FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                Capo I
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5
                        Articolo 6
                        Articolo 7
                Capo II
                        Articolo 8
                        Articolo 9
                        Articolo 10
                        Articolo 11

Onorevoli Colleghi! — Il tema delle false cooperative, dello sfruttamento dei lavoratori, degli appalti illeciti e della somministrazione abusiva di manodopera costituisce una vera e propria piaga per l'intero sistema-lavoro e infesta il nostro Paese ormai da decenni. Tutto è profondamente collegato, potremmo dire che ognuna di queste storture si nutre delle altre e viceversa, in una continua catena di illegalità che ha oramai stretto gli ingranaggi di ogni ambito lavorativo. Con questa proposta di legge si ha l'ambizione di abbattere questo sistema demolendo tutti i suoi capisaldi, uno per uno.
La normativa vigente in materia di cooperative è costituita essenzialmente dalla legge 3 aprile 2001, n. 142, e da disposizioni contenute in altri testi e non ha impedito che le cronache registrino quotidianamente segnalazioni e inchieste giornalistiche che evidenziano come spesso i lavoratori delle cooperative subiscano trattamenti disumani, lavorino il doppio rispetto a quanto risulta dalle loro buste paga e percepiscano salari incostituzionali, ma non denuncino tali situazioni per paura di perdere il lavoro.
La presente proposta di legge intende porre fine a tale situazione prevedendo, al capo I, apposite disposizioni in materia di società cooperative. Il primo problema affrontato riguarda la natura giuridica del rapporto del socio lavoratore e ad esso è dedicato il comma 1 dell'articolo 1, che sostituisce il comma 3 dell'articolo 1 della legge n. 142 del 2001. Come più volte affermato dal professor Giovanni Alleva, ricordiamo che su tale problema sono sempre esistite due teorie. Da una parte quella cosiddetta «monistica», per cui in realtà al socio lavoratore non si applica il diritto del lavoro se non per singole norme espressamente indicate dal legislatore in quanto il lavoro costituirebbe un adempimento del contratto sociale; dall'altra quella cosiddetta «dualistica», per la quale il contratto associativo e il contratto di lavoro convivono appaiati, con conseguente applicazione di tutte le norme di tutela del rapporto di lavoro. La teoria dualistica, quindi, tutela veramente il socio lavoratore e corrisponde a uno schema logico che è tipico del cooperativismo, mediante il quale i cittadini associati danno vita ad una controparte contrattuale. Per fare un esempio, nella cooperazione di consumo i soci della cooperativa, con il loro contratto sociale, costituiscono un «venditore» con il quale poi stipulano normali contratti di compravendita a prezzi convenienti. Allo stesso modo i soci lavoratori, con contratto associativo, creano la cooperativa datrice di lavoro con la quale poi intrattengono normali rapporti.
Pertanto, se si adotta la teoria dualistica («un ulteriore e distinto rapporto di lavoro subordinato»), l'applicazione del corpus delle tutele del lavoro subordinato diventa praticamente automatica. Lo stesso schema logico, peraltro, si applica quando il rapporto parallelo a quello associativo sia, come talvolta capita, non un rapporto di lavoro subordinato ma un rapporto di collaborazione coordinata e continuativa.
Per quanto riguarda, poi, l'individuazione del giudice competente (articolo 2 della presente proposta di legge), è ovvio che in caso di esistenza di un vero e proprio rapporto di lavoro valgano tutte le regole e le tutele previste per i lavoratori e sia quindi competente il tribunale in funzione di giudice del lavoro. Solo per le controversie propriamente associative (per esempio il pagamento o la restituzione della quota sociale) è competente il tribunale ordinario.
L'articolo 3 della presente proposta di legge si occupa, accorpando diversi profili e argomenti, del trattamento economico e normativo dovuto al socio lavoratore, modificando l'articolo 3 della legge n. 142 del 2001. Si prevede che ogni socio lavoratore debba avere un trattamento economico non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati dalle organizzazioni datoriali maggiormente rappresentative (Lega, Confcooperative eccetera) anche se, ad esempio, la cooperativa di cui è socio non aderisce a quelle stesse organizzazioni. Naturalmente, poiché è essenziale stabilire cosa si intenda per organizzazione datoriale maggiormente rappresentativa, l'articolo 3 in esame stabilisce i criteri da utilizzare. Occorre sottolineare che le disposizioni previste dall'articolo 3, inoltre, non tutelano solo il livello retributivo relativo a ciascuna ora di lavoro o a un'altra misura temporale, ma garantiscono anche la parità di trattamento tra i soci lavoratori nella distribuzione delle occasioni di lavoro; questa parità è fondamentale se si considera che, in molte cooperative «false», la distribuzione ineguale delle occasioni di lavoro è proprio lo strumento con cui i vertici illegittimamente premiano i soggetti a loro fedeli e puniscono i soggetti a loro contrari.
