FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5

Onorevoli Colleghi! – La grave crisi economica e sociale di questi mesi, che ha evidenziato i limiti di natura strutturale del nostro sistema e che ha ulteriormente rallentato la crescita del nostro Paese, rappresenta una grande occasione per «revisionare» le priorità, le strategie, le politiche e gli obiettivi e per avviare una seria azione riformista e riformatrice, capace di liberare un notevole potenziale sommerso di risorse in una prospettiva di cambiamento e di rilancio.
La risposta alla crisi è la creazione di lavoro di qualità, cambiando il modello produttivo, e il rafforzamento dei «beni pubblici» per ridurre i divari e per consolidare la coesione territoriale, grazie a un'azione decisa di innovazione del sistema e di promozione degli investimenti.
Un tema di fondo è il ripensamento della organizzazione dello Stato e della burocrazia nel suo complesso, per renderlo in grado, in un'epoca in cui la dinamica competitiva richiede standard più elevati di efficienza pubblica, di accompagnare un processo economico e produttivo di creazione di valore, di ricchezza e di lavoro nel Paese.
Le zone economiche speciali (ZES), istituite in Italia dal capo II del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2017, n. 123, rappresentano, da questo punto di vista, un modello e un laboratorio sperimentale per disegnare una nuova organizzazione dei processi burocratici, operando una netta cesura con il passato.
L'istituzione delle ZES risponde all'esigenza di prevedere particolari benefìci di natura diversa per le imprese che decidono di insediarsi in territori ai quali il decisore pubblico riconosce una priorità strategica.
Nello specifico, si tratta di una misura ideata per attrarre risorse, investimenti, capitale umano, saperi e competenze nel Mezzogiorno, compensando il gap infrastrutturale digitale e di mobilità che ne condiziona lo sviluppo.
L'articolo 4 del citato decreto-legge n. 91 del 2017 prevede, in particolare, che le ZES favoriscano, in alcune aree del Paese, la creazione di condizioni economiche, finanziarie e amministrative che garantiscano lo sviluppo delle imprese già operanti nonché l'insediamento di nuove imprese nelle medesime aree. Lo stesso articolo, al comma 2, definisce la ZES come una zona geograficamente delimitata e chiaramente identificata, situata entro i confini dello Stato, costituita anche da aree non territorialmente adiacenti che sono legate da un nesso economico funzionale e che comprendono almeno un'area portuale con le caratteristiche stabilite dal regolamento (UE) n. 1315 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013. Il regolamento, in particolare, stabilisce le caratteristiche affinché le aree portuali possano rientrare nella rete globale europea (un volume totale annuo del traffico passeggeri o delle merci, un porto come unico punto di accesso a un'isola, un porto situato in una regione ultra-periferica o periferica).
Il successivo articolo 5 del medesimo decreto-legge n. 91 del 2017 ha poi stabilito i benefìci fiscali, le semplificazioni e le agevolazioni per le imprese che operano nelle ZES.
Ulteriori e importanti agevolazioni fiscali sono state introdotte dalla legge di bilancio per il 2021, la legge 30 dicembre 2020, n. 178, che all'articolo 1, commi da 173 a 176, ha stabilito, per le imprese che intraprendono una nuova iniziativa economica nelle ZES istituite nel Mezzogiorno, la riduzione dell'imposta sul reddito derivante dallo svolgimento dell'attività nella ZES del 50 per cento a decorrere dal periodo d'imposta nel corso del quale è stata intrapresa la nuova attività e per i sei periodi d'imposta successivi.
Per rendere davvero operative le ZES dovrebbero essere potenziati tutti gli elementi di attrattività delle stesse (semplificazioni burocratiche, incentivi fiscali, eccetera).
