FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1

Onorevoli Colleghi! — La presente proposta di legge interviene sulla disciplina prevista dalla legge 24 marzo 1958, n. 195, in materia di composizione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura (CSM), mediante una radicale modifica delle norme legislative che regolano il sistema elettorale dei componenti e le modalità di esercizio delle funzioni attribuitegli, nel rispetto e nei limiti, comunque interpretabili, delle norme costituzionali.
Attraverso tale incisivo intervento si intendono in primis correggere le inaccettabili dinamiche proprie dell'attuale sistema di elezione dell'organo, così da garantire che quest'ultimo svolga la sua attività istituzionale valorizzando i princìpi costituzionali di autonomia e di indipendenza della magistratura e, non di meno, del singolo magistrato.
Tanto più alla luce dei più recenti avvenimenti, diviene necessario agire con estrema sollecitudine per porre fine, una volta per tutte, al progressivo annullamento di tali garanzie costituzionali realizzato attraverso centri di potere d'origine correntizia che, perseguendo interessi propri, incompatibili con quelli generali, screditano il valore delle istituzioni e la fiducia che i cittadini ripongono in coloro che amministrano la giustizia.
Sappiamo che la Carta costituzionale stabilisce in via diretta la disciplina generale in materia di composizione e di funzionamento del CSM, rimettendo alle fonti subordinate il compito di individuare la regolamentazione di dettaglio; ciò non può che avvenire nel rispetto dei princìpi fondamentali di rango costituzionale, che questa proposta di legge intende appunto valorizzare, espungendo in radice qualsiasi indebita restrizione all'esistenza di tali valori.
Per quanto attiene alla composizione, come noto, l'articolo 104 della Costituzione si limita a individuare i componenti di diritto del Consiglio, ossia il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione, e a fissare il rapporto numerico da osservare per l'elezione dei restanti membri: due terzi sono infatti eletti da tutti i magistrati ordinari tra i loro colleghi appartenenti alle varie categorie e un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori universitari in materie giuridiche ed avvocati esercenti la professione da almeno quindici anni.
Il dettato costituzionale non contiene alcuna indicazione specifica in ordine al numero complessivo di membri dell'organo né in relazione al sistema elettorale da adottare per la selezione dei componenti togati.
Nell'ambito di tale residuo spatium di disciplina, il legislatore è intervenuto in diverse occasioni mediante riforme e modifiche dettate dalla necessità di recepire o correggere le dinamiche e gli equilibri succedutisi negli anni tra le diverse forze in gioco, sia interne alla magistratura sia di natura essenzialmente politica.
Mai come oggi risulta necessario assicurare il corretto esercizio delle attribuzioni di tale organo di presidio dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura, istituzionalmente destinato alla protezione di coloro che esercitano il potere giudiziario, tutelandoli in concreto sia dalle forze esterne sia da quelle interne alla magistratura stessa.
Il compito assegnato al CSM è infatti innanzitutto quello di garantire l'indipendenza non soltanto della magistratura intesa nel suo complesso, ma anche, e necessariamente, del singolo magistrato nell'esercizio delle sue funzioni, ponendolo al riparo da qualsiasi condizionamento esterno.
Diviene quindi fondamentale contrastare con forza, modificando in maniera incisiva l'attuale impianto legislativo, il fenomeno del correntismo e le conseguenti, gravi e intollerabili storture al «sano», libero ed efficace funzionamento dell'organo.
Il fenomeno delle correnti è infatti da anni oggetto di un acceso dibattito: tali centri di aggregazione, interni alla magistratura, hanno dimostrato in maniera inequivoca la loro capacità di fungere da veri e propri strumenti di espressione e di gestione del potere politico in seno all'organo.
È quindi giunto il momento di porre definitivamente un freno alle logiche spartitorie correntizie operanti in seno all'organo di autogoverno della magistratura e alle illegittime degenerazioni che ne conseguono in punto di condizionamento della rappresentanza e delle carriere dei magistrati.
Occorre evitare in pratica che il magistrato, una volta eletto, si faccia portatore degli interessi della corrente di appartenenza, invece che operare in maniera disinteressata e indipendente nell'esercizio dei rilevanti e delicatissimi compiti assegnatigli.
Si deve quindi procedere a un'integrale revisione del sistema elettorale vigente, arginando lo strapotere assunto delle correnti organizzate, promotrici esclusive della formazione della rappresentanza, così che quest'ultima torni ad essere la genuina espressione dell'interesse generale e non di quello correntizio.
Tali obiettivi si pongono quali pilastri della presente proposta di legge, che si articola attraverso alcune principali linee direttrici.
