PARERE DEL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE

Il Comitato per la legislazione,

esaminato il disegno di legge n. 2779 e rilevato che:

sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:

il provvedimento, originariamente composto da 7 articoli, per un totale di 12 commi, è incrementato, a seguito dell'esame al Senato, a 12 articoli, per un totale di 47 commi; sulla base del preambolo esso appare riconducibile alla finalità unitaria di prorogare fino al 31 gennaio 2021 la possibilità di adozione, con qualche modifica, delle misure di contrasto dell'epidemia previste dal decreto-legge n. 19 del 2020 e dal decreto-legge n. 33 del 2020, in continuità con quanto già previsto dal decreto-legge n. 83 del 2020 per il periodo tra il 31 luglio 2020 e il 15 ottobre 2020; ciò in conseguenza della delibera di proroga dello stato di emergenza dal 15 ottobre 2020 fino al 31 gennaio 2021 adottata dal Consiglio dei ministri il 7 ottobre 2020; in connessione con tale proroga vengono poi introdotte ulteriori specifiche misure relative al contrasto dell'epidemia e delle sue ricadute sociali ed economiche; andrebbe approfondita la coerenza con tale finalità del comma 4-undecies dell'articolo 1 in materia di sperimentazione di prodotti finanziari mediante l'utilizzo di nuove tecnologie; del comma 4 dell'articolo 1-bis relativo alla sospensione dei termini per gli adempimenti fiscali per gli armatori delle imbarcazioni sequestrate dalle autorità libiche il 1° settembre 2020 e dell'articolo 4-bis in materia di poteri di istruttoria dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;

nel provvedimento sono inoltre confluiti due decreti-legge: il decreto-legge n. 129 del 2020 in materia di riscossione e il decreto-legge n. 148 del 2020 in materia di differimento delle consultazioni elettorali per il 2020; i due decreti-legge sono inoltre abrogati, con salvezza degli effetti nel frattempo prodotti dai commi 2 e 3 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione; si ricorda che il Comitato, nei suoi pareri, ha costantemente raccomandato al Governo di «evitare forme di intreccio tra più provvedimenti d'urgenza, atteso che la confluenza in un unico testo di più articolati attualmente vigenti – che originano da distinte delibere del Consiglio dei ministri e distinti decreti del Presidente della Repubblica – appare suscettibile di ingenerare un'alterazione del lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge» (si veda da ultimo il parere reso nella seduta del 7 ottobre 2020 sul disegno di legge C. 2700 di conversione del decreto-legge n. 104 del 2020, cd. «DL agosto»); si ricorda inoltre che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 58 del 2018, con riferimento ad una disposizione del decreto-legge n. 92 del 2015, abrogata dal decreto-legge n. 83 del 2015 prima della scadenza per la conversione e sostituita con una disposizione di identico contenuto inserita nel medesimo decreto-legge n. 83, ha rilevato che si trattava di un iter che ha arrecato «pregiudizio alla chiarezza delle leggi e alla intelligibilità dell'ordinamento»; con riferimento specifico al decreto-legge n. 148 del 2020 deve essere anche considerata la delicatezza della materia trattata, cioè quella elettorale, materia che, nei casi limitati e circoscritti in cui può essere oggetto di decretazione d'urgenza, meriterebbe di essere affrontata nell'ambito di uno specifico decreto-legge in modo da consentire un adeguato esame parlamentare;

per quanto attiene al requisito dell'immediata applicazione delle misure contenute nei decreti-legge, di cui all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, si segnala che uno solo dei 47 commi necessita di provvedimenti attuativi; si tratta in particolare, dell'adozione di provvedimenti della Banca d'Italia e dell'IVASS; l'efficacia di un'ulteriore disposizione è subordinata all'autorizzazione della Commissione europea;

sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:

i commi 1-bis ed 1-ter dell'articolo 3 intervengono in materia di concordati preventivi; al riguardo si valuti l'opportunità di chiarire se le novelle introdotte si applichino anche ai concordati preventivi in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge;

