FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                Capo I
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5
                        Articolo 6
                        Articolo 7
                Capo II
                        Articolo 8
                        Articolo 9
                Capo III
                        Articolo 10
                        Articolo 11
                        Articolo 12
                        Articolo 13
                        Articolo 14
                Capo IV
                        Articolo 15
                        Articolo 16

Onorevoli Colleghi! — È opinione largamente maggioritaria nel dibattito pubblico, alla luce di evidenze non revocabili in dubbio, che la parte II della Costituzione e il modello di architettura istituzionale da questa emergente non riescano più a fare fronte alle repentine sfide poste da una realtà politica, sociale, economica e culturale in accelerazione e radicalmente cangiante rispetto al modello originariamente previsto dai Costituenti.
L'instabilità dei governi è un dato che ha drammaticamente caratterizzato l'intera storia repubblicana, costituendo un insormontabile impedimento al progresso materiale e spirituale della società. È improcrastinabile l'esigenza di riformare l'ordinamento dello Stato, che appare inidoneo a garantire l'efficacia e l'efficienza dell'azione pubblica. Il buon andamento e l'effettività dell'amministrazione dello Stato sono condizioni indefettibili per la tutela delle libertà e dei diritti degli individui di questo Paese.
La rimodulazione degli organi apicali dell'ordinamento non si pone in antitesi con la volontà dei Costituenti, ma ne rappresenta un naturale continuum. È nello spirito e nella volontà di coloro che ci hanno restituito le libertà violate l'essenzialità della riforma. Le parole dei membri della Costituente irradiano lucenti le tenebre dell'attualità. Piero Calamandrei, il 4 settembre 1946, in occasione dell'esame dell'ordine del giorno Perassi sulla forma di governo, così si pronunciava: «La democrazia, per funzionare, deve avere un Governo stabile: questo è il problema fondamentale della democrazia. Se un regime democratico non riesce a darsi un governo che governi, esso è condannato. [...] Premesso questo, quelle cautele pratiche che sono state suggerite da vari colleghi per garantire che nella repubblica parlamentare si abbia stabilità di governo, sono veramente efficaci a questo scopo?». Dichiarazioni profetiche, se rilette a distanza di settantacinque anni. Massimo Severo Giannini, capo di gabinetto del Ministro per la Costituente Pietro Nenni e protagonista di quell'epoca di rinascita, constatò amaramente i limiti della Carta fondamentale: «La terza parte della Costituzione, quella rubricata come “ordinamento della Repubblica”, costituisce la parte più estesa della Carta medesima, ed è anche quella meno felice. Se se ne levano le norme che trattano delle regioni, degli enti locali, e le garanzie costituzionali, è un prodotto alquanto mediocre. [...] Devo dire che appena la Costituzione fu approvata dall'Assemblea costituente fummo in parecchi a dire che quella costituzione non avrebbe funzionato, per l'esperienza storica che già si possedeva».
Riportare alla luce il pensiero di coloro che hanno fondato una stagione ispirata al riconoscimento delle libertà individuali è la premessa di qualsivoglia riforma costituzionale. La revisione dell'architettura istituzionale si pone nel solco dell'operato dei Padri dell'Italia repubblicana. Modificare la parte II della Costituzione, così da attribuire alle istituzioni i poteri per mutare la realtà secondo i desideri e le speranze degli individui, è la piena realizzazione dello spirito costituente. Una riforma che non oscuri e alteri, ma che completi e perfezioni il lavoro dell'Assemblea costituente: è questo lo spirito della presente proposta di legge costituzionale.
Le ragioni di una profonda revisione dell'ordinamento della Repubblica sono manifeste. Gran parte delle trasformazioni meramente fattuali, incidenti direttamente e in maniera patente sulla forma di Governo, sulla forma di Stato nonché sul rapporto tra il Governo, il Parlamento e le autonomie territoriali, non si sono associate a una rimodulazione del sistema istituzionale, la quale pertanto appare non più rinviabile, per realizzare un generale riallineamento della Carta costituzionale al mondo in cui siamo chiamati a vivere e alle sfide sempre più rilevanti che siamo chiamati ad affrontare. Appare infatti chiaro come ci si sia trovati, nel corso degli anni, davanti a risposte spontanee, fattuali appunto, le quali però hanno ingenerato il rischio di produrre, in modo non meditato, una sorta di moto di faglia nel terreno sul quale sono fondate le istituzioni, potenzialmente incline a disarticolare la funzionalità dei pubblici poteri, non più nitidamente perimetrati. Per questo si ritiene che sia giunto il momento – non casualmente nella fase di ricostruzione del tessuto sociale italiano così duramente provato dall'incedere della pandemia – di una profonda revisione del sistema, volta alla riedificazione, e non alla mera, formalistica ristrutturazione, dell'architettura istituzionale della Repubblica.