Il principale e rivoluzionario profilo di revisione legislativa è quello che attiene al sistema di individuazione dei componenti dell'organo, mediante l'introduzione del sistema del sorteggio in una fase antecedente a quella del procedimento elettorale, così da preservare il meccanismo costituzionale di elezione dei componenti, il quale non viene sostituito ma semplicemente affiancato dal proposto sistema di selezione casuale dei candidati alla competizione elettorale.
Infatti, i componenti togati del CSM saranno comunque eletti, in armonia con il dettato costituzionale che, come noto, si riferisce all'elettorato attivo e non a quello passivo, lasciando libero il legislatore di individuare le modalità più efficaci di formazione dell'organo: la competizione elettorale si svolgerà, non più – come oggi accade – tra i soggetti precedentemente scelti dalle correnti interne alla magistratura, ma tra quelli selezionati mediante sorteggio – unico sistema in grado di assicurare l'immunità da qualsiasi influenza correntizia – tra coloro che hanno manifestato il proprio interesse alla candidatura.
La presente proposta di legge disciplina compiutamente la nuova procedura che si articola attraverso tre distinte fasi: quella di manifestazione delle volontà a partecipare alla selezione, quella del sorteggio e, da ultimo, quella elettiva.
Al fine di recepire il nuovo innovativo sistema elettorale, viene introdotto un articolo contenente le disposizioni definitorie delle due tipologie di componenti (togati e no) e della categoria dei cosiddetti ‹‹candidati››, ossia dei soggetti sorteggiati tra coloro che hanno manifestato il loro interesse alla selezione.
Si interviene, inoltre, sulla composizione del Comitato di presidenza, sulle modalità di formazione delle Commissioni interne al CSM così da garantire l'effettività del principio di rotazione delle nomine nonché sulla composizione e sul riparto di funzioni all'interno della sezione disciplinare.
Viene espressamente riconosciuto il potere di controllo della Corte dei conti sulla gestione delle risorse finanziarie da parte del CSM: si ritiene che l'assoggettabilità al giudizio di conto dei soggetti che gestiscono risorse pubbliche in seno all'organo non sia infatti in alcun modo invasiva della funzione costituzionale del CSM.
Viene inoltre previsto il principio di rotazione dei magistrati nelle Commissioni interne al CSM per evitare, anche in questa sede, che logiche e dinamiche di tipo politico possano influenzare la composizione delle Commissioni e, per l'effetto, il corretto svolgimento delle funzioni assegnate alle stesse.
Per i medesimi motivi, si procede poi alla riforma della composizione del Comitato di presidenza e della Commissione disciplinare.
Infine, vengono estese le ipotesi di ineleggibilità già previste per i componenti del CSM, ancorché cessati dalla carica, nonché quelle di sospensione e di decadenza.
La presente proposta di legge è strutturata nell'articolo 1, comma 1, e in una serie di lettere che recano modifiche alla legge n. 195 del 1958.
La lettera a), al fine di armonizzare l'innovativa disciplina di selezione dei componenti del CSM, introduce l'articolo 01, contenente le definizioni delle due diverse categorie di componenti dell'organo: quelli togati e quelli non togati. Entrambe le definizioni fanno riferimento al concetto di candidati, ossia di soggetti preselezionati, mediante sorteggio, tra coloro che hanno manifestato il proprio interesse, nei modi descritti nelle successive disposizioni, alla partecipazione alla procedura. Tra i soggetti sorteggiati, tra quelli appartenenti a entrambe le categorie, quella dei magistrati ordinari (togati) e quella dei professori universitari e degli avvocati (non togati), verranno poi eletti, rispettivamente dalla magistratura e dalla seduta comune, i componenti togati e quelli non togati.
La lettera b) modifica l'articolo 1 recependo le nuove categorie dei soggetti togati e non togati, come definite dall'articolo 01, lasciando inalterata la vigente disciplina relativa al numero dei componenti del CSM.
La lettera c) innova la composizione del Comitato di presidenza stabilendo che ne facciano parte, oltre al vicepresidente del CSM, che presiede il Comitato, anche tre componenti togati e un componente non togato. Al fine di evitare i potenziali pericoli derivabili da situazioni di accentramento di potere, viene quindi superata la precedente impostazione che individuava come membri di diritto del Comitato il Primo presidente della Corte di cassazione e il Procuratore generale presso la stessa.
La lettera d) sostituisce l'articolo 3 dedicato alle Commissioni interne al CSM introducendo adeguati meccanismi di rotazione dei magistrati all'interno delle diverse Commissioni ed evitando ab origine logiche di assegnazione o di permanenza concordata, per fini potenzialmente diversi da quelli istituzionali, dei singoli componenti nelle varie Commissioni.
