro anni continuativi “esperienze lavorative in posizioni funzionali apicali” richiedenti il possesso del diploma di laurea, presso enti od organismi internazionali.

Con regolamento governativo[482], da adottare sentita – ma solo per la parte relativa al corso-concorso – la Scuola superiore della pubblica amministrazione, sono definite:

§ la ripartizione dei posti di dirigente disponibili tra concorso per esami e corso-concorso; la quota riservata a quest’ultimo non dev’essere inferiore al 30%. Le amministrazioni comunicano annualmente al Dipartimento della funzione pubblica il numero dei posti riservati alla selezione mediante corso-concorso;

§ la quota di posti che ciascuna amministrazione può riservare al proprio personale;

§ l’ammontare delle borse di studio relative al corso-concorso;

§ i criteri di composizione e nomina delle commissioni esaminatrici e le modalità di svolgimento delle selezioni. Dev’essere comunque prevista la valutazione delle esperienze professionali maturate.

Si fa salva la disciplina di settore per l’accesso alle qualifiche dirigenziali delle carriere diplomatiche e prefettizia, delle Forze di polizia, delle Forze armate e dei Vigili del fuoco.

Ai sensi dell’articolo 4, a coloro che sono stati ammessi con riserva ai concorsi per l’accesso alla dirigenza anteriormente alla data di entrata in vigore del D.Lgs. 387/1998[483] (cioè, prima del 22 novembre 1998) si applicano i requisiti di accesso stabiliti da quel decreto legislativo.

Disposizioni sul personale di ruoli ad esaurimento

L’articolo 5 consente l’inquadramento di alcuni dipendenti appartenenti a ruoli ad esaurimento, nei ruoli della dirigenza di seconda fascia.

Si tratta del personale appartenente ad una delle due seguenti categorie, individuate nell’art. 69, co. 3, del D.Lgs. 165/2001:

§ personale in possesso delle qualifiche di ispettore generale e di direttore di divisione, o equiparate (art. 60, D.P.R. 748/1972[484]), nonché impiegati delle carriere direttive non inquadrati nella corrispondente carriera dei dirigenti (art. 61 D.P.R. 748/1972);

§ personale degli enti pubblici in possesso della qualifica di direttore o consigliere capo ed equiparate, ovvero delle qualifiche inferiori della ex-categoria direttiva.

L’inquadramento di questi dipendenti nei ruoli della dirigenza delle amministrazioni dello Stato è operato dall’articolo in esame nei limiti del 50% dei posti disponibili nell’ambito della dotazione organica dei dirigenti di seconda fascia dei ruoli di ciascuna amministrazione.

È richiesto il previo superamento di un concorso riservato per titoli di servizio e professionali, cui è ammesso il personale appartenente alle categorie di cui sopra che sia in servizio alla data di entrata in vigore della legge. Il concorso deve svolgersi entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

Norme in materia di incarichi presso enti, società e agenzie

L’articolo 6 introduce un meccanismo che consente al Governo, all’inizio di una nuova legislatura, di sottoporre a revisione (conferma, revoca, modifica o rinnovo) le nomine di competenza governativa – in strutture esterne ai Ministeri – operate precedentemente, in modo non dissimile da quanto attualmente previsto per il rinnovo o la revoca delle nomine di vertice della dirigenza pubblica (c.d. spoils system).

Si tratta delle nomine degli organi di vertice e dei membri dei consigli di amministrazione o degli organi equiparati delle seguenti strutture[485]:

§ enti pubblici;

§ società controllate o partecipate dallo Stato;

§ agenzie;

§ altri organismi comunque denominati.

Per rafforzare ulteriormente la generale rinnovabilità di tutte le nomine di spettanza del Governo o dei ministri, vengono inserite nell’ambito di applicazione della norma altre due tipologie:

§ i rappresentanti del Governo e dei ministri in ogni organismo e a qualsiasi livello;

§ i componenti di comitati, commissioni e organismi ministeriali e interministeriali.

Qualora le nomine siano intervenute nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura (computata espressamente con decorrenza dalla data della prima riunione delle Camere) o, in caso di scioglimento anticipato delle Camere, nel mese antecedente a questo, possono essere confermate o modificate dal nuovo Governo entro sei mesi dalla data del voto parlamentare che conferisce ad esso la fiducia. Decorso il termine in assenza di interventi, gli incarichi si intendono confermati sino alla loro naturale scadenza.

La norma quindi individua un duplice arco temporale di riferimento:

§ il primo è quello entro cui il Governo può revocare o rinnovare le nomine, pari a sei mesi a partire dal voto sulla fiducia al Governo;

§ il secondo individua gli incarichi soggetti a revisione: si tratta di quelli attribuiti a partire da sei mesi prima della scadenza naturale della legislatura e sino a tale data, ovvero nel solo mese antecedente lo scioglimento, in caso di scioglimento anticipato.

L’articolo 6, reca anche una disposizione di carattere transitorio secondo la quale le nomine effettuate negli ultimi sei mesi della XIII legislatura o nel corso della XIV legislatura fino alla data di insediamento del nuovo Governo, possono essere modificate, revocate o confermate entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.

Mobilità tra pubblico e privato

L’articolo 7 reca alcune novelle al D.Lgs. 165/2001 e al Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali[486] in materia di mobilità tra pubblico e privato.

Nel D.Lgs. 165/2001 viene, in primo luogo, introdotto un nuovo articolo 23-bis, che stabilisce, in favore dei dipendenti pubblici di seguito indicati, la possibilità di chiedere il collocamento in aspettativa senza assegni per svolgere attività presso “soggetti e organismi, pubblici o privati, anche operanti in sede internazionale”.

L’ambito soggettivo di applicazione della norma comprende: dirigenti pubblici; appartenenti alla carriera diplomatica e prefettizia; magistrati ordinari, amministrativi e contabili; avvocati e procuratori dello Stato.

Dall’ambito soggettivo di applicazione sono, invece, esclusi gli appartenenti al personale militare, alle Forze di polizia e al Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Per quanto concerne gli enti presso i quali è possibile richiedere di svolgere la propria attività, individuati genericamente dalla norma nei “soggetti e organismi, pubblici o privati, anche operanti in sede internazionale”, la loro individuazione è rimessa ad un successivo regolamento di attuazione.

È tenuta ferma la disciplina del collocamento fuori ruolo, ove prevista, e viene garantito il mantenimento della qualifica posseduta.

È inoltre garantito a coloro i quali usufruiranno dell’aspettativa in questione la ricongiunzione dei periodi contributivi a domanda dell’interessato, ai sensi della L. 29/1979[487], presso una qualsiasi delle forme assicurative nelle quali abbia maturato gli anni di contribuzione. La ricongiunzione è sempre ammessa ed è a carico dell’interessato se l’incarico è espletato presso organismi operanti in sede internazionale, salvo che l’ordinamento di questi ultimi non disponga diversamente.

La disciplina sull’aspettativa può applicarsi ai dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali[488] “salvo motivato diniego dell’amministrazione di appartenenza”.

Per il personale di magistratura ed equiparato ivi indicato, gli organi competenti devono valutare se sussistano eventuali ragioni ostative all’accoglimento della domanda di collocamento in aspettativa.

La durata massima del collocamento in aspettativa per lo svolgimento di attività presso soggetti diversi dalle amministrazioni pubbliche è fissata in cinque anni, mentre non sono stabiliti limiti per il collocamento fuori ruolo per svolgere attività presso amministrazioni pubbliche. Tale periodo non è computabile ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza.

Sono individuati alcuni limiti per la concessione dell’aspettativa ai fini dello svolgimento delle attività in questione, delineando casi che possono essere qualificati come “incompatibilità” volte ad evitare l’insorgere di posizioni di conflitto di interessi intese lato sensu. L’aspettativa, infatti, non può essere concessa ove ricorra una delle seguenti due ipotesi:

§ il personale, nei due anni precedenti, è stato addetto a funzioni di vigilanza, di controllo o, nello stesso periodo, ha stipulato contratti o formulato pareri o avvisi su contratti o concesso autorizzazioni a favore di soggetti presso i quali intende svolgere l’attività. Nel caso in cui l’aspettativa sia richiesta al fine di svolgere la propria attività presso una impresa, il divieto per il personale si estende anche al caso in cui le predette attività istituzionali di vigilanza o di controllo abbiano interessato imprese che, anche indirettamente, la controllano o ne sono controllate, ai sensi dell’art. 2359 del codice civile;

§ il personale intende svolgere attività in organismi e imprese private la cui natura o attività, in relazione all’attività precedentemente svolta (dal personale stesso), possa cagionare “nocumento all’immagine dell’amministrazione o comprometterne il normale funzionamento o l’imparzialità”.

Il dirigente che abbia usufruito dell’aspettativa in questione, nei due anni successivi non può ricoprire incarichi che comportino l’esercizio di attività istituzionali di vigilanza, di controllo o di stipula di contratti.

Si prevede un’ulteriore possibilità di mobilità tra pubblico e privato, questa volta destinata potenzialmente a coinvolgere personale delle pubbliche amministrazioni indipendentemente dalla sua qualifica: le amministrazioni pubbliche possono disporre, per singoli progetti di interesse specifico dell’amministrazione e con il consenso dell’interessato, l’assegnazione temporanea di personale presso le imprese private. La norma non limita la possibilità di applicazione della suddetta assegnazione temporanea a specifiche figure professionali, stante l’adozione del generico termine “personale”. Anche in questo caso sono esclusi dall’applicabilità delle disposizioni gli appartenenti al personale militare, alle Forze di polizia e al Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Ai dipendenti che abbiano prestato servizio durante il periodo di assegnazione temporanea è riconosciuta la valutabilità del servizio ai fini della progressione in carriera.

L’articolo in questione, come si diceva, novella anche il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali per estendere anche ai segretari comunali e provinciali l’applicabilità del nuovo art. 23-bis del D.Lgs. 165/2001, sopra illustrato, in materia di mobilità tra pubblico e privato. Si ricorda, in merito, che i segretari comunali e provinciali per effetto del contratto collettivo nazionale di lavoro sono equiparati ai dirigenti statali ai fini delle procedure di mobilità.

Infine, l’articolo 7 inserisce nel D.Lgs. 165/2001 il nuovo art. 17-bis che affida alla contrattazione collettiva del comparto Ministeri la disciplina dell’istituzione di un’apposita area contrattuale riservata alla vicedirigenza e provvede all’istituzione di un’area contrattuale autonoma dedicata ai professionisti degli enti pubblici, già appartenenti alla X qualifica funzionale, nonché ai ricercatori e ai tecnologi degli enti di ricerca (ivi compreso l’ENEA). Questo personale costituisce un’area contrattuale unitamente alla dirigenza, ma in specifica separata sezione, nel rispetto della distinzione di ruolo e funzioni.

Semplificazione delle procedure di collocamento fuori ruolo

L’articolo 8 modifica, con finalità di semplificazione, la disciplina del collocamento temporaneo di impiegati civili dello Stato presso enti od organismi internazionali, ovvero Stati esteri, dettata dall’art. 1 della L. 1114/1962[489].

L’ambito di applicazione della norme è esteso a tutto il personale dipendente delle Amministrazioni pubbliche, di cui all’art. 1, co. 2, del D.Lgs. 165/2001 (v. supra).

La novella abolisce la distinzione di procedura precedentemente prevista in ragione della qualifica del dipendente pubblico: infatti, viene ora previsto che il collocamento avvenga in tutti i casi con decreto dell’amministrazione interessata, previa autorizzazione del Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; il decreto è emanato d’intesa con il Ministero degli affari esteri e con il Ministero dell’economia e delle finanze.

Il collocamento fuori ruolo ha ad oggetto un impiego o un incarico temporaneo la cui durata non deve essere inferiore a sei mesi; è comunque disposto per un tempo determinato e può essere soggetto a revoca anticipata o a rinnovo alla scadenza.

Le amministrazioni “di destinazione” sono individuate in “enti o organismi internazionali”, ovvero Stati esteri.

Viene inoltre fissato un contingente dei collocamenti fuori ruolo in questione, che non può superare complessivamente il limite di 500 unità.

È comunque fatto salvo quanto disposto dall’art. 32 del D.Lgs. 165/2001 ai sensi del quale i dipendenti delle amministrazioni pubbliche, a seguito di accordi di reciprocità stipulati tra le amministrazioni interessate, possono essere destinati a prestare temporaneamente servizio presso amministrazioni pubbliche di Stati membri dell’Unione europea, di Stati candidati all’adesione e di altri Stati con cui l’Italia intrattiene rapporti di collaborazione, nonché presso gli organismi dell’Unione europea e le organizzazioni ed enti internazionali cui l’Italia aderisce.

II personale che presta temporaneo servizio all’estero resta a tutti gli effetti dipendente dell’amministrazione di appartenenza e l’esperienza maturata all’estero è valutata ai fini dello sviluppo professionale.

Nelle more dell’emanazione del decreto di collocamento fuori ruolo, l’amministrazione di appartenenza può autorizzare l’immediato impiego del dipendente presso l’ente o l’organismo internazionale che abbia richiesto il collocamento stesso.

Per i cittadini italiani collocati fuori ruolo ai sensi delle precedenti disposizioni, fatto salvo il regime di maggior favore eventualmente previsto dalle amministrazioni di appartenenza, il servizio presso organizzazioni internazionali o Stati esteri è computato interamente ai fini tanto della progressione di carriera e degli aumenti periodici di stipendio, quanto del trattamento previdenziale e della valutazione dei titoli.

Accesso di dipendenti privati allo svolgimento di incarichi e attività internazionali

L’articolo 9 introduce la possibilità che personale di cittadinanza italiana operante in imprese private vada a ricoprire posti o incarichi in seno ad organizzazioni internazionali.

Tale innovazione è resa possibile mediante la predisposizione, presso il Ministero degli affari esteri, di un elenco delle imprese che si candidano a fornire proprio personale di cittadinanza italiana per gli impieghi internazionali.

Il Ministero stila l’elenco sulla scorta di richieste che le imprese interessate gli indirizzano, contenenti le seguenti indicazioni:

§ l’area di attività dell’impresa;

§ gli enti od organismi internazionali di interesse;

§ i settori professionali ed il numero massimo di dipendenti che intendono fornire;

§ l’impegno a conservare il posto di lavoro – senza diritto al trattamento economico – al proprio personale per il periodo dell’utilizzazione esterna all’impresa, indicando anche eventualmente la durata massima dell’aspettativa.

L’effettiva nomina dei candidati avviene, nei limiti dei posti vacanti, sulla base dei requisiti di professionalità, esperienza e delle conoscenze tecnico-scientifiche del dipendente. La nomina, che deve essere motivata con la carenza di analoghe figure professionali nei ruoli della pubblica amministrazione, è disposta sempre a tempo determinato – per una durata non superiore a tre anni – e non è rinnovabile.

Si precisa che gli incarichi e le attività internazionali svolte da dipendenti di imprese private ai sensi dell’articolo in esame non comportano l’attribuzione di alcun tipo di indennità o emolumento a carico delle amministrazioni pubbliche italiane.

Disposizioni di attuazione e finali

L’articolo 10, reca le disposizioni di attuazione[490].

L’articolo 11 reca una disposizione di coordinamento formale, derivante dalla soppressione del ruolo unico dei dirigenti operata dalla legge in esame e dalla conseguente istituzione dei ruoli dei dirigenti nelle singole amministrazioni.

L’articolo dispone, conseguentemente, che in tutte le disposizioni di legge, di regolamento e contrattuali nelle quali è espressamente o implicitamente richiamato il ruolo unico dei dirigenti, tale richiamo vada inteso come effettuato ai ruoli dei dirigenti delle singole amministrazioni.

Ulteriori provvedimenti

Nel corso della legislatura, alcuni ulteriori interventi normativi hanno inciso sulla disciplina della dirigenza statale.

Innanzitutto, la legge finanziaria per il 2003 (L. 289/2002) è intervenuta sulle disposizioni in materia di accesso alla qualifica di dirigente recate dall’art. 28 del D.Lgs. 165/2001.

In dettaglio, l’art. 34, comma 25, della L. 289/2002 sostituisce il comma 7 dell’art. 28 per introdurre disposizioni coerenti con quanto disposto dall’art. 39 ella L. 449/1997[491], che al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionamento dei servizi della P.A. compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio, impone ai suoi organi di vertice l’obbligo di attenersi alla regola della programmazione triennale del fabbisogno di personale.

Con queste finalità, il nuovo comma 7 dell’art. 28 prevede che le amministrazioni statali, anche a ordinamento autonomo e gli enti pubblici non economici, comunichino entro il 30 giugno di ciascun anno, al Dipartimento per la funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il numero dei posti che si renderanno vacanti nei propri ruoli dei dirigenti. Il Dipartimento della funzione pubblica, entro il 31 luglio di ciascun anno, comunica quindi alla Scuola superiore della pubblica amministrazione i posti da coprire mediante corso-concorso. Quest’ultimo, viene bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione entro il 31 dicembre di ciascun anno.

L’art. 3-bis del D.L. 136/2004[492] ha poi aggiunto allo stesso articolo 28 un nuovo comma 7-bis per effetto del quale le amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e gli enti pubblici non economici comunicano, altresì, entro il 30 giugno di ciascun anno alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica i dati complessivi e riepilogativi relativi ai ruoli, alla dotazione organica, agli incarichi dirigenziali conferiti, nonché alle posizioni di comando, fuori ruolo, aspettativa e mobilità, con indicazione della decorrenza e del termine di scadenza.

Le informazioni sono comunicate e tempestivamente aggiornate per via telematica a cura delle amministrazioni interessate, con inserimento nella banca dati informatica contenente i dati relativi ai ruoli delle amministrazioni dello Stato gestita dal Dipartimento della funzione pubblica.

Successivamente, il citato D.L. 115/2005 novella il Testo unico sul pubblico impiego per prevedere, per tutti gli incarichi di funzione dirigenziale, gli stessi limiti di durata minimi (tre anni) e massimi (cinque anni), laddove la L. 145 aveva invece introdotto termini differenziati (tre anni, per gli incarichi di vertice e cinque per tutti gli altri incarichi dirigenziali, senza indicare un termine minimo).

Per effetto dell’intervento, inoltre, possono ora ricevere incarichi dirigenziali extra dotazione organica anche dipendenti della stessa amministrazione statale, e risulta modificato un requisito per il passaggio dei dirigenti dalla seconda fascia alla prima, con la riduzione da cinque a tre anni del periodo durante il quale essi devono aver ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti.

Infine, in relazione all’area contrattuale della vicedirigenza la cui istituzione è demandata dalla L. 145/2002 alla contrattazione collettiva, il decreto-legge, per rafforzarne il carattere autonomo, prevede che essa non debba più definirsi “apposita”, bensì “separata”.

Amministrazione digitale – La “Società dell’informazione”

Il Governo formato all’inizio della XIV legislatura ha posto, nel proprio programma, un forte accento sulla necessità di una profonda modernizzazione del Paese attraverso l’utilizzo delle moderne tecnologie e sull’esigenza di creare al riguardo una strategia complessiva a livello nazionale.

“È ormai chiaro a tutti – si legge nel programma di Governo[537] - che gli straordinari progressi delle tecnologie informatiche e di telecomunicazioni sono alla base di alcune profonde trasformazioni economiche e sociali che stanno modificando la nostra vita quotidiana e debbono essere governate per migliorare le nostre attività, le nostre capacità professionali, le nostre possibilità di informazione e di comunicazione.

L’esempio di molti Paesi – gli Stati Uniti, ma anche di alcuni nostri partner nell’Unione europea – mostra i grandi vantaggi che si possono ottenere da efficaci politiche informatiche in termini di crescita economica, di creazione di posti di lavoro, di qualità dei servizi disponibili, di competitività generale. […]

Partiamo certamente da una posizione di ritardo, ma uno dei principali obiettivi di questo Governo è portare il nostro Paese in una posizione di leadership nell’era digitale.

In questo grande sforzo di ammodernamento dell’Italia, la pubblica amministrazione occupa certamente il primo posto”.

Le strutture di governo in materia di tecnologie dell’informazione e della comunicazione

Il Presidente del Consiglio, all’atto della formazione del Governo, ha nominato, per la prima volta, un ministro senza portafoglio per l’innovazione e le tecnologie, il quale, ai sensi del D.P.C.M. 9 agosto 2001, è stato delegato ad esercitare le funzioni spettanti al Presidente del Consiglio “nelle materie dell’innovazione tecnologica, dello sviluppo della Società dell’informazione, nonché delle connesse innovazioni per le amministrazioni pubbliche, i cittadini e le imprese”. Con la nomina del ministro senza portafoglio, il Governo ha “inteso colmare una visibile carenza del passato: la mancanza di una visione, di una strategia nazionale complessiva e coerente, che sappia tradursi in un piano d’azione e in progetti coordinati[538]“.

Secondo quanto stabilito dal decreto citato, il ministro per l’innovazione e le tecnologie svolge funzioni di indirizzo, di coordinamento e di impulso nei confronti delle amministrazioni centrali, con lo scopo di definire progetti specifici, piani di azione e programmi che, attraverso l’uso delle tecnologie dell’informazione, offrano servizi migliori, più efficaci ed efficienti, ai cittadini e alle imprese, e comportino un generale miglioramento delle condizioni economiche, sociali e culturali del Paese, favorendone la competitività.

Prima del 2001, le funzioni del Presidente del Consiglio in materia di innovazione tecnologica erano state attribuite al ministro per la funzione pubblica.

Una serie di disposizioni frammentarie finalizzate a conferire finanziamenti, ha interessato la configurazione dei poteri del ministro per l’innovazione e le tecnologie. La legge finanziaria per il 2003[539] (art. 26, commi 2 e 3) ha attribuito al ministro ulteriori funzioni, con l’obiettivo di razionalizzare la spesa per il settore, oltre ad istituire il “Fondo per il finanziamento di progetti di innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni e nel Paese”, con una dotazione di 100 milioni di euro per il 2003 (art. 26, co. 1).

La legge 3/2003[540], legge collegata in materia di pubblica amministrazione, (art. 27) ha dettato norme volte a promuovere progetti innovativi per l’utilizzo delle nuove tecnologie nella pubblica amministrazione, conferendo al ministro per l’innovazione e le tecnologie compiti di direzione in progetti strategici e istituendo un apposito fondo, denominato “Fondo di finanziamento per i progetti strategici nel settore informatico delle pubbliche amministrazioni”, dotato di un finanziamento di circa 155 milioni di euro nel triennio 2002-2004, successivamente rifinanziato dall’art. 4, comma 8, della legge finanziaria per il 2005[541].

Il D.P.C.M. 27 settembre 2001 ha istituito, nell’ambito della Presidenza del Consiglio, il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, quale struttura di supporto all’esercizio delle funzioni delegate al ministro.

Con il decreto 18 dicembre 2001[542] si è provveduto a definire l’organizzazione interna del Dipartimento.

Per favorire lo sviluppo e l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei diversi settori, è stato costituito, con D.P.C.M. 19 settembre 2001, il Comitato dei ministri per la Società dell’informazione, con il compito di coordinare l’azione delle amministrazioni e di assicurare la definizione e la realizzazione di una strategia coerente per lo sviluppo della Società dell’informazione e delle politiche di settore collegate.

Il Comitato, presieduto dal ministro per l’innovazione e le tecnologie, è composto dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio (con funzioni di Segretario del Consiglio dei ministri) e dai ministri delle attività produttive, per l’attuazione del programma di Governo, dei beni culturali, delle comunicazioni, dell’economia, per la funzione pubblica, dell’interno, del lavoro, per le politiche comunitarie, dell’istruzione e della salute.

La struttura organizzativa funzionale al perseguimento degli obiettivi di e-Government e di costruzione della Società dell’informazione è stata individuata nel Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA), istituito presso la Presidenza del Consiglio ai sensi dell’art. 176, comma 3, del D.Lgs. 196/2003[543]. Il CNIPA ha assunto i compiti della preesistente Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA), istituita dall’art. 4 del D.Lgs. 39/1993[544].

Ai sensi dell’art. 5 del D.Lgs. 343/2003[545], a decorrere dal 1° gennaio 2004 sono stati trasferiti al CNIPA anche i compiti, le funzioni e le attività esercitati dal Centro tecnico istituito presso l’AIPA per l’assistenza ai soggetti che utilizzano la Rete unitaria della pubblica amministrazione (RUPA)[546]istituita ai sensi dell’art. 15, comma 1, della legge 59/1997, successivamente sostituta, ad opera del D.Lgs. 42/2005[547], dal Sistema pubblico di connettività (SPC).

Al CNIPA sono state contestualmente trasferite le risorse finanziarie e strumentali, nonché i dipendenti in servizio.

Tra le funzioni del CNIPA si ricordano quelle relative a:

§ definire e utilizzare i processi e gli strumenti per governare il processo di innovazione tecnologica nelle amministrazioni centrali e locali;

§ coordinare, attraverso la redazione di un piano triennale, il processo di pianificazione e i principali interventi di sviluppo; dettare norme tecniche e criteri in materia di ICT (tecnologie dell’informazione e della comunicazione), progettazione, realizzazione, gestione, mantenimento dei sistemi informativi delle amministrazioni e delle loro interconnessioni, nonché della loro qualità e relativi aspetti organizzativi;

§ dettare criteri e regole tecniche di sicurezza, interoperabilità, apertura, performance;

§ emettere i pareri di congruità tecnico-economica sugli schemi dei contratti concernenti l’acquisizione di beni e servizi riguardanti i sistemi informativi;

§ operare nell’ambito dell’Unione europea nelle materie di propria competenza e per gli aspetti tecnico-operativi; curare i rapporti con le Istituzioni comunitarie e con gli organismi internazionali;

§ definire indirizzi e direttive per la predisposizione di piani di formazione del personale delle pubbliche amministrazioni, orientandoli verso l’utilizzo di tecnologie informatiche innovative.

Sono stati inoltre istituiti, tra gli altri, due organismi con competenze consultive generali.

La Conferenza permanente per l’innovazione tecnologica, prevista dall’art. 18 del Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. 82/2005[548]), è l’organo che svolge funzioni di consulenza al ministro per l’innovazione e le tecnologie in materia di sviluppo ed attuazione dell’innovazione tecnologica nelle amministrazioni dello Stato; tra l’altro, essa verifica con cadenza semestrale lo stato di attuazione sia dei programmi in materia di innovazione tecnologica, sia del piano triennale dei progetti e dei principali interventi di sviluppo e gestione dei sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni predisposto dal CNIPA.

Dando attuazione a quanto previsto dall’articolo 14 del Codice dell’amministrazione digitale, che prevede l’istituzione di organismi di cooperazione con le Regioni e le autonomie locali, il D.Lgs. 159/2006[549], con una novella al Codice, ha istituito presso la Conferenza Unificata Stato-Regioni la Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nelle Regioni e negli Enti locali, quale sede paritetica per il confronto sull’attuazione delle politiche per l’innovazione sul territorio, dotata di funzioni istruttorie e consultive.

Iniziative analoghe erano già state assunte in precedenza: il 15 gennaio 2004 era stata insediata, nell’ambito del programma di innovazione tecnologica funzionale all’ammodernamento della pubblica amministrazione locale (P.A.L.), la Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nei Comuni. L’organismo era previsto dal protocollo d’intesa siglato con l’ANCI del 19 dicembre 2002 e aveva compiti sia operativi, sia di indirizzo; di esso facevano parte rappresentanti dell’ANCI e dei Comuni individuati in ogni Regione italiana.

Le politiche per lo sviluppo della Società dell’informazione

Gli obiettivi generali in materia sono stati definiti all’inizio del 2002 con le Linee guida del Governo per lo sviluppo della Società dell’informazione nella legislatura[550], che si sviluppano lungo tre direttrici di intervento:

§ la trasformazione della pubblica amministrazione tramite le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (e-Government), avendo come modello una pubblica amministrazione orientata all’utente, cittadino ed impresa, fornitrice di moderni servizi, con cui sia facile operare;

§ la realizzazione di interventi nel “sistema Paese” per l’innovazione e lo sviluppo della Società dell’informazione, che agiscono sul capitale umano, in materia di politica industriale e finanziaria, sulle norme e sulle infrastrutture, e sono orientati a creare le condizioni e i prerequisiti per il diffondersi dell’innovazione e l’affermarsi della Società dell’informazione;

§ l’azione internazionale, che ha portato il Governo Italiano ad assumere, nell’ambito del G8, la responsabilità dell’iniziativa “e-Government per lo sviluppo”: un programma di cooperazione internazionale per la digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni nei Paesi in via di sviluppo. L’azione internazionale è inoltre volta a fare in modo che le tematiche della Società dell’informazione assumano sempre maggiore centralità nell’agenda dell’Unione europea.

La complessa attività di sviluppo della Società dell’informazione prevede l’adozione di specifici strumenti di governo, tra i quali il piano triennale[551]già citato, con cui sono definiti i progetti di innovazione, gli obiettivi quantitativi e qualitativi e i finanziamenti necessari sia per gli investimenti che per la gestione. Il piano è adottato dal CNIPA, che provvede annualmente alla sua revisione.

Dal punto di vista delle politiche legislative, gli interventi normativi che hanno interessato il settore sono stati sostanzialmente finalizzati:

§ alla definizione delle strutture di governo dell’innovazione e all’individuazione dei loro compiti;

§ al finanziamento di iniziative specifiche dirette a sostenere il processo di sviluppo della Società dell’informazione nella pubblica amministrazione e nel Paese (si ricordano, tra le numerose altre, gli incentivi per l’acquisto di personal computer in favore dei giovani, dei docenti, dei dipendenti pubblici; i finanziamenti per la diffusione della carta di identità elettronica e della carta nazionale dei servizi; la sperimentazione del conteggio informatizzato del voto, etc.);

§ all’introduzione o alla ridefinizione di strumenti o di procedure volti a riorganizzare la pubblica amministrazione al fine della sua progressiva digitalizzazione e del miglioramento dei servizi offerti (fra questi, il sistema pubblico di connettività; la posta elettronica certificata; le firme digitali; il protocollo informatico; gli acquisti centralizzati delle pubbliche amministrazioni; l’informatizzazione degli uffici cassa delle amministrazioni statali; la partecipazione al procedimento amministrativo informatico; etc.).

Il ministro per l’innovazione e le tecnologie peraltro ha fatto ampio ricorso agli strumenti più flessibili del decreto ministeriale e della direttiva, per dettare disposizioni sull’e-Government e fornire indirizzi e indicazioni operative.

L’adozione del Codice dell’amministrazione digitale rappresenta senza dubbio l’intervento normativo di maggior rilievo realizzato nella legislatura appena trascorsa: in esso hanno trovato sistemazione le norme generali che sanciscono i diritti dei cittadini e delle imprese e quelle relative all’organizzazione delle pubbliche amministrazioni con riferimento alla digitalizzazione (v. scheda Amministrazione digitale – Il Codice).

La trasformazione della pubblica amministrazione: la digitalizzazione

Gli obiettivi

Con riferimento alla trasformazione della pubblica amministrazione, e in particolare delle Amministrazioni centrali, le Linee guida per lo sviluppo della Società dell’informazione hanno indicato i dieci obiettivi[552], da conseguire entro il termine della XIV legislatura.

I dieci obiettivi sono stati così individuati:

§ servizi on line ai cittadini e alle imprese:

- disponibilità on line di tutti i servizi delle amministrazioni centrali ‘prioritari’ per cittadini e imprese;

- distribuzione di 30 milioni di carte di identità elettroniche e carte nazionali dei servizi per favorire l’accesso ai servizi della pubblica amministrazione;

- diffusione di un milione di firme digitali entro il 2003;

§ efficienza interna della pubblica amministrazione:

- effettuazione del 50 per cento degli acquisti di beni e servizi da parte della pubblica amministrazione tramite e-Procurement;

- utilizzo delle e-mail per tutta la posta interna della pubblica amministrazione;

- gestione on-line di tutti gli impegni e i mandati di pagamento;

§ valorizzazione delle risorse umane:

- alfabetizzazione certificata di tutti i dipendenti pubblici che utilizzano le tecnologie ICT per il loro lavoro;

- un terzo della formazione dei dipendenti pubblici erogata via e-Learning;

§ trasparenza:

- accesso on-line all’iter delle pratiche da parte dei cittadini (trasparenza verso l’esterno dell’iter burocratico) per due terzi degli uffici della pubblica amministrazione;

§ qualità:

- dotazione a tutti gli uffici che erogano servizi, di un sistema di soddisfazione dell’utente.

Le singole Amministrazioni sono state inoltre invitate ad elaborare obiettivi specifici, coerenti con la strategia di e-Government, nelle proprie aree di intervento, finalizzati a qualificare in modo innovativo l’azione di ciascun Ministero[553].

Le priorità d’intervento in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione sono state definite ciascun anno da direttive emanate dal ministro per l’innovazione e le tecnologie[554]. Il ministro ha adottato, il 20 dicembre 2001, la prima direttiva contenente le Linee guida in materia di digitalizzazione dell’amministrazione per il 2002; ulteriori direttive sono seguite con frequenza annuale.

Le Linee guida emanate annualmente fissano gli obiettivi concreti da conseguire nel corso dell’esercizio. Esse costituiscono indirizzi per le amministrazioni dello Stato e integrano i piani predisposti autonomamente dalle singole amministrazioni per l’anno di riferimento. Si ricordano sinteticamente i contenuti delle più recenti.

Per l’anno 2005 sono stati enucleati (con Direttiva del 4 gennaio 2005[555]) i sottoelencati settori di intervento prioritario per le amministrazioni:

§ comunicazione elettronica (all’interno di ciascuna amministrazione; tra amministrazioni diverse; tra amministrazioni, cittadini e imprese);

§ Rete Internazionale delle pubbliche amministrazioni;

§ Sistema pubblico di connettività e cooperazione (SPC);

§ Carta nazionale dei servizi (CNS);

§ servizi on-line agli utenti

§ gestione documentale.

La direttiva prevede l’attivazione della seconda fase della digitalizzazione della P.A., successiva alla prima che, iniziata nel 2001, si è conclusa nel 2004. La seconda fase si fonda sulla interoperabilità tra le amministrazioni e sul pieno raccordo tra digitalizzazione, organizzazione, processi e servizi al pubblico.

Secondo quanto prevede la Direttiva, questo passaggio alla seconda fase della digitalizzazione trova il suo fondamento normativo nell’approvazione di due riforme organiche che costituiranno la base per l’evoluzione dell’e-Government nei prossimi anni: il decreto legislativo (D.Lgs. 42/2005) con cui è stato disciplinato il Sistema Pubblico di Connettività’ e Cooperazione (SPC), che ha sostituito la Rete Unitaria delle Pubbliche Amministrazioni, con l’obiettivo di raccordare tutte le pubbliche amministrazioni statali, regionali e locali, e il Codice dell’amministrazione digitale, che ha dato un assetto unitario ed organico al complesso di diritti dei cittadini e delle imprese, agli istituti giuridici e ai doveri delle amministrazioni in materia di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni.

Le Linee guida per il 2006[556], dopo aver ricordato l’entrata in vigore, il 1° gennaio 2006, del Codice dell’amministrazione digitale, hanno indicato alcuni punti fondamentali da questo disciplinati sui quali le pubbliche amministrazioni dovranno concentrare i loro sforzi per assicurarne l’attuazione, fornendo loro indicazioni operative in merito. Si tratta dei seguenti obiettivi, coincidenti, in parte, con quelli elencati nella precedente Direttiva del gennaio 2005:

§ comunicazione telematica tra pubblica amministrazione e cittadini;

§ comunicazione interna alle pubbliche amministrazioni;

§ Carta Nazionale dei Servizi;

§ transazioni economiche on line;

§ conferenza di servizi on line;

§ sicurezza dei sistemi informativi;

§ strutture per l’organizzazione, l’innovazione e le tecnologie (centri di competenza).

Gli interventi

Proseguendo nell’azione già intrapresa nella XIII legislatura, che aveva segnato la prima introduzione nella P.A. di alcuni strumenti e processi digitali fortemente innovativi, quali le firme elettroniche, le carte per l’accesso on-line ai servizi della pubblica amministrazione, il protocollo informatizzato, il sistema centralizzato di acquisti delle amministrazioni pubbliche (e-Procurement), etc., sono stati adottati numerosi provvedimenti per la digitalizzazione della pubblica amministrazione. Alcune tematiche (il documento informatico, le firme elettroniche, i pagamenti informatici, le carte elettroniche) hanno successivamente trovato collocazione, a livello di principi generali, nel Codice dell’amministrazione digitale.

Con l’intento di assicurare una maggiore trasparenza ai cittadini in merito alle richieste di informazioni da essi presentate alle amministrazioni statali e per promuovere l’utilizzo del documento informatico e della firma elettronica negli scambi di documenti ed atti tra amministrazioni, il ministro per l’innovazione e le tecnologie ha emanato il 9 dicembre 2002 una direttiva sulla trasparenza dell’azione amministrativa e sulla gestione elettronica dei flussi documentali[557]. Ad essa hanno fatto seguito ulteriori provvedimenti volti a favorire l’automazione dei flussi documentali, tra i quali si ricordano, in particolare, le linee guida per l’adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi (D.P.C.M. 14 ottobre 2003).

La legge 15/2005[558] (art. 3), inserendo l’art. 3-bis nella legge 241/1990[559], ha previsto in via generale l’uso della telematica da parte delle amministrazioni pubbliche nei rapporti tra le diverse amministrazioni, e tra queste e i privati.

L’art. 3 del Codice sancisce il principio generale in base al quale i cittadini e le imprese hanno il diritto di “richiedere” e di “ottenere” l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali.

Il medesimo principio è ripreso anche dal decreto-legge 35/2005[560] che, al comma 3-quater dell’art. 7, stabilisce l’obbligo per le amministrazioni statali di ricevere nonché inviare, ove richiesto, in via telematica, nel rispetto della normativa vigente, la corrispondenza, i documenti e tutti gli atti relativi ad ogni adempimento amministrativo.

Il Capo III del Codice pone il principio secondo cui “le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione”. L’uso di tali tecnologie costituisce dunque, o dovrebbe giungere a costituire, la modalità ordinaria di gestione dei procedimenti amministrativi. La modifica della legge n. 241/1990, operata dalla legge 15/2005 e recepita nel Codice, ha introdotto la possibilità di effettuare la conferenza di servizi attraverso l’uso dell’informatica (v. scheda Amministrazione digitale – Il Codice).

Nel processo di trasformazione e modernizzazione delle amministrazioni pubbliche, hanno assunto particolare importanza il tema della qualità dei servizi pubblici e il ruolo centrale del cittadino, inteso non solo come destinatario di servizi, ma anche quale soggetto da coinvolgere per valutare la rispondenza dei servizi erogati ai bisogni reali. Con l’obiettivo di fornire indicazioni per migliorare la qualità e promuovere l’utilizzo dei servizi on-line, attraverso un’attenta ed efficace rilevazione delle esigenze e delle aspettative degli utenti, è stata emanata la Direttiva 27 luglio 2005[561], sulla qualità dei servizi on-line e la misurazione della soddisfazione degli utenti.

Le nozioni di qualità dei servizi resi e di soddisfazione dell’utenza sono state recepite dal Codice, sulla base del presupposto di una pubblica amministrazione efficiente che si pone effettivamente, attraverso i nuovi strumenti informatici, al servizio degli utenti. Il Codice (art. 7) stabilisce che le pubbliche amministrazioni, nella riorganizzazione dei servizi da esse resi, devono tenere conto delle reali esigenze dei cittadini e delle imprese e del grado di soddisfazione degli utenti, da valutarsi periodicamente attraverso specifici meccanismi di rilevazione e analisi.

E’ stato posto un forte accento sull’uso degli strumenti informatici come mezzo per migliorare la conoscibilità delle leggi e semplificare l’accesso alle norme da parte dei cittadini. In attuazione dell’art. 107 della legge finanziaria 2001[562], che ha finanziato, con un apposito fondo, iniziative volte a promuovere l’informatizzazione e la classificazione della normativa vigente, al fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini, con D.P.C.M. 24 gennaio 2003 sono state definite le modalità di utilizzazione del fondo (finanziato con 5 miliardi di lire annui dal 2001 al 2005).

Disposizioni già contenute nella legge di semplificazione 2001 (art. 19) e trasposte nel Codice (art. 56) hanno reso disponibili on line nei rispettivi siti istituzionali le sentenze depositate dalla magistratura amministrativa e contabile, facilitando l’accesso agli archivi giurisprudenziali.

Nel corso della legislatura, alcuni strumenti per la realizzazione dell’e-Government (ad es. firma digitale, protocollo informatico, carte elettroniche) già regolati dal testo unico sulla documentazione amministrativa[563] sono stati oggetto di una ampia ridefinizione, altri sono stati innovativamente disciplinati.

Per completare e unificare il quadro di applicazione della firma elettronica, la cui disciplina era stata inizialmente posta nella XIII legislatura, è stato emanato il D.P.R. 137/2003[564]. Il provvedimento, attuativo del D.Lgs. 10/2002[565], ne ha coordinato le disposizioni con quelle recate dal testo unico sulla documentazione amministrativa e ha fissato i requisiti (affidabilità; garanzia della sicurezza) per lo svolgimento dell’attività dei certificatori.

Le regole tecniche per la generazione, apposizione e verifica delle firme digitali che si applicano ai certificatori che rilasciano al pubblico certificati “qualificati” e ai certificatori “accreditati”, i quali devono osservare anche le regole per la validazione temporale e per la protezione dei documenti informatici, sono state fissate dal D.P.C.M. 13 gennaio 2004[566].

Il Capo II del Codice dell’amministrazione digitale ha recepito nella sostanza la disciplina già contenuta, sul tema in questione, nel testo unico sulla documentazione amministrativa, apportando alcune rilevanti innovazioni, con particolare riguardo al valore probatorio del documento informatico in relazione alla tipologia delle firme elettroniche (sulla disciplina delle quali, v. scheda Amministrazione digitale – Il Codice).

Grande importanza assumono le carte elettroniche nelle politiche di e-Government. Nell’ambito di esse, la carta d’identità elettronica e la carta nazionale dei servizi sono individuate come gli strumenti attraverso i quali i cittadini vengono riconosciuti in rete in modo certo, al fine di usufruire dei servizi erogati per via telematica dalle amministrazioni pubbliche.

La carta d’identità elettronica (CIE) è stata introdotta dall’art. 2, comma 10, della L. 127/1997[567]; il passaggio decisivo verso la definizione della carta d’identità quale carta di servizi si è avuto con la modifica alla L. 127/1997 operata dalla L. 198/1999[568], che ne ha previsto l’utilizzo come strumento di semplificazione del rapporto tra P.A. e cittadini.

Varie disposizioni approvate nella XIV legislatura hanno inciso sulla disciplina della CIE.

Il D.Lgs. 10/2002 ha stabilito che le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica sono valide quando l’autore è identificato dal sistema informatico con l’uso della carta d’identità elettronica o della carta nazionale dei servizi, nei limiti di quanto stabilito da ciascuna amministrazione. La disposizione è stata recepita dall’art. 65 del Codice, che nell’articolo successivo disciplina in via generale le carte elettroniche.

La legge finanziaria per il 2003 (art. 26, comma 4) ha previsto il ricorso a forme innovative di finanziamento (convenzioni, contributi di privati, finanza di progetto, cartolarizzazioni) per promuovere la diffusione della carta di identità elettronica e della carta nazionale dei servizi; l’ art. 52, comma 9, ha stabilito l’assorbimento del tesserino fiscale nella carta nazionale dei servizi e la progressiva utilizzazione della carta medesima, anche ai fini della razionalizzazione della spesa sanitaria.

La legge finanziaria per il 2004 (art. 4, comma 127) modificando l’art. 50 del decreto-legge 269/2003[569] in materia di “Tessera sanitaria”, ha disposto che quest’ultima possa essere integrata nella carta di identità elettronica.

Dal 1 gennaio 2006, secondo quanto ha previsto l’art. 7-vicies ter, comma 2, del decreto-legge 7/2005[570],la carta d’identità cartacea è sostituita, all’atto della richiesta del primo rilascio o del rinnovo del documento, dalla carta d’identità elettronica.

Per quanto riguarda la concreta attuazione, nel 2001 è stato dato avvio ad una prima fase di sperimentazione della CIE che ha visto l’emissione di 100.000 carte da parte di 83 comuni selezionati alla sperimentazione.