Proprio la necessità sottesa alla riforma qui prefigurata impone di limitare l'intervento proposto all'individuazione dello strumento e del metodo, quello dell'istituzione di un'Assemblea per la riforma della parte II della Costituzione, all'interno della quale veicolare un più ampio, approfondito, organico dibattito sui profili attinenti al merito.
Preliminarmente sembra d'uopo delineare la motivazione sottesa al ricorso allo strumento dell'Assemblea per procedere ad una riforma qualitativamente e quantitativamente estesa, coinvolgente l'intera parte II della Costituzione. In primo luogo, come in ogni momento storico di crisi, quale fu, fatte le debite contestualizzazioni, quello che portò all'approvazione della Costituzione, appare irrinunciabile uno spirito di genuina concordia nazionale e di unione, pur nella pluralistica diversità delle opzioni concettuali e della complessiva visione della cosa pubblica e della sua organizzazione. D'altronde, appare indubbio che l'Assemblea per la riforma della parte II della Costituzione, anche in termini puramente simbolici, rappresenti il momento in assoluto più alto immaginabile sotto tale riguardo, atto a coagulare lo spirito unitario, funzionale alla ripartenza del Paese invocata dalle più alte cariche istituzionali, in primis dal Presidente della Repubblica. Proprio per l'alto profilo che qui si immagina, si ritiene essenziale delineare l'ambito di operatività, il metodo complessivo e non il merito, che invece sarà rimesso alle distinte sensibilità che si incontreranno in una proficua dialettica riformatrice in seno all'Assemblea stessa.
Non si disconosce la profonda connessione tra le parti II e I della Costituzione; ogni modifica dell'assetto istituzionale è comunque una modifica tale da ingenerare un sistema complessivo che finisce, inevitabilmente e funzionalmente, per incidere sulla forma e sulla sostanza dei diritti sanciti nella parte I. Proprio questo aspetto informa la ratio complessiva del senso profondo di un'iniziativa volta a istituire un consesso di puro spirito costituente, quanto più possibile alieno da elementi di partigianeria partitica e che, al contrario, attinga alle migliori e più alte espressioni del pensiero politico. Solo un'Assemblea per la riforma della Costituzione, elettivamente legittimata e costituita, potrà decidere quale assetto prefigurare e in quale modo tale nuovo assetto possa informare, in senso e contesto, i diritti che, pur formalmente intoccati, appare chiaro assumeranno una differente fisionomia, nella rinnovata architettura istituzionale. È in fondo questa la caratterizzazione che ha portato a ritenere opportuno introdurre una deroga alle ordinarie procedure di revisione di cui all'articolo 138 della Costituzione, la cui operatività viene sospesa, per la parte che qui interessa, cioè la revisione della parte II, durante l'attività dell'Assemblea stessa.
