FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2

Onorevoli Colleghi! – La legge 13 agosto 2010, n. 136, recante piano straordinario contro le mafie nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia, il 6 settembre 2011 ha introdotto nel nostro ordinamento il codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, cosiddetto «codice antimafia».
Tale codice costituisce per gli operatori del diritto sostanzialmente un «codice delle misure di prevenzione», disciplinate nel libro I.
Sostrato comune di tale corpus normativo può essere ravvisato in un modello disancorato dal paradigma penalistico legato alla commissione di un reato, ove non vale più il concetto di pericolosità, bensì il binomio colpevolezza per il fatto-pena.
Non si può più parlare delle misure di prevenzione quali sanzioni amministrative, ma di vere e proprie sanzioni penali, fondate sul diritto penale della pericolosità, cioè, appunto, quello riguardante le misure di prevenzione praeter delictum.
Eppure, tradizionalmente, tanto la Corte costituzionale, quanto le sedi europee hanno collocato il modello sottostante alle misure di prevenzione in ambito amministrativo, anziché in ambito penale. Tale collocazione ha consentito e consente la violazione di fondamentali princìpi costituzionali in materia penale e processual-penalistica, tramite l'utilizzo di «scorciatoie», incompatibili con un sistema gravemente afflittivo dei diritti fondamentali della persona, dando luogo a quella indicata dalla più attenta dottrina quale palese «truffa delle etichette».
In particolare, in relazione alle misure di prevenzione patrimoniali, le riforme degli anni 2008 e 2009, di cui al decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 125, e alla legge 15 luglio 2009, n. 94, cosiddetti «pacchetti sicurezza», hanno reso la confisca ai sensi dell'articolo 24 del codice antimafia, pensata quale principale strumento di lotta alla criminalità organizzata, un potente strumento di ablazione dei patrimoni, a prescindere dalla loro origine lecita o illecita.
La peculiarità della disciplina delle misure di prevenzione, giustificata in chiave di politica criminale, dalla necessità di strumenti straordinari per contrastare il crimine organizzato, ha compromesso in maniera significativa il sistema delle garanzie e delle tutele delle persone. Nella pratica giudiziaria sono sempre più frequenti e numerosi i casi in cui le misure di prevenzione vengono applicate nei confronti di soggetti che, per gli stessi fatti, vengono assolti in sede penale.
La prassi dimostra, inoltre, che la maggior parte delle aziende colpite dalle misure di prevenzione viene posta in liquidazione nel corso delle complesse more procedurali. Ciò produce effetti macroeconomici devastanti nei territori in cui le misure vengono applicate: perdita di posti di lavoro, calo del gettito fiscale, compromissione dell'intero tessuto economico in cui le aziende in sequestro o in confisca operano, caratterizzato da un sempre crescente clima di incertezza. La minaccia sempre costante dell'applicazione di sequestri e confische, specie nel Meridione d'Italia, sommata al rischio di impresa e alla crisi economica, costituisce un potente deterrente a investire in questi territori, incrementando la povertà e il degrado sociale che costituiscono proprio gli elementi di cui si alimentano le mafie storiche, intese come fenomeni sociali e criminali.
La confisca di prevenzione, malgrado quanto sancito dalla giurisprudenza nazionale, alla luce dei princìpi fissati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (Grande Camera) nella nota sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi dell'8 giugno 1976, ha un contenuto fortemente punitivo-afflittivo. Dal momento che prescinde dall'attuale pericolosità sociale della persona, non previene alcunché mentre affligge, guardando al passato (ovvero all'origine dei beni), il soggetto che la subisce. Togliere a una persona tutto il patrimonio, finanche la casa familiare, significa privare il soggetto interessato e il suo nucleo familiare di ogni mezzo di sostentamento; significa travolgere il suo passato e distruggere il suo futuro.
La tesi della natura non penale delle misure di prevenzione – che muove dal concetto metafisico della pericolosità intrinseca del bene – costituisce una vera e propria ancora di salvataggio dell'intero sistema preventivo, altrimenti non conciliabile con i princìpi e le garanzie espresse dalla Costituzione. Infatti, nel nostro ordinamento giuridico, in forza del principio di legalità penale, le pene possono essere applicate solo nei confronti di chi ha commesso un reato accertato con sentenza definitiva, all'esito di un giusto procedimento svoltosi innanzi ad un giudice terzo ed imparziale.
