FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5
                        Articolo 6
                        Articolo 7
                        Articolo 8

Onorevoli Colleghi! — Il trasporto marittimo rappresenta uno strumento per la continuità territoriale di passeggeri e di merci e ha, quindi, un alto valore strategico per lo sviluppo economico della Sardegna. Con la presente proposta di legge si intende definire un quadro normativo di riferimento che disciplini tale forma di continuità in relazione ai servizi di trasporto intermodale di cabotaggio fra i porti sardi e quelli continentali in grado di promuovere al meglio sia l'interconnessione con la rete primaria nazionale e centrale che il collegamento via mare tra i territori ferroviari inclusi nel Sistema nazionale integrato dei trasporti o in altre tratte.
L'intervento normativo viene attuato in armonia con l'articolo 117 della Costituzione e nel rispetto della normativa europea in materia, in particolare del regolamento (CEE) n. 3577/92 del Consiglio, del 7 dicembre 1992, e della decisione 2012/21/UE della Commissione, del 20 dicembre 2011, attraverso una fattiva collaborazione istituzionale e nel rispetto delle prerogative della regione autonoma Sardegna.
Una normativa speciale per la Sardegna, rispettosa delle disposizioni europee e nazionali che disciplinano la materia, che tiene presenti i princìpi di permanenza (l'insularità è un handicap costante nel tempo), discriminazione positiva (garantire autentica parità con le altre regioni mediante misure volte a bilanciare gli svantaggi) e proporzionalità (tenere conto delle differenti situazioni che sono certamente il ristretto mercato regionale ma anche e soprattutto la distanza degli scali sardi da quelli del continente che nel minimo è di 125 miglia nautiche – praticamente sette ore di navigazione – contro le appena 2 miglia della Sicilia) e finalizzata a garantire un'efficiente mobilità (efficace, sicura, sostenibile ed economicamente accessibile) delle persone e delle merci che rappresenta lo strumento fondamentale per conseguire uno sviluppo sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro.
Al di là delle implicazioni sul diritto alla mobilità dei residenti in Sardegna o di chi dalla Sardegna sia emigrato, il servizio pubblico di «continuità marittima» presenta strette connessioni con la realtà economica: i riflessi dei costi dei trasporti marittimi di passeggeri e di merci sono di tutta evidenza, sia per l'economia turistica e il suo indotto, sia per la produzione manifatturiera e agricola.
Un dato acquisito, del quale occorre tenere conto, è il cambiamento della tipologia dei traffici marittimi dei passeggeri, che sono stati ormai ampiamente superati dai traffici aerei, anche come modalità normale di soddisfacimento della domanda di mobilità dei residenti nell'isola e dei sardi residenti fuori dell'isola che vi facciano rientro per visite temporanee. Il trasporto marittimo di passeggeri per la Sardegna è ampiamente collegato al movimento turistico: ne è prova, infatti, l'incremento stagionale estivo delle linee e dei movimenti.
Negli ultimi decenni il dibattito sulla continuità marittima si è aggiunto a quello, per certi aspetti storico, della continuità aerea. Sono stati fatti passi in avanti ma tante aspettative sono rimaste prive della risposta che ci si attendeva, a fronte del perpetrarsi di schemi organizzativi dei collegamenti marittimi fra Sardegna e porti della penisola che apparivano ormai superati per incompatibilità con il diritto europeo e che non occorreva reiterare, come invece si è sostanzialmente fatto per molti anni.
Il sistema dei collegamenti marittimi tra la Sardegna e la penisola può essere sinteticamente rappresentato in due direttrici naturali: la prima al servizio delle aree economicamente più forti, localizzate nelle estremità dell'isola, e la seconda tra le linee di costa più vicine. La prima direttrice è quella che coinvolge il sistema portuale dell'area cagliaritana e sassarese, mentre la seconda è identificabile nel complesso sistema portuale dell'alta Gallura. La Sardegna è dotata di 11 infrastrutture portuali di grande e media dimensione, che possono essere divise nei seguenti subsistemi: Cagliari (porto commerciale, porto industriale e terminale petrolifero di Sarroch); Sulcis- Iglesiente (Portovesme e Sant'Antioco); Oristano; Porto Torres (porto commerciale e porto industriale); Olbia (porto commerciale e porto industriale) e Arbatax. Vi sono poi porti che si caratterizzano per l'intensa attività stagionale, a supporto degli scali principali (come Golfo Aranci, nella cui infrastruttura è presente un attracco dedicato al trasporto intermodale mare/ferrovia) e scali più piccoli, snodi del trasporto marittimo fra le isole della Sardegna (Santa Teresa di Gallura, La Maddalena, Carloforte e Calasetta).
Occorre evidenziare come negli ultimi anni in Sardegna si siano verificati alcuni fatti che hanno trasformato il comparto del trasporto marittimo tra l'isola e la penisola. Innanzitutto, la comparsa sul mercato di numerosi operatori privati che, in virtù della liberalizzazione del cabotaggio, hanno iniziato a svolgere servizi di collegamento ro-ro (dall'acronimo inglese roll-on/roll-off), passeggeri e merci, sulle principali rotte sarde. Rispetto a un quadro statico quale quello che si presentava fino alla metà degli anni novanta, nel quale gli operatori pubblici della società Tirrenia e delle Ferrovie dello Stato svolgevano un'attività di quasi monopolio, la situazione negli anni duemila ha presentato condizioni di pluralità fra soggetti pubblici e privati che hanno garantito un sostanziale ampliamento dell'offerta e per un breve periodo anche una diminuzione dei costi per i clienti. Ciò, da un lato, ha favorito l'utente, in quanto ha ampliato notevolmente l'offerta di corse giornaliere, orari, rotte e posti offerti e, dall'altro, ha introdotto standard di qualità a bordo sia nel tipo di natante che nelle strutture strettamente dedicate ai passeggeri (cabine, servizi igienici, spazi comuni, eccetera) molto più elevate rispetto a quelle della fine degli anni novanta.