Per quanto riguarda la composizione dell'Assemblea, si è ritenuto di dover contemplare un numero di componenti sufficientemente rappresentativo delle realtà politiche, sociali e di opinione, portando da un lato a sintesi precedenti progetti di legge costituzionale, ciascuno dei quali aveva optato per un diverso numero di componenti, giungendo così a individuare il numero dei componenti in cento: come è noto, progetti di legge costituzionale presentati a tale riguardo nella XVI legislatura avevano previsto assemblee composte ora di centocinquanta, ora di ottanta, ora di duecento, di cento o di novanta membri. Il numero di cento appare equilibrato e preferibile anche alla luce dell'intervenuta legge costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1, che ha ridotto la composizione numerica delle Camere del Parlamento: si tratta di un numero che quindi contempera la delicatezza dei richiesti interventi riformatori con la snellezza imposta dalla riforma costituzionale, confermata in sede referendaria. Anche la stringente perimetrazione delle funzioni dell'Assemblea deve essere inscritta e letta nell'idea generale sottesa alla sua stessa istituzione: concentrarsi sul riassetto dell'architettura istituzionale senza uscire da tale ambito. In questo quadro deve essere letta la previsione che preclude l'autorizzazione del Presidente della Repubblica alla presentazione di disegni di legge costituzionale da parte del Governo, proprio al fine di evitare la sovrapposizione tra l'indirizzo politico di maggioranza e l'esercizio del potere di riforma costituzionale, prevenendo il rischio che la Costituzione e le ipotesi di riforma della stessa possano divenire terreno di scontro tra le forze parlamentari. Proprio l'elevato profilo che riguarda i componenti, a base elettiva, ha portato a ritenere preferibile, in tema di status, riconoscere a essi le prerogative e le immunità parlamentari. In merito al procedimento elettorale, proprio per la natura dell'Assemblea, per il suo essere consesso di idee e opinioni piuttosto che luogo di connotazione partitica, si ritiene conveniente proporre il metodo di elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia (legge 24 gennaio 1979, n. 18), che ha impianto squisitamente proporzionale, prevede strutturalmente meccanismi di tutela delle pari opportunità tra i sessi e di tutela adeguata delle minoranze linguistiche. Da ultimo si segnala l'elemento topografico di localizzazione della sede istituzionale dell'Assemblea, che si è voluto stabilire nella sede del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL): si tratta di un espresso riconoscimento della valenza costituzionalmente riconosciuta del CNEL, quale organismo neutro rispetto alla ridefinizione dell'assetto istituzionale della parte II della Costituzione.
Il testo della presente proposta di legge costituzionale è mutuato dalla proposta predisposta dalla Fondazione Einaudi nello scorso luglio 2021. Salvi i princìpi generali ispiratori, l'articolato potrà essere migliorato nel corso dell'iter parlamentare per renderlo il più conforme possibile alla volontà delle forze politiche. Esso si compone di 16 articoli. L'articolo 1 disciplina l'istituzione dell'Assemblea, la sua finalità, che è appunto orientata e limitata alla rimodellazione della Costituzione, con esclusione tassativa di interventi di modifica della parte I, mentre l'articolo 2 stabilisce che l'Assemblea sia eletta in concomitanza con le elezioni politiche generali immediatamente successive alla data di entrata in vigore della legge costituzionale. Il combinato disposto degli articoli 1 e 2 delinea compiti e funzioni dell'Assemblea e soprattutto l'irrinunciabile cardine di una ridefinizione dell'assetto istituzionale in coerenza assoluta con la parte I della Costituzione, e fissa i limiti oggettivi dell'azione di riforma costituzionale, limitando detta azione alla parte II della Costituzione. Poiché peraltro, come si è già avuto modo di specificare, ogni modifica organica della parte II finisce inevitabilmente per riverberarsi anche sul portato sostanziale delle libertà e dei diritti sanciti nella parte I, proprio perciò, da un lato, si è affidata quest'opera ad un'Assemblea, e non a una commissione o a un comitato di saggi, e dall'altro lato, si è ritenuto di specificare analiticamente il senso di una riforma che deve fisiologicamente migliorare e attualizzare il portato di quelle libertà e di quei diritti. L'articolo 3 determina le funzioni dell'Assemblea per la riforma della parte II della Costituzione, nel periodo della sua durata, attribuendo alla sua competenza esclusiva le questioni attinenti alla revisione costituzionale. Il comma 2 dell'articolo 3 prevede che possano essere presi in considerazione dall'Assemblea i progetti di legge d'iniziativa parlamentare in materia costituzionale presentati alle Camere: questa speciale disposizione prefigura un'attività di valore meramente