La confisca di prevenzione, in particolare, al di là delle fraudolente etichettature, è una sanzione, motivo per il quale non potrebbe essere applicata in assenza di una condanna penale. La prevenzione, allora, costituisce una scorciatoia attraverso la quale si perseguono, con elusione dei princìpi garantistici propri della materia penale, intenti punitivi e afflittivi.
Non a caso, essa appartiene al più ampio genus delle confische «per sproporzione», per tali intendendosi, appunto, la confisca di prevenzione di cui al citato articolo 24 del codice antimafia e quella allargata ex articolo 12-sexies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356: quest'ultima inserita, altresì, nell'articolo 240-bis del codice penale con il decreto legislativo 1° marzo 2018, n. 21, recante disposizioni di attuazione del principio di delega della riserva di codice nella materia penale. I due istituti presentano evidenti profili di comunanza e si distinguono per il solo fatto di essere la prima – la confisca ex articolo 24 – misura praeter delictum che, in quanto tale, prescinde da qualsivoglia accertamento di reati a carico del proposto, a differenza della confisca «misura di sicurezza» che, invece, presuppone l'accertamento di taluno dei reati indicati dallo stesso legislatore. Solo la confisca di cui all'articolo 240-bis del codice penale soggiace ai princìpi costituzionali in materia penalistica, ponendo evidenti criticità circa la costituzionalità della limitrofa confisca di prevenzione.
La persona che subisce una misura, qualora sia un imprenditore, subisce non solo la violazione del diritto di proprietà o di iniziativa economica, dotate di guarentigie costituzionali più attenuate rispetto alla libertà personale, ma anche la violazione del diritto al lavoro, considerato, a mente dell'articolo 1 della Costituzione, il fondamento della Repubblica italiana. Nel momento stesso della applicazione del sequestro la persona, con i suoi familiari, viene allontanata dalla sua azienda. Difficile, inoltre, che il proposto possa trovare un qualunque tipo di occupazione a causa degli effetti dello stigma sociale conseguente l'applicazione di un provvedimento antimafia.
La presente proposta di legge parte dalle criticità registrate in sede di applicazione delle norme sottese alla confisca di prevenzione e si innesta nel solco del processo di giurisdizionalizzazione che le ha interessate, un processo virtuoso, ma non ancora sufficiente, recentemente avviato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo e seguito da alcune pronunce in sede di giurisdizione domestica.
Essa consta di due articoli.
L'articolo 1, comma 1, reca numerose modifiche al libro I, titoli I e II, del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, in materia di misure di prevenzione.
La lettera a), ridefinendo i destinatari delle misure di prevenzione, abroga la lettera a) del comma 1 dell'articolo 1 vigente che identifica i suddetti destinatari in «coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi», norma, peraltro, già colpita dalla declaratoria di incostituzionalità dalla Corte costituzionale, con la sentenza 24 gennaio-27 febbraio 2019, n. 24, dunque già inapplicabile.
La lettera b) modifica l'articolo 4, incidendo ancora sui soggetti destinatari delle misure di prevenzione che fungono da presupposto applicativo non solo delle misure personali, ma anche delle misure di prevenzione patrimoniali del sequestro e della confisca.
In particolare, la disposizione sopprime il concetto di «appartenenza» ad associazioni mafiose che non coincide con quello di partecipazione delineato dall'articolo 416-bis del codice penale. Infatti, a differenza delle altre categorie contemplate dall'articolo 4 del codice antimafia, in cui si fa riferimento agli indiziati di specifici reati, nell'ipotesi della lettera a) il legislatore non ha fatto riferimento ad una fattispecie del codice penale, già tipizzata, ma ha creato una nuova categoria giuridica, quella, appunto, dell'appartenenza. Si prevede, inoltre, quale presupposto per l'applicazione della misura di prevenzione la sussistenza di indizi gravi precisi e concordanti.
La lettera c) estende i motivi di ricorso in Cassazione, attualmente limitati dall'articolo 10 alla sola violazione di legge e introduce il vizio motivazionale.
La lettera d) affronta una ulteriore criticità del codice antimafia, laddove è stata introdotta una misura di prevenzione nuova: la vigilanza prescrittiva di cui all'articolo 34-bis, ideata già nel 2013 nella relazione conclusiva della Commissione per elaborare una proposta di interventi in tema di criminalità organizzata del Ministero della giustizia, presieduta dal professore Giovanni Fiandaca, cosiddetta «Commissione Fiandaca». Brevemente, nel caso di contatto episodico tra imprenditore e associazione criminale di stampo mafioso l'autorità giudiziaria interviene nominando un commissario che non si sostituisce all'imprenditore ma lo affianca e lo controlla per risolvere le criticità riscontrate. Nel caso della risoluzione delle problematiche, l'imprenditore può procedere da solo nella conduzione della sua attività; se così non è, si passa al sequestro e alla confisca.
