FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5
                        Articolo 6
                        Articolo 7
                        Articolo 8

Onorevoli Colleghi! – Gli effetti determinati dalla pandemia e dal conflitto bellico in corso in Ucraina hanno inciso fortemente sul tessuto economico e sociale nazionale, determinando gravissime ripercussioni sulla fiducia delle famiglie e delle imprese e deprimendo ulteriormente la già fragile domanda interna. Le misure adottate dai Governi nella scorsa legislatura, in particolare dai Governi Conte I e Conte II, frammentarie e limitate principalmente a determinate categorie di lavoratori (gli autonomi e i professionisti sono stati, infatti, fortemente penalizzati), nonché i tempi di attuazione delle stesse, che si sono dimostrati confusi ed esageratamente prolungati, non hanno certamente contribuito a fronteggiare le conseguenze economiche e finanziarie causate in primo luogo dall'emergenza epidemiologica da COVID-19 e successivamente dagli effetti causati dall'aggressione della Russia all'Ucraina. In tale scenario, appare urgente e necessario prevedere politiche d'espansione in grado d'introdurre nel sistema economico un maggiore potere d'acquisto a disposizione degli operatori che si muovono nell'ambito dell'economia reale, ovvero le famiglie e le imprese, attraverso una netta diminuzione del carico fiscale, aumentando al contempo i trasferimenti o incrementando la spesa pubblica statale diretta. La presente proposta di legge, già presentata nella scorsa legislatura (Atto Senato n. 2012), si pone l'obiettivo di trovare soluzioni alle predette criticità, attraverso l'istituzione dei buoni digitali di sconto fiscale, quale strumento per rilanciare l'economia italiana nel pieno rispetto delle vigenti regole europee. Le misure previste dai decreti d'urgenza legati all'emergenza sanitaria dovuta alla diffusione del COVID-19, introdotte negli anni 2020 e 2021, come i crediti d'imposta, che consentono ai contribuenti di trasformarli, insieme alle agevolazioni fiscali, in moneta attraverso la cessione di questi ultimi ai terzi (inclusi gli istituti di credito e gli altri intermediari finanziari), nonché le detrazioni fiscali sugli immobili invece dello sconto sul corrispettivo dovuto al fornitore, o la cessione del credito a terzi o, ancora, le norme sulle cosiddette tax credit vacanze, solo per citare alcuni esempi, evidenziano l'intenzione del legislatore di favorire l'introduzione di nuove misure di natura fiscale e finanziaria, che si pongono la finalità d'interrompere la stagnazione economica che affligge il Paese da almeno due decenni. Una congiuntura molto negativa che, unitamente al fardello del debito pubblico, rischia di accentuare la recessione economica in modo catastrofico, analogamente soltanto alle flessioni registrate nel periodo compreso tra la prima guerra mondiale e la fine della Grande depressione.
Gli interventi introdotti dai decreti-legge adottati nel corso della passata legislatura, rappresentano, al riguardo, un esempio significativo e costituiscono un importantissimo passo in avanti, in grado di aprire la strada all'emissione di nuovi titoli, come i buoni digitali di sconto fiscale, che rappresentano uno strumento nuovo e delicato da valutare nei risvolti macroeconomici e finanziari. In proposito, l'emissione di tali titoli, dei quali si discute da anni tra gli economisti in quanto in grado di determinare effetti positivi già nel breve periodo, potrà attivare, pur in assenza di risorse finanziarie tradizionali, un circolo virtuoso nell'economia reale, anche attraverso l'istituto della compensazione tra crediti certificati e debiti d'imposta verso la pubblica amministrazione. Il ritardo con il quale le amministrazioni pubbliche continuano a pagare le imprese che forniscono beni e servizi al settore pubblico costituisce indubbiamente un elemento di debolezza dell'economia del Paese, poiché la massa di risorse sottratte alle imprese ne rende difficile sia la gestione ordinaria che i piani di investimento, oltre a generare costi connessi alla ricerca di fonti alternative di finanziamento. Le disposizioni contenute nella presente proposta di legge intervengono, di conseguenza, in tale ambito, consentendo su base volontaria l'utilizzo del meccanismo della compensazione da parte delle imprese e dei professionisti titolari di crediti nei confronti della pubblica amministrazione, attraverso il pagamento dei titoli di sconto fiscale digitale. Analizzando l'articolato del testo, esso risulta così composto: l'articolo 1 detta i princìpi e le finalità, stabilendo che il provvedimento legislativo proposto, è volto a promuovere l'introduzione dei buoni digitali di sconto fiscale, attraverso l'emissione di titoli di credito aventi forma dematerializzata, quale strumento finanziario a sostegno del sistema produttivo e commerciale, nel rispetto delle vigenti disposizioni e degli indirizzi di politica monetaria. L'articolo 2 definisce in maniera più dettagliata, attraverso il comma 1, i buoni digitali di