La lettera e) modifica l'articolo 4 riformando la regolamentazione della sezione disciplinare. In particolare, viene aumentato il numero dei membri della stessa, portato da sei a otto per i membri effettivi, di cui quattro togati e quattro non togati, e da quattro a sei per i membri supplenti, di cui tre togati e tre non togati. Salvo che per il vicepresidente della sezione, che la presiede ed è membro di diritto, gli altri componenti sono tutti eletti dal CSM, nel rispetto delle proporzioni citate, senza operare alcuna ulteriore distinzione tra categorie di magistrati. Viene quindi totalmente riformata la vigente disciplina che prevede la presenza di due soli componenti non togati (uno tra gli effettivi e uno tra i supplenti), assegnando così una forte prevalenza numerica ai membri della magistratura, indipendentemente dal tipo di funzioni svolte (requirente o giudicante).
Spettano a un membro togato della sezione sia la vicepresidenza (destinata a colui che ha riportato un maggior numero di voti) sia le funzioni di pubblico ministero (scelto dal vicepresidente del CSM in base al principio di rotazione).
La lettera f) modifica l'articolo 5 operando una mera revisione terminologica volta a recepire le nuove categorie dei componenti togati e non togati, così da uniformare la nomenclatura utilizzata nella legge.
La lettera g) modifica l'articolo 6: riformula il primo comma così da escludere che, in ipotesi di sostituzione del Presidente della sezione disciplinare, il Presidente del CSM possa presiedere la sezione, e abroga i successivi commi secondo, terzo e quarto, introducendo la regola generale secondo cui i componenti effettivi sono sempre sostituiti da supplenti della medesima categoria.
La lettera h) modifica il quarto comma dell'articolo 9 estendendo il potere di controllo della Corte dei conti sulla gestione delle risorse effettuata di anno in anno dal CSM e attribuendo espressamente al giudice contabile la competenza giurisdizionale in materia di responsabilità amministrativa e contabile in capo ai componenti del CSM.
La lettera i) modifica il terzo comma dell'articolo 11 operando una mera revisione terminologica volta a recepire le nuove categorie dei componenti togati e non togati, così da uniformare la nomenclatura utilizzata nel testo della legge.
La lettera l) interviene sull'articolo 18 che prevede le attribuzioni del Presidente del CSM, da un lato, assegnandogli l'ulteriore compito di indire le operazioni di sorteggio e, dall'altro, espungendo dall'elenco la facoltà di presiedere la sezione disciplinare.
La lettera m) sostituisce l'articolo 20 recante le attribuzioni speciali del CSM il quale, secondo la nuova formulazione, diviene altresì competente a decidere su eventuali reclami attinenti al sorteggio e alle elezioni.
La lettera n) sostituisce l'articolo 21 attualmente rubricato «Convocazione dei corpi elettorali», determinando i tempi e le modalità di svolgimento delle operazioni di sorteggio e modificando conseguentemente la rubrica.
Si prevede che la procedura di sorteggio si svolga entro i quattro mesi antecedenti alla scadenza del precedente Consiglio, nella data indicata dal Presidente del CSM il quale, a tali fini, è incaricato di nominare una Commissione di controllo delle operazioni di sorteggio.
I soggetti sorteggiabili sono soltanto coloro che hanno espressamente manifestato il proprio interesse a partecipare alla procedura, mediante dichiarazione da inviare alla Commissione di controllo, secondo le modalità indicate nel decreto di convocazione delle operazioni emesso dal Presidente.
Lo svolgimento del sorteggio avviene mediante sistema elettronico certificato così da individuare un numero determinato di soggetti, candidati alla successiva fase elettorale: i candidati togati sono in totale ottanta, distinti in tre diverse categorie in base alle funzioni esercitate, e i candidati non togati sono quaranta: si prevede inoltre l'estrazione di un certo numero di riserve (venti per i candidati togati e dieci per quelli non togati) cui attingere in caso di rinuncia all'elezione da parte di uno dei candidati estratti.
Al fine di massimizzare l'efficacia della procedura, si prevede che i candidati che, successivamente all'estrazione o all'elezione, rinuncino alla procedura non possano essere ammessi per il decennio successivo a nuove procedure di selezione.
La lettera o) introduce il nuovo articolo 21-bis, che stabilisce i tempi di svolgimento delle elezioni, prevedendo che le stesse abbiano luogo, non oltre i trenta giorni successivi alla conclusione della procedura di estrazione dei candidati, nella data fissata rispettivamente dal Presidente del CSM, per l'elezione dei membri togati, e dai Presidenti delle Camere, per l'elezione di quelli non togati tra i candidati estratti i cui nominativi sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.
La lettera p) sostituisce l'articolo 22 al fine di raccordare la disciplina della fase elettorale con quella relativa alle operazioni di sorteggio dei componenti non togati: si prevede quindi che il Parlamento in seduta comune proceda all'elezione degli otto componenti non togati tra i quaranta candidati. Per il resto, rimangono sostanzialmente inalterate le modalità di votazione già previste.
La lettera q) stabilisce la disciplina di elezione dei componenti togati tra i candidati sorteggiati sostituendo l'articolo 23.
