PDL 1122

Onorevoli Deputati! — Con il presente disegno di legge il Governo chiede alle Camere l'autorizzazione alla ratifica della Convenzione del Consiglio d'Europa contro il traffico di organi umani, fatta a Santiago de Compostela il 25 marzo 2015, prevedendo, inoltre, alcune norme di adeguamento dell'ordinamento interno.

Contesto dell'accordo.

L'attività di contrasto del traffico di esseri umani esercitato al fine di rimuoverne gli organi è attualmente disciplinata da due strumenti internazionali: il Protocollo del 2000 sulla prevenzione, soppressione e persecuzione del traffico di esseri umani, in particolar modo donne e bambini – atto addizionale alla Convenzione ONU contro la criminalità organizzata transnazionale – e la Convenzione del Consiglio d'Europa sull'azione contro la tratta di esseri umani, fatta nel 2005.
Anche la Convenzione del Consiglio d'Europa sui diritti dell'uomo e la biomedicina, fatta nel 1997, si occupa della materia, in quanto proibisce l'uso del corpo umano e di ogni sua parte a fini di guadagno; il Protocollo addizionale alla stessa Convenzione, adottato nel 2002, proibisce esplicitamente il traffico di organi (articolo 22).
Questi strumenti internazionali si occupano, tuttavia, solo dei casi in cui la persona è oggetto di misure coercitive o fraudolente al fine di rimuoverne gli organi; non si occupano invece delle situazioni in cui il donatore ha adeguatamente prestato il proprio consenso o per altri motivi non è considerato vittima del traffico di esseri umani. Esiste quindi un «vuoto normativo», evidenziato in sede di Consiglio d'Europa (CoE), che la Convenzione contro il traffico di organi umani intende colmare.

Iter procedurale.

In seguito a uno studio svolto congiuntamente nel 2008 dal CoE e dall'Organizzazione delle Nazioni Unite sul traffico di organi, tessuti e cellule e a un rapporto dell'aprile 2011 del Comitato europeo per i problemi del crimine, del Comitato d'indirizzo sulla bioetica e del Comitato europeo sul trapianto di organi, nel febbraio 2012 il Comitato dei Ministri del CoE ha istituito un comitato di esperti sul traffico di organi umani, tessuti e cellule, con l'incarico di preparare un progetto di Convenzione contro il traffico di esseri umani ed eventualmente anche un Protocollo addizionale sul traffico di tessuti e cellule umane. Alla fine del 2012, il comitato di esperti ha presentato un primo testo della Convenzione contro il traffico di esseri umani e raccomandato la possibilità di adottare in futuro il Protocollo addizionale.
Il testo della Convenzione è stato negoziato nell'ambito del Comitato per i problemi del crimine (CDPC) nel corso del 2013. L'Assemblea parlamentare del CoE ha espresso un parere consultivo e non vincolante sul testo nel novembre 2013 (opinion 286). L'analisi del testo è proseguita nell'ambito del Gruppo relatore sulle questioni giuridiche (GR-J). Il Comitato dei Ministri del CoE ha approvato il testo finale della Convenzione il 9 luglio 2014 e ha contestualmente adottato anche la relazione esplicativa annessa alla stessa.
La Convenzione contro il traffico di organi umani è stata aperta alla firma il 25 marzo 2015 a Santiago de Compostela (Spagna).

Finalità dell'accordo.

La Convenzione del CoE contro il traffico di organi umani si propone di contribuire all'abolizione del traffico di organi umani attraverso l'introduzione di una serie di fattispecie penali nell'ordinamento giuridico delle Parti.

Esame delle disposizioni.

La Convenzione del CoE contro il traffico di esseri umani si compone di un preambolo e di 33 articoli divisi in 9 capitoli.
Il preambolo richiama le finalità della Convenzione e gli strumenti giuridici internazionali esistenti in materia di traffico di organi umani:

la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo del 1948;

la Convenzione per la tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 1950;

la Convenzione per la protezione dei diritti dell'uomo e della dignità dell'essere umano nei confronti delle applicazioni della biologia e della medicina: Convenzione sui diritti dell'uomo e la biomedicina del 1997 (anche detta «Convenzione di Oviedo», resa esecutiva dalla legge n. 145 del 2001);

il Protocollo addizionale alla Convenzione di Oviedo sul trapianto di organi e tessuti di origine umana del 2002 (non ratificato dall'Italia);

il Protocollo sulla prevenzione, soppressione e persecuzione del traffico di esseri umani, in particolar modo donne e bambini, del 2000;

la Convenzione del Consiglio d'Europa sull'azione contro la tratta di esseri umani, fatta nel 2005.

