PDL 680

Onorevoli Deputati! – La presente proposta di legge è volta a conferire al Governo la delega legislativa per la riforma della disciplina della riscossione fiscale, stabilendo i princìpi e criteri direttivi per la sua attuazione.
La funzione di riscossione nazionale, di cui è titolare l'Agenzia delle entrate, a decorrere dal 1° gennaio 2017 è esercitata dall'Agenzia delle entrate-Riscossione, ente pubblico economico istituito dall'articolo 1 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225. L'Agenzia delle entrate-Riscossione è subentrata, a titolo universale, nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, delle società del Gruppo Equitalia, contestualmente disciolte. La legge 30 dicembre 2021, n. 234 (legge di bilancio 2022), ha parzialmente rivisto la collocazione istituzionale dell'Agenzia delle entrate-Riscossione, che dal 1° gennaio 2022 opera alle dipendenze funzionali dell'Agenzia delle entrate anziché del Ministero dell'economia e delle finanze ed è guidata da un comitato di gestione presieduto dal direttore dell'Agenzia delle entrate invece che dal Presidente della stessa Agenzia delle entrate-Riscossione (la modifica è formale, dato che il Presidente di quest'ultimo ente era individuato nella persona del direttore dell'Agenzia delle entrate).
Al riguardo, il criterio di delega stabilito dall'articolo 1, comma 1, lettera a), della presente proposta di legge intende superare l'attuale assetto duale per procedere decisamente all'internalizzazione della funzione della riscossione nell'Agenzia delle entrate. La struttura di riscossione dovrebbe operare alla stregua di una divisione dell'Agenzia delle entrate, come avviene in Francia, in Germania, nel Regno Unito e in Spagna. Si ritiene infatti che la collocazione della struttura di riscossione all'interno dell'Agenzia delle entrate possa risolvere de plano molte delle attuali difficoltà di coordinamento con il principale ente committente, connesse con l'unitarietà della funzione di controllo di cui la riscossione costituisce il completamento, con la cooperazione nell'individuazione delle misure cautelari ed esecutive più efficaci, ma anche con l'interoperabilità delle banche di dati, con la gestione del contenzioso e con il sistema dei controlli. La riforma comporta delicati problemi di inserimento e integrazione, all'interno dell'unica Agenzia, del personale proveniente dall'Agenzia delle entrate-Riscossione, il cui trattamento economico previsto da autonome contrattazioni – quella collettiva e quella integrativa aziendale – andrebbe comunque salvaguardato.
Alla lettera b) si prevede l'istituzione di una commissione tecnica permanente che possa affrontare sistematicamente le criticità più diffuse, anche al fine di elaborare e aggiornare le strategie comuni orientate ad un più efficace contrasto dell'evasione nell'ambito delle operazioni di riscossione. L'intervento di un organo autorevole ed esterno si giustifica anche in relazione alle non comuni difficoltà gestionali e al carattere impopolare dell'attività di riscossione.
Il principio enunciato alla lettera c) intende rideterminare la collocazione della funzione di riscossione all'interno dell'unica Agenzia delle entrate, elevandola a funzione di completamento della più ampia attività di controllo. Il principio è destinato a riflettersi sia sull'organizzazione delle diverse strutture coinvolte nell'attività di contrasto dell'evasione sia sulla definizione dei piani operativi annuali. Affinché la riscossione abbia ad affermarsi come attività di completamento, che unifichi e dia senso compiuto al ruolo e alle competenze delle diverse strutture amministrative impegnate nella lotta all'evasione fiscale, queste sono chiamate a valutare preventivamente, in aggiunta al grado di sostenibilità in giudizio, anche il grado di esigibilità delle pretese accertate e a cooperare nell'attività di recupero dei tributi sottratti all'erario. Sarà necessario, in particolare, che della riscossione si occupino non solo le strutture preposte all'adozione delle misure cautelari ed esecutive, ma anche quelle addette alle verifiche e all'accertamento, provvedendo al monitoraggio dell'esecuzione degli obblighi di versamento e all'indicazione di beni e attività che possano garantire il concreto recupero dei tributi evasi.
Il collegamento funzionale delle diverse attività svolte «a monte» dovrà essere assicurato, in particolare, dall'assegnazione di comuni obiettivi programmatici che misurino il grado di efficacia dell'apporto fornito da ciascuna struttura sul piano della concreta riscossione dei maggiori tributi indicati negli atti istruttori e negli avvisi di accertamento.