Tale sperimentazione ha consentito di valutare la complessità del processo di emissione, dalle implicazioni organizzative all’interno dei comuni ai requisiti di formazione per gli operatori coinvolti. I costi elevati di realizzazione del progetto carta d’identità elettronica e le notevoli difficoltà organizzative hanno rallentato la diffusione di tale documento, facendo di conseguenza concentrare le risorse sulla carta nazionale dei servizi.

Affine alla carta d’identità elettronica, la carta nazionale dei servizi (CNS) è un documento su supporto informatico che consente ai cittadini l’accesso per via telematica ai servizi erogati dalla pubblica amministrazione e da altri enti per i quali sia necessaria l’identificazione del soggetto, senza peraltro svolgere la funzione di documento di identità. Si tratta di uno strumento provvisorio, istituito con il D.Lgs. 10/2002 con lo scopo di anticipare le funzioni di accesso ai servizi in rete della P.A. e da utilizzarsi nella fase transitoria in attesa della piena diffusione della carta d’identità elettronica.

Con il D.P.R. 117/2004[571] è stato approvato il regolamento concernente la diffusione della carta nazionale dei servizi.

La carta nazionale dei servizi è emessa, su richiesta del soggetto interessato, dalle pubbliche amministrazioni che intendono rilasciarla e si assumono i relativi oneri di produzione e rilascio. Essa ha validità determinata dall’amministrazione emittente, comunque non superiore a sei anni e costituisce lo strumento principale per l’accesso ai dati detenuti dalle pubbliche amministrazioni, sia quelli di dominio pubblico, sia quelli contenenti informazioni personali del cittadino (dati fiscali, previdenziali, sanitari, ecc.). La carta consente ai cittadini di fruire dei servizi da una postazione dotata di lettore (PC) senza doversi recare personalmente nei vari uffici. La carta nazionale dei servizi può essere utilizzata anche per i pagamenti informatici tra soggetti privati e pubbliche amministrazioni, secondo quanto previsto dalla normativa vigente. Le pubbliche amministrazioni che erogano servizi in rete devono consentirne l’accesso ai titolari della carta nazionale dei servizi indipendentemente dall’ente di emissione, che è responsabile del suo rilascio.

Nel microprocessore della CNS è contenuto il certificato di autenticazione, che identifica il titolare e garantisce l’autenticità delle informazioni; accanto a questo potrà essere inserito anche il certificato di firma digitale, che renderà la carta uno strumento più completo.

Al momento dell’emissione o del rinnovo della carta nazionale dei servizi, l’amministrazione, utilizzando i servizi telematici resi disponibili dall’indice nazionale delle anagrafi (INA), effettua la verifica della corrispondenza dei dati identificativi e accerta che il soggetto richiedente non sia già in possesso della carta di identità elettronica. In caso di corrispondenza dei dati identificativi e se il soggetto richiedente non risulta titolare di una carta d’identità elettronica, l’amministrazione emette la carta nazionale dei servizi ed invia il codice numerico identificativo della carta, la data del rilascio e la data di scadenza all’Indice nazionale delle anagrafi, al fine di formare ed aggiornare la lista di emissione.

L’articolo 1-novies del decreto-legge 44/2005[572] ha riformulato il quarto e il quinto comma dell’art. 1 della legge 1228/1954[573], recante la disciplina delle anagrafi, con lo scopo di alimentare l’Indice nazionale delle anagrafi (INA) in vista della diffusione della carta d’identità elettronica.

I commi quarto e quinto dell’art. 1 della L. 1228/1954 sono stati introdotti dall’art. 2-quater del decreto-legge 392/2000[574]. Essi hanno istituito, presso il Ministero dell’interno, l’Indice nazionale delle anagrafi (INA), finalizzato a migliorare l’esercizio della funzione di vigilanza e di gestione dei dati anagrafici tenuti dai comuni.

L’INA è un archivio di servizio, accessibile in rete a tutti i Comuni, nel quale sono contenute una serie di informazioni (cognome e nome del cittadino; codice fiscale; codice del comune di ultima residenza presso il quale sono conservate le informazioni anagrafiche). Le informazioni di dettaglio continuano comunque ad essere contenute e gestite dalle rispettive anagrafi comunali: l’INA pertanto non costituisce un’anagrafe centralizzata, ma una sorta di anagrafe virtuale realizzata attraverso il collegamento telematico delle singole anagrafi comunali.

Con il decreto del ministro dell’interno 23 aprile 2002, n. 513, è stato costituito il Centro nazionale per i servizi demografici presso il Dipartimento per gli affari interni e territoriali, competente, fra l’altro, in ordine alle funzioni connesse alla gestione dei processi di autenticazione e convalida dei dati anagrafici, alla gestione, all’aggiornamento e alla consultazione dell’INA, alla gestione del Centro servizi anagrafi del Sistema di accesso e interscambio anagrafico (SAIA).

Il continuo e costante aggiornamento delle informazioni contenute nell’INA è garantito dalle comunicazioni di variazioni anagrafiche che vengono inviate tramite il SAIA.

Al progetto INA-SAIA è tra l’altro connessa l’introduzione della carta nazionale dei servizi per quanto riguarda sia le funzioni di controllo del procedimento di emissione in “sicurezza” delle carte da parte dei Comuni sia quelle relative all’utilizzo del nuovo documento da parte dei cittadini. La nuova carta permette anche l’accesso ai servizi della pubblica amministrazione centrale e degli enti locali. Secondo quanto prevede il D.P.R. 117/2004, le amministrazioni che intendono emettere la CNS, identificato il titolare, rilasciano la carta nel rispetto delle regole tecniche ed inviano i dati identificativi all’INA, che ne verifica la correttezza e inserisce il codice numerico e le date di rilascio e scadenza nella lista di emissione.

La formazione dell’INA sta avendo luogo progressivamente. Il regolamento recante i principi generali sull’INA è stato adottato con D.M. 13 ottobre 2005, n. 240[575].

Il decreto del ministro dell’interno, del ministro per l’innovazione e del ministro dell’economia del 9 dicembre 2004 ha definito le regole tecniche e di sicurezza relative alle tecnologie e ai materiali utilizzati per la produzione della Carta nazionale dei servizi.

Secondo quanto si rileva in proposito nelle Linee guida per l’amministrazione digitale per il 2006,il numero di CNS in circolazione è di oltre dieci milioni e molte sono in procinto di essere emesse: “pertanto, tutte le pubbliche amministrazioni che erogano servizi in rete devono provvedere – in coerenza con quanto previsto nell’art. 5, comma 2 del D.P.R. 117/2004 – a consentire l’accesso ai servizi ai titolari di tutte le CNS, indipendentemente dall’ente di emissione delle stesse. Contestualmente, le amministrazioni sono tenute a dare esplicita pubblicità nei propri siti istituzionali della possibilità di usufruire dei servizi offerti ai cittadini utilizzando la CNS come strumento di accesso”.

Con bando di gara pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 26 maggio 2005, il CNIPA ha avviato il procedimento per la stipula di un contratto quadro per la fornitura alle pubbliche amministrazioni di un massimo di 3 milioni di smart card conformi allo standard CNS.

Nel quadro del miglioramento dell’efficienza delle pubbliche amministrazioni, particolare attenzione è stata posta al problema della comunicazione interna ed esterna.

Lo strumento della posta elettronica, inteso come mezzo di comunicazione e trasmissione di documenti, informazioni, dati (sia all’interno della P.A. che nei confronti dei terzi) presenta caratteristiche di economicità, semplicità e velocità di trasmissione, facilità di archiviazione, possibilità di invio multiplo, integrabilità con altri strumenti ed applicazioni telematiche e infine, di affidabilità. L’utilizzo intensivo ed esteso della posta elettronica riveste un’importanza strategica nell’ottica di un cambiamento radicale della pubblica amministrazione[576].

In questo ambito occorre ricordare la Direttiva del 27 novembre 2003[577], sull’impiego della posta elettronica nelle pubbliche amministrazioni, con la quale si è inteso promuoverne la diffusione.

L’art. 47 del Codice stabilisce che “le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono di norma mediante l’utilizzo della posta elettronica”, precisando che esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo se ne sia verificata la provenienza specificando le modalità che consentono la verifica della “provenienza” delle comunicazioni allo scopo di conferire ad esse efficacia legale certa.

Dal primo gennaio del 2006, tutte le pubbliche amministrazioni devono privilegiare l’uso della posta elettronica come canale di comunicazione anche con i propri dipendenti.

La prosecuzione delle tradizionali forme di comunicazione, nonostante sussista la possibilità di ricorrere alla posta elettronica, configura l’inosservanza di una disposizione di legge e una fattispecie di improprio uso di denaro pubblico[578].

Per quanto riguarda invece le comunicazioni telematiche tra cittadini e amministrazioni, lo strumento ordinario è stato individuato nella posta elettronica certificata (le cui caratteristiche consentono di attestare la data e l’ora di spedizione e di ricezione nonché, grazie alla firma elettronica, la provenienza e l’integrità del contenuto), disciplinata da uno specifico regolamento adottato con il D.P.R. 68/2005[579]. La PEC riveste grande importanza anche per lo scambio di comunicazioni interne nella pubblica amministrazione. Con il decreto 2 novembre 2005[580] sono state fissate le regole tecniche per la formazione, la trasmissione e la validazione, anche temporale, della posta elettronica certificata.

Funzionale al miglioramento delle comunicazioni tra le amministrazioni pubbliche centrali e locali è stata l’istituzione, con il decreto legislativo 42/2005[581] del Sistema pubblico di connettività e cooperazione (SPC), che ha sostituito la preesistente Rete unitaria della pubblica amministrazione (RUPA), istituita ai sensi dell’art. 15, co. 1, della legge 59/1997.

Il SPC è stato ritenuto maggiormente idoneo della RUPA a garantire l’interoperabilità e la cooperazione applicativa tra i sistemi informativi delle diverse amministrazioni pubbliche, centrali e locali, consentendo a queste di utilizzare i servizi telematici per elaborare ed erogare i propri servizi direttamente ai cittadini e alle imprese. Accanto al SPC, ed a questo interconnessa, il D.Lgs. 42/2005 ha istituito una Rete internazionale delle pubbliche amministrazioni, volta a consentire il collegamento tra queste e gli uffici italiani all’estero. Le disposizioni del D.Lgs. 42/2005 sono confluite successivamente nel Codice.

Le strategie in materia di sicurezza informatica e delle telecomunicazioni per la pubblica amministrazione sono state definite dalla Direttiva del 16 gennaio 2002[582]. Con decreto del 24 luglio 2002[583] è stato istituito uno specifico Comitato tecnico nazionale, quale organismo tecnico di coordinamento tra le amministrazioni interessate, nell’ambito della realizzazione del Piano Nazionale della sicurezza informatica e delle telecomunicazioni.

L’obiettivo di comunicare per via telematica con i cittadini e le imprese che lo richiedano presuppone che l’amministrazione si adoperi per rendersi facilmente raggiungibile con tale modalità. Oltre al regolamento sulla posta elettronica certificata, si segnala la direttiva del 30 maggio 2002[584] sull’uso del dominio internet “.gov.it” e l’interazione del portale nazionale “italia.gov.it” con le pubbliche amministrazioni. Il portale nazionale intende porsi come una porta di accesso unificato ai servizi digitali resi disponibili dalle diverse strutture amministrative pubbliche.

La legge 4/2004[585] ha introdotto specifiche disposizioni per garantire il diritto di accesso ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle persone disabili. La legge tutela e garantisce, in particolare, il diritto di accesso ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle persone disabili, in ottemperanza principio di uguaglianza sancito dall’articolo 3 della Costituzione. Il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, avvalendosi del CNIPA, svolge i compiti amministrativi inerenti alla attuazione della legge. Con il D.P.R. 75/2005[586] è stato adottato il regolamento di attuazione della legge n. 4/2005 e con il decreto 8 luglio 2005[587] sono stati definiti i requisiti tecnici e i diversi livelli per l’accessibilità agli strumenti informatici (v. capitolo La comunicazione e i disabili, nel dossier relativo alla Commissione Trasporti).

Altri interventi infine hanno avuto come obiettivo il miglioramento dell’efficienza interna della macchina organizzativa statale e la valorizzazione delle risorse umane.

Per quanto riguarda lo sviluppo e l’utilizzazione dei programmi informatici da parte delle pubbliche amministrazioni, la Direttiva 19 dicembre 2003[588] ha dettato indicazioni e criteri tecnici e operativi per gestire più efficacemente il processo di predisposizione o di acquisizione di programmi informatici. In particolare, nella direttiva si precisa che le pubbliche amministrazioni devono tenere conto dell’offerta sul mercato della modalità di sviluppo e diffusione di programmi informatici, definita “open source” o “a codice sorgente aperto”.

Il Codice (art. 69) favorisce, con l’intento di renderlo praticabile su larga scala, il riuso di programmi informatici realizzati per conto di altre amministrazioni, anche istituendo, a cura del CNIPA, un’apposita banca dati informativa a livello nazionale dei programmi informatici riutilizzabili.

È inoltre utile ricordare in proposito il D.Lgs. 36/2006[589], con cui è stata recepita in Italia la direttiva comunitaria 2003/98/CE.

Il provvedimento disciplina le modalità di riutilizzo dei documenti contenenti dati pubblici nella disponibilità delle pubbliche amministrazioni e degli organismi di diritto pubblico. Il termine “documento” è inteso in senso molto ampio: la definizione comprende qualsiasi rappresentazione di atti, fatti o informazioni - e qualsiasi raccolta dei medesimi - a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) in possesso di enti pubblici.

Il riutilizzo dei documenti può essere consentito a fini commerciali o non commerciali, diversi dallo scopo iniziale per il quale il documento che lo rappresenta è stato prodotto nell’ambito dei fini istituzionali.

Non è previsto un obbligo per la P.A. di consentire il riutilizzo delle proprie informazioni, la decisione di concedere o meno tale riutilizzo spetta all’amministrazione o all’organismo interessato.

Le Amministrazioni interessate possono nel caso chiedere il pagamento di un corrispettivo in denaro; il totale delle entrate provenienti dalla fornitura e dalla autorizzazione al riutilizzo dei documenti non deve superare i costi di raccolta, produzione, riproduzione e diffusione, maggiorati, nel caso di riutilizzo per fini commerciali, di un utile.

La progressiva sostituzione dell’attuale archiviazione su carta con modalità di conservazione informatizzate (dematerializzazione dei documenti delle pubbliche amministrazioni) è un altro degli obiettivi del programma di digitalizzazione della pubblica amministrazione. Tra gli strumenti fondamentali per la limitazione della produzione cartacea sono stati individuati la protocollazione e gestione documentale informatica e la posta elettronica.

Nel marzo 2006 è stato presentato il primo Libro bianco sulla dematerializzazione della documentazione amministrativa, promosso da uno specifico Gruppo di lavoro interministeriale. Nel frattempo, per approfondire alcuni problemi specifici, sono stati attivati dieci Tavoli tecnici, i risultati dei quali saranno pubblicati in un successivo Libro bianco, atteso per il prossimo autunno.

La dematerializzazione punta a due obiettivi: da un lato, l’eliminazione dei documenti cartacei attualmente esistentinegli archivi e la loro sostituzione con documenti digitali, dall’altro, l’adozione di criteri per evitare o per ridurre significativamente la creazione di nuovidocumenti cartacei. Ciò consentirebbe notevoli risparmi diretti, per quanto riguarda la carta e gli spazi recuperati, e, indiretti, in termini di tempo, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa pubblica.

Nel documento sono illustrate alcune esperienze significative nel campo della dematerializzazione realizzate o in corso di realizzazione da parte di amministrazioni pubbliche.

La qualificazione del personale della pubblica amministrazione, con l’obiettivo di sviluppare le competenze informatiche e tecnologiche dei dipendenti dello Stato, ha assunto un rilievo decisivo; il tema della formazione a distanza ha formato oggetto della Direttiva 6 agosto 2004[590], con cui sono state adottate le linee guida delle modalità di erogazione dell’e-Learningnelle pubbliche amministrazioni.

Nel corso della XIV legislatura le disposizioni sull’acquisto centralizzato di beni e servizi da parte delle amministrazioni (e-Procurement) e sui compiti della Consip s.p.a., introdotte nella legislatura precedente per realizzare una gestione razionale ed efficiente degli acquisti pubblici, sono state oggetto di numerosi interventi legislativi novellativi (per i quali si rinvia alla scheda La Consip, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio).

La legge finanziaria per il 2005, all’art. 1, commi da 192 a 198, ha previsto varie misure volte alla razionalizzazione dei processi operativi nella pubblica amministrazione centrale, volti ad esempio ad eliminare duplicazioni di carattere informatico nelle P.A. e ad informatizzare gli uffici cassa delle amministrazioni statali, realizzando conseguentemente un contenimento della spesa.

Nell’ambito dei progetti di semplificazione dei procedimenti, l’art. 4, comma 12, della legge finanziaria per il 2004[591] ha previsto uno specifico stanziamento per il proseguimento di studi e applicazioni per la realizzazione del conteggio informatizzato del voto nelle consultazioni elettorali.

A proposito delle sperimentazioni effettuate, piuttosto che di voto elettronico, è più corretto parlare di conteggio informatizzato del voto, cioè di una procedura che incide sulle operazioni di conteggio e trasmissione dei dati elettorali, con lo scopo di semplificare e accelerare le operazioni di scrutinio, facilitare i conteggi, rendere più veloce e sicura e tecnologicamente sicura la trasmissione dei risultati elettorali.

Ai sensi dell’art. 8 della legge 90/2004[592] sono state sperimentate, in occasione delle elezioni europee del 12-13 giugno 2004, procedure per il conteggio informatizzato del voto. L’esperimento si è svolto in 2.500 uffici elettorali di sezione, individuati con decreto del ministro dell’interno, di concerto con il ministro per l’innovazione e le tecnologie.

L’art. 2 del decreto-legge 8/2005[593] ha disposto, in occasione delle elezioni regionali del 2005, un’ulteriore sperimentazione, con strumenti informatici, della rilevazione dei risultati del voto e dell’inoltro per via telematica degli stessi. L’esperimento ha coinvolto tutte le sezioni elettorali di una soltanto delle 14 Regioni a statuto ordinario che hanno rinnovato i propri organi elettivi (la Liguria, per un totale complessivo di 1796 sezioni e 235 comuni interessati).

Come naturale sviluppo delle due iniziative realizzate, il decreto-legge 1/2006[594] (art. 2) ha previsto, per le elezioni politiche del 2006, la rilevazione informatizzata dei risultati elettorali nel 25% degli uffici elettorali di sezione (circa 15.000, presenti sul territorio delle Regioni Liguria, Lazio, Sardegna e Puglia); la rilevazione è stata effettuata da un operatore informatico presente in ciascuna sezione elettorale; mantenendo il conteggio tradizionale del voto e affiancandosi ad esso. È stata inoltre sperimentata la trasmissione informatizzata dei risultati dello scrutinio direttamente dagli uffici di sezione agli uffici preposti alla proclamazione ed alla convalida degli eletti. Tale trasmissione informatizzata non ha inciso sul procedimento ufficiale di proclamazione dei risultati e di convalida degli eletti, ma ha consentito di testare un sistema che in prospettiva potrà semplificare le fasi conclusive del procedimento elettorale che vedono coinvolti gli uffici elettorali superiori e quelli parlamentari.

Il ruolo delle autonomie regionali e locali: l’e-Government locale

A seguito della riforma del titolo V della Costituzione, è andato assumendo sempre maggiore rilievo il livello di governo rappresentato dalle Regioni e dagli enti locali e il conseguente spostamento di competenze e risorse pubbliche verso gli enti più vicini ai cittadini, imprese e territorio. In questo ambito particolare importanza riveste il ruolo delle Regioni nel governo dei processi di e-Government sul territorio (i piani regionali di e-Government) e nella predisposizione di servizi infrastrutturali per i diversi enti locali, per i cittadini e per le imprese (i servizi delle reti unitarie regionali), e si conferma il ruolo dei comuni come soggetti direttamente coinvolti nella predisposizione e nella erogazione della maggior parte dei servizi rivolti ai cittadini e alle imprese.

In particolare i comuni sono soggetti attivi nella realizzazione di servizi on-line e nella sperimentazione della carta di identità elettronica e delle carte di servizio, mentre alcune Regioni hanno organizzato importanti infrastrutture di rete a servizio delle Amministrazioni locali del territorio.

Come ricordato, nel quadro delle iniziative di cooperazione con le Regioni e le autonomie locali è stata recentemente istituita, nell’ambito della Conferenza Unificata Stato-Regioni, la Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nelle Regioni e negli Enti locali (v. supra).

Il programma di e-Government locale si è sviluppato in due fasi[595]. Nella prima fase (ottobre 2001 – aprile 2003), ci si è posti l’obiettivo primario di avviare progetti in modo selettivo e di favorire la cooperazione con le amministrazioni, attraverso:

§ lo sviluppo di infrastrutture in Regioni e Province e di servizi per cittadini e imprese con aumento dell’efficienza nei Comuni;

§ la definizione di un quadro di riferimento tecnico, organizzativo e metodologico;

§ la creazione di Centri regionali di competenza per assicurare il raccordo tra Stato, Regioni ed enti locali.

Sono stati attivati e co-finanziati numerosi progetti aventi ad oggetto i servizi di maggiore rilevanza per il cittadino e le imprese e le infrastrutture.

La seconda fase dell’e-Government locale è stata definita nel documento del ministro per l’innovazione e le tecnologie L’e-Government nelle Regioni e negli Enti Locali: II fase di attuazione, approvato dalla Conferenza Unificata il 27 novembre 2003.

Una delle linee di azione del programma è la capitalizzazione del lavoro svolto nella fase precedente e la promozione di progetti e di soluzioni innovative che siano “riusabili”, attraverso il metodo del riuso (sul quale, v. infra). Funzionale al raggiungimento di questo obiettivo è stata la creazione di un catalogo, disponibile in rete nel sito del CNIPA, dei progetti disponibili per il riuso.

Nell’aprile 2003, le autonomie locali hanno sottoscritto il documento L’e-Government per un federalismo efficiente: una visione condivisa, una realizzazione cooperativa, elaborato dal Comitato tecnico della Commissione permanente per l’innovazione e le tecnologie costituita tra i Presidenti delle Regioni e il ministro per l’innovazione e le tecnologie; esso intende formulare una visione comune dello sviluppo dell’e-Government che rappresenti il riferimento complessivo delle future azioni di collaborazione tra comuni, province, Regioni e amministrazioni centrali.

Nel documento si incoraggia il ricorso al metodo del riuso delle soluzioni di e-Government, a proposito del quale si rileva: “è possibile affermare che i sistemi federati di settore, e, più in generale le soluzioni di e-government, hanno un alto grado di replicabilità nei diversi territori regionali, cioè che è possibile trasferire le soluzioni realizzate per un’amministrazione, in un’altra amministrazione dello stesso tipo (ad esempio il sistema informativo di un centro per l’impiego, il sistema informativo per il monitoraggio della spesa sanitaria di una Regione, il sistema informativo per l’erogazione di una tipologia di servizi comunali o provinciali ).

Il trasferimento non riguarda prevalentemente il livello delle soluzioni applicative e degli strumenti tecnologici, ma soprattutto quello delle architetture di sistema, dei modelli di definizione e di utilizzo delle informazioni, delle competenze e delle esperienze necessarie alla realizzazione.

Il trasferimento delle soluzioni ha effetti significativi sia sulla possibilità di massimizzare il rapporto costi benefici, generando significative economie di realizzazione, sia sulla promozione della standardizzazione delle soluzioni che rende meno onerosi i costi della interoperabilità dei sistemi delle diverse amministrazioni”.

La seconda fase di attuazione prevede inoltre tra i suoi obiettivi:

§ la sperimentazione di modelli di utilizzo delle ICT per favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle scelte pubbliche (e-democracy);

L’e-democracy intende favorire un rapporto di collaborazione e di costante coinvolgimento dei cittadini nelle decisioni pubbliche, che ponga un maggiore accento sul loro ruolo propositivo.

Gli elementi essenziali per la progettazione, realizzazione e gestione di un progetto di e-democracy sia dal punto di vista metodologico-organizzativo che dal punto vista tecnologico sono state definiti nel documento Linee Guida per la promozione della cittadinanza digitale: e-democracy, realizzato nel febbraio 2004 dal Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie in collaborazione con quello della funzione pubblica e con il FORMEZ.

§ il sostegno alla realizzazione, nei territori regionali, di servizi infrastrutturali locali di connessione, nell’ambito del Sistema Pubblico di Connettività, adeguati a consentire una fruizione dei servizi erogati efficace e sicura;

I progetti sono finalizzati a realizzare, a livello regionale e provinciale, servizi di connettività delle reti, gestione delle carte di servizi, servizi per la gestione documentale, servizi per la riservatezza dei dati, servizi per la certificazione dei fornitori, servizi per l’interoperabilità e la cooperazione applicativa.

§ la realizzazione sul territorio di strutture di servizio sovra-comunali in grado di gestire, per conto dei piccoli Comuni (con meno di 5000 abitanti), progetti anche complessi di e-Government.

Nei piccoli Comuni si riscontra un livello elevato di digital divide dovuto essenzialmente alla scarsità di risorse finanziarie, alla mancanza delle competenze necessarie a compiere opportune scelte di mercato e di infrastrutture tecnologiche adeguate. Per superare queste difficoltà, nella seconda fase dell’e-Government locale si promuove la formazione di organismi (i Centri di Servizio Territoriali - CST) che permettano l’erogazione dei servizi in forma associativa attraverso la condivisione di risorse.

§ la promozione e il finanziamento di progetti da parte di Regioni ed Enti Locali, tendenti a introdurre soluzioni innovative per l’erogazione dei servizi della pubblica amministrazione locale (in particolar modo lo Sportello Unico per le Attività Produttive).

Alcune Regioni, dal canto loro, hanno provveduto a definire, nel rispetto della competenza legislativa esclusiva dello Stato (ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. r), Cost.) in materia di “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale”, un quadro normativo di riferimento per lo sviluppo della Società dell’informazione in ambito regionale.

Nel gennaio 2004, la Regione Toscana ha adottato una legge quadro in materia di Promozione dell’amministrazione elettronica e sviluppo della società dell’informazione e della conoscenza nel sistema regionale. Disciplina della Rete Telematica Regionale Toscana (legge 26 gennaio 2004, n. 1), primo esempio di legislazione regionale in questo settore dopo la riforma del Titolo V della Costituzione.

Anche la Regione Emilia-Romagna è intervenuta sulla materia con la legge 24 maggio 2004, n. 11, concernente lo Sviluppo regionale della società dell’informazione.

Gli interventi nel “sistema Paese”

Gli obiettivi

Una sezione specifica del documento contenente le Linee guida sulla Società dell’informazione è dedicata alle iniziative finalizzate alla diffusione dell’innovazione e alla promozione della “Società dell’informazione” nei vari settori della vita economica e sociale del Paese (interventi nel sistema Paese).

Le iniziative, da realizzarsi in cooperazione con le singole Amministrazioni che ne hanno la responsabilità primaria e nei cui bilanci appariranno i relativi fabbisogni finanziari, con il ruolo di indirizzamento complessivo del Comitato dei ministri per la Società dell’informazione, sono riconducibili a cinque grandi categorie:

§ il capitale umano: alfabetizzazione digitale; il Sociale e le categorie deboli; l’e-Learning;

§ le infrastrutture: la larga banda; la firma digitale;

§ le politiche industriali: la ricerca applicata e politica industriale per l’ICT; il commercio elettronico; la piccola e media impresa e i distretti industriali; il telelavoro; la telemedicina; il turismo; il Sud e il quadro comunitario di sostegno;

§ le politiche finanziarie: strumenti finanziari per la promozione dell’innovazione ICT; la leva fiscale per l’innovazione ICT;

§ il quadro normativo: il codice della Società dell’informazione.

Gli interventi

Per quanto riguarda il capitale umano, il Governo si è impegnato, attraverso la destinazione di risorse pubbliche, nella promozione di una maggiore conoscenza informatica e di un più diffuso utilizzo delle tecnologie digitali.

In questa direzione si muovono gli interventi, disposti da alcune leggi finanziarie, destinati al finanziamento degli incentivi per l’acquisto di strumenti informatici e digitali da parte di:

§ giovani (progetto PC ai giovani, varato dall’art. 27 della legge finanziaria per il 2003 e rifinanziato dall’art. 4, comma 9, della legge finanziaria per il 2004);

§ famiglie (PC alle famiglie, avviato dall’art. 4, comma 10, della legge finanziaria per il 2004);

§ docenti (PC ai docenti, art. 4, comma 11, della legge finanziaria per il 2004, esteso al personale dirigente e non docente delle scuole pubbliche di ogni ordine e grado e delle università statali e non statali dall’art. 1, comma 207, della legge finanziaria per il 2005);

§ dipendenti della pubblica amministrazione (PC ai dipendenti, art. 1, comma 208, della legge finanziaria per il 2005);

§ dipendenti di impresa privata[596] (art 7, comma 3- ter, del decreto legge 35/2005).

La legge finanziaria 2003 (art. 26, co. 5) ha inteso promuovere la formazione universitaria a distanza, demandando ad un decreto ministeriale la determinazione di criteri e procedure di accreditamento dei corsi universitari a distanza e delle istituzioni universitarie abilitate a rilasciare titoli accademici al termine dei corsi stessi. In attuazione della disposizione è intervenuto il D.M. adottato dal ministro dell’istruzione, di concerto con il ministro per l’innovazione e le tecnologie, 17 aprile 2003, che ha specificato i requisiti e la procedura per l’accreditamento di corsi di studio a distanza nonché delle “Università telematiche” (v. capitolo Riforma dell’università, nel dossier relativo alla Commissione Cultura).

Sul fronte degli interventi per le infrastrutture, la legge finanziaria 2003 (art. 89) ha previsto incentivi per favorire la diffusione della larga banda e della televisione digitale mediante l’acquisto e il noleggio dei relativi apparati. Il D.L. 35/2005 (art. 7, comma 1) ha disposto che gli interventi per la realizzazione delle infrastrutture per la larga banda previsti dal programma approvato con la delibera CIPE del 13 novembre 2003 possano essere realizzati in tutte le aree sottoutilizzate (v. capitolo Le comunicazioni elettroniche, nel dossier relativo alla Commissione Trasporti).

Lo sviluppo della larga banda in Italia è considerato un obiettivo prioritario di politica economica e una condizione essenziale per lo sviluppo economico del Paese. Con decreto del ministro delle comunicazioni e del ministro per l’innovazione e le tecnologie è stato istituito il Comitato esecutivo interministeriale per la diffusione e lo sviluppo della larga banda, il quale, il 14 novembre 2005, ha definito le Linee guida del piano nazionale per la diffusione e lo sviluppo della larga banda.

Con riferimento alle politiche industriali, ampio spazio hanno trovato le iniziative per incentivare la diffusione delle nuove tecnologie nelle piccole e medie imprese. Con l’intento di sostenere, attraverso un quadro organico di interventi, l’innovazione tecnologica delle imprese in modo da recuperare il divario di competitività dell’Italia rispetto ai Paesi dell’Unione europea e agli Stati Uniti, i ministri per l’innovazione e le tecnologie e delle attività produttive hanno presentato, il 15 luglio 2003, un programma coordinato di interventi economici, normativi e strutturali conosciuto come Piano per l’innovazione digitale nelle imprese. Il Piano definisce un insieme di interventi diretti a stimolare e coordinare gli investimenti pubblici e privati nell’innovazione tecnologica nei settori tradizionali e ad alta tecnologia.

Il Comitato dei ministri per la Società dell’informazione ha approvato, l’8 febbraio 2005, il Piano per l’innovazione digitale nelle imprese 2005. Nell’ambito degli interventi indicati dal nuovo Piano, particolare importanza rivestono alcune misure della legge finanziaria per il 2005, che ha disposto (art. 1, comma 354) l’istituzione di un “Fondo rotativo per il sostegno alle imprese” per la concessione di finanziamenti agevolati, ridenominato “Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca” dall’art. 6 del D.L. 35/2005, che ne ha anche modificato la disciplina (v. scheda Attività produttive – Fondo rotativo di sostegno, nel dossier relativo alla Commissione Attività produttive).

La L. 273/2002[597] ha disposto agevolazioni per sostenere programmi di sviluppo e di innovazione nelle PMI dei settori tessile, dell’abbigliamento e calzaturiero (v. capitolo Sostegno alle attività produttive, nel dossier relativo alla Commissione Attività produttive).

Per i provvedimenti adottati nella legislatura con l’obiettivo del rafforzamento degli sportelli unici per le attività produttive attraverso la rimozione degli ostacoli alla loro piena operatività e l’estensione e lo sviluppo degli stessi, si rinvia alla scheda Sportello unico per le imprese, nel dossier relativo alla Commissione Attività produttive).

Nel Codice sono presenti disposizioni di carattere generale (artt. 10 e 11) riguardanti rispettivamente gli sportelli unici per le attività produttive e il Registro informatico degli adempimenti delle imprese.

Il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, in collaborazione con il Dipartimento per le politiche fiscali, l’Agenzia delle entrate, l’Inail, l’Inps e l’Unioncamere, nel marzo 2005 ha reso operativo, dopo una fase sperimentale, il Portale per i servizi integrati alle imprese (Impresa.gov.it). Esso svolge le funzioni di sportello telematico per le imprese, consentendo di accedere, attraverso la Carta Nazionale dei Servizi, ai servizi e alle informazioni delle pubbliche amministrazioni, degli enti territoriali, delle ASL e delle Camere di commercio, e di compilare la modulistica per svolgere le diverse incombenze amministrative delle aziende, gestendo on line le procedure amministrative.

La legge finanziaria per il 2006[598] (art. 1, comma 368) ha istituito l’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione, chiamata a concorrere all’accrescimento della competitività delle piccole e medie imprese e dei distretti industriali attraverso la diffusione delle nuove tecnologie e delle relative applicazioni industriali. L’Agenzia è sottoposta alla vigilanza della Presidenza del Consiglio che definisce i criteri e le modalità per lo svolgimento delle sue attività istituzionali, sentiti vari ministri, tra i quali quello per l’innovazione e le tecnologie (v. capitolo Sostegno alla ricerca e all’innovazione nel dossier relativo alla Commissione Attività produttive; con riferimento ai distretti digitali si rinvia, più specificamente, alla scheda Distretti produttivi e tecnologici, nel medesimo dossier).

Nel quadro delle politiche per il rilancio della competitività del Paese, l’art. 12 del D.L. 35/2005 ha disposto, tra l’altro, l’avvio del progetto “Scegli Italia.it”, destinato alla promozione sulla rete Internet del “marchio Italia” nel settore del turismo. Il progetto è stato approvato dal Comitato dei ministri della Società dell’informazione il 16 marzo 2004, con l’obiettivo di incrementare i flussi turistici nazionali ed internazionali mediante l’uso di tecnologie digitali. In tale contesto, è stata prevista e finanziata la realizzazione di un portale del turismo, denominato “Italia.it”, che consenta la promozione dell’Italia, l’aggregazione delle strutture ricettive con funzioni di prenotazioni on-line, di gestione di contenuti informativi e di erogazione di servizi. L’incarico di provvedere alla realizzazione e gestione di «Italia.it» è stato conferito ad Innovazione Italia S.p.a.[599], società strumentale del Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, in raccordo con le iniziative delle Regioni (v. capitolo Politiche per il turismo nel dossier relativo alla Commissione Attività produttive).

Sul versante del recepimento della normativa comunitaria, si segnala l’adozione del D.Lgs. 70/2003[600], con il quale è stata attuata la direttiva 2000/31/CE, che interviene in materia di prestazione di servizi delle società dell’informazione, con particolare riferimento al commercio elettronico, allo scopo di creare una base comune di regole volte ad assicurare la libera prestazione dei servizi on-line[601]. Obiettivo principale del decreto legislativo è l’eliminazione degli ostacoli che limitano lo sviluppo del commercio elettronico nonché la promozione della libera circolazione dei servizi legati alla Società dell’informazione (v. scheda Commercio elettronico nel dossier relativo alla Commissione Attività produttive).

Per quanto riguarda gli interventi di sostegno all’innovazione nel settore commerciale, l’art. 52, comma 4, della legge finanziaria per il 2002[602] ha istituito presso il Ministero delle attività produttive un Fondo per l’informatizzazione della rete distributiva delle piccole e medie imprese commerciali allo scopo di favorire l’adeguamento alle nuove tecnologie della rete distributiva, anche mediante l’acquisto di nuovi apparecchi che, grazie ai collegamenti con le più importanti reti telematiche, consentano l’accesso e la distribuzione di servizi diffusi (v. capitolo Forme speciali di vendita, nel dossier relativo alla Commissione Attività produttive).

L’azione internazionale: l’e-Government per lo sviluppo

Gli obiettivi

Il progetto “e-Government per lo sviluppo” è nato nell’ambito del G8 di Genova (svoltosi nel luglio 2001) con l’obiettivo di assistere i Paesi in via di sviluppo o con economie in transizione nel modernizzare le proprie pubbliche amministrazioni realizzando progetti concreti con l’ausilio delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione per favorire una più veloce crescita economica e democratica. L’Italia ha assunto un ruolo propositivo in materia.

Nel 2002 si è svolta la Conferenza di Palermo, che ha costituito la piattaforma internazionale per la presentazione del piano italiano “e-Goverment per lo sviluppo” e per l’acquisizione dei contributi dei soggetti interessati al progetto. Il D.L. 17/2002[603] ha disposto il finanziamento di tutte le attività preparatorie della Conferenza, compresi gli interventi per garantire la sicurezza delle delegazioni partecipanti.

Nel corso del semestre italiano di presidenza dell’Unione europea si è tenuta nel 2003 a Cernobbio la Conferenza Europea sull’e-Government.

Rispettivamente a Ginevra nel 2003 e a Tunisi nel 2005, si sono svolti il primo e il secondo vertice dell’ONU sulla Società dell’informazione, cui l’Italia ha partecipato attivamente.

Gli interventi

Per conseguire le finalità dell’iniziativa del Governo italiano “e-Government per lo sviluppo”, nel gennaio 2003 è stata istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri l’Unità tecnica e-Government per lo sviluppo, come Struttura di Missione presso il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, posta alle dirette dipendenze del ministro.

In collaborazione con l’ONU e con la Banca mondiale, l’Italia ha avviato la realizzazione di circa 20 progetti in 16 Paesi: essi riguardano la fornitura di applicazioni e servizi di posta elettronica, gestione documentale, e altre applicazioni informatiche per la Rete di Governo delle amministrazioni centrali; l’assistenza tecnica nella stesura di una nuova legge di contabilità pubblica conforme agli standard internazionali e complessivamente più omogenea di quella in uso e l’informatizzazione di parte dei processi relativi allo sviluppo del piano dei conti; l’assistenza per lo sviluppo e l’implementazione di un sistema di e-Procurement, la catalogazione e l’aggiornamento della normativa e delle pronunce giurisprudenziali; la e-Taxation,etc.

Documenti

In conclusione, si ritiene utile elencare una serie di documenti, prodotti da organismi sia pubblici, sia privati, dai quali è possibile trarre ulteriori elementi di conoscenza in merito alle tematiche illustrate.

A febbraio 2006, il ministro dell’innovazione e delle tecnologie ha presentato un documento, La riforma digitale per innovare l’Italia. Consuntivo di legislatura 2001-2006. Linee guida legislatura 2006-2011, in cui si traccia un sintetico bilancio delle politiche di e-Government promosse nel corso della legislatura e dei risultati raggiunti.

Il Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA) predispone ogni anno una relazione su Lo stato dell’informatizzazione nella pubblica amministrazione. L’ultima relazione, concernente il 2004, è stata trasmessa alle Camere dal ministro per l’innovazione e le tecnologie il 14 luglio 2005 (doc. C, n. 6).

La Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, ha inviato alle Camere nel febbraio 2002 un articolato Referto in materia di informatica pubblica, in cui si ricostruisce a grandi linee l’attività delle amministrazioni in materia informatica approfondendo gli aspetti contabili e finanziari, procedimentali, gli assetti organizzativi e gestionali e la formazione del personale. Al Referto del 2002 ne è seguito un altro nell’aprile 2004.

La Corte dei conti ha inoltre presentato al Parlamento le seguenti relazioni su aspetti specifici:

§ Relazione sullo stato di attuazione della Rete unitaria della pubblica amministrazione (RUPA) e dei progetti collegati (giugno 2003);

§ Relazione sui risultati dell’indagine conoscitiva concernente l’automazione delle contabilità, delle funzioni e dei servizi negli enti locali(giugno 2003);

§ Il progetto degli acquisti centralizzati e la conseguente gestione dei contratti e della spesa nelle amministrazioni dello stato negli esercizi 2000-2003 (luglio 2003).

La Aitech-Assinform (associazione aderente a Confindustria che riunisce le principali imprese informatiche operanti in Italia) pubblica ogni anno un Rapporto sull’informatica, le telecomunicazioni e i contenuti multimediali, nel quale sono contenute analisi dettagliate del mercato ICT (Information & Communication Technology) in Italia, informazioni e linee di tendenza in merito agli andamenti del settore e agli impatti sul sistema Paese, con riferimento anche alle politiche di e-Government della pubblica amministrazione. L’associazione ha presentato a maggio 2006 i risultati dell’indagine La domanda pubblica d’Information Technology: criticità e risorsa per il Paese, nella quale sono svolte considerazioni sulle principali aziende fornitrici di servizi informatici a capitale pubblico, di cui 30 espressione di enti locali e, più in generale, sulle politiche di investimento della pubblica amministrazione nell’innovazione tecnologica.

Durante il semestre inglese di presidenza dell’Unione europea, il Governo britannico ha commissionato ad un istituto internazionale di alta formazione economica (l’INSEAD) la ricerca Report Beyond E-government[604], pubblicata nel novembre 2005. Essa ha preso in esame i Paesi del G7, tra i quali è compresa l’Italia, oltre alla Svezia e all’Australia, analizzando le iniziative di e-Government intraprese dai singoli Governi, il loro impatto, in termini di trasformazione, sui servizi pubblici resi ai cittadini e alle imprese e i risultati raggiunti.

Amministrazione digitale – Il Codice

Il Codice dell’amministrazione digitale raccoglie e riordina in un unico contesto normativo le disposizioni in materia di attività digitale delle pubbliche amministrazioni, affrontando in modo organico il tema dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’attività amministrativa, nei suoi aspetti organizzativi e procedimentali e con riguardo ai rapporti con i cittadini e le imprese. Il testo reca inoltre la disciplina dei princìpi giuridici fondamentali relativi al documento informatico ed alla firma digitale, che era in precedenza contenuta nel testo unico “misto” sulla documentazione amministrativa (D.P.R. 445/2000[605]).

Il Codice è stato adottato con il D.Lgs. 82/2005[606] , in attuazione della delega contenuta nell’art. 10 della legge 229/2003[607] (legge di semplificazione 2001) relativa al riassetto delle disposizioni vigenti in materia di Società dell’informazione.

Prima dell’adozione del Codice, alla delega in questione era già stata data attuazione, soltanto in modo parziale e con particolare riferimento ad uno dei princìpi e criteri direttivi della delega, dal D.Lgs. 42/2005[608] recante istituzione del sistema pubblico di connettività (SPC) e della rete internazionale della pubblica amministrazione. Le disposizioni del D.Lgs. 42/2005 sono successivamente confluite nel Codice per effetto del D.Lgs. 159/2006 (vedi infra).

Il Codice dell’amministrazione digitale costituisce un ulteriore intervento, unitamente ad es. al Codice del consumo[609] e al Codice delle assicurazioni private, del nuovo programma di semplificazione e di riordino normativo avviato dalla L. 229/2003 (sulla quale v. scheda Semplificazione – Il processo di codificazione) e finalizzato al consolidamento e al riassetto delle norme di rango legislativo concernenti determinate materie, con l’obiettivo di realizzare, in specifici settori, un “complesso di norme stabili e armonizzate, espressione di un assestamento della materia che possa offrire agli operatori e agli utenti certezza di regole e una chiara strumentazione normativa”.