Il capitolo I descrive gli obiettivi della Convenzione e fornisce la definizione dei termini usati. Ai sensi dell'articolo 1, la Convenzione ha l'obiettivo di prevenire e contrastare il traffico di organi umani, proteggere i diritti delle vittime e favorire la cooperazione a livello nazionale e internazionale nella lotta contro il traffico di organi umani. L'articolo 1, paragrafo 2, istituisce un meccanismo di verifica di attuazione della Convenzione, richiamato in seguito agli articoli 23, 24 e 25. L'articolo 2 definisce l'ambito di applicazione della Convenzione e introduce le definizioni di «traffico di organi umani» e di «organo umano». L'articolo 3 proibisce ogni discriminazione nell'attuazione della Convenzione, in particolare nelle misure adottate a protezione dei diritti delle vittime.
Il capitolo II contiene disposizioni di diritto penale sostanziale in materia di traffico di organi umani, che le Parti della Convenzione si impegnano a introdurre nei rispettivi ordinamenti giuridici. In particolare, la Convenzione stabilisce l'obbligo delle Parti di adottare le misure legislative o di altro tipo necessarie a introdurre nell'ordinamento nazionale, se commesse con dolo, le seguenti fattispecie criminali:

1) rimozione di organi umani da persone vive o defunte, senza consenso libero, informato e specifico del donatore (vivo o defunto) e nel caso in cui il donatore (vivo) o un terzo (nel caso di donatore vivo o defunto) offrano o ricevano un vantaggio finanziario o equivalente (articolo 4);

2) uso degli organi rimossi illecitamente (articolo 5);

3) adescamento e reclutamento illecito di donatori e riceventi di organi e corruzione attiva o passiva di professionisti sanitari, pubblici ufficiali o persone che lavorano per enti privati che provvedono alla rimozione o al trapianto illeciti di organi (articolo 7);

4) preparazione, conservazione, deposito, trasporto, trasferimento, ricezione, importazione ed esportazione di organi umani illecitamente rimossi (articolo 8);

5) istigazione e favoreggiamento alla commissione delle fattispecie criminali previste dalla Convenzione e tentativo intenzionale di commettere tali fattispecie (articolo 9).

La Convenzione prevede la possibilità per le Parti di introdurre specificamente come fattispecie criminali anche la rimozione e l'impianto di organi umani da donatori vivi o deceduti che avvengono al di fuori del sistema nazionale di trapianti o in violazione delle leggi e regole in materia (articolo 4, paragrafo 4, e articolo 6).
L'articolo 10 stabilisce i criteri di giurisdizione delle Parti in riferimento alla Convenzione, adottando sia il principio di territorialità, sia il principio di nazionalità del reo o della vittima. Ai sensi dell'articolo 11, la Convenzione si applica anche alle persone giuridiche, senza pregiudizio della responsabilità penale delle persone fisiche coinvolte.
L'articolo 12 obbliga le Parti a stabilire sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive per chi commette le fattispecie previste dalla Convenzione, fino alla privazione della libertà. Le Parti devono a tal fine tenere conto sia delle circostanze aggravanti previste dall'articolo 13, sia dell'esistenza di sentenze passate in giudicato (articolo 14).
Il capitolo III stabilisce norme di procedura e impegna le Parti ad assicurare l'investigazione e il processo per le fattispecie previste dalla Convenzione. Non è necessaria, a tal fine, l'esistenza di alcuna denuncia formale (articoli 15 e 16). Le Parti si impegnano inoltre a cooperare per dare attuazione alla Convenzione; quest'ultima può essere altresì usata, se necessario, come riferimento legale per la richiesta di estradizione o assistenza legale reciproca (articolo 17).
Il capitolo IV si occupa delle misure a protezione delle vittime, garantendo in particolare: l'accesso delle vittime alle informazioni che le riguardano; l'assistenza nelle attività di recupero psico-fisico; il diritto al risarcimento (articolo 18). L'articolo 19 elenca i diritti delle vittime durante i procedimenti penali relativi alle fattispecie previste dalla Convenzione. Viene infine stabilito l'obbligo di protezione effettiva contro potenziali ritorsioni o intimidazioni ai testimoni (articolo 20).
Il capitolo V si occupa delle misure preventive da adottare a livello nazionale e internazionale per la lotta contro il traffico di organi umani. A livello nazionale, l'articolo 21 stabilisce l'obbligo delle Parti di assicurare l'esistenza di un sistema di trapianti nazionale trasparente, di favorire l'accesso equo ai trapianti e di permettere la raccolta, l'elaborazione e lo scambio di informazioni relative alle fattispecie previste dalla Convenzione. È anche prevista l'adozione di misure per la formazione degli operatori sanitari e di campagne di sensibilizzazione. A livello internazionale, l'articolo 22 stabilisce l'obbligo delle Parti di cooperare e in particolare di riferire il numero di casi di traffico di organi al Comitato delle Parti, quando richiesto, nonché di nominare un punto di contatto nazionale per lo scambio di informazioni.
Il capitolo VI istituisce un meccanismo di controllo della Convenzione attraverso la creazione di un Comitato delle Parti, composto dai rappresentanti delle Parti stesse. Il Comitato è convocato dal Segretario Generale del CoE e si riunisce su richiesta di almeno un terzo delle Parti o del Segretario Generale stesso (articolo 23). L'articolo 24 identifica i rappresentanti di altri organi che possono partecipare al Comitato (senza diritto di voto). L'articolo 25 elenca le funzioni del Comitato.
I capitoli VII, VIII e IX regolano vari aspetti tecnici e procedurali relativi alla Convenzione. L'articolo 26 si occupa dei rapporti con gli altri strumenti internazionali e l'articolo 27 regola la presentazione e l'approvazione di emendamenti alla Convenzione.
Ai sensi dell'articolo 28, la Convenzione è aperta alla firma degli Stati membri del CoE, dell'Unione europea e degli Stati non membri del CoE che godono dello status di osservatore, nonché alla firma di ogni altro Stato non membro su invito del Comitato dei Ministri. Il Segretariato Generale del CoE è depositario della Convenzione. La Convenzione entra in vigore dopo tre mesi dalla ratifica di cinque Parti firmatarie, almeno tre delle quali siano Stati membri del CoE.
L'articolo 29 disciplina l'applicazione territoriale della Convenzione. Non sono ammesse altre riserve oltre quelle esplicitamente previste all'articolo 30. Il Comitato delle Parti ha il compito di facilitare la risoluzione di eventuali controversie tra le Parti relative alla Convenzione (articolo 31). L'articolo 32 prevede la possibilità per le Parti di denunciare la Convenzione. L'articolo 33 disciplina il sistema di notifiche a cura del Segretariato Generale del CoE.