Il criterio enunciato alla lettera d) pone le premesse per una vera e propria svolta sul piano dell'efficacia dell'azione di riscossione, da avviare nei confronti della totalità dei carichi affidati. Nel nostro sistema non sono proponibili, invero, metodologie di gestione dei carichi da riscuotere basate su criteri selettivi, in ipotesi motivate dall'indisponibilità delle risorse necessarie allo scopo. Siffatti rimedi andrebbero infatti ad alterare radicalmente il sistema di gestione dei tributi, che è fondato sull'adempimento spontaneo, del quale la riscossione coattiva delle somme ancora dovute costituisce complemento imprescindibile. Se l'adozione di criteri selettivi, infatti, può considerarsi fisiologica per individuare le posizioni da sottoporre a controllo (sostanziale), non è invece compatibile con il corretto funzionamento del sistema che gli esiti dei controlli automatici e dei controlli sostanziali delle posizioni fiscali non abbiano poi un seguito sistematico nella fase di riscossione, quale che sia l'importo dei tributi liquidati o accertati. S'impone, dunque, un'ampia e organica revisione dell'intero sistema della riscossione, per individuare soluzioni idonee a potenziare l'efficienza della struttura amministrativa e a tutelare adeguatamente l'interesse pubblico alla riscossione di tutti i tributi avviati alla riscossione coattiva.
Il criterio posto dalla lettera e) intende razionalizzare l'impiego delle risorse disponibili, avendo presente che la gestione dei carichi si risolve prevalentemente in una serie di adempimenti di tipo automatico, i quali non necessariamente richiedono valutazioni o scelte differenziate nei singoli casi. Così è per la predisposizione e la notificazione delle cartelle, delle misure cautelari (fermi amministrativi e iscrizione di ipoteche), dei pignoramenti presso terzi e dei diversi e numerosi preavvisi finalizzati anche all'interruzione della prescrizione. Buona parte delle lavorazioni può essere gestita infatti sistematicamente, con il supporto dell'informatica, da strutture centralizzate, la cui organizzazione dovrà risultare adeguata al conseguimento dell'obiettivo.
Gli uffici presenti sul territorio saranno invece impegnati, oltre che in talune azioni esecutive di tipo prevalentemente immobiliare, nella gestione del servizio di informazione, del contenzioso, delle rateazioni e dei servizi di cassa. Infine, una più razionale regolamentazione delle competenze e delle procedure potrebbe realizzare cospicue economie di risorse e, soprattutto, assicurare la gestione unitaria del programma di lavoro, evitandone la frammentazione in molteplici adempimenti separati che rischiano di far perdere di vista l'obiettivo finale della riscossione.
Contestualmente al potenziamento degli strumenti informatici, il criterio di cui alla lettera f) punta alla riorganizzazione delle strutture che assistono i contribuenti interessati a conoscere le ragioni delle pretese nonché le modalità di assolvimento dei debiti e del corretto esercizio delle facoltà e dei diritti loro spettanti. Il collegamento telematico degli atti di riscossione con le procedure di accertamento e liquidazione dei tributi, che l'accentramento della funzione di riscossione nell'Agenzia delle entrate dovrebbe facilitare limitatamente ai tributi erariali, si ripropone in termini più problematici per i carichi affidati da altri enti, così da richiedere appositi accorgimenti e cautele da definire consensualmente nell'atto di affidamento dei ruoli, secondo quanto previsto alla successiva lettera n).
Nel disegno di riforma della riscossione coattiva assume decisivo rilievo la revisione delle procedure e, in particolare, del complesso e oneroso sistema di notificazioni, comunicazioni, ingiunzioni e preavvisi, di cui si occupa la lettera g). L'interminabile serie di siffatti adempimenti, previsti a pena di nullità degli atti emessi, contribuisce alla dilatazione dei tempi della riscossione, mettendo a dura prova la capacità organizzativa e l'efficienza degli apparati. Si pensi, per esempio, all'inefficacia della cartella a distanza di un anno dalla sua notificazione e alla conseguente necessità di notificare, ai fini dell'adozione di una misura esecutiva, l'intimazione di pagamento, la cui efficacia a sua volta viene meno nel termine di sei mesi; oppure, per i crediti inferiori a 1.000 euro, alla notificazione del «preavviso» centoventi giorni prima dell'inizio del pignoramento; o, ancora, ai «preavvisi» di fermo amministrativo e di iscrizione di ipoteche e ad altri adempimenti similari, che vanificano il senso e la credibilità dell'ingiunzione di pagamento contenuta nel titolo esecutivo notificato al debitore. È innegabile come alcuni dei richiamati adempimenti rispondano ad effettive esigenze di tutela del contribuente, ma è altrettanto evidente la necessità di provvedere alla semplificazione e alla razionalizzazione dei medesimi.