Il mancato riconoscimento del trattamento minimo non inferiore a quello previsto dalla contrattazione collettiva è punito sia con sanzioni amministrative pecuniarie sia con l'esclusione dagli appalti pubblici, da contributi europei e altro. L'articolo 4 della presente proposta di legge prevede l'abrogazione di alcuni strumenti interni regolamentari troppo spesso utilizzati per costringere i soci lavoratori a rinunciare ai loro diritti minimi per quanto concerne il trattamento economico e normativo. Appare evidente che se il socio lavoratore è titolare di un «parallelo» rapporto di lavoro questi strumenti non hanno ragione di esistere.
L'articolo 5 della presente proposta di legge prevede un'importante modifica al decreto legislativo n. 220 del 2002 che, all'articolo 8, regola la fondamentale tematica delle ispezioni ministeriali sulle cooperative finalizzate a rilevare l'effettiva realizzazione del fine mutualistico e a evitare degenerazioni in sistemi di sfruttamento tipici delle cooperative «false». Occorre però che questi controlli siano azionabili dal basso ed è dunque essenziale che i lavoratori di una cooperativa abbiano la possibilità di richiedere tali ispezioni.
A tale proposito, l'articolo 6 della presente proposta di legge precisa che l'adozione di sanzioni nei confronti delle cooperative che tradiscono il fine mutualistico sia obbligatoria e non discrezionale.
Infine, il capo I della presente proposta di legge, all'articolo 7, introduce l'articolo 2625-bis del codice civile che pone rimedio ad una ben nota e riprovevole prassi: le cooperative operano spesso attraverso atti falsi, ad esempio verbali di assemblee che non si sono mai tenute, di elezioni solo immaginarie e di riunioni in consigli di amministrazione anch'essi inesistenti o aventi contenuti diversi. Punire severamente queste falsità significa impedire la creazione dei sistemi attraverso i quali le società cooperative sfruttano i loro soci, ostacolano la partecipazione democratica degli stessi e altro. In particolare, si prevede che tali reati siano perseguibili d'ufficio assicurando così l'intervento della magistratura penale.
Il tema delle cooperative è, inoltre, strettamente connesso a quello degli appalti. Oggi, ad esempio, se si cerca un'impresa che offra servizi in appalto, anche col 40 per cento di sconto rispetto alle imprese concorrenti, si troverà facilmente una cooperativa multi-servizi la quale applica condizioni contrattuali e retributive assolutamente peggiorative (per i soci e per i lavoratori), con paghe basse, orari di lavoro più lunghi, inquadramenti che non corrispondono al lavoro svolto e condizioni di lavoro che non rispettano le norme di sicurezza.
Ci sono poi cooperative che sono costituite solo per la durata di un appalto, al termine del quale licenziano i lavoratori, quasi sempre non corrispondendo loro quanto dovuto, e che, in caso di cambio di appalto, si ripresentano come nuove cooperative appaltatrici (ma di fatto collegate alle precedenti) e riassumono gli stessi lavoratori. Il capo II della presente proposta di legge si occupa, pertanto, in primo luogo degli appalti. Il tema è di enorme importanza ed è, come detto, connesso con quello del lavoro nelle cooperative perché nel settore dei servizi molto spesso gli appaltatori sono cooperative che divengono veicolo di sfruttamento delle fasce deboli della popolazione. La sede materiae è costituita, in sostanza, da una sola norma, l'articolo 29 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276. Questa disposizione ha consentito la realizzazione di gravissimi abusi in materia di appalti, specialmente di servizi. Il citato decreto legislativo ha abrogato un'ottima e fondamentale legge che per quaranta anni aveva regolato l'istituto, e cioè la legge n. 1369 del 1960, che vietava gli appalti di mera manodopera anche affidati a una cooperativa, facendo passare i lavoratori dello pseudo-appaltatore alle dipendenze del committente e, nel caso di un appalto autentico non riducibile a una mera fornitura di manodopera ma interno al ciclo produttivo di un'altra impresa, imponeva una responsabilità solidale tra committente e appaltatore perché i dipendenti di quest'ultimo avessero un trattamento non inferiore al trattamento garantito ai dipendenti del primo. Di fatto, l'articolo 29 del decreto legislativo ha aperto la strada alla mera interposizione del rapporto di lavoro perché ha reso legittimi gli appalti consistenti in una mera fornitura di lavoratori purché vi sia una loro direzione tecnica più o meno formalmente affidata all'appaltatore o a un suo dipendente. È proprio su questo fondamentale tema che interviene l'articolo 8 della presente proposta di legge, modificando l'articolo 29 e specificando che l'appalto cosiddetto «labour intensive», ossia consistente essenzialmente in prestazioni di lavoro, è lecito solo se riguarda lavoratori specializzati che garantiscano un notevole valore aggiunto rispetto all'ipotesi che quel servizio sia eseguito da normali dipendenti del committente. In caso di appalti di mera manodopera, ovvero di carenza dei mezzi necessari da parte dell'appaltatore o di un suo rischio d'impresa, i dipendenti di quest'ultimo sono considerati dipendenti del committente.