Il disegno di legge.

Il presente disegno di legge si compone di otto articoli.
L'articolo 1 reca l'autorizzazione alla ratifica.
L'articolo 2 contiene l'ordine di esecuzione.
L'articolo 3 reca «Modifiche al codice penale». Vengono introdotte nel codice penale le seguenti fattispecie delittuose:

1) articolo 601-ter, in materia di prelievo di organi da persona vivente: si punisce il prelievo illecito di un organo o parte di un organo o un tessuto da persona vivente, in attuazione di quanto previsto dall'articolo 4 della Convenzione e coerentemente con le finalità di cui all'articolo 2, paragrafo 2, della stessa;

2) articolo 601-quater, in materia di uso di organi prelevati illecitamente da persona vivente: si introduce una fattispecie residuale, rispetto alle altre previste dal disegno di legge, in attuazione dell'articolo 5 della Convenzione;

3) articolo 601-quinquies: tale disposizione punisce l'esercente la professione sanitaria, il quale si fa dare o promettere denaro o altra utilità per effettuare un prelievo illecito di un organo da persona vivente, nonché il soggetto che dà o promette al sanitario denaro o altra utilità, coerentemente con quanto prescritto dall'articolo 7, paragrafi 2 e 3, della Convenzione.

Tra le altre modifiche al codice penale si segnalano:

l'introduzione dell'articolo 601-sexies, il quale prevede circostanze aggravanti speciali per il caso in cui la vittima sia minorenne o versi in stato di inferiorità fisica o psichica e per il caso di morte della persona sottoposta a prelievo o a trapianto;

l'introduzione dell'articolo 601-septies, che detta disposizioni in materia di pena accessoria;

l'inclusione dei delitti di «Prelievo di organi da persona vivente» (articolo 601-ter), e di «Uso di organi prelevati illecitamente da persona vivente» (articolo 601-quater) nel novero dei reati indicati dal sesto comma dell'articolo 416 del codice penale (associazione per delinquere);

l'ampliamento anche ai tessuti dell'ambito della fattispecie di cui al primo comma dell'articolo 601-bis, concernente il traffico di organi prelevati da persona vivente, prevedendo la punibilità di chiunque illecitamente commerci, venda, acquisti ovvero, in qualsiasi modo e a qualsiasi titolo, procuri o tratti organi o parti di organi o tessuti prelevati da persona vivente.

L'articolo 4 detta disposizioni in materia di responsabilità amministrativa degli enti, in attuazione dell'articolo 11 della Convenzione, introducendo nel decreto legislativo n. 231 del 2001 il nuovo articolo 25-quinquies.1.
L'articolo 5 pone una riserva all'articolo 10, paragrafo 1, lettera e), della Convenzione. La suddetta disposizione convenzionale prevede che ciascuno Stato contraente adotti le misure legislative o di altra natura necessarie per stabilire la sua giurisdizione laddove il reato sia stato commesso da una persona che abbia la sua residenza abituale nel proprio territorio. È necessario porre una riserva a tale previsione della Convenzione in quanto le norme del nostro ordinamento giuridico, che derogano al principio di territorialità sancito dall'articolo 6 del codice penale (quali gli articoli 7, 8, 9 e 10 dello stesso codice), non contemplano il criterio di collegamento previsto dall'articolo 10, paragrafo 1, lettera e), della Convenzione. La previsione della riserva mira a scongiurare l'applicazione di criteri speciali di giurisdizione solo per determinate tipologie di reati.
L'articolo 6 istituisce un punto di contatto, ai sensi dell'articolo 22 della Convenzione, prevedendo che allo stesso debbano essere trasmesse le denunce presentate ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 4, della Convenzione per il successivo inoltro allo Stato competente.
Si rappresenta, infine, che le altre disposizioni della Convenzione, in particolare quelle di cui agli articoli 18, 19, 20 e 21, non richiedono norme di adattamento. Si rinvia sul punto a quanto affermato nella relazione tecnica.
L'articolo 7 contiene la clausola di invarianza finanziaria e l'articolo 8 individua la data di entrata in vigore della legge.