sconto fiscale, da intendersi come qualunque titolo al portatore che lo Stato s'impegna ad accettare anche in forma compensativa, ai fini dell'adempimento delle obbligazioni fiscali, contributive e previdenziali, nonché per i pagamenti relativi alle prestazioni di servizi sanitari. I buoni digitali di sconto fiscale rappresentano un diritto alla riduzione degli importi dovuti da parte del possessore, ad uno sconto fiscale o all'utilizzo del meccanismo della compensazione da parte delle imprese e dei professionisti titolari di crediti nei confronti della pubblica amministrazione, come definita ai sensi dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le persone fisiche. Si chiarisce, inoltre, che i buoni digitali di sconto fiscale sono erogati in forma gratuita e aggiuntiva, ossia non sostitutiva rispetto ai redditi percepiti in euro, al fine di consentire l'espansione del potere d'acquisto e stimolare la domanda interna del sistema economico e finanziario nazionale. Il comma 2 del medesimo articolo 2 precisa che, dopo due anni dalla loro emissione, i buoni digitali di sconto fiscale possono essere utilizzati sia delle persone fisiche che dalle imprese per ottenere una corrispondente riduzione di obbligazioni finanziarie verso le amministrazioni pubbliche senza che lo Stato sia tenuto a rimborsarli in euro alla scadenza, essendo non payable tax assets ovvero attività fiscali non pagabili, mentre il successivo comma 3 chiarisce altresì che i buoni digitali di sconto fiscale non hanno corso legale all'interno dell'Eurozona, né tanto meno è obbligatoria la loro accettazione come mezzo di pagamento, a condizione che la cessione avvenga con il consenso del creditore. I successivi commi 4 e 5 stabiliscono, rispettivamente, che lo Stato non assume nessun impegno, in qualsiasi forma, a convertire i buoni digitali di sconto fiscale in banconote o monete metalliche in euro, che costituiscono comunque le uniche aventi corso legale nell'Eurozona, e che i buoni digitali di sconto fiscale non concorrono alla formazione del reddito ai fini delle imposte sui redditi e del valore della produzione ai fini dell'imposta regionale sulle attività produttive, né rilevano ai fini del rapporto di cui agli articoli 61 e 109, comma 5, del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e sono utilizzabili esclusivamente in compensazione ai sensi dell'articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241. L'articolo 3, comma 1, rappresenta il caposaldo della proposta di legge, in quanto prevede la delega al Governo per l'istituzione effettiva dei buoni digitali di sconto fiscale, intesi quali strumenti finanziari scambiabili in forma libera sul territorio nazionale, attraverso l'istituzione della piattaforma digitale unificata prevista dal successivo articolo 7, al fine d'incentivare le transazioni, ovvero l'ampliamento delle fattispecie ammesse alla compensazione tra crediti e debiti della pubblica amministrazione, nonché l'introduzione di nuove misure di pagamento complementare tra soggetti in forma privata. Il comma 2 del medesimo articolo 3 elenca i princìpi e i criteri direttivi che il Governo dovrà seguire nella predisposizione dei decreti legislativi, da adottare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge, fra i quali si segnalano: l'elaborazione di strumenti di pagamento elettronici tracciabili da utilizzare ai fini delle compensazioni da parte delle imprese e dei professionisti, titolari di crediti nei confronti della pubblica amministrazione, incluse le persone fisiche, attraverso la piattaforma digitale unificata; la regolamentazione, da parte del Ministero dell'economia e delle finanze, d'intesa con l'Agenzia delle entrate e l'Associazione bancaria italiana, del conto corrente elettronico fiscale; la definizione delle modalità di attuazione per l'utilizzo dei buoni digitali di sconto fiscale nell'ambito delle disposizioni previste dal decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, cosiddetto «decreto Rilancio» in materia di cessione dei crediti d'imposta per ecobonus e sismabonus. Con l'articolo 4, si stabiliscono le misure relative alla circolazione e alla gestione dei buoni digitali di sconto fiscale. In particolare, al comma 1, al fine di assicurare la necessaria liquidità al tessuto economico nazionale, si prevede che lo Stato tenderà a stabilizzare la parità di uno a uno dei buoni digitali di sconto fiscale con l'euro attraverso la corresponsione sul titolo di un adeguato tasso di interesse variabile. Il successivo comma 2 stabilisce che i buoni digitali di sconto fiscale sono emessi in forma dematerializzata e accreditati su una scheda elettronica ricaricabile dotata di codice identificativo, in grado di consentirne l'uso per le compensazioni da qualunque applicazione digitale o dispositivo elettronico. Il comma 3 chiarisce che nelle transazioni tra soggetti privati è consentito il libero uso dei buoni digitali di sconto fiscale, come strumento di pagamento fiduciario, nei limiti riconosciuti all'autonomia privata dalla normativa in materia.