il Comitato coglie altresì l'occasione per segnalare l'opportunità che, in considerazione della loro rilevanza, anche i provvedimenti attuativi delle misure di contrasto all'epidemia, e, in particolare, i DPCM, utilizzino, in quanto compatibili e ferma restando la loro natura, anche sulla base delle recenti pronunce giurisprudenziali, di atti amministrativi, le medesime regole di redazione previste per i testi legislativi dalle circolari dei Presidenti delle Camere e del Consiglio del 20 aprile 2001, in particolare con riferimento all'opportunità che nel titolo sia «esplicitato almeno l'oggetto principale della disciplina normativa», evitando il ricorso ad espressioni generiche e a semplici citazioni per data e numero di promulgazione o emanazione di leggi e decreti (c.d. titoli «muti») (paragrafo 1, lettera a) della circolare del Presidente della Camera del 20 aprile 2001);

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

alcune disposizioni prevedono regimi normativi derogatori della legislazione ordinaria la cui durata è legata alla durata dello stato d'emergenza; si tratta in particolare dell'articolo 1, comma 3, numero 6-bis, dell'articolo 2, comma 1-bis, dell'articolo 3-bis, commi 1 e, con formulazione meno chiara, 3; al riguardo, si ricorda che il Comitato ha censurato questa modalità di «rinvio mobile» in quanto la durata dello stato d'emergenza nazionale per la situazione epidemiologica, previsto, in base all'ultima delibera del Consiglio dei ministri, fino al 31 gennaio 2021, potrà essere ulteriormente prorogato ai sensi del già richiamato articolo 24, comma 3, del codice della protezione civile; l'effetto del ricorso a questo «rinvio mobile» potrebbe quindi essere quello di consentire al Consiglio dei ministri di prolungare anche, insieme allo stato d'emergenza, una deroga ad una norma legislativa senza ricorrere alla fonte legislativa; appare pertanto preferibile, per coerenza con il sistema delle fonti, fissare un termine temporale certo (si veda in proposito il parere espresso dal Comitato nella seduta del 3 giugno 2020 sul disegno di legge C. 2525 di conversione del decreto-legge n. 28 del 2020 in materia scolastica);

l'articolo 1, comma 3, numero 7) inserisce nell'allegato al decreto-legge n. 83 del 2020, recante le disposizioni connesse all'emergenza coronavirus la cui vigenza è ora prorogata al 31 dicembre 2020, l'articolo 221, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020, il quale, a sua volta, prevede l'applicazione, in materia di processo civile e penale, delle disposizioni di cui ai successivi commi da 3 a 10; tuttavia, uno di tali commi, il comma 9 relativo alla partecipazione da remoto alle udienze penali, è stato abrogato dall'articolo 23 del decreto-legge n. 137 del 2020 che ha introdotto una disciplina analoga, applicabile, fino al 31 gennaio 2021, per tutte le udienze, tanto penali quanto civili, che richiedano la partecipazione di detenuti; ciò conferma il carattere problematico del ricorso ad un allegato sintetico per la proroga delle disposizioni connesse all'emergenza, anziché a puntuali novelle, in quanto, tale allegato ben difficilmente riesce a «coprire» la mole ingente di interventi normativi che si stanno succedendo ad intervalli ravvicinati nel tempo;

l'articolo 1, comma 4-duodevicies, prevede una proroga di ulteriori dodici mesi dello stato d'emergenza dichiarato per gli eventi meteorologici verificatisi a partire dal 2 ottobre 2018 in deroga esplicita al limite massimo di durata dello stato di emergenza previsto dall'articolo 24, commi 1 e 3, del codice della protezione civile (decreto legislativo n. 1 del 2018); tali disposizioni stabiliscono infatti che lo stato d'emergenza possa essere dichiarato unicamente con delibera del Consiglio dei ministri per una durata massima di dodici mesi, prorogabile per non più di dodici mesi; il ricorso alla proroga ex lege consente evidentemente di superare i limiti massimi di durata dello stato d'emergenza consentiti dal codice; tale modo di procedere, che può in astratto determinare anche una durata indeterminata dello stato d'emergenza, non può però che suscitare perplessità ove si considerino i significativi poteri di derogare alla normativa vigente – con i soli limiti dei principi generali dell'ordinamento giuridico e delle norme dell'Unione europea – attribuiti, in presenza dello stato d'emergenza, alle ordinanze di protezione civile; si veda sul punto il già richiamato parere dal Comitato sul disegno di legge C. 2700 di conversione del decreto-legge n. 104 del 2020;