RELAZIONE TECNICA
(Articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009
n. 196).

La Convenzione del Consiglio d'Europa (CoE) contro il traffico di organi umani obbliga le Parti a introdurre una serie di fattispecie penali in materia di traffico di organi umani e non prevede l'erogazione di contributi finanziari a carico delle Parti.
Le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 16 della Convenzione, di natura ordinamentale, riguardano princìpi e previsioni in materia di diritto sostanziale e processuale; le conseguenti modifiche normative previste dagli articoli 3, 4 e 5 del presente disegno di legge, attuative delle suddette disposizioni convenzionali, sono, pertanto, volte a dare luogo a interventi di carattere meramente ordinamentale. Dalle predette disposizioni non discendono quindi effetti per la finanza pubblica.
Con particolare riferimento all'articolo 17 della Convenzione (Cooperazione internazionale), si rappresenta che esso considera la Convenzione come base legale per casi di estradizione e mutua assistenza giudiziaria in materia penale con riferimento alle fattispecie criminose introdotte, in caso di carenza di un trattato bilaterale tra due delle Parti contraenti. In mancanza di dati statistici consolidati, non è possibile, allo stato, procedere a una stima, seppur presuntiva, degli oneri derivanti dall'applicazione di eventuali trattati di estradizione e assistenza giudiziaria in materia penale concordati con altri Stati. Una stima più compiuta potrà avvenire solo in fase di predisposizione dei trattati in questione. Purtuttavia si ritiene che, almeno nella fase di prima applicazione delle disposizioni introdotte dalla Convenzione, gli adempimenti, di competenza del Ministero della giustizia, in materia di estradizione e di assistenza giudiziaria in materia penale, potranno essere ampiamente fronteggiati con le risorse umane, strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente e più specificamente con l'utilizzo degli stanziamenti iscritti nello stato di previsione della spesa del Ministero della giustizia sul capitolo 1380 «Oneri derivanti dalle ratifiche ed esecuzioni di accordi e convenzioni internazionali».
L'articolo 18 della Convenzione non comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, non avendo carattere innovativo rispetto all'ordinamento giuridico vigente. Si rappresenta, in particolare, che la suddetta disposizione convenzionale non prevede un obbligo a carico dello Stato contraente di provvedere con fondi pubblici al risarcimento dei danni in favore della vittima del reato: in forza dell'articolo 18, lo Stato è tenuto ad adottare le necessarie misure legislative o di altra natura che dispongano a carico del reo un obbligo di risarcimento dei danni conseguenti ai reati previsti dalla Convenzione. Il nostro ordinamento già contiene previsioni legislative in tal senso.
Al riguardo, anche ai fini della prevista assistenza alle vittime nel ristabilimento fisico, psicologico e di altra natura, vengono in considerazione gli articoli 185 e seguenti del codice penale che pongono a carico del colpevole, nonché delle persone che, a norma delle leggi civili, debbono rispondere per il fatto del reo, l'obbligo delle restituzioni e del risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali che siano conseguenza di un fatto criminoso. L'ampia nozione di restituzione, prevista dal citato articolo 185, include anche il ripristino della situazione preesistente al reato. In tale ampia accezione, le restituzioni, nel cui ambito rientrano, pertanto, anche le misure necessarie al ristabilimento della vittima, assolvono un'indubbia funzione reintegratoria, già regolamentata a legislazione vigente.
Con riguardo all'articolo 19 della Convenzione (Protezione delle vittime nel procedimento penale) si rappresenta che l'articolo prevede la possibilità per ciascuna vittima di essere informata dei propri diritti e dello stato del procedimento penale, consentendo alla stessa di essere ascoltata, di fornire prove direttamente o tramite un intermediario e di usufruire di servizi di sostegno, appositamente forniti, idonei a garantire che i suoi diritti e interessi siano debitamente rappresentati. Si prevede che alle vittime venga quindi assicurata l'assistenza legale – in conformità alla legislazione nazionale – e che la stessa sia fornita in maniera gratuita. Si provvederà, pertanto, a garantire tale assistenza attraverso l'istituto del patrocinio a spese dello Stato. A tal fine si specifica che le attività giudiziarie e processuali del caso rientrano tra i compiti istituzionali del Ministero della giustizia e, in considerazione del numero esiguo di casi ipotizzabili, potranno essere svolte con le ordinarie risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, mediante gli stanziamenti dei capitoli dello stato di previsione della spesa del Ministero della giustizia a tale fine preordinati.
Con riferimento all'articolo 20 della Convenzione, la disposizione non comporta nuove attività rispetto a quelle correntemente svolte dalle competenti amministrazioni. Al riguardo si rappresenta che l'ammissione al programma di protezione per i testimoni di giustizia è subordinata all'attendibilità delle dichiarazioni del teste e alla sua esposizione, eventualmente assieme ai familiari, a grave, concreto e attuale pericolo per effetto delle stesse dichiarazioni (legge n. 6 del 2018). Non si ravvisano pertanto nuove attività a carico del Ministero dell'interno anche rispetto alla fattispecie della protezione dei testimoni di traffico di organi (reato non espressamente previsto) che, pertanto, andranno ammessi al programma purché sussistano i requisiti indicati nelle disposizioni richiamate.
Con riferimento alla copertura finanziaria delle attività previste dall'articolo 21 della Convenzione, relativo alle misure a livello nazionale e, in particolare, relativamente all'esistenza di un sistema nazionale trasparente per il trapianto di organi umani e all'equo accesso ai servizi di trapianto per i pazienti, si rappresenta che l'attuazione delle stesse misure è già prevista dalle prescrizioni contenute nella legge n. 91 del 1999, recante «Disposizioni in materia di prelievi e di trapianti di organi e tessuti».
In particolare, all'articolo 1, comma 2, della legge citata è previsto:

che le attività di trapianto di organi e di tessuti e il coordinamento delle stesse costituiscono obiettivi del Servizio sanitario nazionale;

che il procedimento per l'esecuzione dei trapianti è disciplinato secondo modalità tali da assicurare il rispetto dei criteri di trasparenza e di pari opportunità tra i cittadini, prevedendo criteri di accesso alle liste di attesa determinati da parametri clinici e immunologici.

Nel nostro Paese, pertanto, il sistema dei trapianti è fondato su tali princìpi e, per l'attuazione della legge n. 91 del 1999 (articolo 10, comma 8, articolo 12, comma 4, articolo 16, comma 3, e articolo 17, comma 2, relativi ai centri regionali e interregionali, ai coordinatori locali, alle strutture per i trapianti e al rimborso per il trasporto del feretro) sono previsti i fondi che gravano, in particolare, sul capitolo 4387-PG 2, PG 3, PG 4 e PG 5 del bilancio del Ministero della salute.
Per quanto riguarda il paragrafo 2 dell'articolo 21 della Convenzione, che prevede l'obbligo di fornire informazioni o di rafforzare la formazione per i professionisti medico-sanitari e per i funzionari competenti nella prevenzione e nella lotta al traffico di organi umani, nonché di promuovere campagne per aumentare la consapevolezza, rivolte all'ampio pubblico relativamente all'illegalità e ai pericoli del traffico di organi umani, si rappresenta quanto segue. La legge n. 91 del 1999 dedica l'articolo 2 alla promozione dell'informazione, determinando, al comma 3, i fondi per l'attuazione delle iniziative previste. Il capitolo di spesa sul quale gravano le spese relative alla promozione dell'informazione è il capitolo 5509, di pertinenza della Direzione generale della comunicazione e dei rapporti europei e internazionali del Ministero della salute.
Si fa presente, infine, che l'articolo 21 della legge n. 91 del 1999 prevede dei fondi stanziati sul capitolo 4110 per la formazione del personale e, in particolare, prevede borse di studio per la formazione e la qualificazione di tutto il personale (medico e infermieristico) addetto all'assistenza ai donatori e alle persone sottoposte a trapianto. Alla luce di quanto esposto, all'attuazione delle misure previste dall'articolo 21 della Convenzione si provvederà con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, pertanto, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Quanto alle restanti disposizioni, in particolare alla designazione di un punto di contatto nazionale di cui all'articolo 22 della Convenzione, l'articolo 6 del disegno di legge individua nel Ministero della giustizia – Dipartimento per gli affari di giustizia il punto di contatto responsabile per lo scambio di informazioni relative al traffico di organi umani. Allo scambio di informazioni si provvederà con modalità informatiche, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. La disposizione, pertanto, non prevede nuove attività rispetto a quelle già correntemente svolte dalla competente amministrazione.
La partecipazione dell'Italia al Comitato delle Parti, prevista dall'articolo 23 della Convenzione, verrà assicurata dall'utilizzo delle risorse umane e finanziarie disponibili, con particolare riguardo a funzionari della Rappresentanza permanente dell'Italia presso il CoE, che potranno utilmente partecipare alle relative riunioni senza, quindi, nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Ad ogni buon fine si ricorda che il Comitato delle Parti è convocato dal Segretario Generale del CoE e che la periodicità delle riunioni non è prefissata. Il primo incontro deve tenersi, infatti, entro il primo anno dall'entrata in vigore della Convenzione per il decimo firmatario che la ratifichi mentre, successivamente, esso è convocato su richiesta di almeno un terzo delle Parti o del Segretario Generale. L'articolo 23, paragrafo 5, stabilisce, infine, che una Parte contraente non membro del CoE debba contribuire al finanziamento del costituendo Comitato delle Parti secondo le modalità che verranno decise dal Comitato dei Ministri del CoE previa consultazione con quella Parte. Tale disposizione non si applica comunque all'Italia, in quanto membro del CoE.
L'applicazione del presente provvedimento non implica quindi maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato né dalle disposizioni della Convenzione derivano maggiori spese o minori entrate a carico della finanza pubblica.

ANALISI TECNICO-NORMATIVA

PARTE I. ASPETTI TECNICO-NORMATIVI DI DIRITTO INTERNO

1) Obiettivi e necessità dell'intervento normativo. Coerenza con il programma di Governo.