Mediante un’integrale riscrittura dell’art. 20 della L. 59/1997[610], la L. 229/2003 ha modificato l’impianto complessivo della legge annuale di semplificazione, incentrandone il campo di intervento non più sulla semplificazione dei procedimenti amministrativi attraverso la delegificazione delle norme di riferimento, come previsto in precedenza, bensì sulla semplificazione normativa da attuarsi mediante il riassetto normativo e la codificazione e individuando nei decreti legislativi e nei regolamenti governativi gli strumenti giuridici attraverso i quali realizzare tali obiettivi.

Con il riassetto sistematico delle disposizioni in materia di attività digitale delle pubbliche amministrazioni si è inteso predisporre un quadro normativo adeguato a promuovere e disciplinare la diffusione dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione non solo nelle pubbliche amministrazioni, ma anche tra cittadini e imprese.

Ulteriori considerazioni hanno indotto il Governo a procedere all’intervento di riordino normativo:

§ negli ultimi anni è cresciuto notevolmente l’impiego della tecnologia nelle amministrazioni pubbliche, sia nei rapporti con gli utenti, sia in quello con le altre amministrazioni;

§ l’adeguamento delle regole richiesto dalla rapida evoluzione della tecnologia ha determinato un quadro normativo disomogeneo, in cui sono presenti alcuni settori nei quali è stata dettata una disciplina molto puntuale, e altri del tutto privi di norme regolatrici.

Il Codice costituisce un elemento fondamentale del processo di modernizzazione della pubblica amministrazione, alla quale esso intende fornire gli strumenti normativi mediante i quali riconsiderare la propria organizzazione sulla base delle nuove tecnologie digitali per assicurare ai cittadini e alle imprese l’accesso in linea ai propri servizi, con l’obiettivo di realizzare una progressiva riduzione dei costi e, contemporaneamente, un incremento della efficienza e della trasparenza.

Per meglio comprendere le ragioni ispiratrici che sottostanno all’adozione del Codice, può essere utile richiamare i principi e criteri direttivi specifici della delega di cui all’art. 10, comma 1, della legge 229/2003, di seguito elencati:

§ graduare la rilevanza giuridica e l’efficacia probatoria dei diversi tipi di firma elettronica in relazione al tipo di utilizzo e al grado di sicurezza della firma;

§ rivedere la disciplina vigente al fine precipuo di garantire la più ampia disponibilità di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri soggetti pubblici e di assicurare ai cittadini e alle imprese l’accesso a tali servizi secondo il criterio della massima semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e nel rispetto dei princìpi di eguaglianza, non discriminazione e della normativa sulla riservatezza dei dati personali;

§ prevedere la possibilità di attribuire al dato e al documento informatico contenuto nei sistemi informativi pubblici i caratteri della primarietà e originalità, in sostituzione o in aggiunta a dati e documenti non informatici, nonché obbligare le amministrazioni che li detengono ad adottare misure organizzative e tecniche volte ad assicurare l’esattezza, la sicurezza e la qualità del relativo contenuto informativo;

§ realizzare il coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare o semplificare il linguaggio normativo; in base al principio in questione, il Governo dovrà operare il coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti;

§ adeguare la normativa alle disposizioni comunitarie.

Il codice è composto da 76 articoli, articolati in otto capi, suddivisi a loro volta in sezioni.

I rilievi del Consiglio di Stato

Riguardo all’intervento di riassetto normativo attuato dal Codice, il Consiglio di Stato, in sede di espressione del parere (peraltro, nel suo complesso, favorevole) sullo schema di decreto legislativo, ha formulato numerose e puntuali osservazioni.

Queste concernono aspetti sia formali, sia sostanziali:

§ il provvedimento, limitandosi a riordinare sostanzialmente soltanto alcuni aspetti del processo di innovazione digitale nelle pubbliche amministrazioni, sarebbe privo di esaustività e di sistematicità e non si avvarrebbe pienamente delle potenzialità contenute nella norma di delega;

§ nel Codice non è stata ricompresa la disciplina del sistema pubblico di connettività (SPC), oggetto dello specifico decreto legislativo 42/2005, che riveste una importanza fondamentale per la digitalizzazione delle amministrazioni in quanto costituisce il backbone per la piena interazione tra i sistemi informativi dello Stato, delle Regioni e delle autonomie locali;

§ il Codice non prevede, accanto ad una serie di previsioni programmatiche e di principio (contenute in particolare nel Capo I; si veda, a titolo esemplicativo, il diritto all’uso delle tecnologie), norme direttamente precettive che diano concreta ed effettiva attuazione ad esse, prevedendo effetti giuridicamente rilevanti per le pubbliche amministrazioni e consentendo, in caso di inerzia o di disapplicazione della disciplina recata dal Codice, l’attivazione da parte dei privati (cittadini e imprese) degli strumenti di tutela amministrativa e giurisdizionale;

§ svariate disposizioni del Codice, riproducendo norme di rango regolamentare contenute nel citato testo unico sulla documentazione amministrativa (D.P.R. 445/2000), ne hanno determinato la “rilegificazione. Il Consiglio di Stato ha giudicato inopportuna tale rilegificazione in quanto ha per oggetto norme di carattere sostanzialmente tecnico (ad esempio la firma digitale), soggette, per loro natura, a rapida evoluzione, e ha segnalato piuttosto l’opportunità di accompagnare la nuova disciplina codicistica con una raccolta organica delle norme regolamentari in materia: scelta che trova il suo fondamento autorizzatorio nella stessa legge 229/2003;

§ Il Consiglio di Stato ha posto in via generale il problema del rapporto tra il Codice e il citato testo unico “misto” (D.P.R. 445/2000) in cui sono state riordinate le norme sulla documentazione amministrativa cartacea e quelle relative alla documentazione informatica, materia quest’ultima che è stata trasfusa nel Codice con l’effetto di frammentare nuovamente la disciplina di un settore oggetto di un recente intervento di consolidamento normativo. Analoghe considerazioni sono state formulate a proposito della disciplina del procedimento amministrativo digitalizzato, con riguardo alla disciplina recata dalla L. 241/1990 e successive modificazioni;

§ con riferimento all’impatto sui cittadini, il Consiglio di Stato ha segnalato l’esigenza di prevedere interventi di sostegno in favore di alcune categorie (ad esempio, anziani, soggetti con bassa scolarizzazione, abitanti di aree rurali, ecc., che hanno scarsa familiarità con le tecnologie informatiche, che sono quindi soggette al c.d. digital divide) i quali potrebbero subire discriminazioni in conseguenza del passaggio ad una amministrazione prevalentemente digitalizzata;

§ il processo di modernizzazione perseguito dal Codice richiede un notevole impegno da parte di tutte le amministrazioni coinvolte; ad esso dovrebbero pertanto essere abbinate misure concrete, con una adeguata copertura sia finanziaria, sia amministrativa (che preveda cioè programmi di formazione per i dipendenti pubblici).

Alcune tra le osservazioni formulate dal Consiglio di Stato nel parere citato sono state accolte dal Governo e recepite nel Codice attraverso il D.Lgs. 159/2006 (v. infra).

Princìpi generali: diritti dei cittadini e delle imprese

Gran parte delle disposizioni recate dal capo I del Codice non trova esplicito riscontro nella disciplina previgente e presenta aspetti fortemente innovativi.

Il Codice afferma preliminarmente il principio generale secondo cui le pubbliche amministrazioni centrali e locali sono tenute ad organizzarsi, rideterminando le proprie strutture e procedimenti secondo le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione, per assicurare “la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale”.

Posta la generale applicabilità del Codice a tutte le pubbliche amministrazioni, numerose disposizioni di esso (quelle di cui ai capi II e III, concernenti la formazione, la validità probatoria e la gestione dei documenti informatici, dall’indubbia rilevanza civilistica) trovano applicazione anche nei rapporti tra privati, mentre le disposizioni di cui al capo V, sull’accesso ai documenti informatici e la fruibilità delle informazioni digitali, sono valide anche per i gestori di servizi pubblici.

Il Codice richiama il principio di autonomia organizzativa delle amministrazioni regionali e locali nel settore, tenuto conto che la disciplina del “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale” ricade nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato (ai sensi dell’art. 117, co. 2°, lett. r), Cost.); come si riscontra in varie parti del testo, sono pertanto rivolte alle sole pubbliche amministrazioni centrali le disposizioni del Codice che si ritiene possano incidere sulla potestà organizzativa delle autonomie territoriali.

Restano escluse dall’ambito di applicazione del codice le sole funzioni amministrative riconducibili all’ordine e alla sicurezza pubblica, alla difesa e alla sicurezza nazionale, nonché alle consultazioni elettorali; viene fatta salva la disciplina posta a tutela della riservatezza dei dati personali, di cui al codice in materia di protezione dei dati personali, approvato con il D.Lgs. 196/2003[611].

Per quanto riguarda le modalità di comunicazione tra pubblica amministrazione e cittadini, il Codice pone in capo ai cittadini e alle imprese il diritto all’uso delle tecnologie, ovvero il diritto di richiedere e di ottenere l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei rapporti con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali, entro i limiti posti dal Codice.

L’art. 7, co. 3-quater del D.L. 35/2005[612] ha stabilito, prima dell’entrata in vigore del Codice, un principio analogo, prevedendo l’obbligo per le amministrazioni statali di ricevere nonché inviare, ove richiesto, in via telematica, nel rispetto della normativa vigente, la corrispondenza, i documenti e tutti gli atti relativi ad ogni adempimento amministrativo.

La L. 15/2005[613] (art. 3), inserendo l’art. 3-bis nella L. 241/1990[614], ha sancito in via generale l’uso da parte delle amministrazioni pubbliche della telematica nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni, e tra queste e i privati.

Il diritto di comunicare in rete con la pubblica amministrazione e di ottenere l’erogazione di servizi in linea è ribadito con particolare riguardo alla partecipazione al procedimento amministrativo (con riferimento alle comunicazioni relative all’avvio del procedimento e alle varie fasi di esso) e al diritto di accesso ai documenti amministrativi, nel rispetto dei diritti sanciti dalla legge 241/1990.

Le pubbliche amministrazioni devono consentire agli utenti l’utilizzo di strumenti informatici per l’invio di atti e documenti e per l’effettuazione (a partire dal 30 giugno 2007) dei pagamenti ad esse spettanti.

Con riferimento all’effettuazione con modalità informatiche dei pagamenti spettanti alla pubblica amministrazione, nelle Linee guida per la pubblica amministrazione digitale,dettate con direttiva del Ministro per l’innovazione e le tecnologie il 18 novembre 2005[615], si rileva che: “nel corso di questi ultimi anni, in conformità alle direttive del Ministro per l’innovazione e le tecnologie ed in attuazione della prima fase del “Piano nazionale di e-government”, le pubbliche amministrazioni hanno reso disponibili molti servizi on line per cittadini ed imprese, taluni dei quali prevedono anche il versamento di una somma di denaro (a titolo di pagamento di tasse, imposte, contributi, diritti di segreteria ecc.). Tuttavia, soltanto alcune amministrazioni hanno reso possibile l’effettuazione di tali pagamenti in modalità telematica.

È, quindi, necessario che le pubbliche amministrazioni consentano all’utente, nell’àmbito della medesima procedura telematica, l’effettuazione del pagamento, a qualunque titolo ad esse dovuto. È, peraltro, auspicabile che sia prevista l’utilizzazione di una pluralità di canali di pagamento elettronico per fornire agli utenti la libera scelta tra diverse opzioni (Internet, sportelli bancomatetc.)

Al fine di semplificare le operazioni di contabilizzazione e controllo dei pagamenti effettuati è opportuno che essi siano univocamente identificabili attraverso un codice, generato automaticamente, che individui l’ente cui il pagamento è diretto, la tipologia di pagamento (tributi, contributi, diritti, ecc.) e la data del pagamento.

Ai fini della corretta autenticazione dell’utente potranno essere utilizzate la Carta nazionale dei servizi o la Carta di identità elettronica, strumenti che garantiscono anche il necessario livello di sicurezza.

Al fine di incentivare i pagamenti in modalità telematica ed in considerazione dei risparmi gestionali che ne possono derivare, le amministrazioni dovranno ricercare soluzioni che consentano di contenerne il costo a carico dell’utente entro limiti massimi non superiori a quelli di altri mezzi di pagamento”.

Lo strumento ordinario per le comunicazioni informatiche tra cittadini e amministrazioni è individuato nella posta elettronica certificata (le cui caratteristiche consentono di attestare la data e l’ora di spedizione e di ricezione nonché, grazie alla firma elettronica, la provenienza e l’integrità del contenuto), prevista e disciplinata da uno specifico regolamento (D.P.R. 68/2005[616]).

Il presupposto di una pubblica amministrazione efficiente, che si pone effettivamente, attraverso i nuovi strumenti informatici, al servizio degli utenti è alla base delle nozioni di qualità dei servizi resi e di soddisfazione dell’utenza introdotte dal Codice. Secondo queste ultime, le pubbliche amministrazioni, nella riorganizzazione mediante le tecnologie dell’informazione e della comunicazione dei servizi da esse resi, devono tenere conto delle reali esigenze dei cittadini e delle imprese e del grado di soddisfazione degli utenti, da valutarsi preventivamente attraverso specifici meccanismi di rilevazione e analisi.

L’uso delle tecnologie informatiche per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini al processo democratico e per facilitare l’esercizio dei diritti politici e civili è promosso dallo Stato.

In questo settore vanno ricordate le sperimentazioni del conteggio informatizzato del voto, cosiddetto “voto elettronico” (v. scheda Amministrazione digitale – La “Società dell’informazione”), effettuate in occasione di tre consultazioni elettorali (europee 2004, regionali 2005 e politiche 2006).

Per quanto riguarda la semplificazione dei rapporti tra le imprese e la pubblica amministrazione, il Codice prevede in via generale la realizzazione in modalità informatica dello sportello unico per le attività produttive, già disciplinato ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. 447/1998[617], quale punto di riferimento per tutti gli adempimenti previsti dai procedimenti di localizzazione e realizzazione di impianti produttivi, e di un sistema informatizzato per le imprese relativo ai procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali. Sono inoltre confluite nel Codice le disposizioni della L. 229/2003[618], che sono state al contempo abrogate, concernenti l’istituzione, presso il Ministero delle attività produttive, di un Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese, articolato su base regionale, contenente l’elenco degli adempimenti amministrativi previsti dalle pubbliche amministrazioni per l’avvio e l’esercizio delle attività di impresa (v. scheda Sportello unico per le imprese, nel dossier relativo alla Commissione Attività produttive).

Organizzazione delle pubbliche amministrazioni e rapporti fra Stato, Regioni e autonomie locali

Il Codice detta i princìpi e le norme generali concernenti i profili organizzativi dell’uso delle nuove tecnologie da parte delle pubbliche amministrazioni, ponendo le tecnologie dell’informazione e della comunicazione al centro della riorganizzazione amministrativa, quale strumento non più aggiuntivo ma ordinario, coessenziale al perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza e semplificazione.

In tale ottica, particolare attenzione è prestata alle esigenze di uniformità nelle modalità di interazione degli utenti con i servizi offerti, di interoperabilità tra i sistemi e di integrazione tra i processi di servizio tra amministrazioni diverse, di sicurezza nella gestione dei dati, ed alla formazione informatica dei dipendenti pubblici.

I rapporti tra Stato, Regioni e autonomie locali sono disciplinati secondo il principio della leale collaborazione e definiti attraverso intese e accordi, anche con l’istituzione di appositi organismi di cooperazione con gli enti territoriali. La Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali è individuata quale sede per l’adozione degli indirizzi necessari per realizzare un processo di digitalizzazione dell’azione amministrativa coordinato e condiviso. Richiamando la competenza esclusiva dello Stato sul coordinamento informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, il Codice attribuisce allo Stato la fissazione delle regole tecniche necessarie per garantire la sicurezza e l’interoperabilità dei sistemi informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scambio dei dati e per l’accesso ai servizi erogati in rete dalle amministrazioni.

Un esplicito rinvio alla dimensione europea si rinviene nella affermazione dell’esigenza di garantire, nel processo di digitalizzazione dell’azione amministrativa, la partecipazione dell’Italia alla costruzione di reti transeuropee per lo scambio elettronico di dati e servizi.

L’attività di indirizzo strategico, di pianificazione e di individuazione delle aree di intervento dell’innovazione tecnologica è rimessa al Presidente del Consiglio o al Ministro delegato per l’innovazione e le tecnologie, che utilizza a questo scopo lo strumento della direttiva. Il Ministro detta inoltre le norme tecniche previste dal Codice e svolge l’attività di coordinamento del processo di digitalizzazione, di valutazione dei programmi, dei progetti e dei piani di azione formulati dalle pubbliche amministrazioni e del corretto utilizzo delle risorse finanziarie per l’informatica.

Per una coerente attuazione delle linee strategiche, le pubbliche amministrazioni centrali apprestano apposite strutture (centri di competenza), i cui rappresentanti, unitamente ai componenti del Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA), concorrono a costituire un organismo consultivo del ministro denominato Conferenza permanente per l’innovazione tecnologica.

Le citate Linee guida per la pubblica amministrazione digitale per il 2006 ricordano in proposito che “le amministrazioni statali, ai sensi dell’art. 17 del codice, per garantire l’attuazione delle disposizioni normative e delle direttive volte alla riorganizzazione e alla digitalizzazione della P.A., devono individuare un ‘centro di competenza’ interno cui afferiscano, tra l’altro, i compiti di coordinamento strategico dello sviluppo dei sistemi informativi, di indirizzo, coordinamento e monitoraggio dello sviluppo dei servizi sia interni che esterni, di analisi e cooperazione alla revisione della organizzazione dell’amministrazione, di garanzia della coerenza tra l’organizzazione e l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nonché di promozione delle iniziative necessarie ad assicurare la più rapida attuazione della presente direttiva.

Nelle Linee guida si sottolinea che “la norma usa la generica espressione ‘centro di competenza’ affinché ciascuna amministrazione possa identificarlo nella struttura organizzativa (Direzione, Dipartimento, Ufficio, ecc..) ritenuta più idonea nell’àmbito della propria organizzazione, anche in considerazione del fatto che presso varie pubbliche amministrazioni esistono già strutture cui sono demandate tali funzioni”.

Documento informatico e firme elettroniche; pagamenti, libri e scritture

Il capo II recepisce nella sostanza la disciplina già contenuta, sui temi in questione, nel testo unico sulla documentazione amministrativa (il già citato D.P.R. 445/2000), ma apporta alcune rilevanti innovazioni, con particolare riguardo al valore probatorio del documento informatico in relazione alla tipologia delle firme elettroniche.

Con riguardo a queste ultime, il Codice ha inteso ridurre e semplificare, anche sul piano terminologico, la tipologia sin qui introdotta da diverse fonti anche di livello comunitario (firma elettronica, firma elettronica avanzata, firma elettronica qualificata, firma digitale e, nel linguaggio comune, firma elettronica “debole” e “forte”…) individuando:

§ nella firma elettronica, un insieme di dati in forma elettronica, logicamente correlati ad altri dati, utilizzati come metodo di identificazione informatica;

§ nella firma elettronica qualificata, un particolare tipo di firma elettronica caratterizzato da elevate garanzie di sicurezza con riguardo all’identificazione del firmatario ed al controllo sull’integrità del documento; essa è basata su un certificato qualificato (fornito da appositi certificatori) e realizzata mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firma (come ad es. una smart card);

§ nella firma digitale un particolare tipo di firma elettronica qualificata, in cui la garanzia sulla provenienza e l’integrità del documento è basata su un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, tra loro correlate.

Il documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata o con firma digitale soddisfa il requisito legale della forma scritta se formato nel rispetto delle regole tecniche che garantiscano l’identificabilità dell’autore e l’integrità del documento; il valore probatorio del documento informatico sottoscritto con firma elettronica è graduato in rapporto alla diversa caratteristica di validità e certezza della firma elettronica ad esso apposta.

In particolare, il documento informatico sottoscritto con firma digitale o con un altro tipo di firma elettronica qualificata, ha l’efficacia prevista dall’art. 2702 del codice civile, la medesima cioè della scrittura privata, che “fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi l’ha sottoscritta, se colui contro il quale la scrittura è prodotta ne riconosce la sottoscrizione, ovvero se questa è legalmente considerata come riconosciuta”.

Si è ritenuto di temperare, sul punto, la previsione previgente (recata dall’art. 10, co. 3, del D.P.R. 445/2000 nel testo modificato dal D.Lgs. 10/2002[619]), che attribuiva al documento con tali caratteristiche un’efficacia probatoria superiore a quella della scrittura privata (“fa […] piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi l’ha sottoscritta”). Poiché tuttavia la natura tecnica della firma elettronica consente, di fatto, che essa sia apposta da persona diversa dal titolare, il Codice introduce una presunzione iuris tantum al fine di tutelare l’affidamento dei terzi: l’utilizzo del dispositivo di firma si presume infatti riconducibile al titolare, salvo che sia data prova contraria.

Il documento cui è apposta una firma elettronica di tipo non qualificato è invece “liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità e sicurezza”.

La firma digitale o elettronica qualificata può essere autenticata dal notaio o altro pubblico ufficiale, secondo modalità analoghe a quelle previste dall’art. 2703 del codice civile.

I documenti informatici formati da pubbliche amministrazioni costituiscono informazione primaria e originale da cui è possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, riproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge. Circa le copie e le riproduzioni di atti e documenti informatici, se ne ribadisce la piena validità a tutti gli effetti di legge, purché siano conformi alle regole tecniche.

Il Codice disciplina l’attività dei certificatori (i soggetti cioè che prestano servizi di certificazione delle firme elettroniche) che, se stabiliti in Italia o in altro Stato membro dell’Unione europea, è libera e non richiede autorizzazione preventiva. Particolari controlli affidati al CNIPA sono tuttavia effettuati sui certificatori che rilasciano al pubblico certificati qualificati, rispondenti cioè ai requisiti comunitari (dir. 1999/93/CE[620]); i certificatori che intendono conseguire il riconoscimento del possesso dei requisiti del livello più elevato, in termini di qualità e di sicurezza, devono chiedere di essere accreditati presso il CNIPA dimostrando di possedere, tra l’altro, l’affidabilità organizzativa, tecnica e finanziaria necessaria per svolgere attività di certificazione. Il CNIPA svolge attività di vigilanza sui certificatori qualificati e accreditati.

Il Codice reca disposizioni specifiche sulla responsabilità del certificatore qualificato ed elenca gli obblighi di questi e del titolare del certificato di firma (tra i quali quello di custodire e utilizzare il dispositivo di firma con diligenza).

È prevista la possibilità, per le pubbliche amministrazioni, di svolgere “in proprio” l’attività di certificatori, nei confronti sia di propri organi e uffici, sia di categorie di terzi, pubblici o privati. Entro 24 mesi dall’entrata in vigore del Codice (entro il 1 gennaio 2008), le pubbliche amministrazioni devono dotarsi di procedure informatiche e strumenti per la verifica delle firme digitali.

Sono dettate le caratteristiche dei dispositivi sicuri e le procedure da utilizzarsi per la generazione delle firme: essi devono possedere requisiti di sicurezza che garantiscono l’integrità dei documenti dei documenti informatici a cui la firma si riferisce, sono inoltre specificamente indicati i casi in cui i certificati qualificati devono essere revocati o sospesi e le procedure per la cessazione dell’attività dei certificatori qualificati e accreditati.

Una disposizione transitoria fa salva l’efficacia dell’attività di certificazione svolta dai certificatori iscritti nell’elenco pubblico in precedenza tenuto dall’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA).

Per quanto riguarda i libri, i repertori e le scritture, compresi quelli previsti dalla legge sull’ordinamento del notariato e degli archivi notarili, di cui sia obbligatoria la tenuta, si stabilisce che essi possano essere formati e conservati su supporti informatici.

Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici

L’intento innovativo del Codice in questo settore traspare con chiarezza da alcune disposizioni del capo III, prima fra tutte quella che pone il principio secondo cui “le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione”. L’uso di tali tecnologie costituisce dunque, o dovrebbe giungere a costituire, la modalità ordinaria di gestione dei procedimenti amministrativi; il che equivale a dire che i procedimenti medesimi dovrebbero essere ripensati alla luce del più efficiente utilizzo delle nuove tecnologie (in proposito, si veda anche quanto detto a proposito della riorganizzazione del pubblica amministrazione).

A conferma di tale assunto è introdotta la possibilità di

§ raccogliere in un fascicolo informatico gli atti del procedimento;

§ convocare e svolgere le conferenze di servizi avvalendosi degli strumenti informatici (e telematici) disponibili,

mentre viene formulata in via generale un’esplicita preferenza verso la formazione degli originali dei documenti amministrativi con mezzi informatici: il ricorso al supporto cartaceo è consentito solo ove necessario, nel rispetto del principio di economicità.

Per quanto riguarda lo svolgimento di conferenze di servizi on line, nelle Linee guida per la pubblica amministrazione digitale per il 2006 si osserva che:

“La conferenza di servizi, disciplinata dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, costituisce un nodo centrale della semplificazione del procedimento amministrativo essendo il luogo ideale in cui competenze ed interessi diversi vengono ad essere rappresentati trovando il necessario raccordo e coordinamento. Si tratta di un modulo organizzativo volto a consentire la partecipazione al medesimo procedimento di diverse amministrazioni ed enti che, in un’unica sede ed in tempi rapidi, giungono all’adozione di un unico provvedimento amministrativo condiviso.

La recente modifica della L. 241/1990, operata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, ha significativamente inciso sulla sua disciplina, semplificandone ulteriormente le modalità di svolgimento ed introducendo, tra le novità più rilevanti, la possibilità di effettuare la conferenza di servizi attraverso l’uso dell’informatica. Il co. 5-bis dell’art. 14 della L. 241/1990, peraltro, richiamato dall’art. 41, co. 3, del Codice dell’amministrazione digitale afferma, infatti, che ‘previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza dei servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle amministrazioni medesime’.

Il quadro normativo attuale e la varietà di strumenti tecnologici disponibili consentono già alla P.A. di svolgere la propria attività in modo più efficiente ed efficace; l’uso dell’informatica per la conferenza di servizi consente anche il superamento dei vincoli spaziali e temporali, facilitando ulteriormente il raccordo tra le amministrazioni con conseguente riduzione dei tempi e dei costi.

Infatti, attraverso l’uso degli strumenti informatici, le pubbliche amministrazioni coinvolte in un unico procedimento amministrativo potranno essere convocate e partecipare ad una conferenza di servizi assicurando la contemporanea partecipazione alle riunioni dei loro rappresentanti, anche da un luogo diverso dalla sede dell’amministrazione procedente, virtualmente unite dal contemporaneo utilizzo di collegamenti telematici (conferenza svolta in modalità sincrona) ovvero, collegandosi al tavolo virtuale della conferenza in tempi diversi (conferenza svolta in modalità asincrona). La scelta riguardo alla modalità ritenuta più adeguata alla singola fase ed alla tipologia di conferenza e di interessi coinvolti è demandata all’accordo preventivamente raggiunto dalle medesime amministrazioni.

Si precisa che, nell’àmbito delle proprie competenze, il CNIPA è stato incaricato di predisporre un’apposita procedura informatica utilizzabile da tutte le amministrazioni pubbliche ed in grado di consentire la convocazione e l’effettuazione delle conferenze di servizi in modo semplice ed univoco, nel pieno rispetto della normativa vigente. Detta procedura, basata sull’uso di strumenti informatici di larga diffusione (posta elettronica, sistemi di chatting, forum, video o teleconferenza, ecc. ...), consentirà l’adeguamento alle specifiche fasi ed esigenze di ogni conferenza.

Attraverso una specifica sperimentazione saranno verificate sul campo tutte le funzionalità della piattaforma in modo da renderne omogenea ed uniforme l’applicazione.

Le economie scaturenti dall’uso della suddetta piattaforma realizzeranno l’ulteriore obiettivo di rendere la conferenza di servizi uno dei più efficaci strumenti di semplificazione e razionalizzazione dell’azione amministrativa”.

Il Codice elenca i requisiti che deve soddisfare ogni sistema di gestione informatica dei documenti, e prevede l’articolazione di questo nell’ambito di aree organizzative omogenee (non necessariamente coincidenti con le esistenti strutture amministrative; in proposito, si veda quanto in precedenza osservato sui centri di competenza).

Alcune disposizioni pongono le premesse per la progressiva sostituzione dell’attuale archiviazione su carta con modalità di conservazione informatizzate (dematerializzazione dei documenti delle pubbliche amministrazioni),

§ prevedendo, a seguito di una valutazione di costi-benefici operata da ogni amministrazione, l’adozione di piani di sostituzione degli archivi cartacei con archivi informatici;

§ sancendo la validità a tutti gli effetti di legge delle riproduzioni digitali di documenti cartacei, purché sia garantita la conformità all’originale e la conservazione nel tempo,

§ stabilendo, per il futuro, che i documenti informatici di cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento, siano conservati in modo permanente con modalità digitali, pur potendo essere archiviati anche su carta per le (sole) esigenze correnti.

Sono peraltro fatti salvi i poteri di controllo del Ministero per i beni e le attività culturali sugli archivi di interesse storico, ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 42/2004[621]).

Trasmissione informatica dei documenti

Per quanto concerne la trasmissione dei documenti, riproducendo una disposizione vigente (art. 43, comma 6, del D.P.R. 445/2000), il capo IV dispone che “i documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico, ivi compreso il fax, idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale”.

È inoltre introdotto un elemento di chiarezza, rispetto alla normativa previgente, precisando che il documento informatico trasmesso per via telematica si intende inviato dal mittente se inviato al proprio gestore, e si intende consegnato al destinatario, se disponibile all’indirizzo elettronico da questi dichiarato.

La posta elettronica è individuata quale strumento privilegiato per la comunicazione interna alle pubbliche amministrazioni, precisando che le comunicazioni effettuata con tale mezzo sono valide ai fini del procedimento amministrativo se ne sia verificata la provenienza e specificando le modalità che consentono la verifica della provenienza delle comunicazioni allo scopo di conferire ad esse efficacia legale certa.

È stata più volte ribadita, in particolare nella Direttiva del ministro per l’innovazione e le tecnologie del 27 novembre 2003[622] sull’impiego della posta elettronica nelle pubbliche amministrazioni, l’importanza strategica che l’utilizzo intensivo ed esteso della posta elettronica riveste nell’ottica di un cambiamento radicale della pubblica amministrazione. Lo strumento della posta elettronica, inteso come mezzo di comunicazione e trasmissione di documenti, informazioni, dati (sia all’interno della P.A. che nei confronti dei terzi) presenta caratteristiche di economicità, semplicità e velocità di trasmissione, facilità di archiviazione, possibilità di invio multiplo, integrabilità con altri strumenti ed applicazioni telematiche e infine, di affidabilità.

Nelle Linee guida sull’amministrazione digitale per il 2006 si rammenta inoltre che, “dal primo gennaio del 2006, tutte le pubbliche amministrazioni dovranno privilegiare l’uso della posta elettronica come canale di comunicazione anche con i propri dipendenti.

Alla luce delle considerazioni svolte, la prosecuzione delle tradizionali forme di comunicazione, nonostante sussista la possibilità di ricorrere alla posta elettronica, configura l’inosservanza di una disposizione di legge e una fattispecie di improprio uso di denaro pubblico”.

Il Codice fa rinvio alla disciplina della posta elettronica certificata, disciplinata nel dettaglio, come si è detto, dal D.P.R. 68/2005, stabilendo in via generale che:

§ essa deve essere necessariamente utilizzata nel caso di trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna;

§ la trasmissione del documento informatico mediante posta elettronica certificata equivale, nei casi consentiti dalla legge, alla notificazione per mezzo della posta.

Sono dettate infine specifiche norme per tutelare la segretezza della corrispondenza per via telematica.

Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete

Una serie di disposizioni del Codice hanno ad oggetto non i documenti informatici ma, più in generale, la gestione, lo scambio e la fruibilità dei dati informativi prodotti dalle pubbliche amministrazioni o comunque in loro possesso. Esse sono raccolte in quattro sezioni del Capo V, rispettivamente dedicate:

§ alla disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni e all’accesso telematico ai medesimi da parte dei cittadini e delle imprese (sezione I);

§ alla fruibilità dei dati da parte di altre pubbliche amministrazioni (sezione II);

§ all’organizzazione e all’accesso ai servizi in rete (sezione III);

§ alle carte elettroniche (carta d’identità elettronica e carta nazionale dei servizi) (sezione IV).

Nella sezione I si stabilisce in via generale che i dati delle pubbliche amministrazioni sono gestiti in modo da consentirne la “fruizione e riutilizzazione, alle condizioni fissate dall’ordinamento, da parte delle altre pubbliche amministrazioni e dai privati”, e si precisa che “qualunque dato trattato da una pubblica amministrazione è utilizzabile da un’altra pubblica amministrazione nei limiti dell’esercizio delle proprie funzioni”, con i limiti posti dalla disciplina sulla tutela dei dati personali e dalla L. 241/1990 sul procedimento amministrativo.

Con riguardo agli aspetti tecnici, si fa rinvio alla disciplina del sistema pubblico di connettività, oggetto del citato decreto legislativo 42/2005, anch’esso attuativo della delega di cui all’art. 10 della legge di semplificazione 2001; sono invece specificamente dettati i requisiti di sicurezza dei dati e i criteri generali relativi all’accesso telematico.

Con il D.Lgs. 36/2006 [623] è stata recepita in Italia la direttiva comunitaria 2003/98/CE.

Il provvedimento disciplina le modalità di riutilizzo dei documenti contenenti dati pubblici nella disponibilità delle pubbliche amministrazioni e degli organismi di diritto pubblico. Il termine “documento” è inteso in senso molto ampio: la definizione comprende qualsiasi rappresentazione di atti, fatti o informazioni – e qualsiasi raccolta dei medesimi – a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) in possesso di enti pubblici.

Degne di nota sono le disposizioni in materia di comunicazione esterna delle pubbliche amministrazioni centrali, che impongono loro di realizzare siti istituzionali liberamente fruibili su reti telematiche (il riferimento è a Internet), precisandone i requisiti ed il contenuto minimo.

Le amministrazioni hanno inoltre l’obbligo di evidenziare sul proprio sito i principali procedimenti di competenza, indicando gli eventuali termini, il nome del responsabile e l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria, le scadenze e le modalità di adempimento, nonché l’elenco dei bandi di gara e di concorso e quello dei servizi già disponibili in rete e di quelli di futura attivazione.

Nelle Linee guida per la pubblica amministrazione digitale per il 2006 si evidenzia che “l’obbligo di comunicare per via telematica con i cittadini e le imprese che lo richiedano presuppone che l’amministrazione si adoperi per rendersi facilmente raggiungibile telematicamente; si rende, pertanto, necessario esporre ed evidenziare adeguatamente, sui siti istituzionali di ogni amministrazione, gli indirizzi di posta elettronica utilizzabili dai cittadini, rendendo facilmente reperibili gli indirizzi di posta elettronica degli uffici competenti per gli atti ed i procedimenti di maggiore interesse, con l’indicazione di quelli abilitati alla posta certificata”.

Disposizioni specifiche (già contenute nella legge di semplificazione 2001 e qui trasposte) riguardano i siti istituzionali di:

§ Presidenza del Consiglio, nel quale possono essere pubblicate notizie sulle iniziative normative del Governo e sui disegni di legge di particolare rilevanza;

§ magistratura amministrativa e contabile, sui quali sono resi accessibili i dati identificativi delle questioni pendenti dinanzi alle rispettive autorità giurisdizionali e le sentenze depositate, nel rispetto della normativa sulla tutela della riservatezza dei dati personali.

Con riguardo alla sezione II, che introduce la nozione di fruibilità dei dati, per garantire la quale le pubbliche amministrazioni possono stipulare tra loro specifiche convenzioni, di particolare interesse sono la disciplina volta a rendere omogenei e fruibili a livello nazionale i dati territoriali – le informazioni cioè geograficamente localizzate –, anche attraverso la costituzione presso il CNIPA di un Repertorio nazionale dei dati territoriali; la prevista adozione di un sistema informativo unitario per la gestione delle basi di dati di interesse nazionale e la gestione informatizzata dei pubblici registri immobiliari, che può consentirne anche la delocalizzazione, in modo tale da poterne permettere la conservazione anche in luogo diverso dall’Ufficio territoriale competente.

Il Codice contiene un rinvio all’Indice nazionale delle anagrafi (INA).

I servizi forniti in rete dalle pubbliche amministrazioni (sezione III) sono realizzati in base a criteri di valutazione di efficacia, economicità ed utilità, e “mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze degli utenti”. Ad essi si accede, di norma, attraverso la carta d’identità elettronica e la carta nazionale dei servizi (ma per la presentazione di istanze e dichiarazioni è sufficiente la firma digitale).

Le caratteristiche essenziali delle due carte elettroniche sono individuate dalla sezione IV, nel quale confluisce la disciplina in precedenza recata dall’art. 36 del D.P.R. 445/2000.

La carta d’identità elettronica (CIE) costituisce uno dei principali progetti, al momento in fase di sperimentazione, del disegno di informatizzazione della pubblica amministrazione.

Essa, oltre a mantenere la funzione del documento cartaceo attestante l’identità della persona, ha la funzione di strumento di accesso ai servizi innovativi che le pubbliche amministrazioni locali e nazionali metteranno a disposizione per via telematica (pagamenti di tasse e tributi, accesso al servizio sanitario, richiesta di documenti ecc.). Inoltre, la carta dovrà poter essere utilizzata e dovrà funzionare nello stesso modo in qualsiasi punto del territorio nazionale.

I costi elevati di realizzazione del progetto CIE hanno rallentato la diffusione di tale documento, facendo di conseguenza concentrare le risorse sulla carta nazionale dei servizi.

Affine alla carta d’identità elettronica, la carta nazionale dei servizi (CNS) è un documento informatico che consente ai cittadini l’accesso per via telematica ai servizi della pubblica amministrazione e da altri enti per i quali sia necessaria l’identificazione del soggetto, senza peraltro svolgere la funzione di documento di identità. Si tratta di uno strumento provvisorio, istituito con il D.Lgs. 10/2002[624] con lo scopo di anticipare le funzioni di accesso ai servizi in rete della P.A. e da utilizzarsi nella fase transitoria in attesa della piena diffusione della carta d’identità elettronica.

Con il D.P.R. 117/2004[625] è stato approvato il regolamento concernente la diffusione della carta nazionale dei servizi.

Per le carte elettroniche, più ampiamente, v. scheda Amministrazione digitale – La “Società dell’informazione”.

Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni

Il capo V, diviso in due sezioni, disciplina le modalità di sviluppo o di acquisizione di sistemi informatici da parte delle pubbliche amministrazioni.

È consentito, per i progetti ad alto contenuto di innovazione tecnologica, il ricorso allo strumento del “concorso di idee”, già previsto dal D.P.R. 554/1999[626]; le proposte così acquisite possono formare oggetto di una distinta gara, alla quale è ammesso a partecipare, se in possesso dei requisiti, anche il vincitore del concorso di idee.

Il Codice, nell’elencare le possibili modalità di acquisizione di sistemi informatici (sviluppo di programmi informatici per conto e a spese dell’amministrazione; riuso di programmi sviluppati per conto di altre amministrazioni; acquisizione di licenze d’uso di programmi commerciali), non sembra esprimere una preferenza a priori verso l’una o l’altra soluzione, né formula una scelta tra l’acquisizione di programmi informatici di tipo proprietario ovvero a codice sorgente aperto.

Per quanto riguarda lo sviluppo e l’utilizzazione dei programmi informatici da parte delle pubbliche amministrazioni, la Direttiva 19 dicembre 2003[627] ha in precedenza dettato indicazioni e criteri tecnici e operativi per gestire più efficacemente il processo di predisposizione o di acquisizione di programmi informatici. In particolare, nella direttiva si precisa che le pubbliche amministrazioni devono tenere conto dell’offerta sul mercato della modalità di sviluppo e diffusione di programmi informatici, definita “open source” o “a codice sorgente aperto”.

È tuttavia fortemente incoraggiato, con l’intento di renderlo praticabile su larga scala, il riuso di programmi informatici realizzati per conto di altre amministrazioni, anche istituendo, a cura del CNIPA, un’apposita banca dati informativa a livello nazionale.

Regole tecniche

Il capo VII reca la disciplina generale per l’adozione delle regole tecniche previste e richiamate da numerose disposizioni del Codice. Tali regole sono rimesse a decreti del Presidente del Consiglio dei ministri o del ministro per l’innovazione e le tecnologie, da adottare di concerto con il ministro per la funzione pubblica e con le amministrazioni di volta in volta indicate dalle singole disposizioni del codice, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni-città e autonomie locali per le materie di competenza.

La scelta operata di utilizzare uno strumento normativo flessibile quale il decreto ministeriale per l’adozione delle regole tecniche, cioè degli standard e delle caratteristiche cui si devono adeguare i nuovi strumenti e procedure e coloro che li utilizzano, risponde all’esigenza di garantire rapidi e frequenti adattamenti della disciplina al continuo evolversi delle tecnologie digitali.

In attesa delle nuove regole tecniche sono fatte salve, in via transitoria, quelle vigenti alla data di entrata in vigore del Codice.

Tra le disposizioni recate dal Capo VIII merita segnalare quella che, al fine di mantenere il carattere organico del codice:

§ dispone che ogni successivo intervento abrogativo, modificativo o derogatorio non possa aver luogo se non in modo esplicito;

§ impone il ricorso alla tecnica della novella per ogni futuro intervento legislativo sulle materie trattate dal Codice.

Le modifiche e integrazioni al Codice

Con lo scopo di eliminare i dubbi interpretativi emersi in dottrina o posti dai più diretti destinatari del Codice e di dare ulteriore applicazione ai suggerimenti formulati nel parere del Consiglio di Stato del 7 febbraio 2005 sullo schema del Codice, il Governo ha adottato il D.Lgs. 159/2006[628].

In particolare, il provvedimento correttivo, accogliendo un’osservazione formulata dal Consiglio di Stato nel parere citato, ha recepito nel Codice, con alcune modifiche, l’intera disciplina del Sistema pubblico di connettività e della Rete internazionale della pubblica amministrazione, contenuta nel D.Lgs. 42/2005, abrogando quest’ultimo.

Altre disposizioni del D.Lgs. 159/2006 si limitano ad apportare modifiche meramente formali o di coordinamento.

Altre ancora assumono invece rilevanza sostanziale, tra queste:

§ la modifica apportata all’art. 3 del Codice, allo scopo di meglio definire la portata e l’azionabilità del diritto, in esso sancito, di cittadini e imprese a richiedere e ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni. La norma precisa che tale diritto è esercitabile anche nei riguardi delle amministrazioni regionali e locali; è concretamente azionabile dinanzi al giudice ordinario;

§ la modifica della disciplina del documento informatico nei suoi profili civilistici, recata dagli artt. 20 e 21 del Codice;

§ la migliore definizione dei requisiti di validità legale delle copie su supporto cartaceo tratte da documenti informatici;

§ la responsabilizzazione del titolare del dispositivo di firma elettronica, il quale dovrà assicurarne la custodia ed utilizzare in ogni caso personalmente il dispositivo;

§ l’introduzione dei principi normativi che presiedono alla costituzione e gestione del fascicolo informatico delle pubbliche amministrazioni;

§ l’integrazione della disciplina dell’Indice nazionale delle anagrafi (INA) – attualmente assai scarna – con la fissazione dei criteri della sua realizzazione.

Vigili del fuoco – Il rapporto d’impiego

La delega per la riforma del rapporto d’impiego del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco

La legge 30 settembre 2004, n. 252[761], che trae origine da un disegno di legge di iniziativa governativa[762], ha operato una sostanziale revisione del rapporto di impiego del personale appartenente al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, stabilendo per esso il passaggio dal regime privatistico ad un’autonoma disciplina di diritto pubblico, al pari di quanto già previsto per gli altri Corpi dello Stato chiamati alla difesa dei valori fondamentali della Repubblica[763].

In tal modo è stato superato il disallineamento che sussisteva, a partire dalla privatizzazione del rapporto di lavoro del pubblico impiego avviata con il D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29[764], tra il personale del Corpo, assoggettato al regime di diritto privato, con conseguente contrattualizzazione del rapporto di lavoro, e quello delle Forze di polizia.