conoscitivo, senza configurare alcun vincolo all'esercizio del potere di revisione costituzionale conferito all'Assemblea. Analogamente e per le già esposte motivazioni, al comma 3 dell'articolo 3 si prevede che il Presidente della Repubblica non autorizzi la presentazione di disegni di legge costituzionale da parte del Governo. L'articolo 4 nei suoi tre commi determina la composizione e la durata dell'Assemblea per la riforma della parte II della Costituzione, stabilendo in cento il numero dei suoi componenti e in un anno la sua durata, al fine, da un lato, di svincolare il suo mandato da quello delle Camere e, dall'altro lato, di prevedere un periodo di attività sufficientemente lungo per una proficua opera di discussione, analisi, proposta, redazione e approvazione di un testo costituzionale. Particolarmente significativa appare la disposizione conclusiva, contenuta nel comma 3, per cui lo scioglimento delle Camere dopo l'avvio dei lavori non importa lo scioglimento dell'Assemblea. L'articolo 5 stabilisce i criteri di elettorato attivo e passivo. L'articolo 6 delinea lo status dei componenti dell'Assemblea, modellandone la fisionomia sulle garanzie attribuite ai parlamentari, alla luce della rilevanza delle funzioni esercitate: pertanto si dispone che ogni membro dell'Assemblea rappresenti la Nazione ed eserciti i propri compiti e le proprie attribuzioni senza vincolo di mandato e sotto l'usbergo protettivo dell'articolo 68 della Costituzione. È l'Assemblea nell'esercizio della sua autonomia e indipendenza a determinare l'indennità da erogare ai suoi membri. L'articolo 7 prevede le cause di ineleggibilità e incompatibilità dei membri dell'Assemblea, al fine di assicurare l'indipendenza indispensabile all'alta funzione esercitata. L'articolo 8 regola l'elezione a suffragio universale, con voto diretto, libero e segreto da esprimere in unico turno elettorale. L'assegnazione dei seggi avviene mediante sistema proporzionale modellato sul sistema della legge 24 gennaio 1979, n. 18, recante norme per l'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia. L'articolo 9 indica le caratteristiche del procedimento elettorale, disponendo a questo fine l'applicazione del sistema proporzionale puro previsto per l'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia: la citata legge n. 18 del 1979 contiene infatti le regole necessarie per garantire il pluralismo delle idee politiche, riconoscere la specificità delle minoranze linguistiche e assicurare pari opportunità tra i sessi, secondo quanto ivi previsto agli articoli 12 e 13.
L'articolo 10 della proposta di legge costituzionale colloca la sede dell'Assemblea nell'attuale sede del CNEL, le cui dotazioni strumentali e di personale saranno utilizzate per le esigenze funzionali dell'Assemblea stessa. L'articolo 11 definisce le modalità di insediamento dell'Assemblea entro trenta giorni dalla sua elezione: si stabilisce che essa, nella seduta d'insediamento, sia presieduta dal membro più anziano. La prima seduta è convocata dal Presidente della Repubblica. L'articolo 12 determina i criteri di organizzazione dei lavori e prevede l'elezione di un Presidente, due Vicepresidenti, tre Segretari e due Questori. Per i suoi lavori, l'Assemblea adotterà un proprio Regolamento. L'articolo 13 consente l'istituzione di Commissioni consultive in seno all'Assemblea.
L'articolo 14 individua le risorse finanziarie, le dotazioni strumentali e le risorse umane di cui potrà avvalersi l'Assemblea: da un lato saranno utilizzate le strutture e il personale del CNEL, dall'altro lato il bilancio dell'Assemblea potrà disporre di un importo non superiore al 5 per cento della dotazione complessivamente assegnata ai due rami del Parlamento, che non sarà sottratto dai bilanci delle Camere ma iscritto separatamente nel bilancio dello Stato. L'articolo 15 disciplina l'approvazione e la promulgazione della legge costituzionale. Si prevede che il testo sia validamente adottato se è approvato dall'Assemblea per la riforma della parte II della Costituzione con la maggioranza qualificata dei due terzi dei suoi membri. Qualora non sia raggiunta tale maggioranza, l'Assemblea decade dal suo mandato ed è sciolta di diritto. Al fine di garantire una coerente e omogenea transizione verso il nuovo ordinamento costituzionale, l'efficacia della legge costituzionale approvata dall'Assemblea è sospesa fino al termine della legislatura. Sempre in ossequio all'esigenza di organicità e sistematicità della riforma, il comma 3 dispone che gli organi costituzionali la cui disciplina sia oggetto di modificazione nel testo di riforma deliberato dall'Assemblea decadano contestualmente al termine della legislatura. Infine, l'articolo 16 prevede che, fino all'approvazione del proprio Regolamento e per quanto non previsto da esso e dalla legge costituzionale, l'Assemblea applichi, per quanto compatibile, il Regolamento del Senato della Repubblica.