Il presente intervento normativo è volto a rendere esecutiva in Italia la Convenzione del Consiglio d'Europa sul traffico di organi umani, il cui testo è stato approvato dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il 9 luglio 2014 ed è stato aperto alla firma il 25 marzo 2015 a Santiago de Compostela (Spagna).
Sotto il profilo politico l'adesione alla Convenzione appare in linea con gli impegni assunti dall'Italia in ambito europeo e internazionale.

2) Analisi del quadro normativo nazionale.

La disciplina del trapianto da vivente e da cadavere è stata regolamentata in Italia da una serie di provvedimenti normativi: legge 3 aprile 1957, n. 235 (prelievi di parti di cadavere a scopo di trapianto terapeutico), ora abrogata; legge 26 giugno 1967, n. 458 (trapianto del rene tra persone viventi); legge 2 dicembre 1975, n. 644 (prelievi di parte del cadavere a scopo di trapianto terapeutico), ora abrogata; legge 12 agosto 1993, n. 301 (prelievi ed innesti di cornea); legge 1° aprile 1999, n. 91 (prelievi e trapianti di organi e di tessuti); legge 16 dicembre 1999, n. 483 (trapianto parziale di fegato); legge 19 settembre 2012, n. 167 (trapianto parziale di polmone, pancreas e intestino tra persone viventi).
In particolare la legge n. 91 del 1999 ha ridisciplinato completamente il delicato settore dei trapianti da cadavere, già organicamente regolamentato dalla legge n. 644 del 1975, sotto un triplice profilo: quello relativo alle strutture e agli aspetti organizzativi; quello relativo alla sicurezza dei trapianti; quello relativo alla modalità della formulazione del consenso al prelievo. È stato rivisto il meccanismo che regola il consenso alla donazione degli organi e sono stati introdotti altri significativi cambiamenti rispetto alla previgente disciplina (tra questi si segnala la creazione di una complessa struttura amministrativa che include, tra l'altro, un Centro nazionale per i trapianti e una banca dati).
Si segnalano, da ultimo, le novità introdotte in materia dalla legge 11 dicembre 2016, n. 236.

3) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui regolamenti vigenti.

La Convenzione è un accordo che prevede obblighi di risultato per le Parti e la ratifica della Convenzione deve accompagnarsi all'adozione di apposite norme penali in relazione ai reati previsti, se non già esistenti nell'ordinamento nazionale.
L'articolo 3 del disegno di legge reca «Modifiche al codice penale».
In particolare vengono introdotte nel codice penale le seguenti fattispecie delittuose:

1) articolo 601-ter «Prelievo di organi da persona vivente»: si punisce il prelievo illecito di un organo, parte di un organo o un tessuto da persona vivente, in attuazione di quanto previsto dall'articolo 4 della Convenzione e coerentemente con le finalità di cui all'articolo 2, paragrafo 2, della stessa;

2) articolo 601-quater «Uso di organi prelevati illecitamente da persona vivente»: si introduce una fattispecie residuale, rispetto alle altre previste dal disegno di legge, in attuazione dell'articolo 5 della Convenzione;

3) articolo 601-quinquies: tale disposizione punisce l'esercente la professione sanitaria, il quale si fa dare o promettere denaro o altra utilità per effettuare un prelievo illecito di un organo da persona vivente nonché il soggetto che dà o promette al sanitario il denaro o altra utilità, coerentemente con quanto prescritto dall'articolo 7, paragrafi 2 e 3, della Convenzione.

Tra le altre modifiche al codice penale si segnalano:

l'introduzione dell'articolo 601-septies, che detta disposizioni in materia di pena accessoria;

nel novero dei reati indicati dal sesto comma dell'articolo 416 (associazione per delinquere) vengono compresi anche i delitti di «Prelievo di organi da persona vivente» (articolo 601-ter) e di «Uso di organi prelevati illecitamente da persona vivente» (articolo 601 quater).

L'articolo 4 detta disposizioni in materia di responsabilità amministrativa degli enti.
L'articolo 5 pone una riserva relativa all'articolo 10, paragrafo 1, lettera e), della Convenzione.
L'articolo 6 istituisce un punto di contatto, ai sensi dell'articolo 22 della Convenzione, prevedendo che allo stesso debbano essere trasmesse le denunce presentate ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 4, della Convenzione per il successivo inoltro allo Stato competente.

4) Analisi della compatibilità dell'intervento con i princìpi costituzionali.

Il provvedimento non presenta alcun problema di costituzionalità, essendo pienamente conforme all'articolo 11 della Costituzione, in tema di partecipazione dell'Italia all'ordinamento internazionale, all'articolo 25, che pone una riserva di legge in materia penale, e all'articolo 117, in materia di riparto della potestà legislativa tra Stato, regioni ed enti locali.

5) Analisi della compatibilità dell'intervento con le competenze e le funzioni delle regioni ordinarie e a statuto speciale nonché degli enti locali.