La privatizzazione disposta nel 1993 dal D.Lgs. n. 29 ha interessato quasi tutti i rapporti di pubblico impiego. Sono rimasti assoggettati ad un regime contrattuale di tipo pubblicistico, in ragione della peculiarità del loro rapporto con l’amministrazione e delle particolari conseguenze che l’affidamento di pubbliche funzioni comporta, soltanto alcune categorie di dipendenti statali, che sono pertanto da considerare come eccezione rispetto ad una regola di carattere più generale, e più specificamente:

§ i magistrati ordinari, amministrativi e contabili;

§ gli avvocati e procuratori dello Stato;

§ il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia (limitatamente alle qualifiche superiori);

§ i docenti universitari;

§ il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia

§ i dipendenti di alcune Autorità indipendenti[765].

Il rapporto di impiego del personale appartenente a ciascuna di queste categorie viene disciplinato dalle rispettive disposizioni di legge.

Tenuto conto della peculiarità e della rilevanza dei compiti istituzionali svolti dal Corpo, con la riforma del 2004 si è voluto conseguire il duplice scopo di rendere l’ordinamento del personale più adeguato alle tradizionali missioni istituzionali del soccorso pubblico, della prevenzione incendi e della protezione civile, oltre che della nuova missione istituzionale della difesa civile e di rendere più evidente e percepibile la funzione di sicurezza civile che il Corpo è chiamato ad espletare nella società, quale parte integrante e sostanziale del sistema di sicurezza garantito dallo Stato e diretto al conseguimento degli obiettivi di incolumità delle persone e di tutela dei beni e dell’ambiente[766].

Il Corpo nazionale dei vigili del fuoco adempie sull’intero territorio nazionale a funzioni sempre più complesse nel campo del soccorso e della difesa civile e della prevenzione.

Accanto ai compiti tradizionalmente assolti (soccorso pubblico, prevenzione incendi e protezione civile), si affianca quello (la difesa civile) connesso con i nuovi scenari internazionali e i possibili rischi correlati.

La difesa civile, quale componente della politica della sicurezza civile, ricomprende:

§ la garanzia e la sicurezza delle istituzioni;

§ la capacità di sopravvivenza economica, produttiva e logistica del “sistema Paese” in occasione di crisi interne o internazionali;

§ nell’ambito di tali crisi, la gestione di rischi di tipo non convenzionale derivanti dall’impiego in danno di persone o beni di armi di distruzione di massa di tipo nucleare, batteriologico e chimico.

L’articolo 1 della L. 252/2004, con una novella all’art. 3 del D.Lgs. 165/2001[767], ha incluso il personale del Corpo dei vigili del fuoco tra le categorie sottratte alla disciplina privatistica che l’art. 2 del D.Lgs. prevede per la generalità dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

La riforma non ha invece inciso sull’ordinamento del personale volontario del Corpo dei vigili del fuoco – che rimane disciplinato dalle organiche disposizioni ad hoc recate dal regolamento di cui al D.P.R. 76/2004[768] – né su quello dei volontari di leva, per i quali continuano a trovare applicazione le disposizioni relative al personale delle Forze armate.

Il successivo articolo 2 della L. 252/2004 ha conferito una delega al Governo per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego e il relativo trattamento economico del personale del Corpo, prevedendo l’istituzione di un autonomo comparto di negoziazione per la definizione di alcuni aspetti peculiari del rapporto di impiego.

In attuazione della delega è stato adottato il D.Lgs. 13 ottobre 2005, n. 217[769].

Il nuovo ordinamento del personale del Corpo dei vigili del fuoco

Con l’intento di pervenire all’allineamento dell’ordinamento dei vigili del fuoco con quello del personale degli altri Corpi di polizia, il D.Lgs. 217/2005 ha previsto una strutturazione dei ruoli, delle qualifiche e dei meccanismi retributivi analoga a quella delle Forze dell’ordine, tale da permettere l’adeguamento economico, da conseguire successivamente attraverso i procedimenti della contrattazione collettiva.

Il D.Lgs. 217/2005 ha delineato inoltre un nuovo percorso professionale per il personale sia operativo sia amministrativo dei vigili del fuoco, mediante una progressione in carriera contraddistinta dal meccanismo del “doppio binario”, che garantisce alla generalità degli interessati avanzamenti di carriera e retributivi collegati essenzialmente a percorsi formativi e al raggiungimento di una determinata anzianità nei ruoli, ma al contempo permette ai soggetti più motivati, che siano in possesso di specifici titoli di merito, progressioni di carriera più veloci mediante concorsi interni.

Il decreto legislativo è composto da 175 articoli, raccolti in sei titoli (a loro volta suddivisi in capi) concernenti rispettivamente:

§ l’ordinamento del personale non direttivo e non dirigente, che espleta funzioni tecnico-operative (titolo I: artt. 1-38);

§ l’ordinamento del personale direttivo e dirigente, compreso quello medico e ginnico-sportivo (titolo II artt. 39-84)

§ l’ordinamento del personale non direttivo e non dirigente che svolge attività tecniche, amministrativo-contabili e tecnico-informatiche (titolo III: artt. 85-131);

§ norme comuni al personale del Corpo dei vigili del fuoco (titolo IV: artt. 132-144);

§ disposizioni sul personale dei gruppi sportivi e della banda musicale del Corpo dei vigili del fuoco (titolo V: artt. 145-148);

§ norme di inquadramento, transitorie, economico-finanziarie e finali (titolo VI: artt. 149-175).

Il personale del Corpo dei vigili del fuoco è stato suddiviso in tre fasce:

§ personale non dirigente e non direttivo con funzioni tecnico-operative;

§ personale dirigente e direttivo;

§ personale non dirigente e non direttivo che espleta attività tecniche, amministrativo-contabili e tecnico-informatiche.

Tale partizione trova corrispondenza nella struttura del D.Lgs. 217/2005 e, in particolare, nei titoli I, II e III del testo.

I tre titoli presentano a loro volta una struttura analoga, all’interno della quale l’ordinamento del personale è definito attraverso la medesima successione:

§ istituzione dei ruoli e loro articolazione in qualifiche;

§ individuazione delle funzioni del personale;

§ modalità e requisiti di accesso a ciascun ruolo;

§ modalità di svolgimento dei corsi di formazione iniziale;

§ progressione in carriera;

§ disciplina del procedimento negoziale per la definizione degli aspetti economici e di determinati aspetti giuridici del rapporto di impiego.

Il titolo I disciplina l’ordinamento del personale non direttivo e non dirigente, che svolge funzioni tecnico-operative, istituendo i ruoli dei vigili del fuoco, dei capi squadra e dei capi reparto, degli ispettori e dei sostituti direttori antincendi, la cui dotazione organica complessiva, fissata nella tabella A del D.Lgs. n. 217, cui lo stesso articolo rinvia, è pari a 29.838 unità (l’86% del totale dell’organico del Corpo).

Al personale appartenente ai ruoli in questione, sono attribuite, nell’assolvimento dei compiti istituzionali, funzioni di polizia giudiziaria e la qualifica di agente o di ufficiale di polizia giudiziaria, in relazione al ruolo di appartenenza (art. 2).

Per l’assunzione dei vigili del fuoco è stabilito (art. 5) il principio del concorso pubblico, mantenendo le riserve di posti, peraltro già esistenti, in favore di coloro abbia già svolto esperienze nel Corpo come volontari del Servizio civile nazionale o delle Forze armate o abbiano fatto parte del personale volontario dei vigili del fuoco. È inoltre prevista l’assunzione dei familiari degli appartenenti al Corpo deceduti o divenuti inabili al servizio, per effetto di ferite o di lesioni riportate nell’espletamento delle attività istituzionali, beneficio contemplato anche in relazione ad altre qualifiche (operatore, vice ispettore, vice collaboratore).

Il capo III (artt. 10-18) disciplina il ruolo dei capi squadra e dei capi reparto, ai quali sono attribuite nuove funzioni, dettagliatamente indicate all’articolo 11, con la finalità di ottimizzare la presenza di tale personale operativo qualificato nelle squadre di soccorso, con particolare riferimento alla funzione di comando dei distaccamenti attribuita alla qualifica di capo reparto esperto.

In considerazione della particolare qualificazione professionale richiesta[770], l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo è riservato al solo personale in servizio nel ruolo dei vigili del fuoco, attraverso un meccanismo innovativo che prevede per l’avanzamento di carriera un doppio percorso (art. 12), che viene utilizzato, come si vedrà, anche per altri ruoli del personale: in base ad esso i vigili del fuoco più motivati, con almeno sei anni di servizio e che abbiano frequentato specifici corsi di aggiornamento professionale, sono promossi al ruolo superiore, dopo aver superato un concorso interno per titoli ed esame, nel limite del 40% dei posti disponibili; il restante 60% è riservato a coloro che, raggiunta una determinata anzianità nel ruolo pervenendo alla qualifica apicale di vigile del fuoco coordinatore, superino un concorso per soli titoli.

Gli ispettori e i sostituti direttori antincendi, il cui ruolo è articolato in cinque qualifiche (artt. 19-31), sono posti al vertice del personale non direttivo e non dirigente con funzioni tecnico-operative. A tale ruolo si accede per il 50% dei posti disponibili mediante concorso pubblico e per l’altro 50% con concorso riservato al personale interno, previsione quest’ultima dettata dalle particolari responsabilità di comando, soprattutto nelle attività di soccorso tecnico urgente, attribuite agli appartenenti al ruolo (art. 21).

Nell’ambito del ruolo, è valorizzata in particolare la qualifica apicale di sostituto direttore, alla quale sono attribuite particolari funzioni, in parte affini a quelli del personale direttivo; per la promozione a tale qualifica è previsto un concorso interno al quale partecipano gli ispettori esperti che abbiano maturato un’anzianità nel ruolo di almeno diciotto anni (art. 29). La scelta di non utilizzare il meccanismo del “doppio binario” risponde all’esigenza di far accedere a tale qualifica soltanto personale altamente qualificato e con una particolare maturazione professionale.

Estendendo una previsione già applicabile agli altri Corpi dello Stato, è introdotto l’istituto delle promozioni per merito straordinario, conferibili a tutto il personale disciplinato nel titolo I (artt. 32 e 33).

Le disposizioni recate dal capo VI (artt. 34-38) istituiscono, in applicazione del criterio direttivo di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), della legge di delega, il comparto autonomo di negoziazione “vigili del fuoco e soccorso pubblico” e disciplinano il procedimento negoziale per la definizione degli aspetti economici e di determinati aspetti giuridici del rapporto d’impiego del personale non direttivo e non dirigenziale.

Il criterio direttivo della delega richiamato richiede espressamente due procedimenti negoziali, uno per il personale inquadrato nelle qualifiche dirigenziali e nei profili professionali del settore operativo richiedenti, ai fini dell’accesso, la laurea specialistica ed eventuali titoli abilitativi, e l’altro per il restante personale, distinti anche con riferimento alla partecipazione delle organizzazioni sindacali rappresentative.

Le disposizioni del capo VI del D.Lgs. n. 217 presentano numerose analogie con quelle contenute nel D.Lgs. 195/1995[771], che disciplina i procedimenti negoziali del personale non dirigentedelle Forze di polizia ad ordinamento civile (Polizia di Stato, Corpo della polizia penitenziaria e Corpo forestale dello Stato), delle Forze di polizia ad ordinamento militare (Arma dei carabinieri e Corpo della guardia di finanza) e delle Forze armate.

Alle trattative della procedura di negoziazione partecipano una delegazione di parte pubblica, con i ministri per la funzione pubblica, dell’interno e dell’economia (che possono a tal fine delegare i rispettivi sottosegretari) e i rappresentanti delle organizzazioni sindacali rappresentative sul piano nazionale del personale non direttivo e non dirigenziale, individuate con decreto del ministro per la funzione pubblica, sulla base dei criteri generali in materia di rappresentatività sindacale stabiliti per il pubblico impiego (art. 35).

Le materie oggetto del procedimento negoziale (dettagliatamente indicate dall’art. 36) sono, tra le altre: il trattamento economico fondamentale e accessorio; il trattamento di fine rapporto e le forme pensionistiche complementari; l’orario di lavoro; il congedo ordinario e straordinario; la reperibilità; il congedo e l’aspettativa; il patrocinio legale e la tutela assicurativa; le aspettative e i permessi sindacali; gli istituti e le materie di partecipazione sindacale.

La procedura negoziale (art. 37) è avviata dal ministro per la funzione pubblica almeno quattro mesi prima della scadenza del contratto e si conclude con la sottoscrizione di una ipotesi di accordo.

L’ipotesi di accordo non può comportare, direttamente o indirettamente, impegni di spesa eccedenti rispetto a quanto previsto nel documento di programmazione economico-finanziaria, nella legge finanziaria, nei provvedimenti ad essa collegati nonché nel bilancio dello Stato. Il documento deve inoltre contenere i dati sul personale interessato, i costi unitari e gli oneri riflessi del trattamento economico, la quantificazione complessiva della spesa, diretta e indiretta, con l’indicazione della copertura finanziaria complessiva per l’intero periodo di validità.

L’ipotesi di accordo è poi trasmessa al Consiglio dei ministri, che, entro quindici giorni, lo approva, unitamente allo schema di decreto del Presidente della Repubblica che ne recepisce i contenuti.

Quale fase integrativa dell’efficacia, è richiesto, in merito allo schema di decreto che recepisce l’ipotesi di accordo, l’intervento della Corte dei conti che, nei quindici giorni successivi, certifica l’attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità finanziaria con gli strumenti di programmazione e di bilancio citati.

Analogamente a quanto ora illustrato, l’art. 47 del D.Lgs. 165/2001 prevede l’intervento della Corte dei conti nel procedimento di contrattazione collettiva del pubblico impiego in regime privatistico, ai fini della certificazione di compatibilità della quantificazione dei costi contrattuali con gli strumenti della finanza pubblica. Tale intervento non è invece previsto nei procedimenti negoziali per il personale non direttivo delle Forze di polizia e delle Forze armate.

La certificazione della Corte dei conti si assomma al controllo preventivo di legittimità che lo stesso organo opera sullo schema di decreto, ai sensi dell’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20[772].

È fissato un termine di 90 giorni dall’inizio delle procedure di negoziazione entro il quale, se l’accordo non viene definito, il Governo riferisce alle Camere nelle forme e nei modi stabiliti dai rispettivi regolamenti.

La disciplina contenuta neI decreto del Presidente della Repubblica, per l’emanazione del quale si prescinde dal parere del Consiglio di Stato (art. 37, comma 5), ha durata quadriennale per gli aspetti giuridici e biennale per quelli economici (art. 34).

Possono essere conclusi accordi integrativi nazionali e accordi decentrati a livello centrale e periferico, nei limiti fissati dall’accordo negoziale e per le materie in esso specificamente indicate, a condizione che tali accordi non comportino oneri aggiuntivi (art. 38).

Il titolo II regola l’ordinamento del personale direttivo e dirigente, compreso quello medico e ginnico-sportivo.

L’accesso alla qualifica iniziale del ruolo dei direttivi avviene esclusivamente mediante concorso pubblico (art. 41), i cui vincitori sono ammessi a frequentare un corso di formazione iniziale di due anni presso l’Istituto superiore antincendi, articolato in due cicli annuali di formazione alternata teorico-pratica e di tirocinio operativo presso i comandi provinciali dei vigili del fuoco; coloro che superano l’esame finale sono confermati nel ruolo dei direttivi con la qualifica di direttore (art. 42).

Tra gli elementi innovativi introdotti dal D.Lgs. n. 217, si segnala la previsione, nel percorso di carriera per l’accesso alla dirigenza, dell’obbligo di avere prestato servizio effettivo presso i comandi provinciali dei vigili del fuoco (art. 47, comma 1) e, per la promozione a dirigente superiore, dell’obbligo di averlo svolto in almeno tre sedi diverse (art. 47, comma 2). Tale previsione è finalizzata a contemperare l’esigenza della funzionalità dell’Amministrazione con quella di garantire a tutti i funzionari esperienze professionali in grado di elevarne il livello qualitativo e il rendimento e di stimolarne l’impegno attraverso la diversificazione delle esperienze di lavoro.

Un’ulteriore innovazione significativa è costituita dall’introduzione, come qualifica apicale del personale direttivo, della vicedirigenza (art. 39, comma 2), prevista anche per i funzionari amministrativo-contabili e per quelli tecnico-informatici (per i quali, vedi infra).

La facoltà di istituire, senza oneri aggiuntivi, apposite aree di vicedirigenza per l’accesso alle quali è richiesto il possesso di lauree specialistiche e di eventuali titoli abilitativi è espressamente prevista dal criterio direttivo di cui all’articolo 2, comma 1, lettera b), numero 2), della legge di delega.

A conferma dell’importanza del suo ruolo, al personale con la qualifica di direttore-vicedirigente, i dirigenti delle strutture centrali e periferiche possono delegare l’esercizio di alcune funzioni dirigenziali (art. 40, comma 2). La vicedirigenza infatti “è configurata, per il personale direttivo, come un momento contiguo e propedeutico alle tematiche ed alle responsabilità proprie della funzione dirigenziale”.

L’accesso al ruolo dei dirigenti, e in particolare alla qualifica di primo dirigente, che ne costituisce il primo livello, è riservato al personale appartenente alla qualifica apicale del ruolo direttivo, cioè ai direttori-vicedirigenti (art. 45), a conferma dell’unitarietà della carriera direttivo-dirigenziale, rafforzata, anche negli aspetti contrattuali, dalla previsione di un autonomo comparto di negoziazione concernente, sia il personale dirigenziale, sia quello direttivo (vedi infra). La selezione avviene mediante scrutinio per merito comparativo e superamento di un corso di formazione dirigenziale. Lo scrutinio per merito comparativo costituisce lo strumento attraverso il quale si consegue la promozione alla qualifica di dirigente superiore (art. 46).

I dirigenti generali sono nominati tra i dirigenti superiori con D.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro dell’interno, che sceglie fra i funzionari aventi la qualifica di dirigente superiore idonei alla nomina a dirigente generale indicati da una commissione consultiva composta dal capo del Dipartimento dei vigili del fuoco, dal dirigente generale-capo del Corpo e da altri dirigenti generali (art. 48).

Merita di essere segnalata l’istituzione della figura del dirigente generale-capo del Corpo nazionale dei vigili del fuoco quale vertice del Corpo stesso (art. 49), che viene nominato tra i dirigenti generali del Corpo con D.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro dell’interno.

Nei capi II e III(artt. 50-67) sono disciplinate le funzioni, l’accesso al ruolo, il percorso professionale del personale direttivo e dirigenziale medico e ginnico-sportivo.

Il capo IV (artt. 68-79) reca alcune disposizioni comuni al personale dirigente e direttivo.

All’individuazione degli incarichi di livello dirigenziale procede il ministro dell’interno con un proprio decreto (art. 68); con la stessa procedura si provvede al conferimento degli incarichi di livello dirigenziale generale; quelli di livello dirigenziale non generale sono attribuiti con decreto del Capo del Dipartimento dei vigili del fuoco (art. 69).

Quanto alla durata, gli incarichi non possono superare il termine di tre anni per i dirigenti generali e di cinque anni per i primi dirigenti e i dirigenti superiori. Gli incarichi sono rinnovabili; per i primi dirigenti e i dirigenti superiori essi possono avere una durata complessiva non superiore a dieci anni consecutivi.

Il sistema di valutazione del personale delle carriere direttivo-dirigenziali, con esclusione dei dirigenti generali, prevede due strumenti (artt. 70-72):

§ la valutazione annuale, che si basa sulla relazione sull’attività svolta elaborata dagli stessi interessati e sulla scheda di valutazione predisposta, per il personale direttivo, dai dirigenti degli uffici dai quali i funzionari dipendono, e per i dirigenti, da un apposito comitato;

§ la valutazione comparativa ai fini della progressione in carriera, sulla base di criteri determinati con cadenza triennale.

Gli organi preposti ai due tipi di valutazione sono, per la valutazione annuale, il capo del Dipartimento, per quella comparativa, il consiglio di amministrazione. Quest’ultimo si avvale, per l’attività preparatoria, di un organo di nuova istituzione, la Commissione per la progressione in carriera, la cui composizione e modalità di funzionamento sono disciplinate dall’art. 72. L’esito della valutazione è considerato ai fini dell’eventuale revoca dell’incarico ricoperto, dell’affidamento di nuovi incarichi, della progressione in carriera dei direttivi e dei primi dirigenti e dell’attribuzione annuale della retribuzione di risultato ai primi dirigenti e ai dirigenti superiori.

Per quanto riguarda la responsabilità dirigenziale, l’esito negativo della verifica dei risultati comporta per il dirigente la revoca dell’incarico ricoperto e la destinazione ad altro incarico. Nel caso di grave inosservanza delle direttive impartite dall’organo competente o di ripetuta valutazione negativa, il dirigente, previa contestazione e valutazione degli elementi eventualmente dallo stesso forniti nel termine congruo assegnato all’atto della contestazione, può essere escluso da ogni incarico per un periodo massimo di tre anni, con decreto del ministro dell’interno, adottato su parere conforme di un comitato di garanti (art. 73).

Per i dirigenti, viene introdotta la possibilità di essere collocati in posizione di disponibilità, anche a domanda. Sono previsti specifici criteri: il collocamento in disponibilità deve rispondere a particolari esigenze di servizio o essere finalizzato allo svolgimento di incarichi particolari o a tempo determinato; il numero dei soggetti interessati non può essere superiore al cinque per cento della dotazione organica; la durata non deve essere superiore a tre anni, prorogabili per un anno; per i dirigenti generali è necessaria una deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 74).

Il trattamento economico dei dirigenti (artt. 76-78), si articola in una componente stipendiale di base e in due componenti accessorie, correlate, una, ai rischi assunti, agli incarichi di funzione ricoperti e alle responsabilità esercitate (retribuzione di rischio e di posizione), l’altra, ai risultati conseguiti rispetto agli obiettivi assegnati e alle maggiori attività effettivamente rese in occasione di interventi straordinari di soccorso tecnico urgente; quest’ultima è attribuita secondo i parametri definiti dal procedimento negoziale.

Il procedimento negoziale concernente il personale delle carriere direttiva e dirigente (artt. 80-84) è distinto, in attuazione del criterio direttivo di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), della legge di delega, da quello previsto per il restante personale.

I due procedimenti, sostanzialmente identici nelle procedure e negli istituti previsti (per la cui illustrazione si rinvia a quanto già detto a proposito del procedimento per il personale non direttivo e non dirigenziale),differiscono per quanto riguarda la partecipazione delle organizzazioni sindacali rappresentative e le materie oggetto di negoziazione e prevedono due distinte ipotesi di accordo, recepite ciascuna con proprio D.P.R..

Il titolo III (artt. 85-131)istituisce e disciplina i ruoli del personale che svolge attività tecniche, amministrativo-contabili e tecnico-informatiche per le esigenze organizzative e operative del Corpo dei vigili del fuoco, connesse a quelle istituzionali. Tale personale è tenuto a svolgere le proprie mansioni anche in supporto a strutture operative e in situazioni di emergenza, anche sul territorio.

Viene, dunque, riconosciuta al personale tecnico-amministrativo una specificità di funzione superando una concezione che vedeva in tale personale una mera funzione di supporto.

I ruoli istituiti sono:

§ ruolo degli operatori;

§ ruolo degli assistenti;

§ ruolo dei collaboratori e dei sostituti direttori amministrativo-contabili;

§ ruolo dei collaboratori e dei sostituti direttori tecnico-informatici;

§ ruolo dei funzionari amministrativo-contabili direttori;

§ ruolo dei funzionari tecnico-informatici direttori.

Questi due ultimi due ruoli sono riservati a personale laureato e al loro interno sono articolati in modo da prevedere, in entrambi i casi, la qualifica vicedirigente quale figura posta al vertice di tali ruoli (artt. 117 e 124).

Per quanto riguarda la definizione degli aspetti economici e giuridici del rapporto di impiego del personale in questione (art. 131), valgono le modalità del procedimento negoziale del personale non direttivo e non dirigente del Corpo stesso che espleta funzioni tecnico-operative contenuto nel titolo I (cui si rinvia).

Il titolo IV (artt. 132-144), recante una serie di norme dal contenuto eterogeneo, concernenti il personale del Corpo nella sua interezza, si compone di due capi: il primo relativo alle disposizioni sulle vicende del rapporto di impiego, il secondo concernente altre disposizioni comuni (quali la disciplina dei diritti e dei doveri del personale, le sanzioni disciplinari, la formazione ecc.). Tra le altre, prevede disposizioni in materia di comando e collocamento fuori ruolo; sui diritti e doveri del personale; sulle sanzioni disciplinari; sul lavoro part time, che è espressamente escluso per il personale con funzioni tecnico-operative e per quello delle carriere direttive e dirigenziali; sulla modifica e ripartizione territoriale delle dotazioni organiche del personale, per la quale si provvede con decreto del ministro dell’interno per assicurare il tempestivo adeguamento delle stesse alle necessità operative e di servizio.

Le vicende del rapporto di impiego si articolano in tre fasi fondamentali:

§ la costituzione del rapporto di lavoro;

§ la modificazione;

§ l’estinzione.

Sono previste in via generale tre modalità per l’accesso al Corpo dei vigili del fuoco (art. 132):

§ pubblico concorso;

§ avviamento degli iscritti alle liste di collocamento (limitatamente al ruolo degli operatori);

§ assunzione per chiamata diretta dei familiari dei vigili del fuoco deceduti o invalidi per causa di servizio.

Qualsiasi altra modalità di accesso al Corpo dei vigili del fuoco è tassativamente esclusa; in particolare, è escluso l’accesso di personale esterno al Corpo nei ruoli dei dirigenti.

Parimenti sono escluse modalità particolari di accesso previste dalla legge per categorie speciali di personale, quali:

§ lavoratori disabili da assumere obbligatoriamente nella misura del 7% ai sensi dell’art. 3 della legge 68/1999[773]; tale obbligo permane invece per altri impieghi sottratti al regime privatistico quali i servizi di polizia, della protezione civile e della difesa nazionale, per i quali, tuttavia, il collocamento dei disabili è previsto nei soli servizi amministrativi (art, 3, comma 4, della legge 68/1999);

§ personale del Corpo di polizia penitenziaria inidoneo per motivi di salute o invalidità che chiede il trasferimento ad altre amministrazioni dello Stato ai sensi dell’art. 75 del D.Lgs. 201/1995[774];

§ personale dell’Amministrazione della pubblica sicurezza proveniente dal soppresso ruolo dei funzionari di pubblica sicurezza e dal disciolto Corpo della polizia femminile che può chiedere di passare nei ruoli dell’Amministrazione civile dell’interno, o di altre amministrazioni dello Stato (art. 23-bis del DPR 551/1981[775]);

§ personale non idoneo all’espletamento dei servizi di polizia trasferito ai sensi del DPR 339/1982[776];

Specularmene viene soppressa la possibilità che il personale dei vigili del fuoco ritenuto permanentemente inabile al servizio d’istituto e di soccorso possa essere trasferito, a domanda, in altri ruoli del Ministero dell’interno o di altre amministrazioni dello Stato, come previsto dall’art. 2 della legge 850/1973[777] (che viene abrogato).

Per quanto riguarda la modificazione del rapporto di lavoro, sono presi in considerazione gli istituti del comando e del fuori ruolo e il trasferimento e il mutamento di funzioni per sopravvenuta inidoneità psico-fisica.

Il personale del Corpo dei vigili del fuoco, incluso quello di livello dirigenziale nel limite massimo di cinque unità contemporaneamente, può essere collocato in posizione di comando (nel limite massimo di 12 mesi, o di 24 per i dirigenti, rinnovabile una sola volta) o fuori ruolo presso gli organi costituzionali, le altre amministrazioni dello Stato o gli enti pubblici, anche in relazione ad esigenze di coordinamento con i compiti istituzionali del Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile (art. 133).

È ammesso il mutamento di funzioni e il trasferimento di ruolo del personale dai ruoli tecnico-operativi ai ruoli tecnici, amministrativo-contabili e tecnico-informatici, nei casi di sopravvenuta inidoneità psico-fisica. Nel caso il personale recuperi l’idoneità psico-fisica è inoltre prevista la riammissione, a domanda, nei ruoli di provenienza (art. 134).

Le cause di cessazione dal servizio (art. 136) sono le stesse previste in generale per gli impiegati dello Stato dal D.P.R. 3/1957[778]:

§ collocamento a riposo;

§ dimissioni;

§ decadenza;

§ dispensa dal servizio;

§ destituzione;

§ destituzione di diritto senza procedimento disciplinare.

Per le modalità del collocamento a riposo, il D.Lgs. n. 217 fa rinvio alla disciplina contenuta del DPR 1092/1973[779]. Le norme specifiche in vigore sui limiti di età per il collocamento a riposo dei vigili del fuoco continuano ad essere applicate dalla nuova disciplina.

I limiti di età per il collocamento a riposo (legge 850/1973, art. 11) sono i seguenti:

§ dirigenti e personale dei ruoli tecnici, sanitari, ginnico-sportivi e dei ruoli di supporto: anni 65;

§ personale delle carriere dei capi reparti e dei capi squadra e dei vigili del fuoco: anni 57.

Tuttavia, quest’ultimo limite è stato elevato a 60 anni in virtù del D.Lgs. 165/1997[780], art. 2, co. 1. La modifica entrerà in pieno regime nel 2008: in fase di prima applicazione, i limiti di età per la cessazione dal servizio sono gradualmente elevati al 58° anno per gli anni dal 2002 al 2004, al 59° anno per gli anni dal 2005 al 2007 ed al 60° anno a decorrere dal 2008 (art. 7 del D.Lgs. 165/1997).

Inoltre, è possibile prolungare su richiesta dell’interessato e previa accettazione dell’amministrazione la permanenza in servizio fino al 70° anno di età con le modalità di cui al D.Lgs. 503/1992, art. 16[781].

È prevista la possibilità di riammissione in servizio, entro cinque anni dalla cessazione del rapporto di lavoro, del personale il cui rapporto di impiego si è interrotto per dimissioni o dispensa dal servizio (art. 135).

L’articolo 137 conferma, per il personale del vigili del fuoco, il sistema dei diritti e delle libertà sindacali contenute nello statuto dei lavoratori (L. 300/1970[782]) e nell’articolo 42 del D.Lgs. 165/2001, stabilendo che tali diritti e libertà sono riconosciuti al personale direttivo nelle medesime forme previste per il personale di livello dirigenziale, in ragione della tendenziale unitarietà delle carriere direttivo-dirigenziali.

L’articolo 138 richiama i riferimenti normativi da cui si traggono i diritti e i doveri del personale del vigili del fuoco, che sono sostanzialmente quelli riconosciuti dal D.Lgs. 217 e, per quanto non previsto da esso, le leggi e i regolamenti relativi agli impiegati civili dello Stato (in particolare, il D.P.R. 3/1957). Nei casi in cui non siano applicabili norme di legge o di regolamento i doveri del personale del CNVVF possano essere integrati o specificati dai codici di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni adottati ai sensi dell’articolo 54 del D.Lgs. 165/2001, in accordo con i sindacati.

L’articolo 139 individua le sanzioni disciplinari applicabili al personale del Corpo dei vigili del fuoco, che vanno dal rimprovero orale alla destituzione senza preavviso, demandando a un apposito regolamento la disciplina di tutta una serie di aspetti e garanzie procedurali espressamente elencate, tra cui la tipologia delle infrazioni e le modalità del procedimento disciplinare.

L’attuale regolamentazione delle sanzioni disciplinari è contenuta, in via generale, nell’art. 55 del D.Lgs. 165/2001 e, per quanto concerne i vigili del fuoco (ad eccezione dei dirigenti) nel contratto collettivo del 2004 (art. 12)[783].

L’articolo 140 prevede l’emanazione di un regolamento di servizio, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento e previa consultazione delle organizzazioni sindacali. L’articolo 141 stabilisce che la modifica e la ripartizione territoriale delle dotazioni organiche del personale del Corpo dei vigili del fuoco avvenga, salvo che per le qualifiche di livello dirigenziale generale[784], con decreti del Ministro dell’interno adottati, l’uno, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica e il Ministro dell’economia e delle finanze, l’altro, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica. Si tratta di uno strumento finalizzato alla flessibilità organizzativa, che consente il tempestivo adeguamento delle dotazioni organiche alle variabili e contingenti necessità operative e di servizio.

E’ quindi disciplinata (articolo 142), in modo dettagliato la formazione e l’aggiornamento professionale, assicurato a tutto il personale durante lo svolgimento dell’intera carriera. In particolare, sono individuati, quali strutture principali della formazione:

§ Scuola per la formazione di base;

§ Istituto superiore antincendi;

§ Poli didattici territoriali del Dipartimento dei vigili del fuoco.

L’articolo 143 contiene disposizioni relative agli scrutini di promozione e ai concorsi, che integrano quelle contenute nell’articolo 71 per le carriere direttivo-dirigenziali. Gli scrutini di promozione sono di competenza esclusiva del consiglio di amministrazione, che vi provvede con cadenza annuale, sulla base dei criteri approvati ogni tre anni dal consiglio medesimo. È disciplinata, altresì, la decorrenza delle promozioni.

L’articolo 144, esclude il personale delle carriere direttivo-dirigenziali e quello che espleta funzioni tecnico-operative dalla fruizione del lavoro part time, demandando a un regolamento ministeriale l’individuazione, per il restante personale delle modalità di costituzione dei rapporti di impiego a tempo parziale. Il divieto del telelavoro a distanza è invece esteso a tutto il personale.

Il titolo V regola l’assunzione del personale nei gruppi sportivi del Corpo, sempre attraverso concorso, nell’ambito del ruolo di vigile del fuoco, il suo impiego in altre attività e il trasferimento ad altri ruoli per sopraggiunta inidoneità; esso contiene inoltre una disposizione sulla banda musicale del Corpo.

Il titolo VI (art. 149-175), infine, reca le norme di inquadramento, transitorie, economico-finanziarie e finali.

I criteri generali per l’inquadramento del personale nei ruoli e qualifiche di nuova istituzione sono essenzialmente:

§ profilo di appartenenza;

§ anzianità di servizio;

§ possesso di titoli di studio;

§ passaggi ai ruoli superiori soltanto attraverso concorsi straordinari;

§ mantenimento dell’anzianità maturata nel profilo di provenienza, ai fini della progressione alla qualifica superiore, e dello scatto convenzionale;

§ mantenimento, sino al passaggio alla qualifica o ai ruoli superiori, del trattamento economico maturato.

[1] A.S. 2544, Modificazioni degli articoli 55, 56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 104, 114, 116, 117, 126, 127, 135 e 138 della Costituzione.

[2] La seconda deliberazione va adottata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

[3] Il testo è stato infatti approvato, in seconda deliberazione, alla Camera con 317 voti favorevoli (maggioranza assoluta dei componenti: 307), al Senato con 170 voti (maggioranza assoluta: dei componenti: 161).

[4] in virtù della riduzione del numero complessivo dei parlamentari, il peso della componente estera sale dall’1,9% al 2,3%

[5] il nuovo articolo 87, relativo alle funzioni del Capo dello Stato, prevede peraltro che egli sia garante, oltre che della Costituzione, dell’“unità federale della Repubblica”.

[6] La soluzione illustrata ha preso il posto di quella adottata dal Senato nel corso dell’esame in prima lettura (e comunemente denominata “contestualità affievolita”), secondo la quale l’eventuale scioglimento anticipato di uno o più consigli regionali avrebbe dato luogo ad una legislatura regionale di durata ridotta per consentire, ogni cinque anni, il contestuale rinnovo del Senato e di tutte le assemblee elettive regionali.

[7] Tale articolo prevede in primo luogo, fatte salve le competenze amministrative attribuite al sistema delle Conferenze (art. 118, terzo comma) che una legge dello Stato approvata con procedimento bicamerale promuova il coordinamento tra il Senato federale della Repubblica e i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni, disciplinandone forme e modalità. Inoltre, spetta al regolamento del Senato federale garantire rapporti di reciproca informazione e collaborazione tra i senatori e i rappresentanti degli enti territoriali. I senatori possono poi essere sentiti, ogni volta che lo richiedono, dal Consiglio o Assemblea della Regione ovvero dal Consiglio della Provincia autonoma in cui sono stati eletti con le modalità e nei casi previsti dai rispettivi regolamenti.

[8] Per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, il cui procedimento di approvazione è caratterizzato da ritmi più serrati, condizionati dalla previsione della decadenza ex tunc dei decreti in caso di mancata conversione entro 60 giorni dalla loro pubblicazione, il termine suddetto è ridotto della metà.

[9] Si tratta dei seguenti articoli:

§ 117, commi quinto e nono (norme di procedura per la partecipazione delle regioni alla fase ascendente del processo normativo comunitario e potere sostitutivo; casi e forme nei quali la regione può concludere accordi con altri Stati e intese con altri enti territoriali);

§ 118, commi secondo e quinto (funzioni amministrative conferite agli enti locali; coordinamento Stato-regioni con riferimento a specifiche materie);

§ 122, primo comma (principi fondamentali in materia di sistema di elezione, ineleggibilità e incompatibilità degli organi rappresentativi della Regione);

§ 125 (ordinamento degli organi di giustizia amministrativa di primo grado);

§ 132, secondo comma (distacco di province e comuni da una Regione all’altra, a seguito di approvazione della maggioranza delle popolazioni interessate espressa mediante referendum);

§ 133, secondo comma (istituzione di nuove province e mutamento di circoscrizioni provinciali).

[10] Si pensi alle ampie riforme di settore, ma anche alla legge comunitaria ed alla legge finanziaria, la cui attuale configurazione andrebbe, in tale contesto, profondamente ripensata.

[11] Il testo approvato in prima lettura dal Senato introduceva anche, quale condizione per la validità del referendum, la partecipazione al voto della maggioranza degli aventi diritto (analogamente a quanto avviene per i referendum abrogativi), nel solo caso in cui, in seconda deliberazione, la legge costituzionale fosse stata approvata con una maggioranza inferiore ai due terzi dei componenti. Quest’ultima disposizione è stata tuttavia soppressa nel corso dell’esame alla Camera.

[12] È disciplinata da disposizioni contenute nei regolamenti parlamentari e dalla prassi.

[13] Per entrambe le Camere, il nuovo art. 63 prescrive due terzi dei componenti l’Assemblea per i primi tre scrutini; maggioranza assoluta dei componenti dopo il terzo turno.

[14] Viene introdotta la maggioranza qualificata dei tre quinti dei componenti per l’adozione del regolamento della Camera dei deputati, mentre per quello del Senato federale permane la maggioranza assoluta, già prevista dal testo vigente dell’art. 64 Cost.

[15] Ulteriori elementi – sia pure su un piano parzialmente diverso – sono rappresentati:

§ dalla previsione secondo la quale nei regolamenti parlamentari devono essere definiti modalità e termini per l’avvio dell’esame delle proposte di legge di iniziativa popolare (art. 72, secondo comma);

§ dallasottoposizione di tutti gli schemi di decreto legislativo al parere delle Commissioni parlamentari competenti, secondo le norme dei regolamenti di ciascuna Camera (art. 76, secondo comma).

[16] L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, Modificazioni del titolo V della parte seconda della Costituzione.

[17] Permane ovviamente anche il vincolo costituzionale, dettato dall’art. 10 Cost., del rispetto del diritto internazionale generalmente riconosciuto. Si fa presente che le ragioni della soppressione sono state essenzialmente indicate nei dubbi interpretativi sulla locuzione “obblighi internazionali”, e in particolare se con essi ci si intenda riferire, o meno, ad ogni tipo di trattato internazionale, e dunque anche a quegli accordi per cui non è prevista alcuna forma di ratifica da parte del Parlamento. A tal proposito v. anche l’art. 1, co. 1, della L. 131/2003 (c.d. “La Loggia”), su cui si rinvia alla scheda Titolo V e norme di attuazione.

[18] In tal caso, tale dizione, identica a quella inserita nel testo vigente dell’art. 117, al terzo comma, figura nell’ambito del secondo comma (lett. s-ter); dalla materia così identificata risultano tuttavia “ritagliate” le competenze - collocate al terzo comma – relative a “comunicazione di interesse regionale, ivi compresa l’emittenza regionale; promozione in ambito regionale dello sviluppo delle comunicazioni elettroniche”.

[19] Più precisamente, sono rimesse alla potestà legislativa esclusiva delle Regioni le materie:

§ organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolatici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche;

§ definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione.

Resta attribuita alla potestà esclusiva dello Stato la materia “norme generali sull’istruzione”, ed alla potestà legislativa concorrente la materia “istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale”.

[20] Sulla particolare rilevanza assunta, nella giurisprudenza costituzionale sul “nuovo” Titolo V, dalle forme di concertazione e collaborazione tra Stato e Regioni (in specie attraverso l’intesa, raggiunta per lo più in sede di Conferenza Stato-regioni), v. scheda Titolo V e giurisprudenza costituzionale.

[21] V., per entrambe le disposizioni appena richiamate, art. 122. Lo statuto può peraltro stabilire per il Presidente della Giunta un diverso sistema di elezione.

[22] V. art. 126, terzo comma. In tale caso, lo statuto regionale disciplina la nomina di un nuovo Presidente, cui si applicano le disposizioni previste per il Presidente sostituito. In ogni caso le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio. Per la disciplina generale dello scioglimento del consiglio, v. art. 126, primo comma (il quale, confermando che sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, ovvero per ragioni di sicurezza nazionale, stabilisce che il certo di scioglimento è adottato previo parere del Senato federale).

[23] La disposizione, introdotta con la L.Cost. 3/2001, non ha trovato sinora applicazione.

[24] L. cost. 23 ottobre 2002, n. 1, Cessazione degli effetti dei commi primo e secondo della XIII disposizione transitoria e finale della Costituzione.

[25] Pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 252 del 26 ottobre 2002, la legge costituzionale è entrata in vigore il quindicesimo giorno successivo.

[26] Così il relatore, sen. Pirovano, in sede di illustrazione dei disegni di legge durante l’esame al Senato in 1ª Commissione, seduta del 3 dicembre 2002.

[27] Nella votazione del 9 e 10 aprile 2006 si è avvalsa di questa condizione una lista che ha ottenuto circa 280.000 voti, pari allo 0,7 per cento del totale nazionale dei voti validi.

[28] Il testo vigente dell’art. 27, co. 4°, Cost., recita: “Non è ammessa la pena di morte, se non nei casi previsti dalle leggi militari di guerra”.

[29] L. 13 ottobre 1994, n. 589, Abolizione della pena di morte nel codice penale militare di guerra.

[30] Cfr. al riguardo, tra gli altri, l’intervento del relatore on. Boato, nella seduta dell’Assemblea del 6 maggio 2002.

[31] Giorno in cui veniva eseguita, negli Stati Uniti d’America, la condanna a morte di Joseph O’Dell.

[32] Così la Relazione del Presidente (on. Soro) sulla questione concernente i seggi non attribuiti, presentata alla Presidenza della Camera il 12 luglio 2002 (DOC III, n. 1).

[33] Nella votazione del 9 e 10 aprile 2006 si è avvalsa di questa condizione una lista che ha ottenuto circa 280.000 voti, pari allo 0,7 per cento del totale nazionale dei voti validi.

[34] L. cost. 17 gennaio 2000, n. 1, Modifica all’articolo 48 della Costituzione concernente l’istituzione della circoscrizione Estero per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero.

[35] L. cost. 23 gennaio 2001, n. 1, Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione concernenti il numero di deputati e senatori in rappresentanza degli italiani all’estero.

[36] L. 27 dicembre 2001, n. 459, Norme per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero.

[37] D.P.R. 2 aprile 2003, n. 104, Regolamento di attuazione della legge 27 dicembre 2001, n. 459, recante disciplina per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero.

[38] Anagrafe degli italiani residenti all’estero.

[39] D.L. 3 gennaio 2006, n. 1 (conv. con mod. in L. 27 gennaio 2006, n. 22), Disposizioni urgenti per l’esercizio domiciliare del voto per taluni elettori, per la rilevazione informatizzata dello scrutinio e per l’ammissione ai seggi di osservatori OSCE, in occasione delle prossime elezioni politiche, art. 3-sexies.