Nei collegi elettorali già previsti, e non modificati, verranno eletti i sedici componenti togati: tuttavia, si riforma parzialmente l'attuale disciplina, prevedendo l'elezione di un solo (e non più di due) magistrato esercente funzioni di legittimità presso la Corte suprema di cassazione e la Procura generale presso la stessa Corte e di cinque (anziché quattro) magistrati che esercitano le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia.
La lettera r) introduce l'articolo 23-ter, rubricato «Membri sostituti del Consiglio superiore della magistratura», che istituisce la categoria dei membri sostituti togati, scelti in base al numero di preferenze riportate in sede di elezione, i quali sostituiscono quelli effettivi nelle ipotesi previste dalla legge.
La lettera s) sostituisce il comma 2 dell'articolo 24: ricalcando la vigente disciplina dell'elettorato attivo e passivo, stabilisce le condizioni ostative della partecipazione alle operazioni di sorteggio, anticipandone l'applicazione a tale fase.
La lettera t) sostituisce l'articolo 25 in materia di convocazione e svolgimento delle elezioni.
Viene ridotto a trenta giorni prima della data dell'inizio delle votazioni il termine (oggi di sessanta giorni) entro il quale il CSM convoca le elezioni. Dopo la convocazione, viene nominato l'ufficio centrale elettorale presso la Corte suprema di cassazione, la cui composizione resta inalterata rispetto a quella oggi prevista. Si prescrive che l'elenco dei candidati togati venga pubblicato nel Notiziario ufficiale del CSM, inviato a tutti i magistrati presso i rispettivi uffici e affisso presso tutte le sedi giudiziarie.
Viene poi nominata una commissione centrale elettorale presso la Corte di cassazione e si provvede alla costituzione di un seggio elettorale presso ciascun tribunale del distretto.
Ciascun magistrato esercita il proprio diritto di voto presso il seggio del tribunale del luogo nel quale ha sede l'ufficio di appartenenza; quelli fuori ruolo e i magistrati della Direzione nazionale antimafia votano presso il seggio del tribunale di Roma.
All'esito delle votazioni, verificata la sussistenza delle condizioni di legge in capo agli eletti, viene convalidata o esclusa la convalida dell'elezione.
La lettera u), introducendo l'articolo 29-bis rubricato «Impugnazioni», prevede espressamente la tutela impugnatoria dinnanzi al TAR dei provvedimenti adottati dal CSM secondo il rito abbreviato disciplinato dall'articolo 119 del codice del processo amministrativo così da consentire la tempestiva decisione del ricorso.
La lettera v) modifica l'articolo 33 contenente la disciplina delle incompatibilità con la carica di componente del CSM, operando una mera revisione terminologica volta a recepire le nuove categorie dei componenti togati e non togati, così da uniformare la nomenclatura utilizzata nella legge.
Viene inoltre introdotta un'ulteriore preclusione volta a impedire ai componenti del CSM, per i successivi dieci anni dalla cessazione della carica, la candidatura alle elezioni politiche, regionali e provinciali e a quella di sindaco in comuni con più di 15.000 abitanti.
La lettera z) introduce l'articolo 33-bis che prevede le ipotesi di ineleggibilità a componente del CSM: in particolare, non sono eleggibili i membri delle Camere, dei consigli regionali, provinciali e comunali, della Corte costituzionale e del Governo nonché i soggetti che, negli ultimi otto anni, abbiano ricoperto una delle predette cariche o siano stati componenti del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, del Consiglio di presidenza della Corte dei conti e del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa.
La lettera aa) modifica l'articolo 36, rubricato «Divieto di assunzioni in magistratura per meriti insigni», al fine di recepire le nuove categorie dei componenti togati e non togati.
La lettera bb) sostituisce il settimo comma dell'articolo 37 prevedendo che si proceda alla sostituzione dei componenti del CSM anche in caso di proscioglimento per una causa estintiva del reato, ovvero in caso di improcedibilità dell'azione penale.
La lettera cc) sostituisce l'articolo 39, rubricato «Sostituzione dei componenti eletti dai magistrati», prescrivendo che qualora occorra sostituire uno dei componenti si proceda a richiedere la disponibilità a ricoprire la carica al sostituto – tra quelli di cui all'articolo 23-ter della legge ossia tra i candidati non eletti appartenenti alle rispettive categorie – che lo segue per numero di preferenze nell'ambito dello stesso collegio.
La lettera dd), infine, modifica l'articolo 40, «Assegni e indennità ai componenti del Consiglio», al fine di recepire le nuove categorie dei componenti togati e non togati. Inoltre, perseguendo finalità di economia della spesa pubblica, sostituisce il quarto comma sopprimendo l'indennità di seduta che ad oggi si cumula con quella di missione per coloro che risiedono fuori Roma.