L'intervento è pienamente compatibile con le regole di riparto di competenze legislative tra Stato, regioni ed enti locali, in quanto la materia dei rapporti internazionali rientra, ai sensi dell'articolo 117 della Carta costituzionale, nella competenza esclusiva dello Stato. Sempre in base al dettato costituzionale, le regioni sono vincolate all'applicazione degli obblighi derivanti da accordi internazionali, anche nelle materie di loro esclusiva competenza.

6) Verifica della compatibilità con i princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza sanciti dall'articolo 118, primo comma, della Costituzione.

Tali princìpi riguardano l'esercizio di funzioni amministrative e, pertanto, non risultano direttamente coinvolti dall'intervento normativo.

7) Verifica dell'assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione delle possibilità di delegificazione e degli strumenti di semplificazione normativa.

La materia non rientra nell'alveo della cosiddetta «delegificazione» poiché si riferisce a una materia che necessita di autorizzazione legislativa alla ratifica.

8) Verifica dell'esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga all'esame del Parlamento e relativo stato dell’iter.

Si segnala che non sono stati presentati nel corso della XVIII legislatura progetti di legge vertenti su materia analoga, tranne la proposta di legge d'iniziativa della deputata Quartapelle Procopio, di titolo analogo a quello del presente disegno di legge, presentata il 6 agosto 2018 (atto Camera n. 1091).

9) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto.

Si segnala in materia la sentenza della Suprema Corte di cassazione (sezione IV, 17 febbraio 2000, n. 2325) nella quale si afferma che la complessa procedura dei trapianti d'organo si sviluppa attraverso una sequenza di una serie di attività tecnico-scientifiche, le quali sono interdipendenti e debbono essere tra loro coordinate verso l'esito finale della guarigione del malato, escludendo sia l'esistenza di un'autonomia tra le diverse fasi sia una possibile segmentazione delle stesse.

PARTE II. CONTESTO NORMATIVO DELL'UNIONE EUROPEA E INTERNAZIONALE

1) Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento dell'Unione europea.

Le disposizioni della Convenzione non presentano profili di incompatibilità con l'ordinamento europeo e si collocano sulla linea di quanto già previsto da altre Convenzioni del Consiglio d'Europa, espressamente richiamate nel preambolo: la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 1950; la Convenzione per la protezione dei diritti dell'uomo e della dignità dell'essere umano nei confronti delle applicazioni della biologia e della medicina: Convenzione sui diritti dell'uomo e la biomedicina del 1997 (anche detta «Convenzione di Oviedo») e il suo Protocollo addizionale sul trapianto di organi e tessuti di origine umana del 2002; la Convenzione sull'azione contro la tratta di esseri umani del 2005.

2) Verifica dell'esistenza di procedure di infrazione da parte della Commissione europea sul medesimo o analogo oggetto.

Nel maggio 2014, la Commissione europea ha aperto la procedura di infrazione n. 2014/0287 (SNCO) per il mancato recepimento della direttiva di esecuzione 2012/25/UE della Commissione, del 9 ottobre 2012, che stabilisce le procedure informative per lo scambio tra Stati membri di organi umani destinati ai trapianti.

3) Analisi della compatibilità dell'intervento con gli obblighi internazionali.

Le disposizioni della Convenzione non presentano profili di incompatibilità con gli obblighi internazionali e si allineano con quanto previsto nell'ambito di altri strumenti internazionali in materia richiamati nel preambolo: la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo del 1948; il Protocollo sulla prevenzione, soppressione e persecuzione del traffico di esseri umani, in particolar modo donne e bambini, del 2000. L'articolo 26 della Convenzione regola i rapporti con gli altri strumenti internazionali ratificati dalle Parti.

4) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi innanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea sul medesimo o analogo oggetto.

La Convenzione rispecchia princìpi generali ai quali si attiene la giurisprudenza europea in materia.

5) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi innanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo sul medesimo o analogo oggetto.

La Convenzione non contrasta con la giurisprudenza della CEDU in materia.

6) Eventuali indicazioni sulle linee prevalenti della regolamentazione sul medesimo oggetto da parte di altri Stati membri dell'Unione europea.

La Convenzione è aperta alla firma, tra gli altri, degli Stati membri dell'Unione europea, in quanto membri del Consiglio d'Europa, e della stessa Unione europea.

PARTE III. ELEMENTI DI QUALITÀ SISTEMATICA E REDAZIONALE DEL TESTO

1) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso.

Non vengono utilizzate definizioni normative che non appartengano già al linguaggio tecnico-giuridico della materia regolata.

2) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni e integrazioni subite dai medesimi.

È stata verificata la correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel disegno di legge in oggetto.

3) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni e integrazioni a disposizioni vigenti.

Si è fatto ricorso alla tecnica della novella legislativa.

4) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo.

Le norme del provvedimento non comportano effetti abrogativi impliciti.

5) Individuazione di disposizioni dell'atto normativo aventi effetto retroattivo o di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o di interpretazione autentica o derogatorie rispetto alla normativa vigente.

Non si riscontrano le fattispecie indicate.

6) Verifica della presenza di deleghe aperte sul medesimo oggetto, anche a carattere integrativo o correttivo.

Trattandosi di disegno di legge di ratifica di accordo internazionale non vi sono deleghe aperte sul medesimo oggetto.