Con il criterio previsto dalla lettera h) si affida al legislatore delegato il compito di rivedere, nel suo insieme, il complessivo sistema di tutela dei crediti erariali. Per effetto di diversi interventi legislativi, la posizione del creditore pubblico, benché formalmente privilegiata, in tanti casi risulta di fatto deteriore rispetto a quella del creditore privato. Si pensi, ad esempio, ai limiti all'espropriazione mobiliare nei confronti dei debitori costituiti in forma societaria e in ogni caso se nelle attività del debitore risulta una prevalenza del capitale investito sul lavoro; all'innalzamento a 20.000 euro della soglia al di sotto della quale è vietato iscrivere ipoteca; ai limiti cui soggiace l'espropriazione immobiliare e all'impignorabilità dell'unico immobile di proprietà in cui il debitore abbia la residenza anagrafica; all'obbligo di iscrivere prima l'ipoteca e di attendere il decorso di sei mesi; alla franchigia di 120.000 euro – applicabile sia all'entità del credito sia al valore dei beni – per l'espropriazione degli altri immobili. Sono queste alcune delle numerose disposizioni che, a seconda dei casi, possono risultare di ostacolo alla giusta riscossione dei crediti pubblici e che per ciò stesso, non senza disattendere la legittima aspettativa di informazione dei contribuenti morosi, sollecitano interventi mirati di semplificazione e razionalizzazione in direzione di una tendenziale equiparazione delle garanzie di tutela dei crediti pubblici a quelle che assistono i crediti privati.
Il criterio di cui alla lettera i) prevede forme semplificate di pignoramento mobiliare, immobiliare e presso terzi, con revisione contestuale degli attuali presupposti. Si pensi, a titolo esemplificativo, alle difficoltà operative indotte, nelle vendite immobiliari, dall'obbligo di previa iscrizione ipotecaria con anticipo di almeno sei mesi [articolo 76, comma 1, lettera b), del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602] e, nei pignoramenti mobiliari, dall'individuazione del proprietario dei beni che si trovano presso l'abitazione di residenza del debitore, nonché dalla mancata estensione alla generalità dei crediti delle forme speciali di pignoramento presso terzo previste dall'articolo 72-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973 o, ancora, dall'indisponibilità di una norma, analoga a quella contemplata, per il pignoramento ordinario, dall'articolo 543, secondo comma, numero 4, del codice di procedura civile, che preveda l'obbligo di dichiarazione di appartenenza del credito o della cosa al debitore da parte del terzo pignorato, la cui mancanza sia equiparata a dichiarazione positiva, con conseguente assegnazione del credito.
Ancora in tema di revisione delle procedure di gestione interviene il criterio enunziato alla lettera l), che pone al centro delle strategie e delle attività di competenza dell'agente della riscossione non più il credito risultante dalla singola partita di ruolo, ma il contribuente con il suo debito complessivo. Alla posizione complessiva del contribuente dovranno fare riferimento non solo le varie misure cautelari ed esecutive e i relativi programmi di lavorazione, ma anche i piani di rateazione di cui alla successiva lettera m), da predisporre in relazione al debito totale dei richiedenti, comprensivo dei carichi pregressi e risalenti nel tempo.
