FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5
                        Articolo 6

Onorevoli Colleghi! – Le recenti polemiche sull'istituto della prescrizione impongono di rivedere il tema accogliendo i suggerimenti che provengono dal dibattito scientifico che si è sviluppato sulla materia.
Per definire il tema possono essere utili alcune frasi estratte dalla relazione che ha accompagnato lo schema del disegno di legge di delega redatto nel 2007 dalla Commissione ministeriale di studio per la riforma del codice di procedura penale, istituita con decreto del Ministro della giustizia 26 luglio 2006 e presieduta dal professor Giuseppe Riccio, ordinario di procedura penale presso l'università degli studi «Federico II» di Napoli. La Commissione aveva, infatti, predisposto le linee entro le quali doveva essere sviluppato l'innovativo profilo della cosiddetta «prescrizione processuale».
«La prescrizione del reato “certifica” l'oblio della collettività rispetto a fatti pregressi; la prescrizione del processo, la non ulteriore protraibilità della pretesa punitiva nei confronti di un soggetto, atteso che dopo un certo lasso di tempo l'accertamento del fatto-reato è ritenuto minusvalente rispetto al pregiudizio recato all'imputato dall'ingiustificato prolungarsi del procedimento giudiziario. Fenomeni differenti anche in ordine alle conseguenze del loro operare: la prescrizione del reato produce un effetto preclusivo erga omnes; la prescrizione del processo soltanto nei confronti dell'imputato. Il tempo della punibilità è un tempo cronologico, un tempo vuoto o, meglio, indifferente a tutto ciò che si materializza durante il suo fluire (indifferente, in particolare, alla condotta dei soggetti interessati); un tempo, il cui strumento di misurazione è il calendario.
Il tempo dell'agire giudiziario è invece fenomeno giuridico – scandito dall'interazione dei protagonisti, dal susseguirsi di fatti interruttivi e sospensivi – il cui strumento di misurazione è la norma. Il tempo della prescrizione del reato scorre in modo lineare e costante, mentre quello del processo in modo discontinuo, conoscendo pause e riprese» (Commissione Riccio, relazione di accompagnamento alla bozza di legge delega).
Combinando gli effetti delle due prescrizioni è possibile ipotizzare una disciplina del tutto innovativa e di radicale discontinuità, come quella prevista dalla presente proposta di legge, la quale stabilisce che la prescrizione del reato cessa di decorrere nel momento in cui lo Stato si attiva con l'emissione del provvedimento che dà inizio al giudizio (decreto di citazione, decreto che dispone il giudizio, decreto di giudizio immediato, ordinanza con la quale si fissa la celebrazione del rito abbreviato e altro). È questo il momento nel quale, verificati l'interesse concreto e l'impulso alla verifica dialogica delle responsabilità penali, può cessare la prescrizione del reato. Ciò non può significare, però, che da quel momento il tempo diventa indifferente all'effettiva conclusione del processo.
Una tale impostazione equivarrebbe ad affidare le sorti dell'imputato a un processo eterno, senza fine e potenzialmente celebrato in un tempo incompatibile con le esigenze del giusto processo, della Costituzione e delle carte internazionali dei diritti.
Sappiamo bene che l'articolo 111, secondo comma, della Costituzione ha introdotto nel sistema delle garanzie il principio della ragionevole durata del processo. La norma richiamata, affermando che la legge deve regolare la ragionevole durata del processo, stabilisce la necessità di individuare in modo rigido i tempi del processo e affida alla legge tale essenziale compito. Egualmente, il diritto a un processo che si sviluppi in un tempo ragionevole è un diritto di ogni imputato, espressamente previsto dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva dalla legge n. 848 del 1955: essa, all'articolo 6, paragrafo 1, espressamente individua tra i caratteri dell'equo processo il «diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge».
Possiamo dunque ragionevolmente sostenere che, dopo la fissazione del processo, l'incedere del tempo diventa un fatto processuale che deve essere regolato in modo rigido in ossequio al principio costituzionale e convenzionale della durata ragionevole del processo.
In questo senso, bisogna prevedere che per ogni grado processuale ci sia un tempo massimo di durata, superato il quale deve essere dichiarata l'estinzione del processo: dopo questo momento l'azione penale deve fermarsi e non può più progredire.
Per il processo di primo grado, con la presente proposta di legge, all'articolo 5, si fissano i seguenti termini:

per i processi in primo grado, i termini entro i quali il processo deve essere concluso, decorrenti dalla prima udienza, sono di un anno per i reati puniti con la pena dell'arresto o della reclusione fino a cinque anni, anche se congiunte a pena pecuniaria, e di due anni per i reati puniti con la pena della reclusione superiore a cinque anni;

per i processi celebrati in appello, davanti alla Corte di cassazione o in sede di rinvio, i termini entro i quali il processo deve essere concluso sono, rispettivamente, di due anni e di un anno e sei mesi, che decorrono dalla proposizione dell'atto di impugnazione o dal deposito della sentenza con la quale è stato disposto l'annullamento con rinvio.

Sono, ovviamente, fatte salve le cause di sospensione del processo (istanze difensive, legittimo impedimento e altro) e, come norma di chiusura, si prevede la prevalenza, in ogni stato e grado del processo, del proscioglimento nel merito sulla dichiarazione di prescrizione del processo.
Naturalmente, non tutti i processi sono uguali e quindi si deve tenere conto della complessità di alcuni accertamenti e di alcuni giudizi, in relazione al numero degli imputati e delle imputazioni. Per questo si prevede che, nei diversi gradi di giudizio, il giudice, con ordinanza impugnabile, può dichiarare la complessità dell'accertamento e del giudizio e aumentare i relativi termini fino alla metà.
In tal modo si consentirebbe di organizzare i ruoli fissando i processi in modo differenziato (avendo un anno di tempo per iniziare) e di celebrare il processo con udienze ravvicinate, aderendo al monito della Corte costituzionale contenuto nella sentenza n. 132 del 29 maggio 2019.
Non si può pensare che celebrare il processo con udienze ravvicinate sia un'utopia, dal momento che è l'unico modo per dare concretezza ai princìpi naturali del giudizio: oralità, immediatezza, concentrazione e ragionevole durata. Senza la concreta applicazione di questi princìpi non è possibile realizzare il giusto processo.
La riforma prevista dalla presente proposta di legge richiede, ovviamente, di rivedere alcuni istituti (le notificazioni e i riti speciali, ad esempio) fondamentali per semplificare il processo. Constatare che la realtà è, però, molto diversa non rappresenta un valido argomento per rinunciare a cambiarla: non possiamo farci governare dalle prassi, ma dobbiamo, invece, individuare regole stringenti che determinino prassi virtuose.