La seconda modifica all'articolo 29 affronta il problema di crescente importanza del cambio d'appalto, disponendo, in conformità con la giurisprudenza europea, che si applica l'articolo 2112 del codice civile e, dunque, prevedendo il passaggio dei dipendenti dal precedente appaltatore al nuovo appaltatore con il mantenimento dei livelli retributivi e dello status normativo, salvo che il nuovo appalto si presenti come sostanzialmente diverso dal precedente (servizi ridotti, molto maggiorati o diversi eccetera), nel qual caso si applica comunque la clausola sociale in forza della quale i lavoratori hanno diritto a un'assunzione ex novo da parte del nuovo appaltatore e senza peggioramento delle condizioni economico-normative.
Infine, l'ultima novella all'articolo 29 reintroduce la solidarietà tra committente e appaltatore nell'ipotesi di appalti interni a un ciclo produttivo, a suo tempo rivelatasi una fondamentale misura antispeculativa, affinché i dipendenti dell'appaltatore abbiano un trattamento non peggiore di quelli del committente. L'importanza di tale norma risiede proprio nella sua efficacia antispeculativa perché, per effetto della sua applicazione, il committente non ha più interesse a scorporare una parte della sua organizzazione produttiva per darla in appalto a costi ridotti in quanto rimarrebbe comunque responsabile di quei lavoratori come se fossero suoi dipendenti; ciò comporta che la scelta se appaltare o non appaltare una parte dell'apparato produttivo sarà una scelta essenzialmente tecnica e motivata da reali esigenze produttive e di ricerca di migliori tecnologie.
All'articolo 9 della presente proposta di legge si prevede un intervento sull'istituto del distacco, con modifiche all'articolo 30 del decreto legislativo n. 276 del 2003, introducendo la responsabilità in solido tra distaccante e distaccatario e il principio della parità di trattamento per tutta la durata del distacco presso l'utilizzatore. Attualmente, infatti, i lavoratori distaccati non hanno diritto alla parità di trattamento con i dipendenti dell'impresa utilizzatrice, né possono contare sull'obbligazione in solido dell'utilizzatore come avviene per i lavoratori somministrati.
Con l'articolo 10 della presente proposta di legge si cerca di rendere più stringente non solo la concreta applicazione della clausola sociale negli appalti, intesa come obbligo di dare piena stabilità occupazionale al personale, ma anche come obbligo di garantire, da parte dell'aggiudicatario, un trattamento (economico e lavorativo nel senso di ore lavorative richieste) non peggiorativo rispetto a quanto previsto dall'impresa cessante. All'articolo 50 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, si fa riferimento, come clausola sociale, al rispetto dei contratti siglati dalle organizzazioni maggiormente rappresentative, mentre con la modifica proposta si stabilisce che le condizioni non devono essere in ogni caso peggiorative rispetto alle precedenti.
Ad agevolare il proliferare delle cooperative «false» ha poi contribuito la depenalizzazione dei reati di somministrazione abusiva, utilizzazione illecita, appalto illecito e distacco illecito, voluta dal Governo Renzi. Il decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8, infatti, ha depenalizzato tutte le violazioni per le quali era prevista la sola pena della multa o dell'ammenda. Prima del 2016 chi esternalizzava un lavoro creando una società falsa, che applicava contratti «capestro», offriva stipendi miseri e abusava degli orari di lavoro, rischiava una condanna fino a due anni di reclusione. Oggi, invece, sono previste solo le sanzioni economiche. La depenalizzazione ha fatto esplodere il fenomeno, che ha segnato un aumento del 39 per cento secondo le stime dell'Ispettorato nazionale del lavoro. L'articolo 11 della presente proposta di legge ripristina il profilo penale delle citate condotte e interviene anche sul regime sanzionatorio già previsto dal decreto legislativo n. 276 del 2003. Si propone, quindi, in caso di somministrazione abusiva, utilizzazione illecita, appalto illecito e distacco illecito, il ripristino dell'attività accertativa cosiddetta «per fasce» e non per «lavoratori/giornate», come attualmente previsto. Secondo gli stessi ispettori del lavoro, infatti, l'attuale parametro «lavoratori/giornate» rende estremamente difficile gli accertamenti e in caso di giudizio facilita le obiezioni giustificative della difesa, proprio per la difficoltà del lavoratore e dell'ispettore che accerta di comprovare puntualmente e giorno per giorno le violazioni. La normativa attuale rende, in sostanza, praticamente impossibile la certificazione circostanziata delle violazioni, scaricando completamente l'onere della prova sulla parte debole e lasciando dunque ampi margini di elusività delle norme a chi vuole delinquere. Il sistema «per fasce», mutuato dal principio della cosiddetta «maxi sanzione», già utilizzato per il «lavoro nero» (articolo 3, comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 73 del 2002) potrebbe essere il più idoneo consentendo, a fronte di violazioni accertate, un intervento dell'autorità ispettiva realmente afflittivo e, di conseguenza, disincentivante.