[40] D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati.

[41] Si tratta delle ineleggibilità previste dall’art. 7, primo comma, del D.P.R. 361/1957.

[42] La riforma del Titolo V della Costituzione ha abrogato gli articoli della Costituzione che prevedevano, nelle Regioni a statuto ordinario, la figura del Commissario del Governo. L’art. 10 della L. 5 giugno 2003, n. 131, attribuisce, in tutte le Regioni a statuto ordinario, al Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie (le cui funzioni sono svolte dal prefetto preposto all’ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo della Regione) i compiti già esercitati dal Commissario del Governo, con l’eccezione di alcuni di essi, soppressi con la riforma costituzionale ricordata.

[43] Un’analoga disposizione era già contenuta nell’art. 3 della L. 270/2005, con cui si fissava il termine per la cessazione delle funzioni nei sette giorni successivi alla data di entrata in vigore della L. n. 270 (31 dicembre 2005).

[44] L. 10 dicembre 1993, n. 515, Disciplina delle campagne elettorali per l’elezione alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica.

[45] L. 4 aprile 1956, n. 212, Norme per la disciplina della propaganda elettorale.

[46] L. 24 aprile 1975, n. 130, Modifiche alla disciplina della propaganda elettorale ed alle norme per la presentazione delle candidature e delle liste dei candidati nonché dei contrassegni nelle elezioni politiche, regionali, provinciali e comunali.

[47] L. 25 maggio 1970, n. 352, Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo.

[48] L. 22 febbraio 2000, n. 28, Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica.

[49] L. 6 novembre 2003, n. 313, Disposizioni per l’attuazione del principio del pluralismo nella programmazione delle emittenti radiofoniche e televisive locali.

[50] L. 22 febbraio 2000, n. 28, Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica.

[51] L. 6 dicembre 1971, n. 1034, Istituzione dei tribunali amministrativi regionali.

[52] Ai sensi dell’art. 10, co. 10, della L. 28/2000, i provvedimenti dell’Autorità in caso di violazioni alla legge medesima sono impugnabili dinanzi al TAR del Lazio entro trenta giorni dalla comunicazione. In caso di inerzia dell’Autorità, i soggetti interessati possono chiedere al TAR del Lazio, anche in sede cautelare, la condanna dell’Autorità a provvedere entro tre giorni dalla pronunzia. In caso di richiesta cautelare, i soggetti interessati possono trasmettere o depositare memorie entro cinque giorni dalla notifica. Il TAR del Lazio si pronunzia sulla domanda di sospensione nella prima camera di consiglio dopo la scadenza del termine previsto per il deposito delle memorie, e comunque non oltre il settimo giorno.

[53] L. 3 maggio 2004, n. 112, Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a., nonché delega al Governo per l’emanazione del testo unico della radiotelevisione, art. 6, successivamente confluito nel D.Lgs. 31 luglio 2005, n. 177, Testo unico della radiotelevisione, art. 7.

[54] L. 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005), che ha anche disposto la sanatoria delle violazioni delle norme sulle affissioni di manifesti politici commesse fino al 1° gennaio 2005.

[55] D.L. 30 dicembre 2005, n. 273, (conv. con mod. in L. 23 febbraio 2006, n. 51), Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti.

[56] L. 18 novembre 1981, n. 659, Modifiche ed integrazioni alla legge 2 maggio 1974, n. 195, sul contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici.

[57] L. 3 giugno 1999, n. 157, recante Nuove norme in materia di rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie e abrogazione delle disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e partiti politici.

[58] L. 2 maggio 1974, n. 195, Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici.

[59] Si ricorda in particolare l’obbligo, per i rappresentanti dei partiti, movimenti, liste e gruppi di candidati che concorrono per le elezioni politiche di rendicontare ai Presidenti delle rispettive Camere tutti i contributi ricevuti per la campagna elettorale (L. 515/1993, art. 12), e l’obbligo (ex L. 2/1997) per i legali rappresentanti o i tesorieri dei partiti o dei movimenti politici di trasmettere al Presidente della Camera, entro il 31 luglio di ogni anno, un rendiconto di esercizio, corredato di una relazione sulla gestione e di una nota integrativa.

[60] L. 26 luglio 2002, n. 156, Disposizioni in materia di rimborsi elettorali.

[61] L. 10 dicembre 1993, n. 515, Disciplina delle campagne elettorali per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

[62] Dal punto di vista economico, le operazioni di cartolarizzazione presentano evidenti vantaggi. La cessione di crediti che costituiscono immobilizzazioni consente, infatti, la creazione di nuove opportunità di investimento, per cui si crea liquidità che può essere integrata in termini tali da assicurare una più elevata redditività. Ciò vale in primo luogo per le banche, ma anche per le società commerciali. Si determina, inoltre, un secondo elemento positivo costituito dall’aumento dei titoli in circolazione risulta, inoltre, particolarmente opportuno in Italia, alla luce del numero limitato di titoli quotati nei mercati regolamentati.

[63] L. 30 aprile 1999, n. 130, Disposizioni sulla cartolarizzazione dei crediti.

[64] Al di là dell’intendimento del legislatore, il riferimento alla “presente legge” è contenuto in una disposizione che novella la legge 157/1999: stando al suo tenore letterale, la disposizione dovrebbe dunque avere ad oggetto i soli debiti maturati antecedentemente all’entrata in vigore della legge 157/1999.

[65] D.L. 3 gennaio 2006, n. 1, (conv., con modificazioni, dalla L. 27 gennaio 2006, n. 22), Disposizioni urgenti per l’esercizio domiciliare del voto per taluni elettori, per la rilevazione informatizzata dello scrutinio e per l’ammissione ai seggi di osservatori OSCE, in occasione delle prossime elezioni politiche.

[66] Sono testualmente individuati, quali enti costitutivi della Repubblica: Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. L’ordine con il quale gli enti costitutivi sono richiamati dalla disposizione costituzionale – partendo dai comuni per arrivare sino allo Stato – dichiaratamen-te si propone di valorizzare gli enti più vicini al cittadino, in coerenza con il principio di sussidiarietà (inteso in senso “verticale”), enunciato dall’art. 118, co. 1°, come modificato dalla stessa L.Cost. 3/2001.

[67] Peraltro, una certa attenuazione – almeno quanto agli effetti – del pieno superamento di tale principio sembra desumersi dalla concreta applicazione della riforma, nonché da una certa giurisprudenza costituzionale (v. in part. il filone originato dalla sent. 303/2003; per approfondimenti sul punto, v. scheda Titolo V e giurisprudenza costituzionale).

[68] Tale parallelismo era già stato di fatto superato dalla L. 59/1997, che aveva previsto un ampio deferimento di funzioni amministrative alle Regioni e agli enti locali anche nelle competenze riservate alla potestà legislativa dello Stato. La legge aveva anche stabilito quali princìpi fondamentali per il deferimento di funzioni gli stessi princìpi recepiti dall’articolo in esame: sussidiarietà (si tratta della c.d. “sussidiarietà verticale” che impone l’esercizio delle funzioni amministrative, ove possibile, da parte dell’ente più vicino ai cittadini); adeguatezza; differenziazione.

[69] Si ricorda in proposito che il co. 2° dell’art. 117 attribuisce (lett. p)) alla legge statale la competenza esclusiva in materia, fra l’altro, di disciplina delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane.

[70] Infine, l’ultimo comma dell’art. 119, oltre a limitare la facoltà di indebitamento degli enti territoriali esclusivamente al finanziamento delle spese di investimento, comunque escludendo garanzie da parte dello Stato per i prestiti contratti, rimette ad una legge dello Stato l’individuazione dei princìpi generali di attribuzione del patrimonio dei comuni, delle province e delle città metropolitane, oltre che delle Regioni. Ulteriori novità derivano poi dal riparto di competenze legislative di cui all’art. 117 Cost., in specie dalla collocazione del “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” tra le materie riservata alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni (co. 3°).

[71] Nell’art. 127 è stato soppresso infatti l’istituto del visto governativo sulle deliberazioni legislative della Regione, mentre l’art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001 ha abrogato il primo comma dell’art. 125 Cost., in materia di controllo di legittimità e di merito degli atti della Regione da parte di organi statali, e l’art. 130 Cost., che prevedeva il controllo sugli atti dei comuni da parte di organi della Regione.

[72] Attualmente il ricorso dello Stato è possibile avverso la “legge regionale” in quanto tale, definitivamente approvata, mentre il testo costituzionale previgente contemplava il ricorso in via preventiva alla Corte costituzionale avverso le “deliberazioni regionali” (impedendo la promulgazione e, dunque, l’entrata in vigore della legge regionale). In base alla formulazione del nuovo art. 127, resta peraltro una differenza riguardo alle ragioni che possono legittimare il ricorso (in quanto il Governo può ricorrere “qualora ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione”, mentre la Regione può ricorrere quando “ritenga che una legge […] dello Stato o di un’altra Regione leda la sua sfera di competenza”, accezione considerata più restrittiva anche dalla più recente giurisprudenza costituzionale).

[73] A parte i limiti, già noti, alla potestà legislativa e amministrativa delle Regioni a tutela della libertà di movimento dei cittadini e delle cose nel territorio nazionale.

[74] Si ricorda che tale nuova disciplina dei poteri sostituitivi dettata dall’art. 120 va integrata con il disposto dell’art. 126 Cost., come modificato dall’art. 4 della LCost. 1/1999, relativo ai casi di scioglimento del consiglio regionale e di rimozione del presidente della Regione. Tale disciplina prevede che, con decreto motivato del Presidente della Repubblica, abbiano luogo lo scioglimento del consiglio regionale e la rimozione del presidente della Regione che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Lo scioglimento e la rimozione possono essere disposti anche per ragioni di sicurezza nazionale. I relativi decreti devono essere adottati sentita la Commissione parlamentare per le questioni regionali.

[75] L. 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

[76] Ulteriori disposizioni in materia sono state introdotte dalla L. 4 febbraio 2005, n. 11, Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari, sulla quale v. capitolo La legge n. 11 del 2005.

[77] Il primo comma del quale recita: “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”.

[78] Il quale recita: “L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”.

[79] Il testo originario recava la dizione “appartenenza dell’Italia all’Unione europea e alle Comunità europee”. La riformulazione dell’inciso, operata dal Senato in sede referente, riproduce il disposto costituzionale ed appare quindi meramente ricognitiva.

[80] In una formulazione antecedente a quella definitivamente approvata, si faceva riferimento ai soli trattati internazionali “ratificati a seguito di legge di autorizzazione”. Tale formulazione, che appariva basata su una lettura sistematica del testo costituzionale, escludeva che costituissero vincolo alla funzione legislativa gli obblighi derivanti da atti internazionali definiti senza intervento del Parlamento (quelli derivanti da accordi conclusi dal Governo in forma semplificata). Si ricorda che, ai sensi dell’art. 80 Cost., “Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi”.

[81] Quanto a quella statale, è ben noto che una legge ordinaria posteriore può derogare alla precedente.

[82] La Corte ha chiarito in più occasioni il punto (sentenze nn. 376, 422 e 524 del 2002). In particolare:

§ l’incidenza di nuove norme costituzionali, in termini di modifiche delle competenze rispettive di Stato e Regione, è suscettibile di tradursi solo in nuove e diverse possibilità di intervento legislativo della Regione o dello Stato, senza che però venga meno, in forza del principio di continuità, l’efficacia della normativa preesistente conforme al quadro costituzionale in vigore all’epoca della sua emanazione (sent. 376/2002, in riferimento alla sent. 13/1974);

§ il rinnovato assetto delle competenze legislative può essere fatto valere dallo Stato e dalle Regioni tramite nuovi atti di esercizio delle medesime, attraverso i quali essi possono prendere ciò che la Costituzione dà loro, senza necessità di rimuovere previamente alcun impedimento normativo. Perciò, le norme che definiscono le competenze legislative statali e regionali contenute nel nuovo titolo V potranno, di norma, trovare applicazione nel giudizio di costituzionalità promosso dallo Stato contro leggi regionali e dalle Regioni contro leggi statali soltanto in riferimento ad atti di esercizio delle rispettive potestà legislative, successivi alla loro nuova definizione costituzionale (sent. 422/2002).

[83] Cui hanno fatto seguito altre pronunce nello stesso senso.

[84] Il termine, originariamente fissato in un anno dall’entrata in vigore della legge, è stato modificato da successivi interventi legislativi (in primo luogo, dalla L. 140/2004, di conversione del D.L. 80/2004 recante disposizioni urgenti in materia di enti locali), divenendo di tre anni (scade dunque l’11 giugno 2006).

[85] Sulla questione specifica sottoposta a giudizio, la Corte ha affermato che:

§ l’ampia delega di cui all’art. 1, commi 4, 5, 6, della L. 131/2003 (in materia di ricognizione dei princìpi fondamentali in tutte le materie di legislazione concorrente) ha carattere non innovativo rispetto al sistema legislativo previgente, tale, quindi, da giustificare una lettura “minimale” di essa; spetta infatti al Parlamento la definizione di nuovi princìpi ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost. ;

§ la delega legislativa in questione ha quindi carattere meramente “transitorio”, mirando alla predisposizione di un quadro ricognitivo di princìpi già esistenti, destinata a valere solo fino all’entrata in vigore delle nuove “leggi cornice”;

§ è quindi incostituzionale il comma 5 dello stesso art. 1, in quanto consente al Governo l’esercizio di un’attività delegata riguardo all’individuazione delle disposizioni interferenti con materie di legislazione concorrente che ricadono però principalmente nella competenza esclusiva dello Stato, carente di princìpi e criteri direttivi specifici;

§ è altresì incostituzionale anche il successivo comma 6 laddove, nell’indicare i princìpi e criteri della delega in questione, si riferisce ai “settori organici della materia” nonché ai criteri oggettivi desumibili dal complesso delle funzioni e da quelle “affini, presupposte, strumentali e complementari”.

[86] Procedura aggravata rispetto a quella delineata, in via generale, dall’art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400.

[87] I rilievi della Commissione parlamentare per le questioni regionali producono uno specifico effetto procedurale sull’attività successiva del Governo nelle sue vesti di legislatore delegato, conducendolo a dover optare tra le seguenti alternative:

§ espungere dal testo definitivo le disposizioni costituenti nuovi princìpi o non costituenti principio;

§ modificarle secondo le indicazioni della Commissione;

§ conservare ugualmente le disposizioni oggetto del rilievo, ma trasmettendo ai Presidenti delle Camere una relazione che motivi la difformità rispetto al parere parlamentare.

[88] Il principio in questione potrebbe riallacciarsi alla previsione di cui al comma 3 (vedi supra): potrebbe cioè essere inteso nel senso che le disposizioni dei decreti legislativi si pongono, in forza del principio in commento, come unica fonte individuante i princìpi (tutti i princìpi) della materia, escludendo che altre disposizioni a natura potenzialmente generale o di principio possano essere considerati princìpi fondamentali ex articolo 117, terzo comma, Cost.

[89] Il principio di adeguatezza ricorre in alcune disposizioni di legge, principalmente a presidio del conferimento di funzioni amministrative (si veda ad es. l’art. 4 della L. 59/1997 , l’art. 31 del D.Lgs. 112/1998 e da ultimo, anche l’art. 118, primo comma, Cost.) ed è volto a ponderare l’idoneità delle amministrazioni come parametro per il trasferimento di funzioni, nel senso di prevederlo solo ove vi siano le condizioni per il loro concreto esercizio. Il significato del principio in questa sede potrebbe essere inteso quale mirante all’individuazione di quelle sole disposizioni di legge che presentino requisiti idonei a qualificarle “princìpi fondamentali”;

[90] Si tratta di un principio già utilizzato dalla legislazione vigente, la cui portata non è meglio precisata dal testo in esame

[91] La L. 59/1997 ha previsto il principio di omogeneità sia per il decentramento delle funzioni (art. 4), per il quale opera nel senso che il conferimento deve tenere conto delle funzioni già esercitate, con la conseguente attribuzione di funzioni e compiti omogenei allo stesso livello di governo, sia per il riordino delle amministrazioni centrali dello Stato (articolo 12, comma 1, lett. g)), per il quale opera in merito alla scelta di modello organizzativo (direzioni generali o struttura dipartimentale). Nella delega in esame il principio potrebbe essere inteso nel senso che i criteri in base ai quali il Governo individua i princìpi fondamentali nell’ambito delle singole discipline di settore siano applicati in modo omogeneo, individuando così disposizioni di pari “livello”.

[92] Il criterio ricalca, solo in parte, ed in un contesto tutt’affatto differente, quello recato dall’art. 3, primo comma, lett. a), della legge delega 22 luglio 1975, n. 382 (Norme sull’ordinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica Amministrazione), la quale – nel momento di primo avvio delle Regioni a statuto ordinario – prevedeva il trasferimento delle funzioni amministrative.

[93] Dal dibattito parlamentare si evince che si intendeva in tal modo prescrivere che le disposizioni di principio desunte dalla legislazione vigente debbano avere un contenuto normativo tale da postulare anche l’intervento legislativo delle Regioni. Si ricorda in proposito che in passato la giurisprudenza della Corte costituzionale, per discernere se una determinata norma costituisse o meno principio fondamentale di una materia a legislazione concorrente, ha fatto spesso leva sul criterio che la disposizione in questione richiedesse disposizioni di dettaglio e non fosse – “autoapplicativa”, tradendo, in quest’ultimo caso, la sua natura sostanzialmente di dettaglio.

[94] Il criterio enunciato si riallaccia in maniera quasi testuale al contenuto dell’art. 120, secondo comma, Cost., il quale disciplina il potere sostitutivo statale (v. infra)

[95] A norma del quale: “Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive”.

[96] Il quale, enunciato il principio della parità di accesso agli uffici ed alle cariche pubbliche in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge, nella sua formulazione più recente statuisce espressamente che “la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”.

Il criterio direttivo sopra indicato potrebbe essere inteso nel senso che il legislatore delegato debba individuare, tra i princìpi fondamentali della legislazione statale vigente, quelli che non si pongano in contrasto con le finalità ora richiamate, che le Regioni sono tenute a perseguire per espressa previsione costituzionale.

[97] Tale criterio sembra esprimere il carattere ricognitivo della delega conferita (sottolineato, come s’è detto, anche dalla corte costituzionale).

[98] La disposizione stessa precisa che i d.lgs. possono apportare le sole modifiche, di carattere esclusivamente formale, necessarie ad assicurarne il coordinamento nonché la coerenza terminologica. Si richiede l’acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni, nonchè delle competenti Commissioni parlamentari e della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Decorsi trenta giorni dall’assegnazione, i decreti legislativi possono essere emanati anche in mancanza del parere parlamentare.

[99] La disciplina delle forme associative tra enti locali si rinviene nel capo V, articoli da 30 a 34, del testo unico sugli enti locali, approvato con il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. In tale disciplina sono presenti anche, tra le principali forme associative tra enti locali, i consorzi di enti locali, non espressamente citati dalla norma in esame.

[100]Con la riforma del titolo V, e in particolare attraverso la modifica dell’art. 114 Cost., è stato per la prima volta dato rilievo costituzionale agli statuti degli enti locali.

[101] Si ricorda che l’identico limite dell’armonia con la Costituzione è previsto dall’art. 123 Cost. con riferimento agli statuti delle Regioni di diritto comune. A tal riguardo, in riferimento al valore prescrittivo del vincolo dell’”armonia con la Costituzione”, la Corte costituzionale ha recentemente osservato che questo non depotenzia ma “rinsalda l’esigenza di puntuale rispetto di ogni disposizione della Costituzione, poiché mira non solo ad evitare il contrasto con le singole previsioni di questa, dal quale non può certo generarsi armonia, ma anche a scongiurare il pericolo che lo statuto, pur rispettoso della lettera della Costituzione, ne eluda lo spirito” (sent. 302/2002).

[102]Attualmente, il testo unico sugli enti locali sopra richiamato disciplina all’art. 6 il contenuto degli statuti comunali e provinciali, individuando anche oggetti ulteriori rispetto a quelli qui considerati.

[103] Identica locuzione è contenuta nell’art. 123 Cost. con riferimento agli Statuti delle Regioni di diritto comune.

[104]Tale vincolo risulta già presente nella legislazione in materia di enti locali, a partire dalla legge n. 142 del 1990 fino al testo unico degli enti locali, che lo prevede espressamente all’art. 7.

[105]La dizione “organizzazione degli enti locali” richiama quella presente nel già citato art. 6 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, il quale afferma che è lo statuto a determinare “le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, anche in giudizio”; e, subito dopo, che “lo Statuto stabilisce, altresì, i criteri generali in materia di organizzazione dell’ente” (articolo 6, comma 2). Tali norme generali, affidate dal testo unico allo statuto sono poi integrate da quelle di dettaglio affidate ai regolamenti (articolo 7 del testo unico), che vengono adottati dal Consiglio, fatta eccezione, come si dirà, per quello sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi.

[106]l’obbligo posto a carico della legislazione statale o regionale di assicurare i requisiti minimi di uniformità della potestà regolamentare locale, non sembra rinvenirsi espressamente nel novellato testo costituzionale. Esso va comunque conciliato con il rispetto dei princìpi costituzionali di autonomia degli enti locali (artt. 114 e 117, sesto comma, Cost.) e di differenziazione (art. 118, primo comma, Cost.).

[107]La disposizione in commento sancisce il principio di “cedevolezza” (v. supra, sub articolo 1) delle norme statali e regionali nei confronti dei regolamenti degli enti locali, secondo un meccanismo di successione delle fonti elaborato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale con riferimento alla legislazione concorrente di Stato e Regioni.

[108] Si ricorda che ai sensi dell’articolo 117, comma quinto, Cost. “le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”.

[109]Sia prevedendo la trasmissione di progetti di atti normativi a Regioni, province autonome, enti locali e loro associazioni rappresentative, sia prevedendo forme di raccordo con il Governo in sede di definizione della posizione dell’Italia in sede europea. V. in particolare art. 5 della legge n. 11 del 2005.

[110]Si prescrive che comunque dall’attuazione dell’articolo non possono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

[111] Art. 230: “La Corte di giustizia esercita un controllo di legittimità sugli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi.

A tal fine la Corte è competente a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del presente trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione, ovvero per sviamento di potere, proposti da uno stato membro, dal Consiglio, dalla Commissione”.

[112]L’articolo 117 della Costituzione prevede in proposito che:

§ “le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro competenza, […] provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza” (quinto comma);

§ “nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato” (nono comma).

[113]Una “norma di chiusura” stabilisce che resta fermo che i Comuni, le Province e le Città metropolitane continuano a svolgere attività di mero rilievo internazionale nelle materie loro attribuite, secondo l’ordinamento vigente, comunicando alle Regioni ed alle amministrazioni competenti ogni iniziativa.

[114]Si noti che la formulazione adottata non specifica il riferimento ai trattati internazionali ratificati con la dizione “a seguito di legge di autorizzazione” (sul punto v. anche supra, con riguardo all’ art. 1, comma 1 della medesima legge “La Loggia”).

[115] Ciò, nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, dagli obblighi internazionali e dalle linee e dagli indirizzi di politica estera italiana, nonché, nelle materie di cui all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, dei princìpi fondamentali dettati dalle leggi dello Stato.

[116]Al Ministero degli affari esteri, sentita la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari regionali, ed accertata l’opportunità politica e la legittimità dell’accordo, compete altresì conferire i pieni poteri di firma previsti dalle norme del diritto internazionale generale e dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969, ratificata ai sensi della legge 12 febbraio 1974, n. 112. Gli accordi sottoscritti in assenza del conferimento di pieni poteri sono nulli.

[117] Peraltro già introdotti nell’ordinamento vigente dall’articolo 4, comma 3, della legge n. 59 del 1997.

[118] Art. 4, co. 3, lett. a), L. 59/1997

[119] Art. 4, co. 3, lett. h), L. 59/1997

[120] Art. 4, co. 3, lett. g), L. 59/1997

[121] Su proposta del Ministro per gli affari regionali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentiti i Ministri interessati

[122]Ciascuno dei predetti disegni di legge deve essere corredato da idonea relazione tecnica e non deve recare oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica. Si precisa che tali disposizioni si applicano fino alla data di entrata in vigore delle norme relative al nuovo sistema finanziario in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione (non ancora adottate).

[123] Con le modalità previste al numero 4) del punto II dell’Acc. 20 giugno 2002, recante intesa interistituzionale tra Stato, Regioni ed enti locali.

[124]Ulteriori disposizioni riguardano la proroga del termine, nonché la possibilità di adottare comunque i decreti, in assenza dell’espressione dei pareri da parte delle competenti Commissioni. I decreti sono adottati con il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze e devono conformarsi ai pareri delle Commissioni parlamentari competenti per le conseguenze di carattere finanziario nelle parti in cui essi formulano identiche condizioni. Dalla data di entrata in vigore dei suddetti decreti o da quella diversa indicata negli stessi, le Regioni o gli enti locali possono provvedere all’esercizio delle funzioni relative ai beni e alle risorse trasferite. Fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti previsti dal presente articolo, le funzioni amministrative continuano ad essere esercitate secondo le attribuzioni stabilite dalle disposizioni vigenti, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale.

[125] In relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea

[126]Resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità.

[127] A determinate condizioni, anche Comuni, Province e Città metropolitane.

[128]Lo status è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell’incarico, a quello dei consiglieri della Corte dei conti, con oneri finanziari a carico della Regione.

[129]La L. cost. n. 3 del 2001, infatti, sopprime dal testo dell’art. 127 Cost. l’istituto del visto governativo sulle deliberazioni legislative della Regione e abroga il primo comma dell’art. 125 Cost., in materia di controllo di legittimità e di merito degli atti della Regione da parte di organi statali, e l’art. 130 Cost., che prevede il controllo sugli atti dei comuni da parte di organi della Regione.

[130] Un esempio, in questo senso potrebbe essere costituito dall’adozione del bilancio annuale da parte dell’ente territoriale nel termine previsto dalla legge. Dalla formulazione della norma nel suo complesso parrebbe interpretato restrittivamente l’ambito oggettuale dei poteri governativi disciplinati dall’articolo 120 della Costituzione, escludendo l’ipotesi di sostituzione dell’organo nel complessivo esercizio delle sue funzioni, ed avendo a riferimento – appunto – il compimento di singoli atti “dovuti o necessari”.

[131]La definizione delle procedure per l’esercizio del potere sostitutivo, come si è detto, è espressamente demandata dall’articolo 120, secondo comma, Cost., alla legge, che deve definire “procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”. In merito si ricorda che, in materia di poteri sostitutivi, il principio di leale collaborazione “impone” - secondo la Corte costituzionale - “di non procedere alla sostituzione stessa, se non previa adozione di quelle misure (informazioni attive e passive, sollecitazioni ed altre) che per i momenti, i livelli, le modalità, siano idonee a qualificare l’intervento sostitutivo come necessitato dall’inerzia del soggetto di autonomia e in pari tempo come riferibile all’applicazione del detto principio e non ad emulatività o a prevaricazione” (sentenza n. 294 del 1986).

[132] La procedura ora ricordata, ricalca, con alcune modifiche, quella disciplinata dall’articolo 5 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59. In particolare, la legge in esame si differenzia dall’articolo 5 del d.lgs n. 112 quanto ai presupposti, che sono da quest’ultimo espressamente e specificamente individuati, mentre gli aspetti procedurali sono pressoché identici.

[133] L’iniziativa si formalizza dunque nella proposta del Ministro competente per materia, mentre al Presidente del Consiglio dei ministri spetta la fissazione di un termine congruo, per l’adozione degli atti dovuti o necessari da parte dell’ente interessato. L’inutile decorso del termine porta all’esercizio del potere sostitutivo; titolare del quale è, ai sensi dell’art. 120, secondo comma, il Governo. In tema di titolarità in capo al Governo del potere sostitutivo si ricorda la sentenza n. 177 del 1988 della Corte costituzionale.

[134]Mentre l’ipotesi della nomina di un commissario è nota nella legislazione vigente e costituisce, anzi, l’ordinaria esplicazione dei poteri sostitutivi ex art. 5 del D.Lgs. 112/1998, innovativa è la previsione della adozione da parte dello stesso Consiglio dei ministri dei provvedimenti necessari, che il D.Lgs. 112/1998 prevede con riferimento alle ipotesi di urgenza.

[135]procedura e natura degli “atti e provvedimenti” sono quelli di cui al comma 1

[136] L. 9 marzo 1989, n. 86, Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari.

[137]V. in particolare artt. 11, co. 8, 16 co. 3 e 13 co. 2 della legge n. 11 del 2005.

[138]Sono peraltro fatte salve le competenze della Regioni a statuto speciale.

[139]Tale disposizione potrebbe implicare che nel procedimento di nomina siano coinvolti gli enti territoriali sovraordinati rispetto a quello interessato dal provvedimento sostitutivo.

[140]L’articolo 5, comma 3, citato, recita: “In casi di assoluta urgenza, non si applica la procedura di cui al comma 1 e il Consiglio dei Ministri può’ adottare il provvedimento di cui al comma 2, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro competente. Il provvedimento in tal modo adottato ha immediata esecuzione ed e’ immediatamente comunicato rispettivamente alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, di seguito denominata “Conferenza Stato-Regioni” e alla Conferenza Stato-Citta’ e autonomie locali allargata ai rappresentanti delle comunità’ montane, che ne possono chiedere il riesame, nei termini e con gli effetti previsti dall’articolo 8, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59”. Quest’ultimo recita: “3. In caso di urgenza il Consiglio dei ministri può provvedere senza l’osservanza delle procedure di cui ai commi 1 e 2. I provvedimenti in tal modo adottati sono sottoposti all’esame degli organi di cui ai commi 1 e 2 entro i successivi quindici giorni. Il Consiglio dei ministri è tenuto a riesaminare i provvedimenti in ordine ai quali siano stati espressi pareri negativi”.

[141] Rispetto al testo del citato art. 5 del D.Lgs. 112/1998, può osservarsi che vi sono alcune differenze:

§ l’ente territoriale non è avvertito ex ante (come già nel d l.vo 112, art. 5) e neppure appare, nella procedura del comma 4, avvertito ex post (è destinataria di comunicazione solo la Conferenza). Nella disciplina dell’articolo 5 del d.lgs. n. 112/98 e dell’articolo 8, comma 3, della legge n. 59/97 i provvedimenti adottati in via d’urgenza sono sottoposti all’esame degli organi di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 8 citato (ossia la Conferenza Stato-Regioni, la Regione interessata e la Commissione parlamentare per le questioni regionali);

§ il Governo non sembra tenuto al riesame a seguito della richiesta dell’ente. Nella disciplina dell’articolo 5 del D.Lgs. 112/1998 e dell’articolo 8, comma 3, della L. 59/1997 il Consiglio dei ministri è tenuto a riesaminare i provvedimenti in ordine ai quali siano stati espressi pareri negativi”.

[142]Nella sent. n. 177/1988 la Corte costituzionale ha affermato che “l’esercizio del controllo sostitutivo nei rapporti tra Stato e Regioni (o province autonome) deve essere assistito da garanzie, sostanziali e procedurali, rispondenti ai valori fondamentali cui la Costituzione informa i predetti rapporti” (…) “E fra queste garanzie deve considerarsi inclusa l’esigenza del rispetto di una regola di proporzionalità tra i presupposti che, nello specifico caso in considerazione, legittimano l’intervento sostitutivo e il contenuto e l’estensione del relativo potere, in mancanza della quale quest’ultimo potrebbe ridondare in un’ingiustificata compressione dell’autonomia regionale (v. sentt. nn. 177 e 294 del 1986)”.

[143]L’espressione “armonizzazione” è largamente usata nei testi normativi comunitari, riferita alle legislazioni degli Stati che fanno parte dell’Unione europea. In generale, l’espressione utilizzata nel Trattato è ‘ravvicinamento delle legislazioni’; di solito l’espressione “armonizzazione” viene utilizzata in ambiti molto specifici. Peraltro, l’espressione si ritrova anche, in tempi abbastanza recenti, in alcune fonti di rango primario dell’ordinamento interno, attinenti per lo più a discipline con elevato contenuto “tecnico” (D.lgs. 314/1997; D.lgs. 507/1993; D.L. 331/1993, D.lgs. 282/1992).

[144]Il citato comma 3 stabilisce, infatti, che quando un’intesa espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-Regioni in cui l’oggetto è posto all’ordine del giorno, il Consiglio dei Ministri provveda con deliberazione motivata. Il comma 4, invece, stabilisce che in caso di motivata urgenza il Consiglio dei Ministri può provvedere senza l’osservanza delle disposizioni del medesimo articolo 3: i provvedimenti adottati sono sottoposti all’esame della Conferenza Stato-Regioni nei successivi quindici giorni. In questi casi, il Consiglio dei Ministri è tenuto ad esaminare le osservazioni della Conferenza Stato-Regioni ai fini di eventuali deliberazioni successive.

[145] Di cui all’articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e all’articolo 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

L’articolo 8 della legge n. 59/97 richiamato dispone che, salvo il caso dell’urgenza, gli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali, nonché gli atti di coordinamento tecnico, sono adottati previa intesa con la Conferenza o con la singola Regione interessata; qualora entro quarantacinque giorni dalla prima consultazione l’intesa non sia stata raggiunta, gli atti sono adottati con deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali (che lo esprime entro trenta giorni dalla richiesta).

Nel quadro del generale “decentramento amministrativo” operato dal decreto legislativo n. 112 del 1998 (adottato, come è noto, proprio in attuazione della delega a tal fine conferita dalla medesima legge n. 59 del 1997) il potere di indirizzo e coordinamento relativo alle funzioni e ai compiti conferiti alle Regioni e agli enti locali è stato espressamente conservato in capo allo Stato dall’articolo 4 del d.lgs. n. 112 (richiamato dalla disposizione in commento), il quale richiama, per il suo esercizio, le procedure di cui all’articolo 8 l. n. 59 ora ricordato.

[146] Cfr., in particolare, l’indagine conoscitiva della 1^a Commissione permanente del Senato sugli effetti nell’ordinamento della riforma costituzionale del titolo V. Accanto alla ragione principale indicata nel testo, elementi di perplessità derivano anche dal venir meno della possibilità dello Stato di intervenire con strumenti non legislativi nelle materie regionali, nonché, a contrario, dall’articolo 118, comma terzo, che prevede in alcune specifiche materie un’ipotesi di coordinamento tra Stato e Regioni (dalla previsione, appunto, di specifici casi deriverebbe l’inesistenza nel nuovo sistema costituzionale di un potere generale di indirizzo e coordinamento dello Stato nei confronti delle funzioni amministrative degli altri enti).

[147] Si vedano, ad esempio, le sentenze n. 150 del 1982, n. 340 del 1983, n. 177 del 1986 e 242 del 1989.

[148]V. sentt. 376/2003; 17/2004.

[149]V. in part. la sent. 329/2003. Di tale possibilità si era peraltro dubitato anche prima dell’entrata in vigore della L.Cost. 3/2001.

[150] Disciplinata dagli articoli 31, 32, 33 e 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87, Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale.

[151]Trascorso il termine di cui all’articolo 25, d’ufficio può adottare i provvedimenti di cui all’articolo 40. In tal caso l’udienza di discussione è fissata entro i successivi trenta giorni e il dispositivo della sentenza è depositato entro quindici giorni dall’udienza di discussione

[152]Il ricorrente deve chiedere la trattazione del ricorso, con istanza diretta alla Corte costituzionale e notificata alle altre parti costituite, entro quattro mesi dal ricevimento della comunicazione di pendenza del procedimento effettuata a cura della cancelleria della Corte costituzionale; in difetto di tale istanza, il ricorso si considera abbandonato ed è dichiarato estinto con decreto del Presidente.

[153]Il provvedimento di preposizione all’ufficio territoriale del Governo del capoluogo di Regione è adottato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro per gli affari regionali.

[154]Relative al controllo preventivo sulle leggi regionali, nonché al coordinamento dell’attività statale con quella regionale.

[155] La riforma costituzionale del titolo V ha abrogato gli articoli della Costituzione che prevedevano la figura del Commissario del Governo in un quadro di “alleggerimento” dei vincoli alla potestà legislativa e all’attività amministrativa delle Regioni, e, in particolare, in collegamento con la soppressione dell’istituto del visto come strumento di controllo preventivo dello Stato sulla legislazione regionale. Il tema è stato dibattuto nel corso dell’indagine conoscitiva sugli effetti delle revisioni del titolo V della Costituzione, svolta dalla Commissione affari costituzionali del Senato all’inizio della XIV legislatura. In tale contesto sono state anche avanzate perplessità sulle ragioni della soppressione di tale figura, nonché sui reali effetti di tale misura nell’ambito dell’assetto ordinamentale e organizzativo dello Stato.

[156]A fini di ulteriore coordinamento, si ricorda peraltro che il Commissario del Governo resta citato nel nuovo titolo V della Costituzione, all’articolo 123, secondo comma, modificato dalla legge costituzionale n. 1 del 1999, ove si esclude la necessità dell’apposizione del suo visto per l’emanazione dello statuto delle Regioni a statuto ordinario.

[157]Specificamente: dell’articolo 118, terzo comma della Costituzione (comma 2, lettera c)), dell’articolo 120, secondo comma (comma 2, lettera d)) e dell’articolo 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001, nella parte in cui prevede l’abrogazione delle disposizioni della Costituzione disciplinanti i controlli sugli atti amministrativi regionali (comma 9).

[158]Immigrazione; ordine pubblico e sicurezza, con riguardo alla polizia amministrativa locale; tutela dei beni culturali.

[159]L’articolo prevede ulteriori compiti, tra cui si fa altresì presente l’indizione delle elezioni regionali e la determinazione dei seggi consiliari e l’assegnazione di essi alle singole circoscrizioni, nonché l’adozione dei provvedimenti connessi o conseguenti, fino alla data di entrata in vigore di diversa previsione contenuta negli statuti e nelle leggi regionali.

[160]Le norme di attuazione proposte devono avere ad oggetto la definizione dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative da trasferire, per l’esercizio, appunto, delle ulteriori funzioni amministrative.

[161]Nello stesso senso, si vedano anche le sentt. 312 e 314/2003

[162]Il contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni è progressivamente cresciuto fino a toccare livelli preoccupanti, come emerge anche dalle relazioni annuali del Presidente della Corte costituzionale; in particolare, nella relazione su “La giustizia costituzionale nel 2004”, si precisa altresì che “la crescita di questo tipo di contenzioso ha enfatizzato il ruolo arbitrale che la Corte costituzionale è chiamata a svolgere tra gli enti territoriali, alla stessa stregua dei suoi omologhi di altri Stati a struttura composta”.

[163]Si ricorda, tra gli altri, la “giurisprudenza parlamentare” che, già in numerosi casi precedenti alla sentenza n. 303 del 2003 (su cui v. infra), ha affermato la necessità di prevedere strumenti di concerto o di intesa tra Stato e Regioni da raggiungersi in seno alla Conferenza Stato-Regioni, secondo una logica che si riconnette a quella, ben esplicitata nella successiva sentenza n. 6 del 2004, in ordine alla necessità “di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che debbono essere condotte in base al principio di lealtà”.

[164]La prima pronuncia organica successiva alla riforma è la sentenza n. 282 del 2002.

[165] Cfr. in particolare P.Caretti, Titolo V: pareri parlamentari e giurisprudenza costituzionale (a cura dell’Osservatorio sulle fonti dell’Università degli studi di Firenze), 12 aprile 2005, 48.

[166] In dottrina è stato rilevato che tale tendenza risulterebbe assai più evidente nella “giurisprudenza parlamentare” (Cfr. in particolare P.Caretti, cit.)

[167] Come si legge già nella sent. 282/2002, “le norme che contemplano non prefigurano rigidamente i termini del rapporto tra legislazione centrale e quella regionale, ma ne affidano il governo alla prima”.

[168] Si veda ad esempio, le precisazioni contenute già nella sent. 282/2002 a proposito dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Ancora, la sent. 162/2004, richiamando pronunce precedenti (sent. 407/2002; 6/2004), ha chiarito che la competenza legislativa statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza” si riferisce alle sole misure inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico. Peraltro, nella sentenza 428/2004 la Corte ha riconosciuto la rilevanza della materia anche con riguardo alla disciplina della circolazione stradale, per quanto attinente all’incolumità delle persone.

[169] In proposito si segnala in particolare la sent. 272/2004, nella quale la disciplina dei servizi pubblici locali viene ricondotta alla materia della “tutela della concorrenza” (con l’esclusione espressa dei servizi pubblici locali “privi di rilevanza economica”, di cui all’art. 113-bis del D.Lgs. 267/2000). Si vedano anche le sentt. 307, 312/2003; 6/2004, nonché la sent. 77/2005 (ove, in applicazione dell’accezione “dinamica” della materia “tutela della concorrenza”, si esclude sostanzialmente la riconducibilità ad essa di incentivi per le imprese marittime, individuate come misure di carattere straordinario e transitorio, e pertanto prive di portata macroeconomica) .

[170] In questo senso, la Corte ha dichiarato incostituzionale l’art. 113, comma 7, del D.Lgs. 267/2000, avendo ritenuto la disposizione (criteri di aggiudicazione della gara) eccessivamente dettagliata e tale da comportare una ingiustificata e sproporzionata compressione dell’autonomia regionale.

[171] A parte la sent. 345/2004, con la quale la Corte ha ricondotto alla sfera della concorrenza anche la disciplina dell’acquisto di beni e servizi secondo procedure di evidenza pubblica, che limitano quindi il ricorso alla trattativa privata.

[172] Quest’ultima figura a sua volta tra gli strumenti di politica economica previsti dal DPEF 2004-2007. Oggetto del giudizio, nel caso di specie, erano disposizioni contenute nella legge finanziaria per il 2004 relative al finanziamento di contratti di programma nei settori dell’agricoltura e della pesca.

[173] Nel caso di specie, la norma censurata è stata ritenuta dalla Corte come «ragionevole e proporzionato» intervento statale nell’economia volto a promuovere lo sviluppo del mercato attraverso una campagna che diffonda, con il marchio made in Italy, un’immagine dei prodotti italiani associata all’idea di una loro particolare qualità (evidenziando che lo strumento impiegato, per sua natura, suppone che sia predisposto e disciplinato dallo Stato perché solo lo Stato può porre in essere strumenti di politica economica tendenti a svolgere sull’intero mercato nazionale un’azione di promozione e sviluppo).

[174]Cfr. la sent. 359/2003

[175]V. sentt. 300 e 301/2003

[176]V. rispettivamente le sentt. 50, nonché 201 e 234 del 2005. In particolare, quest’ultima esprime una valutazione di “prevalenza” della materia “ordinamento civile”, con riferimento alle norme sottoposte a giudizio (v. infra, il paragrafo relativo alla concorrenza di competenze) e sottolinea la finalità più ampia del rilancio dell’economia che il legislatore intende favorire tramite l’emersione dell’economia sommersa , prevedendo una disciplina transitoria che lasci inalterata la funzionalità economica delle imprese emergenti.

[177] V. la sent. 271/2005, che riconosce comunque un ruolo normativo, sia pure meramente integrativo (e nella misura in cui sia previsto dalla legislazione statale) per i soggetti pubblici chiamati a trattare i dati personali.

[178] V. sent. 185/2004.

[179] Negano, nelle diverse fattispecie sottoposte all’esame della Corte, la sussistenza di tale competenza statale le sentt. 312 e 370/2003; 6/2004; 285 e 383/2005. La riconducibilità della disciplina oggetto del giudizio alla lett. m) del secondo comma dell’art. 117 è invece affermata, tra le più recenti, dalla sent. 467/2005.

[180] In questo senso v., tra le altre, le sentt. 285 e 383 del 2005.

[181]La motivazione della sent. 151 del 2005 richiama infatti (oltre al principio del pluralismo informativo) l’attinenza della disciplina ad una pluralità di materie, “senza che alcuna di esse possa dirsi prevalente”; il principio di sussidiarietà e l”evidente esigenza di esercizio unitario della funzione”, nonché il carattere dell’intervento normativo “ragionevole e proporzionato” (v. infra ulteriori elementi, in rapporto alla rilevanza assunta dal principio di sussidiarietà ed alla sent. 303/2003). Si ricorda inoltre che tale sentenza si riconnette ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo il quale l’informazione esprime non tanto una materia, quanto una “condizione preliminare” per l’attuazione dei principi propri dello Stato democratico (per un’applicazione al sistema dei rapporti Stato-regioni, v. la precedente sent. 312 del 2003, che richiama la 29 del 1996).