Tale istituto si espone, in parte, a riserve critiche perché lascia sempre un ampissimo spazio di discrezionalità al magistrato per decidere se intervenire con il sequestro o con la vigilanza prescrittiva. È inoltre difficile stabilire ex ante se nel caso di specie si tratti di contatto continuo oppure occasionale. Il rischio è che la magistratura possa, con amplissimo margine di discrezionalità, intervenire con le misure più invasive.
Così la presente proposta di legge introduce il nuovo articolo 19-bis che fa scattare il controllo giudiziario, attualmente previsto dall'articolo 34-bis, in presenza dei presupposti disciplinati dall'attuale articolo 20 del codice antimafia che si riferiscono: all'iscrizione della persona in una delle categorie di pericolosità sociale tipizzate dall'articolo 4; all'incongruenza tra il valore dei beni in rapporto o ai redditi dichiarati ai fini delle imposte sul reddito o alla attività economica svolta; agli indizi «sufficienti» che fanno ritenere che i beni siano il frutto o il reimpiego di attività illecite. È conseguentemente disposta, alla lettera m), l'abrogazione del citato articolo 34-bis.
Si tratta di una proposta equilibrata, rispettosa dei diritti individuali delle persone e delle esigenze di prevenire la criminalità mafiosa. Peraltro, la presenza dell'imprenditore nella sua azienda permetterebbe di risolvere anche i problemi della tutela dei terzi creditori e della continuità aziendale con la importantissima conservazione dei posti di lavoro e della conservazione del patrimonio oggetto della misura.
La lettera e) modifica l'articolo 20 prevedendo che la violazione di una o più prescrizioni indicate all'articolo 19-bis consenta al giudice di disporre il sequestro dei beni sottoposti a controllo giudiziario. Analogo provvedimento è adottato, ove i beni oggetto del controllo giudiziario siano, sulla base di indizi precisi e concordanti, frutto di attività delittuose o ne costituiscano il reimpiego.
Sulla scorta della medesima ratio, la lettera f) modifica la confisca di prevenzione di cui all'articolo 24.
La lettera g) modifica l'articolo 26 in materia di intestazione fittizia di beni, precisando che la natura fittizia delle intestazioni, al di fuori dei casi di cui comma al 2, debba essere provata ai sensi dell'articolo 192 del codice di procedura penale. Invero, il disposto normativo di cui all'articolo 26 ritiene fittizie le intestazioni o gli acquisiti dei conviventi, coniugi e figli del proposto acquisite nei due anni antecedenti la proposta; si tratta di una presunzione legale. La prassi ha tuttavia esteso questa presunzione anche alle intestazioni o agli acquisti dei conviventi oltre i due anni antecedenti la proposta, legittimando lo statuto probatorio, ben più mite, che vale nei confronti del proposto, anche per i terzi estranei alla proposta, nei confronti dei quali più volte la Corte di cassazione ha ribadito la necessità che la prova sia piena.
La lettera h) introduce il mezzo di impugnazione del riesame contro i decreti che dispongono il sequestro ai sensi dell'articolo 20, la confisca ex articolo 24, ovvero la confisca allargata di cui all'articolo 26.
La lettera i) al numero 1) modifica l'articolo 28 in materia di revocazione della confisca introducendo tra i casi di revocazione, oltre le prove sopravvenute al giudicato anche quelle preesistenti, acquisite al procedimento di prevenzione, ma non valutate. È inoltre soppresso il riferimento all'esclusione in modo assoluto dei presupposti legittimanti la misura di prevenzione, atteso che il giudicato penale può escluderne anche uno, dirimente per l'applicazione della misura, ma non necessariamente tutti.
La lettera l), inoltre, introduce l'articolo 28-bis che attribuisce a tutti i destinatari di misure di prevenzione comunque riconosciute illegittime il diritto al risarcimento del danno.
La lettera n), infine, modifica il regime della responsabilità civile degli amministratori dei beni confiscati.
Attualmente circoscritta ai casi di dolo o colpa grave, limitatamente al periodo gestorio, la responsabilità degli amministratori viene plasmata sul modello della responsabilità aquiliana, sulla base della quale essi rispondono di tutti i danni ingiusti, quindi non connessi alla fisiologica dannosità per il proposto del provvedimento ablatorio, cagionati con colpa o dolo.
L'articolo 2 contiene disposizioni relative all'applicabilità delle disposizioni contenute nella legge.