PDL 1099

Onorevoli Colleghi! – La Convenzione quadro del Consiglio d'Europa sul valore del patrimonio culturale per la società, aperta alla firma degli Stati membri del Consiglio d'Europa il 27 ottobre 2005 a Faro (Portogallo), nasce dal confronto fra quaranta Stati europei sui danni al patrimonio culturale causati dai recenti conflitti verificatisi in Europa.
Il dibattito fu avviato con la 4ª Conferenza dei Ministri responsabili del patrimonio culturale degli Stati membri del Consiglio d'Europa «Patrimonio, identità e diversità» (Helsinki, maggio 1996). A seguito della 5ª Conferenza dei Ministri europei competenti in materia di patrimonio culturale (Portorož, aprile 2001), i delegati dei Ministri incaricarono quindi il Comitato direttivo del patrimonio culturale e del paesaggio (CDPAT) di redigere un progetto di protocollo addizionale alla Convenzione sulla salvaguardia del patrimonio architettonico d'Europa (Granada, 1985) e, se necessario, alla Convenzione sul patrimonio archeologico d'Europa (La Valletta, 1992). L'obiettivo fissato è di stabilire un principio universale per la salvaguardia e la valorizzazione del patrimonio culturale, rappresentativo di tutte le forme di espressione culturale che sono nate nel corso della storia di un dato territorio, indipendentemente dal contesto politico che regna in questo territorio, e prevedendo la creazione di un meccanismo di monitoraggio che debba contribuire alla risoluzione delle difficoltà incontrate.
Le prime consultazioni portarono alla conclusione che tali protocolli non avrebbero offerto una base sufficientemente ampia per il perseguimento di questi obiettivi. Si passò quindi a tracciare un nuovo strumento giuridico, dove fosse riconosciuta l'importanza vitale dei valori della cultura e del patrimonio culturale per tutti gli aspetti della vita, nel contesto della nuova situazione politica europea e della mondializzazione, aperto, quindi, anche oltre l'Europa.
Nel gennaio 2003 i delegati dei Ministri approvarono quindi il mandato di un Comitato ristretto di esperti, dipendente dal CDPAT, per la redazione di un progetto di Convenzione quadro concernente il patrimonio culturale.
Il Comitato si vide assegnare diversi obiettivi:

raggiungere un accordo su una concezione allargata e interdisciplinare di patrimonio culturale e sulla nozione di un patrimonio europeo comune, affermando il principio del diritto d'accesso di ogni persona al patrimonio culturale a sua libera scelta e nel rispetto dei diritti e libertà dell'altro;

stabilire il principio del giusto trattamento delle testimonianze che coesistono sul territorio europeo e che rappresentano le sue diverse tradizioni culturali;

impegnare gli Stati firmatari a introdurre politiche sul patrimonio culturale e iniziative in materia d'istruzione per promuovere il dialogo interculturale e interreligioso e la comprensione reciproca delle differenze, al fine di prevenire i conflitti;

stabilire un contesto paneuropeo di cooperazione per la definizione comune di criteri di sviluppo sostenibile che considerino le conoscenze e il know-how come risorsa per lo sviluppo;

impegnare gli Stati firmatari ad applicare modalità di gestione fondate sulla partecipazione di tutti gli attori nella società;

formulare proposte per il monitoraggio della Convenzione.