La lettera m) si occupa della gestione delle rateazioni, ormai da anni interessate da ripetute facilitazioni e da così tante riaperture di termini e proroghe delle decadenze da mettere a dura prova le capacità di gestione dell'agente della riscossione. Al riguardo va considerato che l'internalizzazione della riscossione porta con sé anche la gestione unitaria delle rateazioni da parte dell'ente impositore, che andrà a gestire il pagamento in forma rateale di tutte le somme dovute dai contribuenti sia prima che dopo l'iscrizione a ruolo. L'unitarietà della gestione dovrebbe favorire anche l'unificazione delle regole disciplinanti la rateazione, ponendo termine alle complicazioni che attualmente ne rendono la gestione estremamente onerosa, al punto da assorbire gran parte delle risorse umane distribuite sul territorio. Nel quadro della revisione complessiva della rateazione meritano particolare attenzione le richieste di dilazione fino a 72 o a 120 rate ex articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, di cui si afferma l'inammissibilità in pendenza di procedure esecutive, in tal modo contrastando pratiche dilatorie messe in atto da debitori che usano presentare l'istanza solo dopo l'avvio di tali procedure. Infine, per le rateazioni di importo molto elevato si richiede, analogamente a quanto previsto oggi in materia di transazione fiscale dall'articolo 182-ter del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare), l'attestazione di un professionista indipendente (avente i requisiti di cui all'articolo 67, terzo comma, lettera d), della stessa legge fallimentare), finalizzata alla dimostrazione del requisito della temporanea difficoltà dell'impresa e della sua capacità di assolvere al pagamento del debito in forma rateale (oggi, di fatto, la rateazione viene concessa senza alcuna indagine sulla sostanziale solvibilità dei richiedenti).
In ogni caso, la rateazione andrebbe gestita con riguardo ai carichi pendenti complessivamente considerati e non separatamente, per singola cartella di pagamento.
Alle lettere n) e o) vengono dettati criteri per la gestione dei carichi affidati da amministrazioni o enti diversi dall'Agenzia delle entrate. Essi si uniformano al principio enunciato alla lettera d), che prevede la gestione sistematica di tutti indistintamente i crediti avviati alla riscossione coattiva. Limitatamente ai tributi erariali di competenza dell'Agenzia delle entrate, per effetto della prevista internalizzazione, tale principio potrà risultare di più agevole attuazione. Non così per i ruoli formati da enti esterni. In tal caso l'adeguatezza delle risorse disponibili e la capacità di gestione sistematica dei carichi da riscuotere andranno valutati in via preventiva nella convenzione stipulata con i singoli committenti. Non è da escludere l'eventualità che, non disponendo delle risorse necessarie, l'Agenzia possa e debba rinunciare alla presa in carico dei ruoli in questione, invitando l'ente ad avvalersi degli strumenti alternativi di riscossione previsti dalla legge.
Come si afferma alla lettera o), l'affidamento dei ruoli emessi da amministrazioni o enti diversi dall'Agenzia delle entrate dovrà essere preceduto dalla sottoscrizione di una convenzione che disciplini i diritti e gli obblighi delle parti. Per la gestione delle controversie relative agli atti della riscossione, da affidare in ogni caso alle cure dell'agente della riscossione, cui spetta in via esclusiva la legittimazione passiva, dovrà essere posto a carico dell'ente impositore l'onere di fornire tempestivamente tutti gli elementi utili affinché l'agente possa assicurare la difesa in giudizio dei menzionati atti anche in relazione ai motivi che riguardano l'attività dell'ente impositore. Nella stessa convenzione dovranno essere stabilite le regole di gestione e le responsabilità dell'agente che venga meno agli impegni assunti e, nello stesso tempo, individuate forme di controllo, sulla scorta di dati ed elementi forniti dall'agente, analoghi a quelli contenuti nelle comunicazioni di inesigibilità di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112.
Nell'ambito del progetto di riforma della riscossione, particolare rilievo assume la questione dello smaltimento degli ingenti carichi pregressi, affrontata alla lettera p). I motivi che ostano alla riscossione di questi carichi potrebbero in qualche misura ricollegarsi, oltre che agli eventi menzionati nelle periodiche relazioni del Ministero dell'economia e delle finanze, come la cessazione dell'attività, il decesso dei contribuenti, il sopravvenuto fallimento e simili, anche a possibili carenze operative. A fronte delle dichiarate difficoltà di riscossione, è imprescindibile l'esigenza che, contestualmente all'ampia revisione del sistema di riscossione e del modello organizzativo nonché all'introduzione dei nuovi e più rigorosi criteri di gestione dei carichi affidati a decorrere dalla data di trasferimento delle funzioni, vengano individuate speciali forme di smaltimento straordinario dei carichi pregressi, le quali prevedano sia la gestione di piani straordinari di recupero, basati sull'effettivo stato della procedura, sia trattamenti definitori agevolati.