L'articolo 5 reca misure di attuazione, da adottare con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, al fine di definire la struttura incaricata dell'attuazione delle disposizioni contenute nella legge, nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
L'articolo 6 chiarisce che i buoni digitali di sconto fiscale rilevano ai fini della contabilità di Stato esclusivamente alla data della compensazione e per la quota di effettivo utilizzo.
Con l'articolo 7 s'introducono una serie di misure volte all'istituzione della piattaforma digitale unificata e alla realizzazione di un sito internet istituzionale in cui confluiscono tutte le informazioni necessarie ai fini dell'implementazione del ricorso ai buoni digitali di sconto fiscale, su scala nazionale, nonché i dati delle transazioni avvenute su base volontaria. Il comma 2 del medesimo articolo prevede che la piattaforma digitale unificata gestisca i conti degli operatori economici residenti nel Paese, intesi quali persone fisiche, professionisti, titolari di imprese di qualsiasi natura e dimensione, istituti di credito e di intermediazione finanziaria, enti e associazioni, nonché soggetti istituzionali disponibili a effettuare transazioni attraverso i buoni digitali di sconto fiscale. Il comma 3 precisa, altresì, che l'accesso alla piattaforma digitale unificata e ai conti correnti elettronici fiscali, di cui all'articolo 3, comma 2, lettera c), può avvenire mediante l'utilizzo di qualsiasi dispositivo elettronico, con le modalità stabilite dal decreto di cui al comma 4.
Infine l'articolo 8 reca l'introduzione di una clausola di salvaguardia che prevede la variazione automatica di specifiche voci di tasse e imposte (IVA e accise sui carburanti) che entrerebbero in vigore nel caso e nella misura in cui non si produca una crescita dell'economia e, quindi, delle entrate fiscali in grado di compensare la riduzione di gettito che avviene quando i buoni fiscali vengono utilizzati (dopo due anni dall'emissione). Al riguardo, si precisa che, l'impianto normativo descritto elimina qualsiasi obiezione in merito alla possibilità che l'assegnazione dei buoni fiscali produca maggiore debito. Viene infatti attuata, contemporaneamente, un'azione di riduzione della fiscalità (l'assegnazione dei buoni fiscali) e un'azione di uguale importo e di segno opposto sui conti pubblici (le clausole di salvaguardia). Entrambe le azioni hanno la stessa decorrenza temporale, due anni, riguardo al loro effetto diretto sulle finanze dello Stato. È quindi totalmente e inequivocabilmente garantita la copertura finanziaria dell'operazione. In conclusione, la proposta di legge in titolo, si pone come obiettivo principale la circolazione e quindi l'utilizzo di mezzi di pagamento complementari al contante e ai pagamenti digitali in euro, rispondendo a due criteri fondamentali: da un lato, il caso in cui le parti contrattuali, nell'esercizio della loro autonomia privata, abbiano convenuto liberamente l'utilizzo di altri mezzi di pagamento diversi dall'euro, ovvero i buoni digitali di sconto fiscale; e dall'altro, il caso in cui uno Stato membro dell'Unione europea, nell'esercizio delle proprie competenze diverse da quelle di politica monetaria, abbia adottato una normativa che, in ragione del suo obiettivo e contenuto, non costituisce una disciplina del corso legale, ma prevede, per motivi d'interesse o di necessità pubblica (ad esempio, l'urgente bisogno di aumentare il potere d'acquisto per finanziare la ripresa, senza il ricorso a prestiti sui mercati finanziari) limitazioni all'uso delle banconote in euro come mezzo di pagamento.