[182] I pareri parlamentari sul punto sembrano più immediatamente privilegiare la potestà legislativa dello Stato, interpretata come tendenzialmente esclusiva.

[183] Ciò, in sostanziale continuità con la disciplina dei rapporti tra legislazione statale e legislazione regionale ereditata dal vecchio Titolo V . Si veda, nello stesso senso, la sent. 259/2004.

[184] In particolare, non si esclude che le regioni possano adottare – nell’ambito delle proprie competenze - interventi diretti a soddisfare ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario considerate dallo Stato, nonché diretti ad assicurare un più elevato livello di garanzie per la popolazione ed il territorio interessati. Svolgimenti ulteriori in questo senso possono essere rinvenuti nelle sentt. 259 e 429/2005.

[185] La sentenza 303 del 2003 – come rivela anche il passo riportato infra nel testo – esplicita infatti che l’attrazione allo Stato di competenze amministrative “non può restare senza conseguenze sull’esercizio della funzione legislativa, giacché il principio di legalità, il quale impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole Regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare che solo la legge statale possa attendere a un compito siffatto”.

[186] Tra le molteplici sentenze successive, che hanno anche sviluppato alcuni aspetti della sent. n. 303, si possono ricordare le sentt. 6, 12, 423 e 233 del 2004, nonché 50 e 151 del 2005 (queste ultime, come si vedrà oltre, rilevano anche per altri profili).

[187] V. sempre sent. 303 (nonché la sent. 370 del 2003)

[188] V. in particolare la sent. 423 del 2004, nonché la 285 del 2005.

[189]V. sent. 151 del 2005. Da un lato la sent. 151 del 2005 sembra infatti inserirsi nel solco tracciato dalla sent. 303 in quanto sviluppa le potenzialità dell’applicazione del principio di sussidiarietà al riparto di competenze normative; dall’altro, si deve ricordare che l’attrazione in sussidiarietà a livello statale della funzione amministrativa (e della conseguente funzione legislativa) operato dalla sent. 303 non prescinde dalla riconducibilità ad uno specifico titolo d’intervento ex art. 117, commi 2° e 3° Cost., mentre nella sent. 151 appare slegata dalla individuazione di tale specifico titolo di intervento. La sent. 151 spinge poi l’argomentazione, come s’è detto, fino all’attrazione allo Stato della stessa potestà regolamentare, mentre la sent. 303 esplicitamente escludeva la possibilità per lo Stato di disciplinare con regolamento materie di competenza regionale. Per l’attrazione a livello statale di funzioni amministrative esclusivamente in base all’art. 118, primo comma, v. anche le sentt. 242 del 2005 e 285 del 2005.

[190]Nel caso della citata sent. 151 del 2005, la Corte ha giustificato “l’assunzione diretta di una funzione amministrativa da parte dello Stato, nella forma dell’erogazione di un contributo economico in favore degli utenti [finalizzato alla diffusione dei decoder], previa adozione di un regolamento che stabilisca criteri e modalità di attribuzione di tale contributo”, anche in considerazione dell’eccezionalità della situazione caratterizzata dal passaggio alla tecnica digitale terrestre, nonché di “una evidente esigenza di esercizio unitario della funzione stessa (alla stregua del principio di sussidiarietà sancito dall’art. 118, primo comma, della Costituzione), “non potendo un siffatto intervento a sostegno del pluralismo informativo non essere uniforme sull’intero territorio nazionale”. L’intervento è stato poi valutato “ragionevole e proporzionato”, in relazione al fine perseguito.

[191] Resta comunque il fatto che numerose pronunce hanno censurato l’esercizio della potestà regolamentare dello Stato in violazione dell’art. 117, sesto comma Cost. (tra le altre, v. le sentt. 12 /2004 e 145/2005).

[192] V. in part. la sent. 7/2004, relativa alla rete di distribuzione nazionale dell’energia elettrica (per tale sentenza, nonché per approfondimenti sulla rilevante giurisprudenza in materia di energia, v. il capitolo Energia: giurisprudenza costituzionale. Peraltro, nell’ambito di tale ultima giurisprudenza, sembra assumere particolare rilievo la natura tecnica della regolamentazione in questione, il che potrebbe far emergere l’eccezionalità della deroga rispetto alla regola che nega flessibilità al riparto della potestà regolamentare.

[193]Di particolare rilievo anche la sent. 219 del 2005 (la sent. 50 è intervenuta in materia di apprendistato, la 219 in materia di lavori socialmente utili). Il criterio della “prevalenza” compare peraltro già nella sent. 370 del 2003.

[194] Nella sent. n. 50 del 2005 la Corte ha ritenuto prevalenti, in tema di disciplina delle prestazioni di lavoro accessorio, i profili privatistici e previdenziali (di competenza statale), rispetto a quelli della tutela e sicurezza del lavoro (di competenza concorrente). Nella sent. 135 del 2005 ha assunto rilievo prevalente la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema nello specifico settore dei rischi industriali. In altri casi la Corte ha individuato una concorrenza di competenze, senza pervenire ad una valutazione di prevalenza (sentt. 175 e 151 del 2005).

[195] V. la sent. 219 del 2005, che richiama la sent. 50. Nel caso di specie, ricorrendo la seconda ipotesi, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale “nella parte in cui [le disposizioni] non prevedono alcuno strumento idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni”.

[196] Anche a questo proposito, particolare rilievo assume la già richiamata sent,. 303 del 2003.

[197] Frequenti sono stati i casi di sentenze che hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale di disposizioni statali che prevedevano il parere della Conferenza Stato-regioni, anziché l’intesa (v. ad es. sentt. 222 del 2005, 285 del 2005), ovvero in cui la Corte ha richiesto il coinvolgimento della regione direttamente interessata nella forma dell’intesa ”forte”, il cui mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento (v. ad es. sent. 6 del 2004).

[198] In questo senso v. la sent. 231 del 2005 (che peraltro conclude con un dispositivo caducatorio tout court della norma di legge statale impugnata, “in quanto non prevede alcuno strumento volto a garantire la leale collaborazione tra Stato e Regioni”).

[199] V. in particolare la sent. n. 37 del 2004, cui si ricollegano varie altre pronunce (tra cui particolare rilievo assumono le sentt. 16 del 2004 e 423 del 2004, citate infra nel testo). La sentenza 37 ha precisato tra l’altro che “l’intervento del legislatore statale […] al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i princìpi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente di Stato, Regioni ed enti locali”.

[200] Con tale sentenza, che ribadisce i principali passaggi della precedente giurisprudenza in materia, è stata esaminata in particolare la disciplina relativa al Fondo nazionale per le politiche sociali.

[201] In particolare si ricordano: il Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle Regioni e degli enti locali, nonché il Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale (sentenza n. 49 del 2004); il Fondo per la riqualificazione urbana dei comuni (sentenza n. 16 del 2004); il Fondo per gli asili nido (sentenza n. 370 del 2003). In taluni casi la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del Fondo per violazione del riparto delle competenze legislative, ex art. 117 della Costituzione (Fondo di rotazione per il finanziamento dei datori di lavoro che realizzano servizi di asilo nido o micro-nidi - sentenza n. 320 del 2004, Fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di prestiti fiduciari in favore degli studenti capaci e meritevoli - sentenza n. 308 del 2004).

[202] Nel caso di specie la Corte ha fatto salva una disposizione recante l’istituzione di un fondo per il conseguimento dei risultati di maggiore efficienza e produttività nel settore del trasporto pubblico locale, richiedendo peraltro, ai fini del riparto del fondo, la necessità della previa intesa con la Conferenza unificata Stato-regioni. L’intervento finanziario dello Stato è stato peraltro “salvato” anche in ragione “della perdurante situazione di mancata attuazione delle prescrizioni costituzionali in tema di garanzia dell’autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni e degli enti locali, e del vigente finanziamento statale nel settore del trasporto pubblico locale” (la cui disciplina di riferimento è stata individuata nel D.Lgs. n. 422 del 1997, anteriore alla riforma cost. del 2001), nonché dell’esigenza di salvaguardare comunque le attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle regioni.

[203] V. supra quanto esplicitato in particolare sulla trasversalità della materia “tutela della concorrenza”

[204] Per ulteriori elementi v. scheda Trasporto pubblico locale – Il nuovo titolo V.

[205] V. in part. sentenza n. 320/2004.

[206] Qualche anticipazione può leggersi nella sent. 36/2004.

[207] Con la citata sentenza la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 191 del 2004 nella parte in cui prevedono appunto tali vincoli.

[208] Si veda però quanto affermato nella sent. 196/2004.

[209]V. sul punto la disciplina prevista dalla legge n. 131 del 2003 (c.d. legge “La Loggia” – v. in part. art. 1), per la quale si rinvia alla scheda Titolo V e norme di attuazione.

[210] Cfr. sent. 282/2002. Nello stesso senso, con riferimento alla materia elettorale si veda, in particolare, la sent. 196/2003.

[211] Cfr. sent. 162/2004.

[212] Con tale sentenza sono state dichiarate costituzionalmente illegittime alcune disposizioni della delega contenuta nell’art. 1 della legge 131/2003 (in materia di ricognizione dei princìpi fondamentali in tutte le materie di legislazione concorrente). In tale occasione la Corte ha sottolineato il carattere meramente ricognitivo della delega. Anche per tale aspetto si rinvia alla scheda Titolo V e norme di attuazione.

[213] D’altra parte, la legge di delega può essere impugnata se i principi ed i criteri direttivi fissati sono invasivi della sfera di competenza regionale (come si evince sempre dalla sentenza 280 del 2004, nonché da altre sentenze precedenti, tra cui la 125 del 2003)

[214] Si ricorda che, ad avviso della dottrina maggioritaria, il presupposto costituzionale della necessità ed urgenza dovrebbe limitare i contenuti degli stessi alle sole misure di immediata applicazione (si veda nello stesso senso anche la sent. 196/2004).

[215] Ne consegue che il rapporto tra la nozione di principi e criteri direttivi, che concerne il procedimento legislativo di delega, e quella di principi fondamentali della materia, che costituisce il limite oggettivo della potestà statuale nelle materie di competenza concorrente, non può essere stabilito una volta per tutte.

[216] L. 20 giugno 2003, n. 140, Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato.

[217] L. cost. 29 ottobre 1993, n. 3, Modifica dell’articolo 68 della Costituzione.

[218] D.L. 15 novembre 1993, n. 455, Disposizioni urgenti per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione.

[219] D.L. 23 ottobre 1996, n. 555, Disposizioni urgenti per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione.

[220] L. 20 giugno 2003, n. 140, Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato. L’art. 1 è stato introdotto nel corso dell’esame al Senato del relativo disegno di legge (A.S. 2191) ad opera dell’articolo aggiuntivo 1.500, sottoscritto dai senn. Schifani, D’Onofrio, Nania e Moro ed approvato dall’Assemblea nella seduta antimeridiana del 4 giugno 2003.

[221] L’art. 90 Cost. sancisce l’irresponsabilità del Capo dello Stato per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento ed attentato alla Costituzione.

[222] L’art. 159 c.p. è stato modificato dall’art. 6 della legge 5 dicembre 2005, n. 251, Modifiche al codice penale e alla L. 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione. La nuova disciplina non reca modifiche sostanziali nella parte qui illustrata.

[223] L’articolo 1 è stato introdotto nel corso dell’esame al Senato del disegno di legge A.S. 2191, già approvato dalla Camera (articolo aggiuntivo 1.500, sottoscritto dai senn. Schifani, D’Onofrio, Nania e Moro ed approvato nella seduta antimeridiana dell’Assemblea del 4 giugno 2003). Il testo non è stato modificato nel corso della successiva lettura alla Camera (A.C. 185-B).

[224] Gli argomenti a sostegno della conformità a Costituzione della disposizione appaiono ben riassunti nel parere di nulla osta espresso dalla 1ª Commissione (Affari costituzionali) del Senato nella seduta del 3 giugno 2003. Da tale parere sono tratte le citazioni tra virgolette.

[225] Questa giurisprudenza può individuarsi nelle sentt. 1150/1988 e 443/1993, rese in conflitti elevati nei confronti del Senato. Già in tali pronunce, tuttavia, la Corte ha stabilito che non tutta l’attività politica può identificarsi con la funzione parlamentare. Essa ha argomentato che – oltre alle attività tipiche, previste dai regolamenti parlamentari – possono ritenersi appartenenti alla funzione di deputato o senatore le attività che siano rispetto a quelle tipiche “presupposte e consequenziali”.

[226] Cfr. sentt. 289/1998, 329/1999 e 417/1999, nelle quali la Corte ha svolto un esame del merito della questione oggetto della deliberazione della Camera, professando l’intenzione di non discostarsi dal proprio orientamento precedentemente consolidato ma di dover unicamente verificare la mancanza di arbitrii decisionali.

[227] Cfr. sentt. 10, 11, 56, 58, 82, 320, 321 e 420 del 2000 nonché 137 e 289 del 2001 e 50, 51, 52, 79 e 207 del 2002. Per esempio, nei casi esaminati nelle sentt. 320/2000 e 321/2000, le deliberazioni d’insindacabilità della Camera sono state ritenute legittime dalla Corte, giacché le affermazioni extra moenia del deputato in questione erano analoghe a quelle contenute in atti di sindacato ispettivo depositati dal deputato stesso. Non così invece per i casi esaminati nelle sentt. 137/2001 e 289/2001. Nella prima, la Corte ha ritenuto che i fatti di cui i parlamentari imputati erano chiamati a rispondere – oltraggio e resistenza a pubblico ufficiale – non potessero neanche essere ricondotti al concetto di “opinione espressa”; nel secondo, per le affermazioni rese extra moenia dal deputato in questione non è stato riscontrato alcun aggancio contenutistico con attività parlamentari propriamente dette. Questo orientamento è largamente condiviso dalla giurisprudenza di merito nelle numerose sentenze di condanna rese nei casi in cui non è intervenuta una deliberazione parlamentare o prima che essa intervenisse.

[228] L. 20 giugno 2003, n. 140, Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato.

[229] Testualmente: “per la presentazione di disegni o proposte di legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare”.

[230] La sospensione non impedisce, comunque, il compimento degli atti non ripetibili (nell’ambito del procedimento penale) e di quelli urgenti (negli altri procedimenti).

[231] In tal senso si esprime il Presidente della Giunta per le autorizzazioni della Camera, nelle comunicazioni da lui rese alla Giunta nella seduta del 21 aprile 2004.

[232] Cfr. sentt. 246, 347 e 348 del 2004; 28, 146, 164, 176, 193 e 235 del 2005.

[233] Depositata il 6 dicembre 2005. Sul punto si veda la comunicazione e l’allegata relazione del Presidente della Giunta per le autorizzazioni della Camera nella seduta dell’11 gennaio 2006.

[234] Due volte in data 30 gennaio 2003; una terza in data 3 giugno 2004.

[235] L. 20 luglio 2004, n. 215, Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi.

[236] L. 13 febbraio 1953, n. 60, Incompatibilità parlamentari. Si tratta delle “cariche in enti culturali, assistenziali, di culto e in enti-fiera, nonché [di] quelle conferite nelle Università degli studi o negli Istituti di istruzione superiore a seguito di designazione elettiva dei Corpi accademici”.

[237] Ai sensi dell’art. 2203 c.c., “è institore colui che è preposto dal titolare all’esercizio di un’impresa commerciale”. L’institore (art. 2204 c.c.) può compiere tutti gli atti pertinenti all’esercizio dell’impresa (salve le limitazioni contenute nella procura) e può stare in giudizio in nome del preponente, ma non può alienare o ipotecare i beni immobili senza espressa autorizzazione.

[238] L. 31 maggio 2005, n. 88, Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 31 marzo 2005, n. 44, recante disposizioni urgenti in materia di enti locali.

[239] D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

[240] L. 10 ottobre 1990, n. 287, Norme per la tutela della concorrenza e del mercato.

[241] Si tratta, in particolare, delle vigenti disposizioni volte a prevenire e reprimere l’abuso di posizione dominante da parte delle imprese, recate dall’art. 3 della L. 287/1990, istitutiva dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

[242] L. 31 luglio 1997, n. 249, Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo. Il richiamato art. 2, relativo al divieto di posizioni dominanti, è stato dapprima ampiamente modificato dalla L. 112/2004 e poi abrogato dall’art. 54 del Testo unico della radiotelevisione di cui al D.Lgs. 31 luglio 2005, n. 177; le corrispondenti disposizioni sono ora contenute negli artt. 22 e 43 del Testo unico.

[243] L. 3 maggio 2004, n. 112, Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI - Radiotelevisione italiana Spa, nonché delega al Governo per l’ emanazione del testo unico della radiotelevisione. L’art. 14 è relativo all’accertamento della sussistenza di posizioni dominanti nel sistema integrato delle comunicazioni.

[244] D.L. 6 settembre 2004, n. 233 (conv. con mod. in L. 5 novembre 2004, n. 261), Modificazioni alla legge 20 luglio 2004, n. 215, in materia di risoluzione dei conflitti di interessi.

[245] L. 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

[246] Pubblicata nella G.U. 1 dicembre 2004, n. 282.

[247] Si ricorda che l’articolo richiamato è stato abrogato dall’art. 54 del Testo unico della radiotelevisione di cui al D.Lgs. 31 luglio 2005, n. 177. Le disposizioni ivi recate sono ora contenute nell’art. 2, co. 1, lett. l) del citato Testo unico.

[248] Il riferimento al settore integrato delle comunicazioni è stato introdotto dal D.L. 233/2004, già richiamato nel testo.

[249] L. 6 agosto 1990, n. 223, Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato (cd. “legge Mammì”).

[250] L. 31 luglio 1997, n. 249, Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (cd. “legge meccanico”).

[251] L. 22 febbraio 2000, n. 28, Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica.

[252] Deliberazione n. 417/04/CONS, pubblicata nella G.U. del 23 dicembre 2004, n. 300.

[253] Deliberazione n. 392/05/CONS, pubblicata nella G.U. del 23 dicembre 2005, n. 298.

[254] Le Autorità hanno svolto i compiti ad esse assegnati, presentando alle Camere le relazioni previste entro i termini stabiliti.

Cfr. Doc. CCXXII, n. 1, Relazione sullo stato delle attività di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi (periodo 1° gennaio - 30 giugno 2005), trasmessa dal Presidente dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni alla Presidenza della Camera dei deputati il 15 luglio 2005.

Doc. CCXXII, n. 2, Relazione sullo stato delle attività di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi (periodo 1° luglio - 31 dicembre 2005), trasmessa dal Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato alla Presidenza della Camera dei deputati il 22 dicembre 2005.

Doc. CCXXII, n. 3, Relazione sullo stato delle attività di controllo e vigilanza in materia di conflitti di interessi (periodo 1° gennaio - 30 giugno 2005), trasmessa dal Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato alla Presidenza della Camera dei deputati il 28 dicembre 2005.

[255] Ai sensi del quale: “1. Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da sei mesi a due anni.

2. Fuori dei casi previsti dal primo comma il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a lire due milioni. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa”.

[256] P. Barile, I poteri del Presidente della Repubblica, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1958, pag. 351 e seg.

[257] Cfr. ad es. C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, CEDAM, II volume, 1976 (nona ed.), pag. 781.

[258] “La grazia è atto del Presidente della Repubblica emesso con la collaborazione del Ministro, senza che ci si possa domandare a quale volontà sia da attribuirsi il peso prevalente, perché, qualora uno dei due soggetti non concordi con l’atto sull’opportunità dell’emanazione dell’atto o del suo contenuto, la mancanza, rispettivamente, della firma o della controfirma non ne consentirà il perfezionamento. Quale sia poi l’incidenza dell’opera del Ministro o del Presidente della Repubblica in tale collaborazione è questione cui la risposta è a priori impossibile, dipendendo da situazioni di fatto non rilevanti per il diritto almeno fino a quando non si consolidino norme di tipo convenzionale […] o consuetudinario” (G. Zagrebelsky, Grazia (Diritto costituzionale), in Enciclopedia del diritto, vol. XIX, Milano, Giuffrè, 1970, pag. 764).

[259] D.P.R. 6 marzo 2001, n. 55, Regolamento di organizzazione del Ministero della giustizia.

[260] L. 6 marzo 1998, n. 40, Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

[261] La riforma del Titolo V della Costituzione ha attribuito alla potestà legislativa esclusiva dello Stato le materie “diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea” (art. 117, co. 2, lett. a) e “immigrazione” (art. 117, co. 2, lett. b); l’art. 118, co. 3, demanda alla legge statale la disciplina delle “forme di coordinamento fra Stato e regioni” in materia di immigrazione, oltre che di ordine pubblico e sicurezza.

[262] Tale clausola è stata aggiunta dalla L. 189/2002, art. 3, co. 1.

[263] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 215 del 15 settembre 1998, Suppl. Ordinario n.158.

[264] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 112 del 16 maggio 2001, Suppl. Ordinario n.119.

[265] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 169 del 22 luglio 2005, Suppl. Ordinario n. 128.

[266] Il Trattato di adesione all’Unione europea di dieci nuovi Paesi (Repubblica Ceca, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia, Ungheria) prevede, relativamente all’accesso al mercato del lavoro subordinato, la possibilità per i Paesi già membri di far ricorso ad un regime transitorio, applicabile fino ad un massimo di sette anni, con decorrenza dalla data di ingresso dei nuovo Paesi (1° maggio 2004), prima di pervenire alla piena libertà di movimento ed insediamento dei lavoratori provenienti da tali Paesi. Durante il periodo transitorio deve comunque essere applicato il “principio di preferenza”, in virtù del quale, nell’accesso al mercato del lavoro interno, si debbono privilegiare i cittadini provenienti dai nuovi Stati membri rispetto a quelli provenienti dai Paesi non aderenti all’Unione.

[267] Il citato DPCM ha infatti previsto l’ingresso in Italia di lavoratori provenienti da otto dei nuovi Stati membri dell’Unione europea fino ad un massimo di 20.000 unità; per Cipro e Malta non

è stato previsto alcun limite.

[268] Nel documento si fa riferimento a tre accordi sottoscritti in materia di lavoro, uno con l’Albania, l’altro con la Tunisia e il terzo con la Moldavia.

[269] La revisione è avviata sulla base dell’art. 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30 Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro.

[270]Relazione sui risultati conseguiti attraverso provvedimenti attuativi del documento programmatico riferito al triennio 1998-2000 relativo alla politica dell’immigrazione degli stranieri nel territorio dello Stato, (articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286), presentata dal Ministro dell’interno, trasmessa il 24 marzo 2000 (doc. CLVII, n. 1).

[271] A partire dal 2005 la relazione, curata dalla Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere del Ministero dell’interno, viene presentata insieme ad altre 3 relazioni (quella sull’attività delle forze di polizia e sullo stato della sicurezza pubblica sul territorio nazionale prevista dall’art. 113 della L. 121/1981; quella sul fenomeno della criminalità organizzata e sull’attività svolta e sui risultati conseguiti dalla D.I.A. (ex art. 5 del D.L. 345/1991 e quella sui dati relativi alle iniziative in tema di sicurezza dei cittadini (ex art. 17 della L. 128/2001). A queste si aggiunge anche il rapporto annuale della Direzione centrale per i servizi antidroga del Dipartimento della pubblica sicurezza, non previsto da disposizioni di legge. Il nuovo documento sostituisce a tutti gli effetti le relazioni citate e ha assunto la denominazione di Relazione al Parlamento sull’attività delle Forze di Polizia, sullo stato dell’ordine e della sicurezza pubblica e sulla criminalità organizzata. Nel 2005 il Governo ha presentato alle Camere due relazioni: quella relativa al 2003, trasmessa il 17 gennaio 2005 (doc. CCXII, n. 1) e quella relativa al 2004, trasmessa il 1° dicembre 2005 (doc. CCXII, n. 2).

[272] L’introduzione di un termine per l’emanazione del decreto, in origine non previsto, è stata introdotta ad opera della legge 189 del 2002.

[273] D.L. 14 marzo 2005, n. 35 (conv. L. 14 maggio 2005, n. 80) Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale.

[274] Ministero dell’interno, Decreto 29 novembre 2004, Costituzione del Gruppo tecnico di lavoro per l’istruttoria delle questioni di competenza del comitato di coordinamento e il monitoraggio delle disposizioni del testo unico in materia di immigrazione (art. 2-bis, co. 3 D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, introdotto dall’art. 2 della legge 30 luglio 2002, n. 189).

[275] D.P.C.M. 19 maggio 2004, Modifica al D.P.C.M. 23 luglio 2002, riguardante l’ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

[276] D.P.C.M. 17 dicembre 2004, Programmazione transitoria dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2005 e D.P.C.M. 17 dicembre 2004, Programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi Stati membri della Unione europea nel territorio dello Stato, per l’anno 2005.

[277] Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 aprile 2005, n. 3426, Disposizioni urgenti di protezione civile in relazione alla situazione di emergenza di cui ai decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 20 marzo 2002, 7 novembre 2003, 23 dicembre 2004 e 21 aprile 2005, (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 2 maggio 2005, n. 100.

[278] Si ricorda che ai sensi della legge sulla protezione civile (L. 24 febbraio 1992 n. 225) si può provvedere con ordinanza, anche in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, per l’attuazione degli interventi conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza.

[279] D.P.C.M. 20 marzo 2002, Dichiarazione dello stato di emergenza per fronteggiare l’eccezionale afflusso di extracomunitari.

[280] Ministero degli affari esteri, Decreto 12 luglio 2000, Definizione delle tipologie dei visti d’ingresso e dei requisiti per il loro ottenimento.

[281] L’esigenza di una progressiva armonizzazione delle diverse politiche nazionali dei visti ha condotto in sede europea all’adozione del Regolamento n. 539 del 15 marzo 2001, che determina la lista degli Stati i cui cittadini sono soggetti all’obbligo del visto. Esso sostituisce il precedente Regolamento (CE) n. 574/99.

[282] Ministero dell’Interno, Direttiva 1° marzo 2000, Definizione dei mezzi di sussistenza per l’ingresso e il soggiorno degli stranieri nel territorio dello Stato.

[283] Cassazione civile, Sez. Unite, sen. 25 marzo 2005, n. 6426.

[284] D.L. 9 settembre 2002, n. 195, Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari (convertito, L. 9 ottobre 2002, n. 222). Si tratta del provvedimento che allargava la possibilità di regolarizzazione – prevista dalla legge 189 esclusivamente per i lavoratori domestici – anche agli altri tipi di impiego.

[285] Si tratta degli ordini del giorno 9/2454/16 (on. D’Alia ed altri), 9/2454/34 (on. La Russa) e 9/2454/36 (on. Rutelli ed altri), accolti dal Governo nella seduta dell’Assemblea della Camera del 3 giugno 2002.

[286] D.L. 30 dicembre 2005, n. 272 (conv. legge 21 febbraio 2006, n. 49), Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi.

[287] D.L. 27 luglio 2005, n. 144, Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale, convertito dalla Legge 31 luglio 2005, n. 155.

[288] Originariamente il testo unico prevedeva un periodo di soggiorno di cinque anni, l’aumento di un anno è stato operato dalla legge 189.

[289] D.P.R. 13 maggio 2005, Approvazione del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, per il triennio 2004-2006.

[290] D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero.

[291] L. 30 luglio 2002, n. 189, Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.

[292] Tali requisiti sono indicati essenzialmente nell’art. 4 del testo unico e consistono principalmente nel passaporto (o altro documento valido per l’espatrio) e nel visto d’ingresso (ove richiesto): v. scheda Immigrazione – Permesso di soggiorno. Sono inoltre respinti gli stranieri espulsi che rientrano prima della scadenza del periodo di divieto di 10 anni e coloro che sono stati espulsi da un altro Paese dell’area Schenghen (art. 4, co. 6, T.U.).

[293] Si ricorda che già ai sensi dell’art. 1 della L. 1 aprile 1981 n. 121, Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, il Ministero dell’interno è responsabile dell’ordine e della sicurezza pubblica ed è autorità nazionale di pubblica sicurezza. Ha l’alta direzione dei servizi di ordine e sicurezza pubblica e coordina in materia i compiti e le attività delle forze di polizia.

[294] Il Comitato nazionale dell’ordine e della sicurezza pubblica è un organo ausiliario di consulenza del ministro dell’interno per l’esercizio delle sue attribuzioni di alta direzione e di coordinamento in materia di ordine e sicurezza pubblica. Il Comitato, disciplinato dagli artt.18 e 19 della legge 1° aprile 1981, n. 121, esamina ogni questione di carattere generale relativa alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e all’ordinamento ed organizzazione delle forze di polizia. E’ presieduto dal ministro dell’interno ed è composto da un Sottosegretario di Stato per l’interno, designato dal ministro. dal capo della polizia, dal comandante generale dell’Arma dei carabinieri, dal comandante generale del Corpo della guardia di finanza, dal direttore generale dell’Amministrazione penitenziaria e dal dirigente generale capo del Corpo forestale dello Stato Dato l’interesse degli argomenti posti all’ordine del giorno, il ministro dell’interno può chiamare a partecipare alle riunioni del Comitato, dirigenti generali del Ministero, l’ispettore generale del Corpo delle capitanerie di porto, altri rappresentanti dell’amministrazione dello Stato e delle forze armate.

[295] D.L. 14 settembre 2004, n. 241, Disposizioni urgenti in materia di immigrazione (conv. L. 12 novembre 2004, n. 271).

[296] Corte dei conti, Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell’immigrazione. Regolamentazione e sostegno all’immigrazione. Controllo dell’immigrazione clandestina, Programma di controllo 2004, 11 marzo 2005, p. 103.

[297] Ministero dell’interno. Lo stato della sicurezza in Italia, 15 agosto 2005, pag. 43; Ministero dell’interno, Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, Relazione annuale al parlamento ex art. 3 D.Lgs. 286/1998. Anno 2004, riportata in allegato alla Relazione al Parlamento sull’attività delle Forze di Polizia, sullo stato dell’ordine e della sicurezza pubblica e sulla criminalità. Relazione per l’anno 2004 (trasmessa alle Camere il 1° dicembre 2005, annunciata il 13 dicembre 2005,(doc. CCXII, n. 2).

[298] Viene così colmata una lacuna nell’ordinamento previgente come rilevato dalla Cassazione (Cass. pen. Sez. VI, sentenza 22 novembre 2000. n. 4060). In base a tale pronuncia, non costituisce reato la condotta di chi, senza essere concorso nell’attività illecita diretta a favorire l’ingresso degli stranieri nel territorio dello Stato, ovvero senza favorirne la permanenza, si adoperi per favorire l’uscita dal territorio nazionale di stranieri clandestini, atteso che l’art. 10 della legge n. 40 del 1998 (confluita nel D.lgs. 286/1998) non prevede come reato – a differenza dell’art. 12 della L. n. 143 del 1986, abrogata – l’attività di intermediazione di movimenti illeciti, o comunque clandestini, di lavoratori migranti, che non si risolvono nel favorire materialmente il loro ingresso o la loro permanenza nello Stato”.

[299] L. 11 agosto 2003, n. 228, Misure contro la tratta di persone. Si veda anche il regolamento di attuazione adottato con il D.P.R. 19 settembre 2005, n. 237, Regolamento di attuazione dell’articolo 13 della legge 11 agosto 2003, n. 228, recante misure contro la tratta di persone.

[300] Così dispone l’art. 100, co. 3, del testo unico in materia di disciplina degli stupefacenti (D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), al quale il testo in commento fa rinvio. Il co. 2 dello stesso art. 100 prevede che, se i beni appartengono a terzi, i proprietari sono convocati dall’autorità giudiziaria procedente per svolgere, anche con l’assistenza di un difensore, le loro deduzioni e per chiedere l’acquisizione di elementi utili ai fini della restituzione, secondo le norme del codice di procedura penale in quanto compatibili.

[301] D.L. 4 aprile 2002, n. 51, Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all’immigrazione clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera, (convertito L. 7 giugno 2002, n. 106).

[302] Così la relazione del disegno di legge di conversione del D.L. 51/2002 (A.C. 2608).

[303] D.P.R. 23 gennaio 1973 n. 43, Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale.

[304] Vedi Ministero dell’interno, Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, Relazione annuale al Parlamento ex art. 3 D.Lgs. 286/1998. Anno 2004 (doc. CCXII, n. 2), p. 13.

[305] In proposito occorre rilevare che la giurisprudenza di merito ha interpretato in senso restrittivo tale disposizione. L’accertamento dell’esistenza delle cause ostative all’espulsione non possono basarsi sulle dichiarazioni dell’interessato bensì su dati oggettivi quali la vigenza del provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale vengono fissate misure straordinarie di accoglienza per esigenze umanitarie ai sensi dell’art. 20 T.U. (Cass. civ. Sez. I, sent. 25 febbraio 2004, n. 3732) ovvero il riconoscimento dello status di rifugiato da parte dell’apposita Commissione (Cass. pen. Sez. I, sent. del 17 dicembre 2004, n. 2239).

[306] La Corte costituzionale, sentenza 12-27 luglio 2000, n. 376 ha dichiarato l’illegittimità di questa disposizione nella parte in cui non estende il divieto di espulsione al marito convivente della donna in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio.

[307] D.L. 30 dicembre 2005, n. 272 (conv. con mod. in L. 21 febbraio 2006, n. 49), Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi.

[308] Il cambiamento di impostazione della disciplina dell’espulsione – secondo la relazione illustrativa del disegno di legge “Bossi-Fini” (A.S. 795) – è dovuto al fatto che l’effettuazione mediante intimazione e, solo in determinati casi, con l’accompagnamento alla frontiera ha avuto “la conseguenza che la maggior parte degli intimati in realtà non ottempera all’ordine di lasciare il territorio nazionale”.

[309] D.L.. 4 aprile 2002, n. 51, Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all’immigrazione clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera (conv. con mod. in L. 7 giugno 2002, n. 106).

[310] In particolare, il secondo co. dell’art. 13 Cost. vieta qualsiasi restrizione della libertà personale “se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge”.

[311] Tale motivazione si legge nel Comunicato della Presidenza del Consiglio relativo al Consiglio dei ministri che ha approvato il decreto-legge (28 marzo 2002) ed è ribadita nella relazione illustrativa del d.d.l. di conversione A.C. 2608.

[312] L. 14 settembre 2004, n. 241, Disposizioni urgenti in materia di immigrazione (conv. con mod. in L. 12 novembre 2004, n. 271).

[313] Secondo quanto sostenuto nella relazione illustrativa del d.d.l di conversione (A.S. 3107), il significativo aggravio del carico di lavoro determinato dalla introduzione della udienza di convalida dell’accompagnamento alla frontiera ha indotto il Governo a una complessiva rimeditazione della competenza sulla convalida e ad optare per la scelta di sollevare il Tribunale da tale incombenza, attribuendo l’intera materia al giudice di pace (anche con riguardo alla convalida del trattenimento nei centri di permanenza temporanea ed al ricorso avverso il decreto di espulsione, su cui si v. infra).

[314] La competenza a decidere del ricorso al giudice di pace, in luogo del tribunale in composizione monocratica, è stata disposta dal decreto legge 241/2004 (art. 1, co. 2).

[315] Il termine originariamente previsto dal testo unico era di 5 ani ed è stato elevato a 10 dalla L. 189/2002.

[316] I termini di trattenimento, che nel testo unico previgente erano di 20 giorni, prorogabili di altri 10 giorni, sono stati elevati dalla L. 189/2002.

[317] Ministero dell’interno, Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, Relazione annuale al parlamento ex art. 3 D.Lgs. 286/1998. Anno 2004, cit., p. 12.

[318] L. 22 maggio 1975, n. 152, Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico.

[319] Il citato art. 18 della L. 152/1975 ha esteso a tali categorie di soggetti la disciplina di cui alla L. 575/1965, recante disposizioni contro la mafia.

[320] Si tratta dei reati previsti dal capo I, titolo VI, del libro II (delitti di comune pericolo mediante violenza) e dagli artt. 284 (Insurrezione armata contro i poteri dello Stato), 285 (Devastazione, saccheggio e strage), 286 (Guerra civile), 306 (Banda armata: formazione e partecipazione), 438 (Epidemia), 439 (Avvelenamento di acque o di sostanze alimentari), 605 (Sequestro di persona) e 630 (Sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione) del codice penale.

[321] L. 20 giugno 1952, n. 645, Norme di attuazione della XII disposizione transitoria e finale (co. primo) della Costituzione.

[322] L. 2 ottobre 1967, n. 895, Disposizioni per il controllo delle armi.

[323] L. 14 ottobre 1974, n. 497, Nuove norme contro la criminalità.

[324] Si ricorda a proposito del giudizio di convalida la citata sentenza della Corte costituzionale 222/2004 (vedi sopra).

[325]Si tratta delle seguenti fattispecie:

1) delitti di cui agli artt. 285, 286, 416-bis e 422 c.p.;

2) delitti consumati o tentati di cui agli artt. 575, 628, terzo co., 629, secondo co., e 630 c.p.;

3) delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall’art. 416-bis c.p. ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo;

4) delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell’ordinamento costituzionale per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni o nel massimo a dieci anni, nonché delitti di cui agli artt. 270, terzo co. e 306, secondo co., c.p.;

5) delitti di illegale fabbricazione, introduzione nello Stato, messa in vendita, cessione, detenzione e porto in luogo pubblico o aperto al pubblico di armi da guerra o tipo guerra o parti di esse, di esplosivi, di armi clandestine nonché di più armi comuni da sparo escluse quelle previste dall’art. 2, co. terzo, della L. 110/1975;

6) delitti di cui agli artt. 73, limitatamente alle ipotesi aggravate ai sensi dell’art. 80, co. 2, e 74 del T.U. sugli stupefacenti (D.P.R. 309/1990), e successive modificazioni;

7) delitto di cui all’art. 416 c.p. nei casi in cui è obbligatorio l’arresto in flagranza;

7-bis) delitti previsti dagli artt. 600, 600-bis, co. 1, 600-ter, co. 1, 601, 602, 609-bis nelle ipotesi aggravate previste dall’art. 609-ter, 609-quater, 609-octies c.p..

[326] L’art. 211 c.p. stabilisce che le misure di sicurezza sono aggiuntive alla pena: se la pena è detentiva sono eseguite dopo che la pena è scontata o in ogni caso estinta; se la pena non è detentiva, le misure di sicurezza sono eseguite dopo che la sentenza di condanna è diventata irrevocabile.

[327] L’art. 380 c.p.p. prevede l’arresto obbligatorio di chiunque è colto in flagranza di un delitto non colposo, consumato o tentato, per il quale la legge stabilisce la pena dell’ergastolo o della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni. L’arresto in flagranza è facoltativo (art. 381 c.p.p.) per i delitti non colposi per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione superiore nel massimo a tre anni ovvero di delitti colposi per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni.

[328] D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza.

[329] L. 24 novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale.

[330] L. 22 aprile 1941, n. 633, Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio.

[331] In questo senso Corte costituzionale, ordinanza n. 189/2005. Si ricorda che le pene accessorie, (individuate dall’art. 19 c.p.) conseguono di diritto alla condanna, come effetti penali di essa, a differenza dalla pene principali che sono inflitte dal giudice con la sentenza di condanna, ai sensi dell’art. 20 c.p.

[332] Ratificato dall’Italia con la L. 30 settembre 1993, n. 388, Ratifica ed esecuzione: a) del protocollo di adesione del Governo della Repubblica italiana all’accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i Governi degli Stati dell’Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, con due dichiarazioni comuni; b) dell’accordo di adesione della Repubblica italiana alla convenzione del 19 giugno 1990 di applicazione del summenzionato accordo di Schengen, con allegate due dichiarazioni unilaterali dell’Italia e della Francia, nonché la convenzione, il relativo atto finale, con annessi l’atto finale, il processo verbale e la dichiarazione comune dei ministri e Segretari di Stato firmati in occasione della firma della citata convenzione del 1990, e la dichiarazione comune relativa agli articoli 2 e 3 dell’accordo di adesione summenzionato; c) dell’accordo tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica francese relativo agli articoli 2 e 3 dell’accordo di cui alla lettera b); tutti atti firmati a Parigi il 27 novembre 1990.

[333] D.Lgs. 10 gennaio 2005, n. 12, Attuazione della direttiva 2001/40/CE relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento dei cittadini di Paesi terzi, emanato in attuazione della delega recata nella L. 31 ottobre 2003, n. 306, Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2003 (Allegato A). L’attuazione della direttiva è avvenuto con ritardo. Il termine per il recepimento era, infatti, fissato, al 2 dicembre 2002. Il 6 marzo 2003 la Commissione europea ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora per il mancato recepimento della direttiva 2001/40/CE. La direttiva 2001/40/CE figurava nell’allegato A della legge comunitaria per il 2001 (L. 1° marzo 2002, n. 39).

[334] Termine di recepimento: 5 dicembre 2004. Recepimento previsto dalla L. 306/2003 (L. comunitaria 2003). Di fatto, i contenuti della direttiva sono stati recepiti con le modifiche all’art. 13 del D.Lgs. 286/98 da parte della L. 189/2002.

[335] Termine di recepimento: 6 dicembre 2005. Recepimento previsto dalla L. 62/2005 (L. comunitaria 2004).

[336] Termine di recepimento: 6 agosto 2006. Recepimento previsto dalla L. 29/2006 (Legge comunitaria 2005.)

[337] L’elenco degli accordi stipulati nel DPR 13 maggio 2005, Approvazione del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, per il triennio 2004-2006, a cui si rinvia per una ampia disamina della politiche internazionale dell’immigrazione (si veda in particolare il capitolo 3).

[338] D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero.

[339] L. 30 luglio 2002, n. 189, Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.

[340] D.P.R. 13 maggio 2005, Approvazione del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, per il triennio 2004-2006.

[341] La Corte costituzionale (sen. 224/2005) ha escluso che la nuova e più restrittiva disciplina introdotta dalla L. 189/2002 costituisca un ostacolo all’esercizio del diritto inviolabile ad una vita familiare, osservando che tale diritto “deve ricevere la più ampia tutela con riferimento alla famiglia nucleare, eventualmente in formazione e, quindi, in relazione al ricongiungimento dello straniero con il coniuge e con i figli minori”, ma “non ha una estensione così ampia da ricomprendere tutte le ipotesi di ricongiungimento di figli maggiorenni e genitori, in quanto nel rapporto tra figli maggiorenni, ormai allontanatisi dal nucleo di origine, e genitori, l’unità familiare perde la caratteristica di diritto inviolabile costituzionalmente garantito, aprendosi contestualmente margini che consentono al legislatore di bilanciare ‘l’interesse all’affetto’ con altri interessi di rilievo”. In particolare, si ricorda nella sentenza come il legislatore possa ‘corretto bilanciamento dei valori in gioco’, poiché sussiste in materia un’ampia discrezionalità legislativa limitata solo dal vincolo che le scelte non risultino manifestamente irragionevoli.

[342] D.P.C.M. 9 dicembre 1999, n. 535, Regolamento concernente i compiti del Comitato per i minori stranieri, a norma dell’articolo 33, commi 2 e 2-bis, del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286.

[343] D.M. 19 dicembre 2001, Fissazione del numero massimo di visti di ingresso per l’accesso all’istruzione universitaria degli studenti stranieri. Anno accademico 2001-2002 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 89 del 16 aprile 2002).

[344] Al 10 maggio 2006 il decreto non risulta ancora pubblicato.

[345] Così l’interpretazione da parte del relatore della I Commissione (Affari costituzionali) della Camera nel corso dell’esame dello schema (seduta del 4 ottobre 2005). Nella seduta del 12 ottobre 2005 la Commissione ha reso il prescritto parere.

[346] D.L. 14 settembre 2004, n. 241, Disposizioni urgenti in materia di immigrazione (conv. con mod. in L. 12 novembre 2004, n. 271).

[347] Direttiva 2004/114/CE del Consiglio del 13 dicembre 2004 relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato (pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 23 dicembre 2004, n. L375).