Il presente intervento normativo vuole introdurre un sistema tariffario certo e trasparente, definito tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle imprese regolate, l'efficienza e la produttività delle gestioni, la qualità del servizio e il contenimento dei costi.
I proponenti intendono introdurre una serie di disposizioni finalizzate ad assicurare un servizio di trasporto via mare (sia dei passeggeri con o senza veicoli al seguito, che delle merci, caricate su veicoli, container o carri ferroviari) efficiente, sicuro, sostenibile ed economicamente accessibile al fine di ridurre lo svantaggio strutturale permanente dovuto all'insularità. L'intervento normativo ha l'obiettivo di favorire le condizioni essenziali per conseguire una crescita sostenibile, una migliore qualità della vita e la coesione economica, sociale e territoriale.
Uno degli elementi centrali dell'intervento normativo è pertanto costituito dall'articolo 3 (Imposizione di obblighi di servizio pubblico) che prevede l'indizione di una conferenza di servizi, da parte del presidente della regione autonoma Sardegna, con il compito di individuare il contenuto dell'imposizione degli oneri di servizio pubblico (OSP) sulle tratte marittime di cabotaggio. Alla conferenza di servizi partecipano le regioni interessate delle rotte onerate e il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. L'imposizione di OSP deve essere proporzionata all'obiettivo da perseguire ed effettuata in modo trasparente, con adeguata pubblicità e su base non discriminatoria nei confronti di tutti gli armatori europei. La conferenza di servizi, nel precisare i contenuti dell'OSP, dovrà indicare tra gli altri: a) i porti che devono essere collegati dalle tratte di cabotaggio; b) la regolarità, la continuità e la frequenza del servizio; c) la capacità degli armatori di prestare il servizio; d) le tariffe richieste; e) le prestazioni ambientali delle navi, anche in vista del rispetto dei limiti delle emissioni nel Mediterraneo; f) gli indicatori della qualità dei servizi di bordo.
La struttura tariffaria dovrà prevedere, in particolare, una tariffa massima onerata applicabile per le varie tratte nei confronti dei passeggeri e veicoli al seguito, veicoli commerciali, container, carri ferroviari su carrello con la previsione sia delle modalità di revisione della tariffa medesima sia dei meccanismi di efficientamento volti a ridurre i costi del trasporto per l'utenza. La tariffa potrà essere differenziata ma non sospesa in vari periodi dell'anno e dei giorni della settimana, per alcune categorie di passeggeri, per le tratte di andata e ritorno, per i veicoli, carri o container vuoti, per categorie merceologiche trasportate o in altre forme di flessibilità purché non distorsive della concorrenza.
Gli OSP, stabiliti dalla conferenza di servizi, validi per tutta la durata dell'anno, seppure con articolazioni differenti, saranno imposti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti che provvederà a pubblicarli nella Gazzetta Ufficiale indicando tutti gli elementi del contratto di servizi, la compensazione prevista, la data in cui gli oneri stessi diverranno obbligatori, il termine ultimo e le modalità di accettazione da parte degli armatori europei.
Qualora entro il termine fissato per l'accettazione degli oneri di cui all'articolo 3 nessun armatore europeo dovesse accettare di esercitare i servizi di trasporto sulle tratte di cabotaggio previste, conformemente agli OSP, la regione Sardegna potrà individuare tramite gara europea un unico armatore con il quale stipulare il contratto di servizio relativo a tali tratte (articolo 4). Si tratta di una procedura trasparente che prevede, nella stipula del contratto, la compensazione annua massima per ciascuna tratta. Oltre alla misura della compensazione dovranno essere indicati le procedure e tempi di liquidazione e gli interessi per l'eventuale ritardo nell'erogazione; la corresponsione della compensazione nell'anno di riferimento non potrà comunque superare l'80 per cento della misura prevista, mentre il restante 20 per cento sarà liquidato una volta effettuati i controlli sulla regolarità del servizio, e nel rispetto delle norme contrattuali, previdenziali ed assicurative ed accertato l'esito economico della gestione di ogni singola tratta.
Un altro elemento che l'intervento normativo intende introdurre (articolo 4) è la possibilità per la regione, nel caso di modifiche societarie intervenute dopo la firma del contratto, di recedere dallo stesso, nel caso in cui, verificate le modifiche societarie intercorse (con particolare riferimento alla titolarità, al controllo, alla sede sociale, all'oggetto e al capitale sociale), le stesse sono valutate non congrue al rispetto del contratto di servizio. Non si tratta – ovviamente – di imporre ex lege, nel contratto di servizio, una dissimulata clausola di gradimento ma di apprestare una tutela giuridica al permanere nel tempo dei requisiti che hanno reso possibile la partecipazione al bando e tutte le condizioni oggettive che hanno determinato l'aggiudicazione dei servizi.
Non meno rilevante è la disposizione relativa all'armatore europeo, alle tratte di cabotaggio interessate e alle garanzie da presentare per ciascuna tratta; il raggruppamento di linee, finalizzato ad attrarre operatori e ottenere economie di scala, sarà possibile nella misura in cui non dia adito a discriminazioni.
L'articolo 5 individua le deficienze, le inadempienze del servizio e le sanzioni. Fatti salvi i casi di forza maggiore, nello svolgimento dei servizi previsti dagli OSP costituiscono gravi deficienze e inadempienze, tra gli altri:

a) l'interruzione temporanea di una o più tratte o l'inosservanza degli orari, oltre 40 minuti dall'orario stabilito, per oltre il 30 per cento dei viaggi;

b) l'esercizio delle linee con navi non conformi alle caratteristiche e all'età indicate per il servizio da svolgere;

c) l'impiego di navi non in regola con i documenti di bordo o con gli equipaggi;

d) la sostituzione di navi senza autorizzazione regionale di cui all'articolo 4;

e) il peggioramento della qualità del servizio;

f) il rifiuto di effettuare viaggi straordinari;

g) inadempienze in materia di trattamenti retributivi, contributivi e assicurativi relativi al personale sia imbarcato che di terra.

Si tratta di una serie di prescrizioni che hanno il preciso obiettivo di impedire che le compagnie di navigazione aggiudicatarie conoscano in anticipo le conseguenze di eventuali comportamenti e azioni che si ripercuotono negativamente sull'efficienza del trasporto e la qualità del servizio, anche in riferimento al trattamento economico dei lavoratori imbarcati ai quali vanno garantiti tutti i diritti previsti dalle norme di legge.
In caso di fatti di particolare gravità rispetto all'osservanza degli obblighi previsti dalla convenzione potrà essere sospeso il pagamento della compensazione per tutta la durata dell'inadempienza senza che ciò comporti il riconoscimento di oneri finanziari.
Al fine di controllare ed evitare la sovracompensazione dei costi derivanti dal gap insulare, le compagnie armatoriali aggiudicatarie del servizio pubblico dovranno far pervenire alla regione Sardegna una relazione economico-finanziaria per ciascuna rotta con indicato il movimento della navigazione verificatosi in ciascuno dei mesi dell'anno considerato (articolo 6). In considerazione del fatto che l'insularità rappresenta una condizione di differenziazione permanente della Sardegna quale parte del territorio nazionale nell'esercizio del diritto alla mobilità stabilito dall'articolo 16 della Costituzione e che l'effettività del diritto alla circolazione delle persone e delle merci è uno degli strumenti fondamentali per il conseguimento della crescita economica, il costo del sistema di continuità territoriale marittima, per tutta la durata del contratto di servizio, è in capo allo Stato.
La copertura finanziaria del servizio è assicurata mediante un contributo aggiuntivo a quello previsto dalla regolazione dei rapporti fra Stato e regione previsto dall'articolo 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, recante lo statuto speciale per la Sardegna.