in occasione del precedente provvedimento di proroga delle misure di contrasto all'epidemia in corso il Comitato (parere del 4 agosto 2020 sul disegno di legge C. 2617 di conversione del decreto-legge n. 83 del 2020) aveva sottolineato l'esigenza di approfondire il coordinamento del contenuto di alcune misure di contenimento dell'epidemia adottabili ai sensi del decreto-legge n. 19 con quello delle misure previste dal decreto-legge n. 33, posto che il provvedimento prorogava per entrambi i provvedimenti al 15 ottobre la possibilità di assumere tali misure (termine che ora il provvedimento in esame proroga al 31 gennaio 2021); in particolare l'articolo 1, comma 1 e comma 2, lettera a) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente, «su specifiche parti del territorio nazionale, ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso» la «limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria abitazione, domicilio o dimora»; tale disposizione appariva però tacitamente abrogata dall'articolo 1, commi 1 e 3 del decreto-legge n. 33; il comma 1 infatti afferma che «a decorrere dal 18 maggio 2020, cessano di avere effetto tutte le misure limitative della circolazione all'interno del territorio regionale e tali misure possono essere adottate o reiterate solo con riferimento a specifiche aree del territorio medesimo interessate da particolare aggravamento della situazione epidemiologica» mentre il comma 3 stabilisce che «A decorrere dal 3 giugno 2020, gli spostamenti interregionali possono essere limitati solo con provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020, in relazione a specifiche aree del territorio nazionale, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico effettivamente presente in dette aree»; l'articolo 1, comma 2, lettera g) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente la «limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione o di assembramento in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso», anche questa disposizione, con riferimento specifico alle riunioni poteva risultare tacitamente abrogata dall'articolo 1, comma 10, del decreto-legge n. 33, che stabilisce che «le riunioni si svolgono nel rispetto della distanza interpersonale di un metro»; l'articolo 1, comma 2, lettera h) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente «la sospensione delle cerimonie civili e religiose e la limitazione dell'ingresso nei luoghi destinati al culto», anche se la lettera h-bis), introdotta nel corso dell'iter di conversione, prevede l'«adozione di protocolli sanitari, d'intesa con la Chiesa cattolica e con le confessioni religiose diverse dalla cattolica, per la definizione delle misure necessarie ai fini dello svolgimento delle funzioni religiose in condizioni di sicurezza»; la possibilità di sospensione delle cerimonie religiose è apparsa poi superata dall'articolo 1, comma 11, del decreto-legge n. 33 che dispone che «le funzioni religiose con la partecipazione di persone si svolgono nel rispetto dei protocolli sottoscritti dal Governo e dalle rispettive confessioni contenenti le misure idonee a prevenire il rischio di contagio»; tale esigenza di coordinamento è stata soddisfatta nel corso dell'esame parlamentare con l'inserimento nel decreto-legge n. 83 dell'articolo 1-bis che precisa che le disposizioni del decreto-legge n. 19 si applicano solo in quanto compatibili con il decreto-legge n. 33; merita richiamare che tale articolo 1-bis ha portata generale e vale quindi anche con riferimento alla proroga disposta dal provvedimento in esame e che, ovviamente, ogni mutazione di questo equilibrio dovrà necessariamente avvenire nel rispetto della riserva di legge in materia;

il provvedimento non risulta corredato né dall'analisi tecnico-normativa (ATN) né dall'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);

considerato che:

l'articolo 1, comma 1, lettera b), introducendo la lettera hh-bis) al comma 2 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 19 del 2020, stabilisce – tra le misure adottabili secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio o sulla totalità di esso – l'obbligo, con specifiche esclusioni, di avere sempre con sé dispositivi di protezione delle vie respiratorie, con possibilità di prevederne l'obbligatorietà dell'utilizzo nei luoghi al chiuso (diversi dalle abitazioni private) e in tutti i luoghi all'aperto;