[348] Per maggiori dettagli sulla relativa disciplina, si rinvia al dossier progetti di legge “Legge comunitaria 2005” (XIV legislatura, n. 744) del Servizio studi.

[349] Secondo gli ultimi dati disponibili, pubblicati nel 2006, al 31 dicembre 2004, risultano dislocate nel territorio nazionale 1.870 strutture di accoglienza per extracomunitari, di cui 1.393 strutture residenziali, con una disponibilità di 26.970 posti letto, e 477 non residenziali; si veda Ministero dell’interno, Dipartimento affari interni e territoriali, Problematiche ed iniziative relative all’immigrazione extracomunitaria in Italia. Anno 2004, gennaio 2006, p. 7.

[350] La Corte costituzionale (sen. n. 432/2005) nel dichiarare l’illegittimità costituzionale di una norma regionale che non includeva “i cittadini stranieri, residenti nella Regione, fra gli aventi il diritto alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea, riconosciuto alle persone totalmente invalide per cause civili”, ha rilevato che l’art. 41 del T.U. costituisce, a norma dell’art. 1, co. 4, del medesimo T.U., principio fondamentale dello Stato ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, con la conseguenza che qualsiasi scelta del legislatore regionale che introducesse rispetto ad esso regimi derogatori dovrebbe permettere di rinvenire nella stessa struttura normativa una specifica, trasparente e razionale “causa giustificatrice”, idonea a “spiegare”, sul piano costituzionale, le “ragioni” poste a base della deroga.

[351] L. 23 dicembre 2000 n. 388, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001).

[352] Entrambi gli articoli si riferiscono ai comportamenti discriminatori compiuti non solamente nei riguardi di cittadini stranieri non comunitari – destinatari della gran parte delle disposizioni del testo unico – ma anche di cittadini italiani, di apolidi e di cittadini di altri Stati membri dell’Unione europea presenti in Italia.

[353] In tema giova menzionare l’art. 13 della legge 9 dicembre 1977, n. 903, Parità di trattamento tra uomini e donne in materia di lavoro il quale, aggiungendo un secondo comma all’art. 15 della legge 20 maggio 1970, n, 300 (Statuto dei lavoratori), ha previsto la nullità di patti o atti diretti “a fini di discriminazione politica, religiosa, razziale, di lingua o di sesso”.

[354] L. 13 ottobre 1975, n. 654, Ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale, aperta alla firma a New York il 7 marzo 1966.

[355] D.L. 26 aprile 1993, n. 122, conv. con mod. in L. 25 giugno 1993, n. 205, Misure urgenti in materia di discriminazione razziale, etnica e religiosa.

[356] D.Lgs. 9 luglio 2003, n. 215, Attuazione della direttiva 2000/43/CE per la parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica.

[357] Si veda Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per le pari opportunità, Decreto 16 dicembre 2005, Istituzione dell’elenco delle associazioni ed enti legittimati ad agire in giudizio in nome, per conto o a sostegno del soggetto passivo di discriminazione basata su motivi razziali o etnici di cui all’articolo 5 del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215.

[358] D.P.C.M., 11 dicembre 2003, Costituzione e organizzazione interna dell’ufficio per promozione della parità di trattamento e la rimozione delle discriminazioni, di cui all’art. 29 della legge comunitaria 1° marzo 2002, n. 39.

[359] Decreto del ministro dell’interno 30 gennaio 2004, Istituzione del Comitato contro la discriminazione e l’antisemitismo.

[360] D.Lgs. 9 luglio 2003, n. 216, Attuazione della direttiva 2000/78/CE per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro.

[361] D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131.

[362] D.L. 9 settembre 2002, n. 195, conv. con mod. in L. 9 ottobre 2002, n. 222.

[363] Da intendersi nel senso che il lavoratore debba aver svolto un’attività di durata minima di almento un trimestre (Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, decisione 31 marzo 2006, n. 4).

[364] La legge 189 fissava il termine a due mesi dalla data di pubblicazione della legge, 10 novembre 2002. Poiché tale giorno era festivo, il termine è stato prorogato di diritto al giorno seguente non festivo (ex art. 2963 cc) ossia all’11 novembre 2002.

[365] Comitato parlamentare di controllo sull’attuazione dell’accordo di Schengen, di vigilanza sull’attività di Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione, Audizione del prefetto Anna Maria D’Ascenzo, capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno, e del prefetto Alessandro Pansa, direttore centrale dell’immigrazione e della Polizia delle frontiere del Ministero dell’Interno, 11 novembre 2004.

[366] Ibidem, p. 282.

[367] Dati leggermente diversi da quelli sopra indicati si ricavano dal Documento programmatico relativo all’immigrazione adottato dal Governo nel 2005 che fa riferimento a 641.599 permessi di soggiorno rilasciati a seguito della regolarizzazione (DPR 13 maggio 2005, Approvazione del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, per il triennio 2004-2006).

[368] Per la determinazione del contributo e la destinazione delle quote si vedano i decreti del Ministro del lavoro del 26 agosto 2002, Attuazione dell’art. 33, comma 6, della L. 30 luglio 2002, n. 189, in materia di immigrazione ed asilo e del 28 ottobre 2002, Attuazione dell’art. 1, comma 7, della legge 9 ottobre 2002, n. 222, in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari.

[369] Corte dei conti, Relazione concernente l’indagine di controllo sulla «Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell’immigrazione. Regolamentazione e sostegno all’immigrazione. Controllo dell’immigrazione clandestina, Programma di controllo 2003, 24 marzo 2004

[370] Corte di Cassazione, Sez. unite civili, sentenza 26 maggio 1997, n. 4674.

[371] La Convenzione di Ginevra è stata ratificata dall’Italia con la legge 24 luglio 1954, n. 722, Ratifica ed esecuzione della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951. Anche le modifiche apportate alla Convenzione dal Protocollo di New York sono state recepite nel nostro ordinamento con la legge 14 febbraio 1970, n. 95.

[372] La Convenzione è stata ratificata con la L. 23 dicembre 1992, n. 523, Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità europee, con processo verbale, fatta a Dublino il 15 giugno 1990.

[373] D.L. 30 dicembre 1989, n. 416 (conv. con mod. in L. 28 febbraio 1990, n. 39), Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato. Si tratta della prima legge organica in materia di immigrazione e di asilo, successivamente abrogata dalla L. 40/1998 (ora confluita nel testo unico in materia di immigrazione), ad eccezione dell’art. 1, tuttora vigente, recante la disciplina dell’esercizio del diritto di asilo. Fino al 1998, dunque, sia la disciplina dell’immigrazione, sia quella relativa al diritto di asilo erano contenute in un unico provvedimento normativo; a partire da quella data la normativa in materia di immigrazione si è consolidata nel testo unico, mentre il diritto di asilo ha continuato a trovare il suo fondamento normativo in un provvedimento di carattere emergenziale come il D.L. 416/1989.

[374] L. 30 luglio 2002, n. 189, Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.

[375] D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero.

[376] L. 24 luglio 1954, n. 722, Ratifica ed esecuzione della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951.

[377] Legge 23 dicembre 1992, n. 523, Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità europee, con processo verbale, fatta a Dublino il 15 giugno 1990.

[378] D.P.R. 15 maggio 1990, n. 136, Regolamento per l’attuazione dell’art. 1, comma 2, del D.L. 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, in materia di riconoscimento dello status di rifugiato.

[379] Relazione illustrativa del d.d.l. A.S. 795.

[380] D.P.R. 16 settembre 2004, n. 303, Regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato.

[381] Si tratta dei delitti per i quali il codice prevede l’arresto obbligatorio in flagranza: i delitti per i quali è stabilita la pena dell’ergastolo o della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni, delitti contro la personalità dello Stato, rapina, estorsione, illegale fabbricazione, vendita e detenzione di armi, delitti per finalità di terrorismo o di eversione ecc.

[382] D.P.R. 13 maggio 2005, Approvazione del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, per il triennio 2004-2006.

[383] DPR 16 settembre 2004, n. 303, Regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato.

[384] Si veda l’audizione del prefetto Anna Maria D’Acenzo, capo del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno presso il Comitato Schenghen (seduta del 15 novembre 2005).

[385] Il 28 settembre 2000, il Consiglio dell’Unione Europea ha istituito il Fondo Europeo per i Rifugiati (Decisione del Consiglio Europeo n. 2000/596/CE, cd. “Decisione FER”), per sostenere le azioni degli Stati membri dell’Unione in merito alle condizioni di accoglienza, integrazione e rimpatrio volontario di richiedenti asilo, rifugiati e profughi. La Decisione introduce un nuovo sistema di gestione degli interventi, che affida a ciascuno Stato membro il compito di individuare, sulla base della situazione esistente nei singoli Paesi, le carenze nel campo dell’accoglienza, dell’integrazione e del rimpatrio volontario e le azioni da intraprendere per far fronte alle specifiche esigenze riscontrate a livello nazionale, attraverso la predisposizione di un apposito programma di attuazione FER. Le risorse finanziarie del FER vengono ripartite fra gli Stati membri, ai quali viene affidata la responsabilità dell’attuazione delle azioni che beneficiano del sostegno comunitario e quindi la selezione, la sorveglianza, il controllo e la valutazione dei singoli progetti. In Italia, l’Autorità Responsabile è il Ministero dell’Interno.

[386] Corte dei conti, Relazione concernente l’indagine di controllo sulla «Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell’immigrazione. Regolamentazione e sostegno all’immigrazione. Controllo dell’immigrazione clandestina, Programma di controllo 2004, 11 marzo 2005, pag. 78-79.

[387] D.Lgs. 30 maggio 2005, n. 140, Attuazione della direttiva 2003/9/CE che stabilisce norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.

[388] Quest’ultima proposta, sottoscritta da 63 deputati di Alleanza nazionale e con primo firmatario il capogruppo, on. Anedda, è stata presentata dopo che il Presidente di Alleanza nazionale, nonché vice Presidente del Consiglio in carica, l’on. Fini, si era espresso favorevolmente sull’inizio di un dibattito sulla concessione dei diritto di voto amministrativo per gli immigrati (7 ottobre 2003).

[389] Si veda l’intervento della relatrice sulla discussione del testo unificato delle p.d.l. 204 e abbinate in tema di cittadinanza Camera dei deputati, I Commissione, seduta del 16 maggio 2005).

[390] Lo stesso articolo sopprime, nella regione, le circoscrizioni provinciali e basa l’ordinamento degli enti locali “sui comuni e sui liberi consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria”.

[391] Una selezione di contributi dottrinari sulla materia oggetto del presente dossier è rinvenibile nel dossier del Servizio studi Il riconoscimento del diritto di voto ai cittadini stranieri (Documentazione e ricerche n. 68, 15 ottobre 2003).

[392] La legge ha modificato a tal fine gli artt. 4 e 6 della legge 24 gennaio 1979, n. 18, che disciplina l’elezione dei rappresentanti dell’Italia al Parlamento europeo.

[393] D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

[394] D.Lgs. 12 aprile 1996, n. 197, Attuazione della direttiva 94/80/CE concernente le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione europea che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza.

[395] Deliberazione del Consiglio comunale n. 105 del 27 luglio 2004 di modifica dello statuto comunale.

[396] L’atto di annullamento è stato adottato con il D.P.R. 17 agosto 2005. Il parere del Consiglio di Stato (Sez. I) è il n. 9771/04 del 16 marzo 2005.

[397] Si vedano per il comune di Ancona il D.P.R., Annullamento straordinario, ai sensi dell’articolo 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, dell’articolo 15 dello statuto del Comune di Ancona, come modificato con la deliberazione n. 38 del 21 aprile 2005 del Consiglio comunale di Ancona (relativo alle elezioni circoscrizionali); e il D.P.R. 3 aprile 2006, Annullamento straordinario, ai sensi dell’articolo 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, della deliberazione n. 108 del 29 settembre 2005, del consiglio comunale di Ancona nella parte in cui dispone la modifica degli articoli 5 e 12 dello statuto del comune di Ancona (relativa alle elezioni del sindaco e del Consiglio comunale) e per il comune di Torino, il D.P.R. 20 marzo 2006, Annullamento straordinario, ai sensi dell’articolo 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, della deliberazione n. 108 del 21 luglio 2005 del Consiglio comunale di Torino nella parte in cui dispone l’inserimento del comma 1-bis all’articolo 47, dello statuto del Comune di Torino (relativo alle elezioni circoscrizionali).

[398] Sentenza 29 novembre - 6 dicembre 2004, n. 379, con cui la Corte costituzionale afferma la legittimità dell’art. 15, co, 1, dello statuto dell’Emilia-Romagna che garantisce a tutti i residenti, compresi gli immigrati, il diritto di voto nei referendum regionali.

[399] La Corte costituzionale con la sentenza 16 novembre 2004 - 2 dicembre 2004, n. 372 ha stabilito che va dichiarata inammissibile, tra le altre, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 6, dello statuto della Regione Toscana: secondo il quale “la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l’estensione del diritto di voto agli immigrati”.

[400] L. 8 marzo 2006, n. 124, Modifiche alla legge 5 febbraio 1992, n. 91, concernenti il riconoscimento della cittadinanza italiana ai connazionali dell’Istria, di Fiume e della Dalmazia e ai loro discendenti.

[401] L. 5 febbraio 1992, n. 91, Nuove norme sulla cittadinanza.

[402] D.Lgs. del Capo provvisorio dello Stato 28 novembre 1947, n. 1430, Esecuzione del Trattato di pace fra l’Italia e le Potenze Alleate ed Associate, firmato a Parigi il 10 febbraio 1947.

[403] L. 14 marzo 1977, n. 73, Ratifica ed esecuzione del trattato tra la Repubblica italiana e la Repubblica socialista federativa di Jugoslavia, con allegati, nonché dell’accordo tra le stesse Parti, con allegati, dell’atto finale e dello scambio di note, firmati ad Osimo (Ancona) il 10 novembre 1975.

[404] Più precisamente: le persone, facenti parte del gruppo etnico italiano, che alla data del 10 giugno 1940 erano cittadini italiani ed avevano la loro residenza permanente sul territorio di cui all’articolo 21 del Trattato di pace del 1947, e i loro discendenti nati dopo il 10 giugno 1940.

[405] L. 13 giugno 1912, n. 555, Sulla cittadinanza italiana.

[406] L. 21 aprile 1983, n. 123, Disposizioni in materia di cittadinanza.

[407] Circolare 28 settembre 1993, n. K.60.1, Legge 5 febbraio 1992, n. 91 – Nuove norme in materia di cittadinanza – Linee interpretative.

[408] L. 22 dicembre 1994, n. 736, Modifica dell’articolo 17 della Legge 5 febbraio 1992, n. 91, concernente la proroga del termine per il riacquisto della cittadinanza italiana.

[409] L. 23 dicembre 1996, n. 662, Misure di razionalizzazione della finanza pubblica.

[410] Si tratta della la condanna per uno dei delitti previsti nel libro secondo, titolo I, capi I, II e III, del codice penale; della la condanna per un delitto non colposo per il quale la legge preveda una pena edittale non inferiore nel massimo a tre anni di reclusione; ovvero la condanna per un reato non politico ad una pena detentiva superiore ad un anno da parte di una autorità giudiziaria straniera, quando la sentenza sia stata riconosciuta in Italia; o della sussistenza di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica.

[411] Salvi i casi previsti dall’art. 4 della legge, nel quale si richiede specificamente l’esistenza di un rapporto di pubblico impiego, si considera che abbia prestato servizio alle dipendenze dello Stato chi sia stato parte di un rapporto di lavoro dipendente con retribuzione a carico del bilancio dello Stato (D.P.R. 572/1993, art. 1, co. 2, lett. c)).

[412] La L. cost. 30 maggio 2003, n. 1 ha aggiunto un periodo al primo comma dell’art. 51, che, pertanto, attualmente così recita: “Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”.

[413] Il testo della modifica riprende sostanzialmente il contenuto di analoga proposta di legge costituzionale approvata sul finire della XIII legislatura alla Camera in prima lettura con amplissimo consenso. La Commissione Affari costituzionali del Senato cui è stato assegnato il testo (S. 4974) non ha iniziato l’esame in sedere referente per il sopraggiunto scioglimento delle Camere.

[414] L. cost. 31 gennaio 2001, n. 2, Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei Presidenti delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano.

[415] L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione.

[416] Si tratta delle disposizioni presenti nella L. 81/1993, Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale; nel Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati di cui al D.P.R. n. 361/1957; nella L. 43/1995, Nuove norme per l’elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario e in alcune leggi delle regioni a statuto speciale Valle d’Aosta, Trentino Alto-Adige e Friuli Venezia Giulia disciplinanti il sistema elettorale locale.

[417] Si tratta degli articoli 2, comma 2 e 7, comma 1, della Legge regionale 13 novembre 2002, n. 21, Modificazioni alla legge regionale 12 gennaio 1993, n. 3 recante Norme per l’elezione del Consiglio regionale della Valle d’Aosta.

[418] Il riferimento è alla L.Cost. 2/2001, sopra richiamata.

[419] Legge 8 aprile 2004, n. 90, Norme in materia di elezione dei membri del Parlamento europeo e altre disposizioni inerenti ad elezioni da svolgersi nell’anno 2004.

[420] L. 3 giugno 1999, n. 157, Nuove norme in materia di rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie e abrogazione delle disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e partiti politici.

[421] D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

[422] Si ricorda, infatti, che in materia era già intervenuto l’art. 13 della Legge 6 luglio 2002, n, 137, Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici, che aveva conferito al Governo una delega per il riassetto, tra l’altro, delle disposizioni in tema di parità e pari opportunità tra uomo e donna. Scaduto inutilmente il termine per l’esercizio della delega, la successiva legge 27 luglio 2004, n. 186, di conversione del decreto legge 28 maggio 2004, n. 136, recante Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione. Disposizioni per la rideterminazione di deleghe legislative e altre disposizioni connesse, ha riproposto la stessa delega richiamando anche gli stessi principi e criteri direttivi. Ancora una volta, tuttavia, la delega non è stata esercitata.

[423] L. 28 novembre 2005, n. 246, Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005.

[424] Lo schema di decreto legislativo in esame, trasmesso alla Presidenza della Camera il 31 gennaio 2006 (atto n. 602), è stato esaminato dalla Commissione Affari costituzionali nelle sedute del 7, 8 e 15 febbraio 2006. La Commissione tuttavia, ha accertato l’insussistenza delle condizioni per poter procedere a deliberazioni definitive sul provvedimento poiché esso risultava non ancora corredato del prescritto parere del Consiglio di Stato, reso il successivo 27 febbraio, durante il periodo di scioglimento delle Camere.

[425] L. 4 aprile 2001, n. 154, Misure contro la violenza nelle relazioni familiari.

[426] L. 10 aprile 1991, n. 125, Azioni positive per la realizzazione della parità uomo-donna nel lavoro.

[427] L. 9 dicembre 1977, n. 903, Parità di trattamento tra uomini e donne in materia di lavoro.

[428] L. 25 febbraio 1992, n. 215, Azioni positive per l’imprenditoria femminile.

[429] L. 15 luglio 2002, n. 145, Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato.

[430] Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (art. 7, co. 1 e art. 57).

[431] D.Lgs. 31 luglio 2003, n. 226, Trasformazione della Commissione nazionale per la parità in Commissione per le pari opportunità tra uomo e donna, a norma dell’articolo 13 della legge 6 luglio 2002, n. 137.

[432] L. 6 luglio 2002 n. 137, Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici.

[433] L. 23 agosto 1988, n. 400, Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il comma 2 del citato art. 21 è abrogato dal decreto legislativo in commento.

[434] L. 22 giugno 1990, n. 264, Norme sulla composizione ed i compiti della Commissione di cui al comma 2 dell’articolo 21 della L. 23 agosto 1988, n. 400. La legge è stata interamente abrogata dal decreto legislativo in commento.

[435] In attuazione di tale disposto, il ministro per le pari opportunità ha adottato il D.M. 19 maggio 2004, n. 275, Regolamento recante norme per l’organizzazione ed il funzionamento della Commissione per le pari opportunità fra uomo e donna ai sensi dell’articolo 6, comma 2, del D.Lgs. 31 luglio 2003, n. 226.

[436] D.Lgs. 9 luglio 2003, n. 215, Attuazione della direttiva 2000/43/CE per la parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica.

[437] L. 1° marzo 2002, n. 39, Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2001.

[438] Direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, sull’attuazione del principio della parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica.

[439] Si veda la sentenza della Corte costituzionale del 15 novembre 1967, n. 120.

[440] L. 13 ottobre 1975, n. 654, Ratifica ed esecuzione della convenzione internazionale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale, aperta alla firma a New York il 7 marzo 1966.

[441] Di cui al D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

[442] D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

[443] A norma del quale le presunzioni non stabilite dalla legge sono lasciate alla prudenza del giudice che non deve ammettere che presunzioni gravi, precise e concordanti.

[444] Si tratta del personale che, in deroga a quanto previsto dall’articolo 2, commi 2 e 3, del T.U. in ordine alla “privatizzazione” del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, rimane in regime di diritto pubblico ed è disciplinato dai rispettivi ordinamenti: Si tratta di: magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati e procuratori dello Stato, personale militare e delle Forze di polizia di Stato, personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia e di altre specifiche categorie di personale.

[445] Tale elenco è stato approvato con D.M. 16 dicembre 2005.

[446] Si tratta di associazioni, enti ed altri organismi privati che svolgono attività per favorire l’integrazione sociale degli stranieri ai sensi del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’art. 1, comma 6, del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286.

[447] Il ministro per le pari opportunità ha trasmesso alla Presidenza della Camera, il 27 gennaio 2006, la prima Relazione sull’effettiva applicazione del principio di parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica e sull’efficacia dei meccanismi di tutela, redatta dall’Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali (UNAR). Cfr. DOC CCXXV, n. 1.

[448] In attuazione di tale disposizione è stato adottato il D.P.C.M. 11 dicembre 2003.

[449]A.C. 3947, XIII legislatura.

[450] La legislazione vigente sui c.d. culti ammessi, recata dalla citata L. 1159/1929 (art. 2) stabilisce che: “Gli istituti di culti diversi dalla religione dello Stato possono essere eretti in ente morale, con regio decreto su proposta del Ministro per la giustizia e gli affari di culto, di concerto col Ministro per l’interno, uditi il Consiglio di Statoe il Consiglio dei ministri”. Per quanto riguarda gli enti cattolici, l’art. 1 della L. 20 maggio 1985, n. 222, prevede che: “Gli enti costituiti o approvati dall’autorità ecclesiastica, aventi sede in Italia, i quali abbiano fine di religione o di culto, possono essere riconosciuti come persone giuridiche agli effetti civili con decreto del Presidente della Repubblica, udito il parere del Consiglio di Stato”.

[451] L. 15 maggio 1997, n. 127, Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo. Gli atti per i quali rimane obbligatorio il parere del Consiglio di Stato sono:

§ gli atti normativi del Governo e dei singoli ministri, ai sensi dell’articolo 17 della L. 400/1988;

§ i testi unici ;

§ i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica;

§ gli schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti da uno o più ministri.

[452]L. 22 dicembre 1973, n. 903, Istituzione del Fondo di previdenza del clero e dei ministri di culto delle confessioni religiose diverse dalla cattolica e nuova disciplina dei relativi trattamenti pensionistici.

[453] La norma, dunque, è diretta sia alle confessioni che hanno stipulato intese, sia a quelle che non lo hanno fatto.

[454] L. 27 maggio 1929, n. 810, Esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del Concordato, sottoscritti in Roma, fra la Santa Sede e l’Italia, l’11 febbraio 1929.

[455] Entrambi ratificati dalla L. 25 marzo 1985, n. 121, Ratifica ed esecuzione dell’Accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma il 18 febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato lateranense dell’11 febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede.

[456] L. 24 giugno 1929, n. 1159, Disposizioni sull’esercizio dei culti ammessi nello Stato e sul matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti medesimi.

[457] R.D. 28 febbraio 1930, n. 289, Norme per l’attuazione della legge n. 1159/1929, sui culti ammessi nello Stato e per coordinamento di essa con le altre leggi dello Stato.

[458] L. 15 maggio 1997, n. 127, Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo. Gli atti per i quali rimane obbligatorio il parere del Consiglio di Stato sono:

§ gli atti normativi del Governo e dei singoli ministri, ai sensi dell’articolo 17 della L. 400/1988;

§ i testi unici ;

§ i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica;

§ gli schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti da uno o più ministri.

[459]Presidenza del Consiglio, Servizio per i rapporti con le confessioni religiose e per le relazioni istituzionali.

[460]Come in precedenza ricordato, il parere del Consiglio di Stato in materia non è obbligatorio, pur essendo sempre riservata all’Amministrazione la facoltà di richiederlo.

[461]Presidenza del Consiglio, Servizio per i rapporti con le confessioni religiose e per le relazioni istituzionali.

[462]Cfr. Camera dei deputati, Assemblea, seduta del 1 dicembre 2004, Svolgimento dell’interrogazione a risposta immediata n. 3-03938 (Iniziative volte alla stipula di intese con le comunità islamiche), intervento del Ministro per i rapporti con il Parlamento, on. Giovanardi.

[463]L’art. 4 della legge 11 dicembre 1984, n. 839, Norme sulla Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, ha fatto obbligo al Servizio del contenzioso diplomatico presso il Ministero degli affari esteri anche di provvedere alla comunicazione alle Presidenze delle Camere di “tutti gli atti internazionali ai quali la Repubblica si obbliga nella relazioni estere, trattati, convenzioni, scambi di note, accordi ed altri atti comunque denominati”.

[464] L.15 luglio 2002, n. 145, Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato.

[465] Di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

[466] Va qui brevemente ricordato che il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha istituito un certo numero di agenzie e ha dettato una disciplina generale in materia, configurando le agenzie stesse come strutture con carattere tecnico operativo, incardinate nella organizzazione ministeriale, provviste di una parziale autonomia.

[467] Ai sensi dell’art. 46 del medesimo D.Lgs. 165/2001, L’ARAN ha la rappresentanza legale delle pubbliche amministrazioni agli effetti della contrattazione collettiva nazionale ed esercita a livello nazionale, in base agli indirizzi ricevuti, ogni attività relativa alle relazioni sindacali, alla negoziazione dei contratti collettivi e all’assistenza delle pubbliche amministrazioni ai fini dell’uniforme applicazione dei contratti collettivi. Le stesse amministrazioni possono avvalersi dell’assistenza dell’ARAN ai fini della contrattazione integrativa. L’ARAN cura inoltre le attività di studio, monitoraggio e documentazione necessarie all’esercizio della contrattazione collettiva.

L’ARAN ha personalità giuridica di diritto pubblico e autonomia organizzativa e contabile nei limiti del proprio bilancio. Essa definisce con propri regolamenti le norme concernenti l’organizzazione interna, il funzionamento e la gestione finanziaria.

[468] Del quale fanno parte, ai sensi del citato art. 1, co. 2: “tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale”.

[469] La disciplina previgente prevedeva una durata non inferiore a due anni e non superiore a sette, salvo rinnovo.

[470] D.L. 30 giugno 2005, n. 115, Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione, conv. con mod. in L. 17 agosto 2005, n. 168, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115, recante disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione. Disposizioni in materia di organico del personale della carriera diplomatica, delega al Governo per l’attuazione della direttiva 2000/53/CE in materia di veicoli fuori uso e proroghe di termini per l’esercizio di deleghe legislative.

[471] D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della L. 23 ottobre 1992, n. 421.

[472] Ad opera dell’art. 3, co. 147, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004).

[473] Si veda supra, in riferimento all’art. 1.

[474] D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

[475] In materia, è intervenuto D.P.R. 23 aprile 2204, n. 108, Regolamento sui ruoli della dirigenza delle Amministrazioni dello Stato.

[476] Al fine di agevolare le procedure di mobilità, l’art. 3-bis del D.L. 28 maggio 2004, n. 136, Disposizioni urgenti per garantire al funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione, conv. con mod. in L. 186/2004, ha soppresso da tale disciplina il riferimento ai decreti con i quali il ministro per la funzione pubblica, sentite l’amministrazione di provenienza e quella di destinazione, avrebbe dovuto disporre il suddetto transito.

[477] Si ricorda che il meccanismo del corso-concorso, già previsto in materia dall’art. 28 del D.Lgs. 29/1993, era stato soppresso dall’art. 10 del D.Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, Ulteriori disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80.

[478] La durata del corso (prima fissata in quindici mesi) è stata modificata dall’art. 34, co. 25 della L. 27 dicembre 2002, n. 289, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).

[479] In materia sono intervenuti il D.P.C.M. 29 settembre 2004, n. 295 Regolamento recante modalità di riconoscimento dei titoli post-universitari considerati utili ai fini dell’accesso al corso-concorso selettivo di formazione dirigenziale, ai sensi dell’articolo 28, comma 3, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e il D.P.C.M. 11 febbraio 2005, n. 118, Regolamento recante modalità di individuazione delle posizioni professionali di dipendenti privati, equivalenti a quelle di dipendenti pubblici, per l’ammissione al corso-concorso selettivo di formazione dirigenziale, bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione.

[480] Quest’ultima specificazione è stata introdotta dall’art. 5-ter del D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, Disposizioni urgenti per l’università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché altre misure urgenti, convertito con modificazioni dalla L. 43/2005.

[481] Quest’ultima indicazione è stata introdotta dall’art. 14, co. 1, della L. 29 luglio 2003, n. 229, Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione. Legge di semplificazione 2001.

[482] In attuazione della disposizione è stato adottato il D.P.R. 24 settembre 2004, n. 272, Regolamento di disciplina in materia di accesso alla qualifica di dirigente ai sensi dell’art. 28, comma 5, del D.Lgs. 31 marzo 2001, n. 165.

[483] D.Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, “Ulteriori disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80”.

[484] D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, Disciplina delle funzioni dirigenziali nella Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo.

[485] Si segnala che l’art. 1, co. 309, della L. 266/2005 (legge finanziaria 2006) ha disposto la disapplicazione delle disposizioni in commento con riferimento ai dirigenti dell’Agenzia per i servizi sanitari regionali (di cui al D.Lgs. 115/1998). L’intervento, motivato con l’esigenza di assicurare con carattere di continuità la realizzazione del programma di attività connessa allo svolgimento dei compiti per la riduzione delle liste di attesa, è limitato agli anni 2006, 2007, 2008.

[486] Di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

[487] L. 7 febbraio 1979, n. 29, Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori a fini previdenziali.

[488] Si tratta dei dirigenti di cui all’art. 19, co. 10, del D.Lgs. 165/2001 i quali, secondo il testo del co. 10 riformulato dall’art. 3 della legge in esame, possono essere chiamati a svolgere funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento, ivi compresi quelli presso i collegi di revisione degli enti pubblici in rappresentanza di amministrazioni ministeriali.

[489] L. 27 luglio 1962, n. 1114, Disciplina della posizione giuridica ed economica dei dipendenti statali autorizzati ad assumere un impiego presso Enti od organismi internazionali o ad esercitare funzioni presso Stati esteri.

[490] Per le disposizioni di attuazione già adottate, si rinvia all’illustrazione degli articoli.

[491] L. 27 dicembre 1997, n. 449, Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica.

[492] D.L. 28 maggio 2004, n. 136, Disposizioni urgenti per garantire al funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione, conv. con mod. in L. 186/2004.

[493] D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 381, Modifiche al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 287, concernenti il riordino della Scuola superiore della pubblica amministrazione, a norma dell’articolo 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137.

[494] L. 6 luglio 2002, n. 137, Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici.

[495] Con il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 287, Riordino della Scuola superiore della pubblica amministrazione e riqualificazione del personale delle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

[496] L. 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa, c.d. “Legge Bassanini 1”.

[497] D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59; e D.Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, Ulteriori disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del D.Lgs. 31 marzo 1998, n.80. Tali decreti sono stati successivamente abrogati (e parzialmente confluiti) nel Testo unico sul pubblico impiego di cui al D.L.gs.30 marzo 2001, n. 165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

[498] D.L. 30 giugno 2005, n. 115, Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di settori della pubblica amministrazione, conv. con mod. in L. 17 agosto 2005, n. 168.

[499] D.L. 30 dicembre 2005 n. 273, Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti, conv. con mod. in L. 23 febbraio 2006, n. 51.

[500] Legge 27 luglio 2005, n. 154, Delega al Governo per la disciplina dell’ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria.

[501] L. 15 dicembre 1990, n. 395, Ordinamento del corpo di polizia penitenziaria.

[502] L. 1 aprile 1981, n. 121, Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza.

[503] L. 27 dicembre 1997 n. 449, Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica.

[504] D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

[505] L. 26 luglio 1975, n. 354, Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della libertà.

[506] L. 23 agosto 1988, n. 400, Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri. L’art. 17 della legge disciplina l’esercizio della potestà regolamentare del Governo e dei singoli Ministri.

[507] Con D.P.R. 6 marzo 2001, n. 55.

[508] D.Lgs. 15 febbraio 2006, n. 63, Ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria, a norma della legge 27 luglio 2005, n. 154.

[509] D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato.

[510] L. 28 luglio 1999, n. 266, Delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica e prefettizia, nonché disposizioni per il restante personale del Ministero degli affari esteri, per il personale militare del Ministero della difesa, per il personale dell’Amministrazione penitenziaria e per il personale del Consiglio superiore della magistratura.

[511] L. 29 marzo 2001, n. 86, Disposizioni in materia di personale delle Forze armate e delle Forze di polizia.

[512] Gli accordi decentrati sono stipulati tra una delegazione di parte pubblica presieduta dai titolari degli uffici centrali e territoriali individuati dall’Amministrazione entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica di cui sopra, ed una delegazione sindacale composta dai rappresentanti delle corrispondenti strutture territoriali delle organizzazioni sindacali firmatarie dell’ipotesi di accordo quadriennale.

[513] La disposizione richiamata è volta a consentire agli attuali titolari delle posizioni apicali (tutti provenienti da altre amministrazioni dello Stato) di consolidare la loro permanenza nell’Amministrazione penitenziaria.

[514] L. 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

[515] L. 11 febbraio 2005, n. 15, Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa.

[516] D.L. 14 marzo 2005, n. 35 (conv. con mod. in legge 14 maggio 2005, n. 80), Disposizioni urgenti nell’àmbito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale.

[517] L’art. 21 della L. 15/2005 ha inoltre provveduto a corredare tutti gli articoli della L. 241/2005 delle rispettive rubriche, al fine di facilitarne la lettura e adeguare la legge alle moderne tecniche di redazione dei testi normativi.

[518] Cfr. la relazione presentata dalla I Commissione della Camera a conclusione dell’esame in sede referente (A.C. 3890-A).

[519] La previsione del ricorso, da parte delle amministrazioni pubbliche, agli strumenti del diritto privato per la realizzazione dei propri fini istituzionali trova precedenti nella XIII legislatura nell’art. 106 del testo di riforma costituzionale approvato dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, e nell’art. 2 del progetto di riforma della L. 241/1990 approvato dalla Camera dei deputati il 25 ottobre 2000 e poi decaduto per la fine della legislatura (A.S. 4860).

[520] In tal senso era orientato il testo originario del disegno di legge presentato dal Governo (A.S. 1281).

[521] D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell’amministrazione digitale.

[522] Il responsabile del procedimento cura gli atti istruttori necessari per l’adozione del provvedimento, tra cui l’indizione della conferenza di servizi (se è competente, altrimenti ne propone l’indizione). Parimenti, il responsabile adotta il provvedimento o (se non competente) trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione.

[523] Una clausola finale esclude l’applicabilità delle disposizioni in commento alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale avviati su istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.

[524] L. 11 febbraio 1994, n. 109, Legge quadro in materia di lavori pubblici.

[525] Tutela ambientale; paesaggistico-territoriale; del patrimonio storico-artistico; della salute.

[526] Il testo in esame attribuisce anche alla Conferenza Stato-regioni ed alla Conferenza unificata, in determinate ipotesi, competenze decisionali sulle materie in oggetto.

[527] Gli artt. 37-bis e seguenti della L. 109/1994 recano la disciplina della finanza di progetto (project financing) introdotta, in maniera organica, nel nostro ordinamento dalla L. 415/1998. La finanza di progetto ha lo scopo di favorire il ricorso alla particolare forma di realizzazione di lavori pubblici denominata concessione di costruzione e gestione di lavori pubblici, quale strumento attraverso cui convogliare capitali privati nella realizzazione di opere pubbliche. La differenza di fondo rispetto alla precedente normativa sulla concessione e quella che disciplina il project financing consiste nell’iniziativa del procedimento: mentre prima dell’innovazione normativa introdotta dalla L. 415/1998 era solo l’amministrazione aggiudicatrice che dava avvio alla procedura che si concludeva con il contratto di concessione di costruzione e gestione, le nuove regole sul project financing hanno attribuito al privato – promotore – una funzione decisiva di individuazione e di proposta di opere pubbliche (o di pubblica utilità) realizzabili attraverso il ricorso alla concessione di costruzione e gestione.

[528] L. 24 dicembre 1993, n. 537 Interventi correttivi di finanza pubblica.

[529] Nei casi in cui, cioè, la P.A. è chiamata solo a verificare la sussistenza dei presupposti di legge, senza bisogno di procedere discrezionalmente ad una ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti.

[530] Difesa nazionale, pubblica sicurezza, immigrazione, amministrazione della giustizia, amministrazione delle finanze, tutela della salute e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell’ambiente.

[531] In attuazione della disposizione è stato emanato il D.P.R. 300/1992.

[532] L’esecutorietà del provvedimento amministrativo si sostanzia nel potere dell’Amministrazione di portare ad esecuzione, anche coattivamente e contro la volontà del soggetto passivo, se necessario, i propri provvedimenti senza dover ricorrere al giudice.

[533] È affidato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo il giudizio sulle controversie in materia di determinazione e corresponsione dell’indennizzo.

[534] La legge finanziaria 2005 (L. 30 dicembre 2004, n. 311), all’art. 1, co. 136, aveva in precedenza disposto che le pubbliche amministrazioni, per conseguire risparmi o minori oneri, possono sempre disporre l’annullamento d’ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche quando l’esecuzione di questi ultimi sia ancora in corso. Laddove l’annullamento incida su rapporti di tipo contrattuale o convenzionale, la pubblica amministrazione deve tenere indenni le controparti private dagli eventuali pregiudizi patrimoniali derivanti: in tali casi l’annullamento d’ufficio non può comunque essere disposto se siano trascorsi oltre tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento di primo grado, anche se la sua esecuzione sia ancora in atto.

[535] D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196. In base all’art. 60, i dati “supersensibili” possono essere oggetto di trattamento da parte della pubblica amministrazione – al fine di corrispondere ad una richiesta di accesso a documenti – quando la situazione giuridicamente rilevante che si intende far valere è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale o inviolabile.

[536] In tal senso la citata relazione della Commissione affari costituzionali del Senato all’Aula. Nella relazione si richiama anche la lett. e) del co. 2° dell’art. 117 (tutela della concorrenza), visto che possono essere definite regole dirette ad assicurare la concorrenza nel mercato e per il mercato “ivi comprese quelle che debbono essere osservate dalle pubbliche amministrazioni per la scelta dei contraenti pubblici o privati”. Si osserva inoltre, con riferimento alla lett. l), che l’ambito oggettivo della materia “giustizia amministrativa” non può considerarsi coincidente con le disposizioni sulla giurisdizione amministrativa e con la disciplina processuale in senso stretto, comprendendo anche le disposizioni che attengono ai profili sostanziali della tutela giurisdizionale nei confronti della P.A., per cui la riserva di competenza statale “potrebbe ritenersi comprensiva dei principi e delle norme che configurano gli atti amministrativi come oggetto di possibile sindacato giurisdizionale”.

[537]Camera dei deputati, Assemblea, seduta del 18 giugno 2001, Allegato contenente le dichiarazioni programmatiche del Governo.

[538]Cfr. Dichiarazioni programmatiche del Governo, giugno 2001, cit..

[539] L. 27 dicembre 2002, n. 289.

[540]L. 16 gennaio 2003, n. 3, Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione.

[541]L. 30 dicembre 2004, n. 311.

[542]Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Decreto 18 dicembre 2001, Organizzazione interna del Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie.

[543] D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, Codice in materia di protezione dei dati personali.

[544] D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

[545] D.Lgs. 5 dicembre 2003, n. 343, Modifiche ed integrazioni al D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma dell’articolo 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137. A tal fine, il D.Lgs. 343 ha aggiunto i commi 6-ter e 6-sexies all’art. 10 del D.Lgs. 303/1999.

[546] Si ricorda che l’art. 27 della L. 16 gennaio 2003, n. 3, Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione, aveva autorizzato l’emanazione di un regolamento di delegificazione finalizzato alla soppressione dell’AIPA e del Centro tecnico, e alla contestuale istituzione di un’Agenzia nazionale per l’innovazione tecnologica. Il regolamento non è stato adottato essendo intervenuto in proposito, come ricordato, il D.Lgs. 196/2003.

[547]D.Lgs. 28 febbraio 2005, n. 42, Istituzione del sistema pubblico di connettività e della rete internazionale della pubblica amministrazione, a norma dell’articolo 10, della legge 29 luglio 2003, n. 229.

[548]D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell’amministrazione digitale.

[549]D.Lgs. 5 aprile 2006, n. 159, Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dell’amministrazione digitale.

[550] Il documento è stato adottato dal Consiglio dei ministri il 31 maggio 2002.

[551]Previsto dagli artt. 7 e 9 del D.Lgs. 12 febbraio 1993 n. 39, Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche.

[552] I dieci obiettivi sono stati individuati dal Comitato dei ministri per la Società dell’informazione nella delibera adottata nella seduta del 13 febbraio 2002 e recepiti nelle Linee guida citate.

[553] A titolo esemplificativo, si ricordano la digitalizzazione dei beni culturali; l’automazione dello stato civile; il portale integrato dei trasporti, etc..

[554]Complessivamente sono state emanate cinque Direttive recanti Linee guida in materia di digitalizzazione dell’amministrazione,rispettivamente il 21 dicembre 2001, 20 dicembre 2002,18 dicembre 2003, 4 gennaio 2005 e 18 novembre 2005.

[555]Pubblicata nella G.U. 12 febbraio 2005, n. 35.

[556]Direttiva del ministro per l’innovazione e le tecnologie del 18 novembre 2005, Linee guida per la Pubblica amministrazione digitale, pubblicata nella G.U. 20 gennaio 2006, n. 16.

[557]Pubblicata nella G.U. 5 marzo 2003, n. 53.

[558]L. 11 febbraio 2005, n. 15, Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa.

[559] L. 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

[560]D.L. 14 marzo 2005, n. 35, (conv. con mod. in L. 14 maggio 2005, n. 80), Disposizioni urgenti nell’àmbito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale.

[561]Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Direttiva 27 luglio 2005, Qualità dei servizi on-line e misurazione della soddisfazione degli utenti, pubblicata nella G.U. 18 ottobre 2005, n. 243

[562] L. 23 dicembre 2000, n. 388.

[563] D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.

[564]D.P.R. 7 aprile 2003, n. 137, Regolamento recante disposizioni di coordinamento in materia di firme elettroniche a norma dell’articolo 13 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10.

[565] D.Lgs. 23 gennaio 2002, n. 10, Attuazione della direttiva 1999/93/CE relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche, con cui si è provveduto al recepimento della disciplina comunitaria sulle firme elettroniche. La normativa italiana previgente in materia garantiva livelli più elevati di sicurezza rispetto a quella comunitaria; tale circostanza ha reso necessaria l’adozione del D.P.R. n. 137.

[566]D.P.C.M. 13 gennaio 2004, Regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei documenti informatici, pubblicato nella G.U. 27 aprile 2004, n. 98; sostituisce il D.P.C.M. 8 febbraio 1999.

[567] L. 15 maggio 1997, n. 127, Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo. Le disposizioni sulla CIE sono confluite nel Testo unico sulla documentazione amministrativa, DPR 445/2000 (art. 36) e successivamente nel Codice dell’amministrazione digitale (art. 66).

[568]L. 16 giugno 1998, n. 191, Modifiche ed integrazioni alle leggi 15 marzo 1997, n. 59, e 15 maggio 1997, n. 127 nonché norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni. Disposizioni in materia di edilizia scolastica.