PROPOSTA DI LEGGE
D'INIZIATIVA DEL CNEL

Art. 1.

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto la riforma della riscossione fiscale, ispirata ai princìpi generali delle tradizioni giuridiche comuni degli Stati membri dell'Unione europea, ai princìpi costituzionali sull'azione amministrativa nonché ai princìpi della certezza del diritto, della trasparenza, della tutela dell'affidamento, della partecipazione al procedimento, della motivazione, della chiarezza dei provvedimenti, dell'efficienza, dell'equità, della collaborazione e della buona fede. Il Governo, nell'attuazione della delega di cui al primo periodo, si conforma altresì ai seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) individuazione di un nuovo modello di riscossione mediante il trasferimento delle funzioni attualmente svolte dall'agente nazionale della riscossione, unitamente alle relative risorse strumentali, all'Agenzia delle entrate, salvaguardando i trattamenti economici in essere alla data del trasferimento del personale;

b) istituzione di una commissione tecnica permanente con il compito di affrontare le criticità più diffuse nell'attività di riscossione, di elaborare strategie comuni orientate ad un più efficace contrasto dell'evasione nell'ambito delle operazioni di riscossione e di riferirne annualmente alle Camere;

c) affermazione del principio di unitarietà dell'azione di contrasto dell'evasione fiscale, anche attraverso la definizione di programmi operativi unitari che, coinvolgendo altresì le strutture preposte alla gestione delle verifiche, degli accertamenti e del contenzioso, configurino la riscossione come attività di completamento della funzione di controllo;

d) predisposizione delle misure necessarie per garantire risorse e soluzioni adeguate all'efficiente funzionamento del servizio di riscossione coattiva con riferimento alla totalità dei carichi affidati;

e) potenziamento delle procedure informatiche utilizzabili nella gestione delle notificazioni e degli atti che non richiedono valutazioni o scelte differenziate nei casi singoli, riservando agli uffici territoriali la trattazione degli atti, degli adempimenti e delle questioni che necessitano di un confronto con i contribuenti;

f) riorganizzazione degli uffici preposti alle attività di riscossione al fine di migliorare il confronto e l'interlocuzione con i contribuenti intestatari dei carichi affidati nonché il collegamento informativo con le amministrazioni e gli enti titolari dei crediti;

g) razionalizzazione e semplificazione delle comunicazioni dirette ai contribuenti, con eliminazione degli adempimenti superflui e delle duplicazioni che possano dilatare eccessivamente i tempi della riscossione;

h) tendenziale equiparazione delle garanzie previste per la tutela dell'interesse pubblico a quelle previste per la tutela dei creditori privati;

i) introduzione di forme semplificate di pignoramento mobiliare, immobiliare e presso terzi, con revisione contestuale dei relativi presupposti ed eliminazione degli elementi che, senza giustificato motivo, possano limitarne l'applicazione;

l) definizione delle strategie di gestione delle diverse attività di competenza dell'agente della riscossione avendo riguardo al carico complessivo di ciascun contribuente invece che alle singole partite iscritte a ruolo o avviate alla riscossione coattiva;

m) coordinamento, semplificazione e razionalizzazione delle diverse disposizioni che disciplinano la riscossione in forma rateizzata dei crediti, siano essi esigibili all'esito della liquidazione delle dichiarazioni o avviati alla riscossione coattiva, prevedendo che il beneficio della dilazione, con riguardo alle complessive pendenze intestate al richiedente, possa essere concesso prima dell'avvio di procedure esecutive e che, per la dilazione dei crediti di ammontare particolarmente elevato, la temporanea difficoltà finanziaria del debitore e la sua capacità di adempiere in forma rateale al pagamento del debito debbano essere attestate da un professionista indipendente;

n) subordinazione dell'affidamento dei ruoli formati da altre amministrazioni statali o da enti diversi dall'Agenzia delle entrate alla preventiva ricognizione e valutazione della capacità operativa occorrente alla loro gestione e alla successiva definizione, su base convenzionale, dei rispettivi obblighi e delle responsabilità in caso di mancata riscossione nei termini di legge;

o) con riguardo ai carichi affidati da altre amministrazioni statali o da enti diversi dall'Agenzia delle entrate, revisione delle procedure di gestione del contenzioso relativo ad atti della riscossione, con attribuzione della legittimazione passiva esclusiva all'agente della riscossione e regolamentazione delle rispettive responsabilità gestionali dell'amministrazione o ente affidante e dell'Agenzia delle entrate;

p) individuazione di soluzioni straordinarie ed eccezionali per lo smaltimento dei carichi pregressi, che prevedano sia la definizione di piani di recupero articolati in base al diverso grado di esigibilità del credito e all'effettivo stato delle procedure cautelari ed esecutive sia trattamenti definitori agevolati delle pendenze.

2. Il Governo è delegato a adottare, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, uno o più decreti legislativi recanti le disposizioni correttive delle leggi tributarie vigenti necessarie a garantirne la coerenza con i princìpi desumibili dalle disposizioni dei decreti legislativi di cui al citato comma 1.
3. I decreti legislativi di cui ai commi 1 e 2 sono adottati su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, del parere del Consiglio di Stato e del parere del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, che sono resi nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione dello schema di ciascun decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere. Lo schema del decreto legislativo è successivamente trasmesso alle Camere per l'espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari e della Commissione parlamentare per la semplificazione, che si pronunciano nel termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può essere comunque adottato. Se il termine previsto per il parere scade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto, rispettivamente, al comma 1 o al comma 2, o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente il testo alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, il decreto può comunque essere adottato.
4. Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui ai commi 1 e 2, il Governo può adottare, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e della procedura di cui al presente articolo, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.