per quanto riguarda il regime sanzionatorio, si considera applicabile la disciplina posta dall'articolo 4 del medesimo decreto-legge n. 19 del 2020 che, al comma 1, punisce, salvo che il fatto costituisca reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 1.000;

come stabilito dal richiamato decreto-legge n. 19 del 2020, non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall'articolo 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità, con ciò evitando tra l'altro di contribuire ad un ulteriore aggravamento degli oneri a carico del nostro sistema giudiziario;

il comma 1-bis dell'articolo 3, introdotto dal Senato, interviene sulla disciplina del fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta amministrativa, di cui al regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, con l'obiettivo di agevolare le imprese nel corso delle procedure di concordato preventivo e negli accordi di ristrutturazione dei debiti;

tale modifica, che si configura come una risposta alla crisi economica e sociale scatenata dall'emergenza sanitaria in corso, dovrebbe consentire a molte imprese in difficoltà di evitare il fallimento, percorrendo a determinate condizioni soluzioni alternative, dato che consente ai tribunali di omologare il concordato preventivo o gli accordi di ristrutturazione dei debiti anche se la mancata adesione da parte dell'amministrazione finanziaria o degli enti previdenziali o assistenziali determini il mancato raggiungimento delle relative percentuali minime. In tal caso è sufficiente che dalla relazione del professionista designato dal debitore risulti che la proposta di soddisfacimento della predetta amministrazione o degli enti previdenziali o assistenziali sia conveniente rispetto all'alternativa liquidatoria;

il decreto-legge non esplicita se le disposizioni di cui all'articolo 3, comma 1-bis si applichino anche alle procedure in corso;

sarebbe peraltro auspicabile valutare l'opportunità di introdurre, in un apposito provvedimento, un limite temporale all'espressione dell'assenso o del diniego da parte dell'amministrazione finanziaria e degli enti previdenziali o assistenziali, nell'ambito delle procedure di accordo di ristrutturazione dei debiti, superato il quale il silenzio venga considerato silenzio-diniego;

l'articolo 5-bis, introdotto nel corso dell'esame da parte del Senato, modificando l'articolo 66, sesto comma, delle disposizioni di attuazione del codice civile, interviene sul quorum necessario per consentire la partecipazione alle assemblee condominiali in modalità di videoconferenza, stabilendo che a tal fine non è più richiesta l'unanimità dei condomini (come precedentemente previsto dalla modifica introdotta con il comma 1-bis dell'articolo 63 del decreto-legge n. 104 del 2020 convertito nella legge n. 126 del 2020). È sufficiente ora il consenso della maggioranza dei condomini;

la disposizione è quindi finalizzata a semplificare e a rendere possibile, specialmente nel periodo emergenziale, lo svolgimento delle assemblee condominiali e conseguentemente a favorire l'adozione di delibere condominiali che possano dare il via a lavori edilizi spesso bloccati per le difficoltà che gli amministratori hanno incontrato nell'emergenza COVID nel convocare le assemblee. Tutto questo dovrebbe avere forti ricadute sull'economia del Paese;

tale norma, pur introdotta in ragione dell'emergenza, ha carattere di stabilità, non essendo previsto un termine di efficacia per la sua applicazione, e quindi potrà rappresentare uno strumento utile anche per il futuro consentendo di limitare l'utilizzo di deleghe da parte di quei proprietari che per varie ragioni non hanno la possibilità di raggiungere la location fisica in cui si svolge un'assemblea condominiale,

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PARERE FAVOREVOLE

con la seguente osservazione:

valuti la Commissione di merito l'opportunità di meglio esplicitare l'ambito applicativo delle disposizioni di cui all'articolo 3, comma 1-bis, chiarendo se le stesse siano applicabili alle procedure in corso.