[569]D.L. 30 settembre 2003 n. 269, (conv. con mod in L. 24 novembre 2003, n. 326), Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici.

[570]D.L 31 gennaio 2005, n. 7, (conv. con mod. in L. 31 marzo 2005, n. 43), Disposizioni urgenti per l’università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, nonché per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione. Sanatoria degli effetti dell’articolo 4, comma 1, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 280.

[571]D.P.R. 2 marzo 2004, n. 117, Regolamento concernente la diffusione della carta nazionale dei servizi, a norma dell’articolo 27, comma 8, lettera b), della L. 16 gennaio 2003, n. 3.

[572]D.L. 31 marzo 2005 n. 44, (conv. con mod. in L. 31 maggio 2005, n. 88), Disposizioni urgenti in materia di enti locali.

[573]L. 24 dicembre 1954, n. 1228, Ordinamento delle anagrafi della popolazione residente.

[574] D.L. 27 dicembre 2000, n. 392, Disposizioni urgenti in materia di enti locali, conv. con mod. in L. 28 febbraio 2001, n. 26.

[575]Ministero dell’interno, Decreto 13 ottobre 2005, n. 240, Regolamento di gestione dell’Indice Nazionale delle Anagrafi (INA).

[576]Cfr. la Direttiva 18 novembre 20050 recante le Linee guida per la Pubblica amministrazione digitale per il 2006.

[577]Pubblicata nella G.U. 12 gennaio 2004, n. 8.

[578]Cfr. la Direttiva 18 novembre 2005 recante le Linee guida per la Pubblica amministrazione digitale per il 2006.

[579] D.P.R. 11 febbraio 2005, n. 68, Regolamento recante disposizioni per l’utilizzo della posta elettronica certificata, a norma dell’articolo 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3.

[580]Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Decreto 2 novembre 2005, Regole tecniche per la formazione, la trasmissione e la validazione, anche temporale, della posta elettronica certificata, pubblicato nella G.U. 15 novembre 2005, n. 266.

[581]D.Lgs. 28 febbraio 2005, n. 42, Istituzione del sistema pubblico di connettività e della rete internazionale della pubblica amministrazione, a norma dell’articolo 10, della legge 29 luglio 2003, n. 229. Le disposizioni del D.Lgs. 42/2005 sono successivamente confluite nel Codice dell’amministrazione digitale per effetto del D.Lgs. 159/2006, che apportato modifiche e integrazioni al Codice stesso.

[582]Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Direttiva 16 gennaio 2002, Sicurezza informatica e delle telecomunicazioni nelle pubbliche amministrazioni, in G.U. 22 marzo 2002, n. 69.

[583]Decreto interministeriale del ministro delle comunicazioni e del ministro per l’innovazione e le tecnologie, 24 luglio 2002, Istituzione del Comitato tecnico nazionale sulla sicurezza informatica e delle telecomunicazioni nelle pubbliche amministrazioni, non pubblicato in G.U..

[584]Direttiva del Presidente del Consiglio, 30 maggio 2002, Conoscenza ed uso del dominio internet “gov.it” ed efficace interazione del portale nazionale “italia.gov.it” con le pubbliche amministrazioni e le loro diramazioni territoriali, in G.U. 11 luglio 2002, n. 161.

[585] L. 9 gennaio 2004, n. 4, Disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici.

[586]D.P.R. 1 marzo 2005, n. 75.

[587]Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Decreto 8 luglio 2005, Requisiti tecnici e i diversi livelli per l’accessibilità agli strumenti informatici, in G.U. 8 agosto 2005, n. 183.

[588]In G.U. 7 febbraio 2004, n. 31.

[589]D.Lgs. 24 gennaio 2006, n. 36, Attuazione della direttiva 2003/98/CE relativa al riutilizzo di documenti nel settore pubblico.

[590]Presidenza del Consiglio dei ministri, Direttiva 6 agosto 2004, Progetti formativi in modalità e-learning nelle pubbliche amministrazioni, pubblicata nella G.U. 29 settembre 2004, n. 229. Contiene in allegato le Linee guida per i progetti formativi in modalità e-learning nelle pubbliche amministrazioni, elaborate dal CNIPA.

[591] L. 24 dicembre 2003, n. 350.

[592]L. 8 aprile 2004, n. 90, Norme in materia di elezioni dei membri del Parlamento europeo e altre disposizioni inerenti ad elezioni da svolgersi nell’anno 2004.

[593]D.L. 1 febbraio 2005, n. 8 (conv. L. 24 marzo 2005, n. 40), Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni amministrative del 2005.

[594]D.L. 3 gennaio 2006, n. 1 (conv. con mod. in L. 27 gennaio 2006, n. 22), Disposizioni urgenti per l’esercizio domiciliare del voto per taluni elettori, per la rilevazione informatizzata dello scrutinio e per l’ammissione ai seggi di osservatori OSCE, in occasione delle prossime elezioni politiche.

[595]Cfr. ministro per l’innovazione e le tecnologie, La riforma digitale per innovare l’Italia. Consuntivo di legislatura 2001-2006. Linee guida legislatura 2006-2011, febbraio 2006.

[596]Ciascun dipendente di azienda privata può chiedere al proprio datore di lavoro di potere acquistare un personal computer alle stesse condizioni praticate all’azienda dai fornitori.

[597]L. 12 dicembre 2002, n. 273, Misure per favorire l’iniziativa privata e lo sviluppo della concorrenza.

[598] L. 23 dicembre 2005, n. 266.

[599] La società Innovazione Italia nasce da una partnership tra Sviluppo Italia e il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie per dare attuazione ai programmi del Governo relativi allo sviluppo della Società dell’Informazione e al piano di e-Government. La Società sviluppa i progetti definiti dal Comitato dei ministri per la Società dell’Informazione, dal piano di e-Government e dal CIPE in materia di Società dell’Informazione e Banda Larga, con l’obiettivo primario di superare il digital divide nelle aree sottoutilizzate del Paese (informazioni tratte dal sito internet di Sviluppo Italia).

[600]D.Lgs. 9 aprile 2003 n. 70, Attuazione della direttiva 2000/31/CE relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione nel mercato interno, con particolare riferimento al commercio elettronico.

[601] Con riferimento alle tematiche relative alla Società dell’informazione, si ricorda anche il D.Lgs. 9 aprile 2003, n. 68, di attuazione della direttiva 2001/29/CE sull’armonizzazione di taluni aspetti del diritto d’autore e dei diritti connessi nella Società dell’informazione.

[602]L. 28 dicembre 2001, n. 448.

[603]D.L. 25 febbraio 2002, n. 17 (conv. con mod. in L. 22 aprile 2002, n. 76), Misure urgenti per lo svolgimento della Conferenza internazionale di Palermo sull’e-Government per lo sviluppo.

[604]Disponibile in: www.egov2005conference.gov.uk/documents/pdfs/beyond_egov.pdf .

[605]D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa.

[606]D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell’amministrazione digitale.

[607]L. 29 luglio 2003, n. 229, Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione. Legge di semplificazione 2001.

[608]D.Lgs. 28 febbraio 2005, n. 42, Istituzione del sistema pubblico di connettività e della rete internazionale della pubblica amministrazione, a norma dell’articolo 10, della legge 29 luglio 2003, n. 229.

[609]Il Codice delle assicurazioni private e il Codice del consumo sono stati adottati in attuazione della delega contenuta rispettivamente nell’art. 4 e nell’art. 7 della L. 229/2003. A norma dell’art. 11 della stessa legge si è proceduto al riassetto delle disposizioni sulle funzioni e i compiti del Corpo dei vigili del fuoco (D.Lgs. 8 marzo 2006, n. 139).

[610] L. 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa.

[611] D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, Codice in materia di protezione dei dati personali.

[612]D.L. 14 marzo 2005, n. 35 (conv. con mod. in L. 14 maggio 2005, n. 80), Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale (c.d. D.L. competitività).

[613]Legge 11 febbraio 2005, n. 15, Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa.

[614] L. 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

[615]Pubblicate nella G.U. 20 gennaio 2006, n. 16.

[616] D.P.R. 11 febbraio 2005, n. 68, Regolamento recante disposizioni per l’utilizzo della posta elettronica certificata, a norma dell’articolo 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3.

[617] D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447. Regolamento recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l’ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per l’esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell’articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59.

[618]L’art. 16 della L. 229/2003 (legge di semplificazione 2001), ha disposto l’istituzione, presso il Ministero delle attività produttive, del Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese, prevedendo che il Ministero si avvalga del sistema informativo delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura.

[619] D.Lgs. 23 gennaio 2002, n. 10, Attuazione della direttiva 1999/93/CE relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche, con cui si è provveduto al recepimento della disciplina comunitaria sulle firme elettroniche. La normativa italiana previgente in materia garantiva livelli più elevati di sicurezza rispetto a quella comunitaria; tale circostanza ha reso necessaria l’adozione del D.P.R. n. 137.

[620] Dir. 1999/93/CE del 13 dicembre 1999, Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche.

[621] D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137.

[622]Presidenza del Consiglio, Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Direttiva 27 novembre 2003, Impiego della posta elettronica nelle pubbliche amministrazioni, pubblicata nella G.U. 12 gennaio 2004, n. 8.

[623]D.Lgs. 24 gennaio 2006, n. 36, Attuazione della direttiva 2003/98/CE relativa al riutilizzo di documenti nel settore pubblico.

[624] D.Lgs. 23 gennaio 2002, n. 10, Attuazione della direttiva 1999/93/CE relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche. In particolare, si veda l’art. 8 che novella l’art. 36 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa.

[625]D.P.R. 2 marzo 2004, n. 117, Regolamento concernente la diffusione della carta nazionale dei servizi, a norma dell’articolo 27, comma 8, lettera b), della L. 16 gennaio 2003, n. 3.

[626] D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, Regolamento di attuazione della legge 11 febbraio 1994, n. 109, legge quadro in materia di lavori pubblici, e successive modificazioni, art. 57.

[627]In G.U. 7 febbraio 2004, n. 31.

[628]D.Lgs. 5 aprile 2006, n. 159, Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dell’amministrazione digitale.

[629] L. 29 luglio 2003, n. 229, Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione. – Legge di semplificazione 2001.

[630] L. 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa.

[631] L. 23 agosto 1988, n. 400, Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

[632] Sempre nel quadro della semplificazione dei rapporti tra istituzioni e cittadini può essere collocata anche la legge che, per la prima volta, disciplina in modo organico l’attività di informazione e comunicazione svolta dalle pubbliche amministrazioni (L. 150/2000).

[633] L. 28 novembre 2005, n. 246, Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005.

[634] L’art. 8 del D.Lgs. 281/1997 prevede che la Conferenza Stato-città ed autonomie locali sia unificata per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane, con la Conferenza Stato-regioni.

[635] Ai sensi dell’art. 1, co. 2, della legge di semplificazione 2001, la disciplina di cui al novellato art. 20 ha trovato applicazione anche per l’esercizio delle deleghe legislative in materia di semplificazione e riassetto normativo già conferite dal Parlamento nel corso della XIV legislatura, prima della data di entrata in vigore della legge medesima.

[636] Così la lett. a-bis), aggiunta dall’art. 1 della L. 246/2005.

[637] Introdotto dall’art. 1 della L. 246/2005.

[638] L. 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

[639] L. 24 novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale.

[640] Introdotte dall’art. 1 della L. 246/2005.

[641] D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82.

[642] Il richiamo ai princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nella ripartizione delle attribuzioni tra i soggetti istituzionali riprende quasi testualmente il disposto dell’art. 118 Cost., che pone tali princìpi alla base della scelta di attribuire funzioni amministrative – per assicurarne l’esercizio unitario – a soggetti diversi dai Comuni (Province, Città metropolitane, Reglioni o Stato).

[643] Tali princìpi coincidono con alcuni di quelli in precedenza previsti dall’originario art. 20 per i regolamenti di delegificazione.

[644] Introdotto dall’art. 1 della L. 246/2005.

[645] L’art. 3 del D.Lgs. 303/1999 attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri il compito di promuovere e coordinare l’azione del Governo diretta ad assicurare la piena partecipazione dell’Italia all’Unione europea e lo sviluppo del processo di integrazione europea, avvalendosi del Dipartimento per le politiche comunitarie sia ai fini dell’attuazione degli impegni assunti nell’ambito dell’Unione europea, sia per il coordinamento delle amministrazioni statali e regionali, degli operatori privati e delle parti sociali, ai fini della definizione della posizione italiana da sostenere (d’intesa con il Ministero degli affari esteri) in sede di Unione europea nella fase di predisposizione della normativa comunitaria.

[646] L. 4 febbraio 2005, n. 11, Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari.

[647] L’art. 18 della L. 229/2003 recava una disposizione, oggi confluita nell’art. 55 del D.Lgs. 82/2005 (codice dell’amministrazione digitale) secondo cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri può pubblicare su sito telematico le notizie relative ad iniziative normative del Governo, nonché i disegni di legge di particolare rilevanza, assicurando forme di partecipazione del cittadino, secondo modalità da stabilire con D.P.C.M.. La Presidenza del Consiglio può inoltre pubblicare atti legislativi e regolamentari in vigore, nonché i massimari elaborati da organi di giurisdizione.

[648] È da notare come in tutti gli Statuti elaborati a seguito delle riforme costituzionali del 1999-2001 sono presenti norme sul riordino e sulla qualità della legislazione.

[649] L. 8 marzo 1999, n. 50, Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1998.

[650] Circolare del Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure 16 gennaio 2001, n. 1.

[651]Il “referente per l’AIR” assicura, con l’ausilio degli uffici di settore, la realizzazione dell’analisi di impatto per ciascuno dei casi-pilota di competenza della propria amministrazione ed è responsabile dell’andamento e dei risultati della sperimentazione nell’ambito dell’amministrazione di competenza.

[652] L. 29 luglio 2003, n. 229, Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione. – Legge di semplificazione 2001.

[653] D.Lgs. 1 agosto 2003, n. 259, Codice delle comunicazioni elettroniche.

[654] D.P.C.M. 23 luglio 2002, Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri. L’art. 17 è stato in parte modificato dall’art. 1 del D.P.C.M. 15 luglio 2004.

[655] Ai sensi dello stesso art. 17, il DAGL verifica anche le relazioni e le analisi predisposte a corredo delle iniziative legislative del Governo, curando che esse indichino il quadro normativo nazionale e comunitario di riferimento, gli eventuali precedenti della Corte costituzionale, gli obiettivi perseguiti e la congruità dei mezzi previsti, gli oneri che le nuove disposizioni impongono ai cittadini, alle pubbliche amministrazioni e alle imprese.

[656] L. 6 luglio 2002, n. 137, Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici.

[657] Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della Funzione pubblica, Decreto 5 novembre 2004, Organizzazione e funzionamento del Dipartimento della funzione pubblica nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il provvedimento ha sostituito il precedente decreto 30 dicembre 2002.

[658] D.L. 14 marzo 2005, n. 35, Disposizioni urgenti nell’àmbito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale, conv. con mod. in L. 14 maggio 2005, n. 80.

[659] I commi da 6-duodecies a 6-quaterdecies dell’art. 3 riproducono quanto disposto nei co. 24-26 dell’art. 4 del disegno di legge A.C. 5736, Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale, in corso d’esame alla Camera al momento della conversione del decreto legge.

[660] D.L. 30 settembre 2005, n. 203 (conv. con mod. in L. 2 dicembre 2005, n. 248), Misure di contrasto all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria.

[661] Le altre attività concernono il monitoraggio dei servizi resi dalla pubblica amministrazione alle imprese e ai cittadini e la gestione del personale in eccedenza di cui agli artt. 34 e 34-bis del D.Lgs. 165/2001.

[662] L. 28 novembre 2005, n. 246, Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005.

[663] L. 28 novembre 2005, n. 246, Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005.

[664] La L. 246/2005 è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 280 dell’1 dicembre 2005 ed è entrata in vigore il quindicesimo giorno successivo.

[665] L. 23 dicembre 2000, n. 388, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001).

[666] Ai sensi del co. 13 dell’art. 14 in commento, le somme non utilizzate, relative all’anno 2005, del fondo possono essere versate all’entrata del bilancio dello Stato, per essere successivamente riassegnate alle pertinenti unità previsionali di base dello stato di previsione del Ministero della giustizia, al fine di finanziare i progetti approvati dal Comitato guida (sul quale, v. infra).

[667] L. 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

[668] Reciprocamente, il comma dispone che le norme regionali vigenti alla data di entrata in vigore della L. 131/2003 nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuino ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia. Sono espressamente fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale.

[669] L. 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa (c.d. “legge Bassanini 1”).

[670] Il termine per l’esercizio della relativa delega è l’11 giugno 2006.

[671] D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

[672] L. 28 dicembre 2001, n. 448, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002).

[673] D.L. 30 settembre 2003, n. 269, Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici (conv. con mod. in L. 24 novembre 2003, n. 326).

[674] D.Lgs. 16 marzo 1999, n. 79, Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica.

[675] D.Lgs. 23 maggio 2000, n. 164, Attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma dell’articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n. 144.

[676] L. 15 dicembre 2004, n. 308, Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione.

[677] La legge 11 febbraio 1994, n. 109, Legge quadro in materia di lavori pubblici, è confluita nel nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163). Le disposizioni dell’art. 24 co. 6, relative ai lavori in economia, sono ora comprese nell’art. 125 del Codice.

[678] Il regolamento di cui al D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 è il Regolamento di attuazione della L. 11 febbraio 1994, n. 109. Anche le disposizioni dell’art. 143 del D.P.R. 554 sono confluite nell’art. 125 del Codice.

[679] Si ricorda che le società di capitali, disciplinate dagli artt. 2325 ss. del codice civile, sono:

§ le società per azioni;

§ le società a responsabilità limitata;

§ le società in accomandita per azioni.

[680] D.Lgs. 28 dicembre 2001, n. 477, Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, in materia di riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato.

[681] D.Lgs. 5 ottobre 2000, n. 334, Riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato, a norma dell’articolo 5, comma 1, della legge 31 marzo 2000, n. 78.

[682]L. 31 Marzo 2000, n. 78, Delega al Governo in materia di riordino dell’Arma dei carabinieri, del Corpo forestale dello Stato, del Corpo della Guardia di finanza e della Polizia di Stato. Norme in materia di coordinamento delle Forze di polizia.

[683] D.Lgs. 3 maggio 2001, n. 201, Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334, in materia di riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato.

[684] L. 1 aprile 1981, n. 121, Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza.

[685] I ruoli d’onore sono previsti, per gli ufficiali, i sottufficiali, i militari e i graduati delle Forze armate e della Guardia di finanza, rispettivamente dall’art. 116 della L. 10 aprile 1954, n. 113, dall’art. 92 della L. 31 luglio 1954, n. 599, e dalla L. 24 gennaio 1986, n. 17, nonché dalla L. 27 febbraio 1989, n. 79.

[686] D.P.R. 24 aprile 1982, n. 341, Istituzione dell’Istituto superiore di polizia.

[687] L. 8 marzo 1999, n. 50, Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1998.

[688] Con tale sentenza la Corte aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 57, lett. d) della L. 1 aprile 1981, n. 121, Nuovo ordinamento dell’Amministrazione di pubblica sicurezza, nella parte in cui non consente all’Amministrazione di ammettere ad un altro corso successivo i commissari in prova che siano stati assenti per più di novanta giorni per infermità contratta durante il corso e abbiano nel frattempo recuperato l’idoneità psicofisica. Secondo i giudici della Corte: “trattasi, all’evidenza, di automatismo basato su una presunzione assoluta di inidoneità, manifestamente priva di ragionevolezza e contrastante con l’interesse stesso della Pubblica Amministrazione. Appare illogico, infatti, ammettere ad un corso successivo i commissari in prova che non abbiano superato l’esame finale, e invece precludere comunque all’Amministrazione di consentire analoga opportunità a chi sia stato assente per malattia, sia pure all’esito di un’istruttoria circa l’eziologia e le conseguenze della malattia stessa”.

[689] D.Lgs. 28 dicembre 2001, n. 477, Disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. 5 ottobre 2000, n. 334, in materia di riordino dei ruoli del personale direttivo e dirigente della Polizia di Stato.

[690] L. 27 dicembre 2002, n. 289, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).

[691] In attuazione di tale disposizione sono stati adottati il D.P.C.M. 2 dicembre 2003, Rideterminazione dell’indennità di posizione e dell’indennità perequativa del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate, ai sensi dell’art. 33, comma 2, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e il D.M. 23 dicembre 2003, Determinazione dell’assegno di valorizzazione dirigenziale per i funzionari del ruolo dei commissari e qualifiche o gradi corrispondenti della stessa Polizia di Stato, delle altre Forze di polizia e delle Forze armate, ai sensi dell’art. 33, comma 2, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.

[692] L. 16 gennaio 2003, n. 3, Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione.

[693] D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, Sanzioni disciplinari per il personale dell’Amministrazione di pubblica sicurezza e regolamentazione dei relativi procedimenti.

[694] D.Lgs. 30 maggio 2003, n. 193, Sistema dei parametri stipendiali per il personale non dirigente delle Forze di polizia e delle Forze armate, a norma dell’articolo 7 della legge 29 marzo 2001, n. 86.

[695] D.L. 24 giugno 2003, n. 147 Proroga di termini e disposizioni urgenti ordinamentali, conv. con mod. in L. 1 agosto 2003, n. 200.

[696] L. 28 marzo 1997 n. 85, Disposizioni in materia di avanzamento, di reclutamento e di adeguamento del trattamento economico degli ufficiali delle Forze armate e qualifiche equiparate delle Forze di polizia.

[697] D.L. 10 settembre 2003, n. 253, Disposizioni urgenti per incrementare la funzionalità dell’Amministrazione della pubblica sicurezza e della protezione civile, conv. con mod. in L. 6 novembre 2003, n. 300.

[698] L. 24 dicembre 2003, n. 350, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ( legge finanziaria 2004)

[699] L. 28 luglio 1999, n. 266, Delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica e prefettizia, nonché disposizioni per il restante personale del Ministero degli affari esteri, per il personale militare del Ministero della difesa, per il personale dell’Amministrazione penitenziaria e per il personale del Consiglio superiore della magistratura.

[700] L. 23 agosto 2004, n. 226, Sospensione anticipata del servizio obbligatorio di leva e disciplina dei volontari di truppa in ferma prefissata, nonché delega al Governo per il conseguente coordinamento con la normativa di settore

[701] D.L. 10 settembre 2004, n. 238, Misure urgenti per il personale appartenente ai ruoli degli ispettori delle Forze di Polizia, conv. con mod. in L. 5 novembre 2004, n. 263, Conversione in legge con modificazioni, del decreto legge 10 settembre 2004, n. 238 recante misure urgenti per il personale appartenente ai ruoli degli ispettori delle Forze di Polizia. Disposizioni in materia di trattamento giuridico ed economico dei dirigenti delle Forze armate e delle Forze di Polizia.

[702] Concernenti il trattamento di missione e di trasferimento, i servizi esterni, l’indennità di ordine pubblico in sede e fuori sede, l’indennità di presenza notturna e festiva, l’orario di lavoro, la tutela delle lavoratrici madri, i congedi o le licenze ordinarie e straordinarie, le aspettative, il congedo per la formazione, il congedo parentale, il diritto allo studio, i buoni pasto, gli asili nido, la tutela assicurativa e la tutela legale, e le indennità di presenza festiva.

[703] D.P.R. 18 giugno 2002 n. 164, Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e dello schema di concertazione per le Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 2002-2005 ed al biennio economico 2002-2003.

[704] D.L. 31 marzo 2005, n. 45, Disposizioni urgenti per la funzionalità dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, conv. con mod. in L. 31 maggio 2005, n. 89.

[705] D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi, conv. con mod. in L. 21 febbraio 2006, n. 49.

[706] L. 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006).

[707] Avvenuta il 25 gennaio 2006.

[708] D.L. 27 luglio 2005, n. 144 (conv. con mod. in L. 31 luglio 2005, n. 155), Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale.

[709] D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

[710] Diversamente dal permesso di soggiorno, che ha durata temporanea, la carta di soggiorno – disciplinata dall’art. 9 del testo unico sull’immigrazione – è rilasciata a tempo indeterminato, riconoscendosi in tal modo allo straniero, in presenza di determinate condizioni, una sorta di diritto permanente di soggiorno.

[711] L’art. 266 riguarda intercettazioni di comunicazioni anche per via telematica (e-mail, chat, ecc.), nonché tra persone presenti anche all’interno di domicili privati.

[712] D.L. 18 ottobre 2001, n. 374 (conv., con mod., in L. 15 dicembre 2001, n. 438), Disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo internazionale.

[713] L’art. 16 del D.L. (Autorizzazione a procedere per i reati di terrorismo) è stato soppresso nel corso dell’esame al Senato.

[714] D.L. 30 dicembre 2005, n. 272 (conv. con mod. in L. 21 febbraio 2006, n. 49), Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309.

[715] Regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

[716] D.L. 6 maggio 2002, n. 83, Disposizioni urgenti in materia di sicurezza personale ed ulteriori misure per assicurare la funzionalità degli uffici dell’Amministrazione dell’interno, convertito, con modificazioni, dalla L. 2 luglio 2002, n. 133.

[717] Ai sensi dell’art. 34 del testo unico della legge sugli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza, approvato con R.D. 690/1907, gli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza “vegliano al mantenimento dell’ordine pubblico, all’incolumità e alla tutela delle persone e delle proprietà, in genere alla prevenzione dei reati, raccolgono le prove di questi e procedono alla scoperta, ed in ordine alle disposizioni della legge, all’arresto dei delinquenti; curano l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle province e dei comuni, come pure delle ordinanze delle pubbliche autorità; prestano soccorso in casi di pubblici e privati infortuni”.

[718] L. 24 ottobre 1977, n. 801, Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato.

[719] La commissione è stata istituita con il D.P.C.M. 26 marzo 1997.

[720] Relazione del Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato sul sistema di reclutamento del personale del Sisde: le conclusioni della Commissione ministeriale di inchiesta e le valutazioni del comitato, presentata alle Camere il 15 luglio 1997 (Doc. XXXIV, n. 2). Questa relazione, assieme alla Relazione sulla raccolta e conservazione delle informazioni riservate è stata oggetto di discussione alla Camera nella seduta del 10 marzo 1997. Nell’occasione l’Assemblea approvava una risoluzione in cui si impegnava il Governo a modificare la normativa dei servizi in particolare in relazione alla disciplina del reclutamento del personale e del trattamento delle informazioni riservate (Risoluzione Frattini ed altri n. 6-00032).

[721] Relazione del Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato sui rapporti tra autorità giudiziaria, polizia giudiziaria e Servizi di informazione e sicurezza, con particolare riguardo alle attività di supporto tecnico nell’ambito di indagini condotte dal Pubblico Ministero, presentata alle Camere il 24 novembre 1999 (Doc. XXXIV, n. 5).

[722] Il contenuto del disegno di legge è stato riproposto, nella XIV legislatura, nella proposta di legge A.C. 1699.

[723] Le linee guida del CIIS sono state così sintetizzate alla Camera dall’on. Frattini, Ministro pro tempore per la funzione pubblica e il coordinamento dei servizi di informazione e sicurezza (Assemblea, seduta del 28 novembre 2001, in riposta all’interrogazione Boato n. 3-00475 sui contenuti del progetto di riforma dei servizi di informazione e sicurezza).

[724] Sulle ipotesi di riforma concernenti le funzioni e la struttura dei servizi di informazione e sicurezza, presentata alle Camere il 13 dicembre 2001 (Doc. XXXIV, n. 1).

[725] Il Comitato, presieduto dal Presidente del Consiglio, risulta dunque composto dai ministri degli affari esteri, dell’interno, della difesa e dell’economia e delle finanze.

[726] Si definiscono cause di giustificazione (o cause di esclusione dell’antigiuridicità) quelle situazioni normativamente previste, in presenza delle quali viene meno il contrasto tra un fatto conforme ad una fattispecie incriminatrice e l’intero ordinamento giuridico. Nella sistematica del codice sono contemplate, in particolare, agli artt. 50 (Consenso dell’avente diritto), 51 (Esercizio di un diritto o adempimento di un dovere), 52 (Difesa legittima), 53 (Uso legittimo delle armi), 54 (Stato di necessità) ; si tratta delle c.d. cause di giustificazione comuni, esimenti di portata generalissima, applicabili a quasi tutti i reati. Le c.d. scriminanti speciali si applicano invece soltanto a specifiche figure di illecito penale.

[727] Sono previste aggravanti quando l’autore del reato sia un addetto agli organismi per le informazione e la sicurezza, ovvero sia preposto alla manutenzione o alla tutela degli archivi.

[728] Il R.D.L. 13 marzo 1921, n. 261, contenente provvedimenti a favore del corpo degli agenti di investigazione (istituito col R.D. 14 agosto 1919, n. 1422), prevedeva (art. 14) l’istituzione di “un fondo di lire 500.000 nel bilancio del Ministero dell’interno per elargizioni non inferiori alle lire ottomila alle famiglie dei funzionari di pubblica sicurezza, ufficiali della Regia guardia e Reali carabinieri vittime del dovere”.

[729] L. 13 agosto 1980, n. 466, Speciali elargizioni a favore di categorie di dipendenti pubblici e di cittadini vittime del dovere o di azioni terroristiche.

[730] L. 20 ottobre 1990, n. 302, Norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

[731] L. 23 novembre 1998, n. 407, Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

[732]L. 23 dicembre 2000, n. 388, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001).

[733] D.L. 4 febbraio 2003, n. 13 (conv. con mod. in L. 2 aprile 2003, n. 56), Disposizioni urgenti in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

[734]L. 3 giugno 1981, n. 308, Norme in favore dei militari di leva e di carriera appartenenti alle Forze armate, ai Corpi armati ed ai Corpi militarmente ordinati, infortunati o caduti in servizio e dei loro superstiti.

[735] D.P.R. 28 luglio 1999, n. 510, Regolamento recante nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

[736] L. 26 gennaio 1980 n. 9, Adeguamento delle pensioni dei mutilati ed invalidi per servizio alla nuova normativa prevista per le pensioni di guerra dalla legge 29 novembre 1977, numero 875, e dal D.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915.

[737] L. 18 marzo 1968, n. 313, Riordinamento della legislazione pensionistica di guerra.

[738] L. 23 dicembre 1970, n. 1094, Estensione dell’equo indennizzo al personale militare.

[739] Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. 7 febbraio 1990, n. 67.

[740]La L. 302/1990 pone come condizioni che il soggetto leso sia totalmente estraneo rispetto all’azione criminosa lesiva e che i fatti si siano svolti nel territorio italiano.

[741] L’art. 12-sexies del D.L. 8 giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa, conv. con mod. in L. 7 agosto 1992, n. 356), al co. 4-ter (introdotto dalla L. 13 febbraio 2001, n. 45), destina alle elargizioni di cui alla L. 302/1990 una quota dei beni confiscati nell’ambito di procedimenti contro la criminalità organizzata.

[742] Il co. 1 dell’art. 5 della L. 407/1998 prevedeva in precedenza come data di riferimento quella del 1° gennaio 1969.

[743] L. 3 agosto 2004, n. 206, Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice.

[744] L. 20 febbraio 2006, n. 91, Norme in favore dei familiari superstiti degli aviatori italiani vittime dell'eccidio avvenuto a Kindu l'11 novembre 1961.

[745] Si veda la risposta del Ministro del tesoro alle interrogazioni a risposta scritta degli on. Giadresco e Rubbi (4-18409), Sospiri (4-14368) e Staiti di Cuddia delle Chiuse (4-14352), Camera dei deputati, IX legislatura, seduta del 10 marzo 1987.

[746] Convertito dalla L. 27 novembre 2001, n. 413.

[747] Convertito dalla L. 2 aprile 2003, n. 56.

[748] Convertito dalla L. 24 dicembre 2003, n. 369.

[749]L’art. 10 della L. 30 luglio 2004, n. 208, Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali, ha in seguito disposto che, fino all’entrata in vigore di una nuova disciplina in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi, le disposizioni previste dal D.L. 337/2003 per le sole vittime di Nassiriya e Istanbul, si applicano in via generale alle famiglie delle vittime civili italiane, decedute a causa di attentati terroristici verificatisi all’estero.

[750] Convertito dalla L. 12 marzo 2004, n. 68.

[751] Con il decreto 17 marzo 2006 il ministro dell'interno ha individuato le modalità di erogazione dei benefìci in favore dei familiari delle vittime di Ustica.

[752] L’UNI – Ente Nazionale Italiano di Unificazione è un’associazione privata senza scopo di lucro svolgente attività normativa in tutti i settori industriali, commerciali e del terziario (ad esclusione di quello elettrico ed elettrotecnico, di competenza del CEI – Comitato Elettrotecnico Italiano). Il ruolo dell’UNI quale Organismo nazionale italiano di normazione è stato riconosciuto dalla direttiva 83/189/CEE del marzo 1983, recepita dal Governo Italiano con legge 21 giugno 1986, n. 317. L’UNI partecipa, in rappresentanza dell’Italia, all’attività normativa degli organismi sovranazionali di normazione: ISO (International Organization for Standardization) e CEN (Comité Européen de Normalisation). Sono soci di diritto dell’UNI varie organizzazioni che, su specifico mandato, svolgono attività di normazione, ciascuna per il settore di propria competenza. Tra questi si ricorda, per quanto qui rileva, l’UNITER – Organismo di normazione e certificazione di sistemi qualità aziendali commercio e servizi.

[753] Procedura di infrazione n. 2000/4196.

[754] La documentazione relativa alla procedura di infrazione è stata trasmessa dal Governo alla Commissione affari costituzionali, su invito di questa, nel corso dell’esame in sede referente dei disegni di legge in materia. Si veda, al riguardo, il Dossier del Servizio studi Note per la compatibilità comunitaria n. 159 del 6 settembre 2005.

[755] R.D. 31 agosto 1907, n. 690 Testo unico della legge sugli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza.

[756] Tali figure vanno distinte da quella degli agenti di polizia giudiziaria (artt. 55-59 c.p.p.), che hanno il compito di accertare i reati e ricercarne gli autori, di assicurare le fonti di prova e raccogliere tutto ciò che possa servire all’applicazione della legge penale. Essi sono alle dipendenze degli ufficiali di polizia giudiziaria del corpo o servizio al quale appartengono e dei magistrati costituenti gli uffici del Pubblico Ministero, verso i quali sono responsabili dell’attività svolta.

[757] D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

[758] In particolare, l’esercizio delle attività di sicurezza senza autorizzazione comporta la reclusione da due a sei anni, e la multa fino a 100.000 euro.

[759] L. 27 dicembre 2002, n. 289, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003).

[760] Si tratta nel complesso di disposizioni alquanto risalenti, in particolare contenute nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza e nel relativo regolamento di esecuzione (v. rispettivamente regio decreto n. 773 del 1931, regio decreto n. 635 del 1940), nonché nei regi decreti legge 26 settembre 1935, n. 1952, e 12 novembre 1936, n. 2144.

[761]L. 30 settembre 2004, n. 252, Delega al Governo per la disciplina in materia di rapporto di impiego del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

[762]Disegno di legge A.C. 4347, presentato dal Governo alla Camera il 3 ottobre 2003.

[763]L’art. 16, secondo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121, Nuovo ordinamento della pubblica sicurezza), il quale stabilisce che, “ai fini della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, oltre alla Polizia di Stato sono forze di polizia” l’Arma dei carabinieri e il Corpo della guardia di finanza; sono inoltre forze di polizia e possono essere chiamati a concorrere nell’espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica il Corpo degli agenti di custodia [oggi Corpo di polizia penitenziaria] e il Corpo forestale dello Stato.

[764]D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, successivamente confluito nel D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165.

[765] Banca d’Italia, CONSOB, Autorità garante per la concorrenza e il mercato.

[766]In tal senso si esprime la relazione illustrativa che accompagna il disegno di legge A.C. 4347.

[767]D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, art. 3, comma 1-bis.

[768]D.P.R. 6 febbraio 2004, n. 76, Regolamento concernente disciplina delle procedure per il reclutamento, l’avanzamento e l’impiego del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. In precedenza, il personale volontario era disciplinato dal D.P.R. 2 novembre 2000, n. 362.

[769]D.Lgs. 13 ottobre 2005, n. 217, Ordinamento del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco a norma dell’articolo 2 della legge 30 settembre 2004, n. 252.

[770]Secondo quanto previsto dall’art. 11, gli appartenenti alle qualifiche di capo reparto e di capo reparto esperto sono diretti collaboratori dei superiori appartenenti ai ruoli operativi e assicurano l’intervento delle squadre operative e le coordinano nelle attività di soccorso.

[771]D.Lgs. 12 maggio 1995, n. 195, Attuazione dell’art. 2 della L. 6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate.

[772]L. 14 gennaio 1994, n. 20, Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti.

[773]L. 12 marzo 1999 n. 68, Norme per il diritto al lavoro dei disabili.

[774]D.Lgs. 12 maggio 1995 n. 201, Attuazione dell’art. 3 della L. 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino delle carriere del personale non direttivo e non dirigente del Corpo forestale dello Stato.

[775]D.P.R. 24 luglio 1981 n. 551, Attuazione della delega prevista dall’art. 107 della L. 1° aprile 1981, n. 121, in materia di passaggio ad altre amministrazioni civili o ad altri corpi militari dello Stato del personale dell’Amministrazione della pubblica sicurezza proveniente dal soppresso ruolo dei funzionari di pubblica sicurezza nonché dai disciolti Corpi della Polizia femminile e delle guardie di pubblica sicurezza.

[776]D.P.R. 24 aprile 1982 n. 339, Passaggio del personale non idoneo all’espletamento dei servizi di polizia, ad altri ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza o di altre amministrazioni dello Stato.

[777]L. 27 dicembre 1973 n. 850, Aumento degli organici del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

[778]D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato.

[779]D.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1092, Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato.

[780]D.Lgs. 30 aprile 1997, n. 165, Attuazione delle deleghe conferite dall’articolo 2, comma 23, della L. 8 agosto 1995, n. 335, e dall’articolo 1, commi 97, lettera g), e 99, della L. 23 dicembre 1996, n. 662, in materia di armonizzazione al regime previdenziale generale dei trattamenti pensionistici del personale militare, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché del personale non contrattualizzato del pubblico impiego.

[781] L’art. 16 del D.Lgs. 503/1992 esclude espressamente i vigili del fuoco dalla possibilità di prolungamento; ma la legge 252/2004, art. 5, con una norma di interpretazione autentica, ha eluso l’applicazione del citato art. 16 al corpo dei vigili del fuoco.

[782]L. 20 maggio 1970 n. 300, Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento.

[783] Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, Contratto collettivo nazionale di lavoro per il comparto delle Amministrazioni autonome dello Stato ad ordinamento autonomo - quadriennio normativo 2002-2005 - biennio economico 2002-2003, sottoscritto il 26 maggio 2004.

[784] Per modificare gli organici dei dirigenti è previsto l’utilizzo del decreto del Presidente della Repubblica - regolamento di delegificazione di cui all’art. 17, comma 4-bis della legge 400/1988.

Stranieri per i quali sono state presentate le istanze di regolarizzazione	693.937
Stranieri ai quali è stato rilasciato il permesso di soggiorno	641.638
Stranieri ai quali è stato rilasciato il permesso di soggiorno ai sensi della legge “Bossi-Fini”	578.706
Stranieri ai quali è stato rilasciato il permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 22 T.U.	62.932
Colf/badanti	315.199
Lavoratori subordinati	326.439
Stranieri per i quali le istanze sono in istruttoria	3.079
Stranieri per quali non è stato concesso il permesso di soggiorno	49.220
Istanze archiviate per mancata presentazione	21.056
Istanze rigettate:	28.164
stranieri espulsi a seguito di rigetto istanza di emersione	3.518
espulsioni da eseguire a seguito di rigetto istanza di emersione	6.227
contenzioso	18.419

Confessioni religiose	Intese
Chiese rappresentate dalla Tavola valdese	L. 11 agosto 1984, n. 449, integrata con la L. 5 ottobre 1993, n. 409
Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del 7° giorno	L. 22 novembre 1988, n. 516, modificata dalla L. 20 dicembre 1996, n. 637
Assemblee di Dio in Italia	L. 22 novembre 1988, n. 517
Unione delle Comunità ebraiche italiane	L. 8 marzo 1989, 101, modificata dalla L. 20 dicembre 1996, n. 638
Unione cristiana evangelica battista d’Italia	L. 12 aprile 1995, n. 116
Chiesa evangelica luterana in Italia	L. 29 novembre 1995, n. 520

Confessione religiosa	Data firma intesa
Tavola Valdese (modifica)	27 maggio 2005
Unione italiana delle Chiese Cristiane Avventiste del 7° giorno (modifica)	23 aprile 2004
Unione buddista italiana (UBI)	20 marzo 2000
Congregazione cristiana dei testimoni di Geova	20 marzo 2000

Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi giorni (Mormoni)	Confessione riconosciuta come ente di culto con D.P.R. del 23 febbraio 1993 Parere favorevole del Ministero interno all’avvio delle trattative in data 17 febbraio 2000 Le trattative sono iniziate il 20 luglio 2000
Chiesa Apostolica in Italia	Confessione riconosciuta come ente di culto con D.P.R. del 21 febbraio 1989 Parere favorevole del Ministero interno all’avvio delle trattative in data 5 maggio 1995 Le trattative sono iniziate il 30 gennaio 2001
Sacra Arcidiocesi d’Italia ed Esarcato per l’Europa meridionale	Confessione riconosciuta come ente di culto con D.P.R. del 16 luglio 1998 Parere favorevole del Ministero interno all’avvio delle trattative in data 10 febbraio 2000. Le trattative sono iniziate il 21 novembre 2000
Istituto buddista italiano Soka Gakkai	Confessione riconosciuta come ente di culto con D.P.R. del 20 novembre 2000 Parere favorevole del Ministero interno all’avvio delle trattative in data 11 aprile 2001. Le trattative sono iniziate il 18 aprile 2001
Unione Induista Italiana	Confessione riconosciuta come ente di culto con D.P.R. del 29 dicembre 2000 Parere favorevole del Ministero interno all’avvio delle trattative in data 11 aprile 2001 Le trattative sono iniziate il 18 aprile 2001

SERVIZIO STUDI

Profili generali

Liste e candidature

La scheda e l’espressione del voto

La trasformazione dei voti in seggi

L’elezione del deputato del collegio uninominale della Valle d”Aosta

I tentativi di “correzione” della legge elettorale (c.d. “Mattarellum”)

Profili generali

Liste e candidature

La scheda e l’espressione del voto

La trasformazione dei voti in seggi

L’elezione del deputato del collegio uninominale della Valle d”Aosta

Elettorato attivo

L’anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE) e gli schedari consolari

Il diritto di opzione per il voto in Italia

Il voto dei cittadini temporaneamente all’estero per motivi di servizio o missioni internazionali

Elettorato passivo e presentazione delle candidature

Le cause di ineleggibilità

Presentazione dei contrassegni di lista

Presentazione delle liste

Distribuzione deiseggi tra le ripartizioni

Espressione del voto

Attribuzione dei seggi

Vacanza dei seggi

Campagna elettorale

Limiti alle spese elettorali

Intese per garantire l’esercizio del diritto di voto

Agevolazioni di viaggio

Vincoli internazionali e comunitari

La reciproca “cedevolezza” delle norme vigenti

Potestà legislativa concorrente e princìpi fondamentali

La potestà normativa degli enti locali

Destinatari

Incompatibilità e conflitto di interessi

Competenze delle Autorità di garanzia

La programmazione dei flussi migratori

Immigrazione – Permesso di soggiorno

Il respingimento

Il controllo delle frontiere

La repressione dei traffici legati all’immigrazione clandestina

La polizia europea di frontiera

Il nulla osta dell’autorità giudiziaria

L’esecuzione dell’espulsione

La convalida del provvedimento di espulsione

Il ricorso avverso il provvedimento di espulsione

Le sanzioni alle violazioni delle disposizioni in materia di espulsione

I centri di permanenza temporanea e accoglienza

L’espulsione dello straniero per motivi di prevenzione del terrorismo

Elettorat o attivo

Distribuzione dei seggi tra le ripartizioni