La presente proposta di legge intende affiancare alle misure di fiscalità agevolata per nuovi investimenti nelle ZES nuove misure radicali, sperimentali e innovative di sburocratizzazione, di semplificazione e di snellimento procedurale che garantiscano la funzionalità, l'efficienza, la velocità e la trasparenza. La semplificazione amministrativa, infatti, rappresenta un fattore fondamentale di competitività e di crescita economica e assume i connotati di una vera policy di Governo di carattere trasversale, finalizzata alla modernizzazione del sistema burocratico e a favorire lo sviluppo, la competitività e la crescita economica.
In particolare, l'articolo 1 della presente proposta di legge reca ulteriori semplificazioni per favorire lo sviluppo delle ZES, prevedendo una riduzione dei tempi per la progettazione e la semplificazione delle procedure inerenti all'affidamento dei contratti pubblici.
L'articolo 2 prevede misure di semplificazione amministrativa per incentivare gli interventi infrastrutturali che, a causa di un rallentamento dei tempi di esecuzione, stentano a decollare attraverso un intervento puntuale sul codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. L'attuazione degli interventi infrastrutturali si scontra, infatti, con l'evidenza dei dati sui tempi di realizzazione. In tale senso si ritiene utile richiamare le conclusioni di un lavoro pubblicato dalla Banca d'Italia il 19 dicembre 2019, basato sui dati dell'Agenzia per la coesione territoriale (pubblicazione n. 538 – Tempi di realizzazione delle opere pubbliche e loro determinanti in «Questioni di economia e finanza»), che recitano: «La durata mediana della realizzazione di un'opera è pari a 4 anni e 10 mesi a fronte di un importo mediano di 300.000 euro; sale a quasi 11 anni per le opere il cui valore supera i 5 milioni. La sola fase di progettazione ha una durata di poco più di 2 anni (circa il 40 per cento della durata complessiva); se ne impiegano quasi altrettanti per l'esecuzione e messa in opera dell'intervento; l'affidamento dei lavori richiede circa 6 mesi».
Come si evince dai dati riportati, l'iter per la realizzazione di opere pubbliche, anche di entità relativamente modesta, richiede sovente tempi addirittura superiori a quelli di durata minima delle ZES, fissati dall'articolo 7 del regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 gennaio 2018, n. 12. Tale situazione rischia, quindi, di compromettere già in partenza le strategie di sviluppo nazionale e regionale. Pertanto, con la presente proposta di legge si apportano, nelle more di una complessiva riforma delle normative più incidenti sui tempi di realizzazione delle opere pubbliche, alcune modifiche al citato codice di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016 per consentire una rapida realizzazione degli interventi infrastrutturali connessi alle ZES.
Accanto a questi investimenti è, inoltre, necessario prevedere un'ampia revisione delle procedure di realizzazione delle opere in ambito portuale.
Le risorse allocate nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), nella missione 3 – Infrastrutture per una mobilità sostenibile, e in particolare la componente dell'intermodalità e della logistica, prevedono investimenti per 360 milioni di euro volti a rendere competitivo e sostenibile il sistema portuale dal punto di vista ambientale, sviluppando i traffici collegati alle grandi linee di comunicazione europee e valorizzando il ruolo dei porti del sud Italia nei trasporti infra-mediterranei e per il turismo. Insieme a questi investimenti, però, è necessario prevedere un'ampia revisione delle procedure di realizzazione delle opere in ambito portuale. Infatti, a normativa vigente, le maggiori difficoltà nella realizzazione di un'opera non consistono nella mancanza di risorse ma sono, piuttosto, imputabili ai cosiddetti «tempi di attraversamento», ossia agli adempimenti procedurali necessari. Ciò, sia per il grande numero di amministrazioni coinvolte nel procedimento autorizzativo delle opere portuali e del moltiplicarsi delle procedure valutative, sia a causa della presenza nel nostro ordinamento di termini meramente ordinatori e non perentori per la richiesta di chiarimenti e di integrazioni documentali.