rilevato che:

con il decreto-legge in esame vengono prorogate, dal 15 ottobre 2020 fino al 31 gennaio 2021, le misure di contenimento dell'epidemia previste dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020 e dall'articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 33 del 2020, nonché – fino al 31 dicembre 2020 – le misure previste dall'articolo 1, comma 3, del decreto-legge n. 83 del 2020, dettando ulteriori interventi per fronteggiare l'emergenza e garantire la continuità operativa del sistema di allerta COVID;

l'allegato 1 al decreto-legge 30 luglio 2020, n. 83, reca un elenco di norme i cui termini sono stati prorogati al 31 dicembre 2020 (dal 15 ottobre 2020) dallo stesso decreto-legge;

l'articolo 1, comma 3, lettera b), del provvedimento in esame novella l'allegato al decreto-legge 30 luglio 2020, n. 83, al fine di prevedere la proroga, fino al 31 dicembre 2020, di ulteriori disposizioni non contemplate dal citato allegato;

il punto 1 della lettera b) proroga, sostituendo il numero 16-ter, le disposizioni dei commi 6 e 7, dell'articolo 87, del decreto-legge n. 18 del 2020 (Cura Italia), che consentono di dispensare temporaneamente il personale delle Forze armate, di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco dalla presenza in servizio, anche ai soli fini precauzionali, nonché di collocare d'ufficio tale personale in licenza straordinaria, in congedo straordinario o in malattia, con esclusione della computabilità di tali giorni di assenza dal tetto massimo dei 45 giorni di licenza straordinaria, in caso di assenza per malattia o quarantena;

il punto 8 della lettera b) inserisce, nell'allegato, al numero 34-bis, le disposizioni contenute all'articolo 35 del decreto-legge n. 104 del 2020 (decreto «Agosto»), garantendo fino al 31 dicembre 2020 l'incremento delle 753 unità di personale, aggiuntive alle 7.050 unità del contingente ordinario impiegato nel dispositivo di ordine pubblico «Strade Sicure» e permettendo la corresponsione, anche a tale personale, delle 40 ore di straordinario a pagamento;

considerata, comunque, come emerso dagli esiti delle numerose audizioni svolte dalla Commissione nell'ambito dell'indagine conoscitiva su «Strade Sicure», che il monte ore possa convergere fino ad un massimo di 70 ore con valori e livelli paritetici a quelli delle altre Forze di Polizia, apprestando, a tal fine, le necessarie risorse finanziarie,

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PARERE FAVOREVOLE

con la seguente osservazione:

valuti il Governo l'opportunità di elevare, auspicabilmente fino a 70 ore, il numero di ore di straordinario a favore del personale delle Forze armate impiegato nell'ambito del dispositivo di ordine pubblico «Strade Sicure».

PARERE DELLA XI COMMISSIONE PERMANENTE
(Lavoro pubblico e privato)

La XI Commissione,

esaminato, per quanto di competenza, il disegno di legge C. 2779 Governo, di conversione del decreto-legge n. 125 del 2020, recante misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 e per la continuità operativa del sistema di allerta COVID, nonché per l'attuazione della direttiva (UE)2020/739 del 3 giugno 2020;

preso atto delle modifiche introdotte dal Senato della Repubblica nel corso dell'esame in prima lettura;

apprezzate le proroghe recate all'articolo 1, comma 3, delle disposizioni introdotte dai decreti-legge che si sono susseguiti per il contrasto alla pandemia da COVID-19 e riguardanti, in particolare, il lavoro agile, la sorveglianza sanitaria per i lavoratori in condizioni di fragilità e di quelli esposti al rischio di contagio, il personale sanitario e quello delle Forze di polizia, delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco;

rilevata, ai commi da 4 a 6 dell'articolo 1-bis, la sospensione dei termini per gli adempimenti e i versamenti dei tributi nonché dei contributi previdenziali e assistenziali e dei premi per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali, dovuti dagli armatori delle imbarcazioni sequestrate dalle autorità libiche in data 1° settembre 2020;

considerata la proroga, disposta dall'articolo 1-ter, del termine per effettuare assunzioni da parte di talune pubbliche amministrazioni;

osservato che l'articolo 3, al comma 1, proroga al 31 ottobre 2020 i termini riguardanti la richiesta di accesso agli interventi di integrazione salariale con causale COVID-19 e la trasmissione dei dati necessari per il pagamento o per il saldo dei trattamenti stessi,

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PARERE FAVOREVOLE.

PARERE DELLA XIV COMMISSIONE PERMANENTE
(Politiche dell'Unione europea)

PARERE FAVOREVOLE