7) Indicazione degli eventuali atti successivi attuativi; verifica della congruità dei termini previsti per la loro adozione.

Non sono previsti successivi atti attuativi di natura normativa.

8) Verifica della piena utilizzazione e dell'aggiornamento di dati e di riferimenti statistici attinenti alla materia oggetto del provvedimento, ovvero indicazione della necessità di commissionare all'Istituto nazionale di statistica apposite elaborazioni statistiche, con correlata indicazione nella relazione tecnica della sostenibilità dei relativi costi.

Nell'ambito della complessiva istruttoria normativa necessaria alla predisposizione dell'intervento legislativo sono stati utilizzati dati e riferimenti statistici già disponibili presso le amministrazioni interessate.

DISEGNO DI LEGGE

Art. 1.
(Autorizzazione alla ratifica).

1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione del Consiglio d'Europa contro il traffico di organi umani, fatta a Santiago de Compostela il 25 marzo 2015.

Art. 2.
(Ordine di esecuzione).

1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 28 della medesima Convenzione.

Art. 3.
(Modifiche al codice penale).

1. Al codice penale sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al sesto comma dell'articolo 416, dopo le parole: «di cui agli articoli 600, 601, 601-bis» sono inserite le seguenti: «, 601-ter, 601-quater»;

b) al primo comma dell'articolo 601-bis, dopo le parole: «parti di organi» sono inserite le seguenti: «o tessuti»;

c) dopo l'articolo 601-bis sono inseriti i seguenti:

«Art. 601-ter. – (Prelievo di organi da persona vivente). – Chiunque illecitamente preleva un organo o parte di un organo o un tessuto da persona vivente è punito con la reclusione da sei a dodici anni.
Art. 601-quater. – (Uso di organi prelevati illecitamente da persona vivente). – Chiunque, salvo che il fatto costituisca più grave reato e fuori dei casi di concorso nel reato di cui all'articolo 601-ter, fa uso di un organo o parte di un organo o di un tessuto prelevato illecitamente da persona vivente soggiace alla pena stabilita dall'articolo 601-ter, ridotta di un terzo.
Art. 601-quinquies. – (Violazione degli obblighi dell'esercente la professione sanitaria in materia di prelievo e uso di organi). – L'esercente la professione sanitaria che richiede o riceve denaro o altra utilità, per sé o per altri, ovvero ne accetta la promessa per effettuare un prelievo illecito o per fare uso di un organo o parte di un organo o di un tessuto prelevato illecitamente da persona vivente è punito con la reclusione da quattro a dieci anni. La stessa pena si applica a colui che dà, offre o promette il denaro o altra utilità all'esercente la professione sanitaria.
Art. 601-sexies. – (Circostanze aggravanti). – Nel caso in cui la vittima del reato sia minore di età o in stato di inferiorità psichica o fisica, per i delitti previsti dagli articoli 601-bis, 601-ter, 601-quater e 601-quinquies si applica la reclusione da sette a quindici anni; nel caso di morte della persona sottoposta al prelievo o al trapianto si applica la reclusione da dodici a ventiquattro anni.
Art. 601-septies. – (Pena accessoria). – Alla condanna per il delitto di cui all'articolo 601-quinquies e per i delitti di cui agli articoli 601-ter e 601-quater, se commessi da persona che esercita una professione sanitaria, consegue l'interdizione perpetua dall'esercizio della professione».

Art. 4.
(Modifica al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa degli enti).

1. Dopo l'articolo 25-quinquies del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, è inserito il seguente:

«Art. 25-quinquies.1. – (Delitti in materia di prelievo di organi). – 1. In relazione alla commissione dei delitti di cui agli articoli 601-bis, 601-ter, 601-quater e 601- quinquies del codice penale, si applica all'ente la sanzione pecuniaria da quattrocento a mille quote.
2. In relazione alla commissione dei delitti di cui al comma 1, se i fatti si riferiscono a un organo, a parte di un organo o a un tessuto prelevato da soggetti di cui sia stata accertata la morte ai sensi della legge 29 dicembre 1993, n. 578, si applica all'ente la sanzione pecuniaria da duecento a cinquecento quote».

Art. 5.
(Riserva).

1. Al momento del deposito dello strumento di ratifica, il Governo dichiara di riservarsi il diritto di non applicare l'articolo 10, paragrafo 1, lettera e), della Convenzione di cui all'articolo 1 della presente legge.

Art. 6.
(Punto di contatto).

1. Il punto di contatto responsabile per lo scambio di informazioni relative al traffico di organi umani, ai sensi dell'articolo 22, lettera b), della Convenzione di cui all'articolo 1 della presente legge, è il Ministero della giustizia – Dipartimento per gli affari di giustizia.
2. Le denunce presentate ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 4, della Convenzione di cui all'articolo 1 della presente legge sono trasmesse al punto di contatto di cui al comma 1 del presente articolo per l'inoltro al competente Stato parte della Convenzione medesima.

Art. 7.
(Clausola di invarianza finanziaria).

1. Le amministrazioni pubbliche interessate provvedono all'attuazione della presente legge con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Art. 8.
(Entrata in vigore).

1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.