Tra le opere più rilevanti per l'operatività e per l'attrattività di un porto vanno annoverati i dragaggi, che costituiscono un elemento essenziale al mantenimento dell'efficienza dell'infrastruttura. Oggi, la tendenza al cosiddetto «gigantismo» navale, nel trasporto di merci e di persone, impone un esame sugli effetti di tale gigantismo, sotto il profilo sia logistico che sociale, per non parlare degli aspetti connessi alla sicurezza. La politica si dovrebbe interrogare sul fenomeno, al fine di predisporre strumenti normativi in grado di governarlo e non assecondare le scelte di pochi che impongono l'adeguamento dei porti, con spese ingenti degli Stati, con opere dannose per l'ambiente e per i territori. Proprio al fine di evitare che il contesto normativo assecondi passivamente il richiamato fenomeno, di fatto incentivando i processi di integrazione verticale che stanno interessando la catena logistica, sarebbe necessario individuare strumenti e occasioni per avviare una riflessione su fino a che punto porti e territori devono essere stravolti a danno della collettività e per gli interessi di pochi. Tale riflessione dovrebbe assumere carattere di urgenza, anche in considerazione delle risorse economiche che, per la pratica attuazione del PNRR, potranno essere impiegate nella realizzazione delle infrastrutture portuali.
Dal 1994 le competenze in materia di escavi sono attribuite alle regioni, che in taluni casi le hanno delegate alle province. Inoltre, è prevista una gran mole di autorizzazioni (dalla bonifica degli ordigni bellici, alla validazione dei piani di caratterizzazione e monitoraggio da parte di agenzie regionali e nazionali, all'autorizzazione relativa al luogo di conferimento dei sedimenti, eccetera) e di passaggi burocratici nei porti che ricadono nei siti di interesse nazionale. Tutto ciò, infine, è aggravato dalla carenza di una disciplina sull'«end of waste» che impedisce, se non con modalità assolutamente limitative (ripascimento o conferimento in strutture di contenimento), lo sfruttamento del sedimento in un'ottica di blue o circular economy.
La presente proposta di legge reca alcune modifiche alla normativa vigente in materia di autorizzazioni e di procedimenti volti alla realizzazione di opere e di interventi negli ambiti portuali.
In particolare, l'articolo 3 reca modifiche alla legge 28 gennaio 1994, n. 84. La lettera a) del comma 1 prevede che gli ambiti portuali, come delimitati dai vigenti piani regolatori portuali, siano equiparati alle zone territoriali omogenee di cui alla lettera B) dell'articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ai fini dell'articolo 142, comma 2, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, intervenendo, quindi, sul rapporto tra pianificazione paesaggistica e pianificazione portuale. La lettera b) del medesimo comma 1, invece, fissa in novanta mesi il termine massimo di deposito di materiali derivanti dalle attività di dragaggio nonché dalle operazioni di bonifica, prima della loro messa a dimora definitiva nell'ambito dell'intervento di dragaggio e, comunque, fino al conferimento nella destinazione finale, senza limitazione di quantitativi, assicurando il non trasferimento degli inquinanti agli ambienti circostanti. L'articolo 4 prevede semplificazioni in materia ambientale. In particolare, modificando l'articolo 109 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, intende semplificare l'effettuazione dei dragaggi dei porti e dei canali di accesso, a condizione che i materiali scavati vengano mantenuti all'interno dei bacini portuali, quindi senza provocare danno all'ambiente marino-costiero.
L'articolo 5 modifica l'articolo 22, comma 1, del codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, in materia di bonifica di ordigni bellici, allo scopo di semplificare le procedure, attribuendo la vigilanza sulle attività di bonifica, che oggi sono in capo ai competenti organismi del Ministero della difesa, del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e del Ministero della salute, ai coordinatori per la progettazione e per l'esecuzione dei lavori. È, altresì, previsto che il Ministero della difesa emani le regole e le prescrizioni tecniche da osservare nelle attività di bonifica.