Il testo della Convenzione fu redatto nel corso del 2003 e del 2004 dal Comitato ristretto, prendendo in considerazione le osservazioni che provenivano da altri comitati interessati. Il progetto di Convenzione è stato infine definito da un gruppo di lavoro del CDPAT, integrando le proposte formulate nel corso della sessione plenaria nell'ottobre 2004 e alcuni lievi emendamenti apportati dal Bureau ampliato del CDPAT. Il testo è stato quindi approvato dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il 13 ottobre 2005 e aperto alla firma il 27 ottobre 2005 a Faro (Portogallo).
La Convenzione è entrata in vigore il 1° giugno 2011, a seguito del deposito della ratifica del decimo Stato, avvenuto il 4 febbraio 2011.
Il dossier propedeutico alla firma fu seguito sin dall'inizio dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo negli anni 2004-2005, in stretta collaborazione con il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. Alla riunione finale del Rapporteur Group - C del Consiglio d'Europa dell'11 luglio 2005 l'Italia espresse parere favorevole, in virtù del fatto che le politiche culturali nazionali nel campo del patrimonio culturale e la struttura e le competenze del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo erano già adeguate ad ottemperare agli impegni contenuti nella Convenzione. La firma fu però rimandata per consentire una valutazione più approfondita riguardo agli eventuali oneri finanziari aggiuntivi conseguenti alla firma.
Il dossier è stato quindi riaperto come risposta a una sollecitazione formulata agli Stati nel corso della 3ª riunione del CDPAT nel maggio 2010.
La Convenzione quadro per il valore del patrimonio culturale per la società disegna un quadro di riferimento per le politiche sul patrimonio culturale attraverso la definizione dei diritti e delle responsabilità in questo settore nonché la messa in luce degli effetti positivi che possono derivare dal suo impiego, in sinergia con gli strumenti del Consiglio d'Europa per la salvaguardia del patrimonio archeologico e architettonico.
La Convenzione si colloca in una posizione diversa rispetto alle precedenti convenzioni sul patrimonio culturale nate in seno al Consiglio d'Europa, che si concentrano sulla necessità di conservare il patrimonio culturale e sul modo di proteggerlo. La Convenzione adotta, infatti, un nuovo approccio, enumerando molti mezzi per utilizzare il patrimonio culturale nel suo complesso e chiarendo le ragioni per le quali merita di essere valorizzato. Pur includendo la tutela e la conservazione (agli articoli 1 c, 5 b, 9 c) fra le azioni prioritarie, focalizza l'attenzione anche su altri temi:

il diritto al patrimonio culturale come facoltà di partecipare all'arricchimento o all'incremento del patrimonio stesso e di beneficiare delle attività corrispondenti, con riferimento agli ideali e princìpi fondatori del Consiglio d'Europa, e al diritto della persona a prendere parte liberamente alla vita culturale della comunità, nel rispetto dei diritti e delle libertà altrui sancito nella Dichiarazione universale dei diritti umani (Parigi, 10 dicembre 1948) e garantito dal Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (New York, 16 dicembre 1966);

lo sviluppo sostenibile: il patrimonio culturale costituisce un valore in sé stesso ed è anche una risorsa preziosa per l'integrazione delle varie dimensioni dello sviluppo culturale, ecologico, economico, sociale e politico;

il dialogo e l'apertura tra culture: il patrimonio culturale è una risorsa sulla base della quale sviluppare il dialogo, il dibattito democratico e l'apertura tra culture;

la mondializzazione: il patrimonio culturale è una risorsa per la protezione della diversità culturale e la necessità di mantenere un legame con il territorio di fronte alla standardizzazione crescente;

la partecipazione e la crescita della sinergia di competenze fra tutti gli attori nel campo del patrimonio culturale, le pubbliche istituzioni, le associazioni e i cittadini privati.

La Convenzione si articola nel preambolo e in cinque Parti:

1) obiettivi, definizioni e princìpi;

2) il contributo del patrimonio culturale allo sviluppo dell'essere umano e della società;

3) responsabilità condivisa nei confronti del patrimonio culturale e partecipazione del pubblico;

4) controllo e cooperazione;

5) clausole finali.

Nel preambolo del provvedimento sono esposti le ragioni e il contesto della Convenzione. La Convenzione chiarisce il potenziale di contributo del patrimonio culturale agli obiettivi del Consiglio d'Europa, la capacità di favorirne ideali e principi fondatori e riconosce il diritto della persona a partecipare liberamente alla vita culturale della comunità, nel rispetto dei diritti e delle libertà altrui sancito nella Dichiarazione universale dei diritti umani (Parigi, 10 dicembre 1948) e garantito dal Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (New York, 16 dicembre 1966).
Sono inoltre richiamate, quali presupposti giuridici, le Convenzioni del Consiglio d'Europa, in particolare la Convenzione culturale europea (1954), le Convenzioni per la salvaguardia del patrimonio architettonico (Granada, 3 ottobre 1985) e archeologico (La Valletta, 16 gennaio 1992) e la Convenzione europea del paesaggio (Firenze, 20 ottobre 2000).
La parte I (Obiettivi, definizioni e princìpi) è divisa in sei articoli: obiettivi della Convenzione, definizioni, patrimonio comune europeo, diritti e responsabilità riguardanti il patrimonio culturale, leggi e politiche sul patrimonio culturale, effetti della Convenzione.
L'articolo 1 sintetizza gli obiettivi della Convenzione, riconoscendo l'esistenza dei diritti e delle responsabilità verso il patrimonio culturale, che derivano dal diritto a partecipare alla vita culturale sancito nella Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo. La conservazione e l'utilizzo sostenibile del patrimonio culturale sono quindi funzionali allo sviluppo di una società più democratica e al miglioramento della qualità della vita per tutti. L'articolo tratta inoltre delle misure da intraprendere per l'attuazione della Convenzione da parte degli Stati firmatari, migliorando le sinergie fra tutti gli attori interessati, pubblici e privati.
L'articolo 2 contiene le definizioni di «patrimonio culturale» e di «comunità di patrimonio»:

a) la definizione di «patrimonio culturale» è la più ampia fra quelle proposte dagli strumenti internazionali adottati fino ad oggi: un insieme di risorse ereditate dal passato che alcune persone identificano, indipendentemente da chi ne detenga la proprietà, come riflesso ed espressione dei loro valori, credenze, conoscenze e tradizioni costantemente in evoluzione. Il patrimonio culturale ha quindi natura interattiva, che viene definita e ridefinita dall'azione umana e non può essere percepita come statica o immutabile. La definizione riconosce inoltre la natura indissociabile delle influenze culturali e naturali per ciò che riguarda il paesaggio e l'ambiente culturale ereditato dal passato. Il patrimonio culturale, infatti, comprende tutti gli aspetti dell'ambiente derivati dall'interazione nel tempo fra le persone e i luoghi. La definizione riguarda un insieme di beni più ampio di quanto è considerato patrimonio culturale ai sensi della normativa italiana, ma si reputa opportuno mantenere nella traduzione italiana della Convenzione la medesima espressione «patrimonio culturale», atteso che tale definizione viene data esclusivamente «per gli scopi della presente Convenzione», e dunque non può sorgere confusione con la definizione del codice dei beni culturali italiano, anche perché la concezione materiale del codice male si attaglia a quella della Convenzione, incentrata anche e soprattutto sulle relazioni e l'interazione tra l'uomo e l'ambiente.

b) la «comunità patrimoniale» è costituita da persone che attribuiscono valore ad aspetti specifici del patrimonio culturale, che essi desiderano, nell'ambito di un'azione pubblica, sostenere e trasmettere alle generazioni future. Per essere membro di una comunità patrimoniale è sufficiente quindi accordare un valore al patrimonio culturale e volerlo trasmettere, senza riferimento a etnie o basi geografiche.

Nell'articolo 3 è introdotto il concetto di «patrimonio comune dell'Europa» costituito da due elementi inseparabili:
il patrimonio culturale, che rappresenta una risorsa e una fonte condivisa di ricordo, di comprensione, d'identità, di coesione e creatività per le popolazioni in Europa. Il patrimonio culturale conserva le tracce della storia dell'Europa, spesso assai travagliata, dalle quali trarre lezioni per rinnovare il consenso attorno a valori della società;
il patrimonio intellettuale, un insieme d'ideali, princìpi e valori, derivati dall'esperienza ottenuta grazie al progresso e nei conflitti passati, che promuovano lo sviluppo di una società pacifica e stabile, fondata sul rispetto per i diritti dell'uomo, la democrazia e lo Stato di diritto.
La correlazione di questi due elementi costituisce un tema unificatore della Convenzione che sviluppa i princìpi importanti della dichiarazione per il dialogo interculturale e la prevenzione dei conflitti (dichiarazione di Opatija, ottobre 2003) sul rispetto e il trattamento equo «delle identità e pratiche culturali come pure le loro espressioni patrimoniali, in conformità con i princìpi del Consiglio d'Europa».
L'articolo 4 tratta dei diritti e delle responsabilità degli individui in materia di patrimonio culturale. Il diritto al patrimonio culturale è presentato come diritto a trarre beneficio dal patrimonio culturale e a contribuire al suo arricchimento. Da questo diritto deriva una responsabilità di rispettare il patrimonio culturale degli altri tanto quanto il proprio e, di conseguenza, il patrimonio comune dell'Europa. Una clausola, infine, autorizza una restrizione nell'esercizio di questo diritto quando questa sia necessaria per assicurare l'interesse pubblico (si veda l'articolo 5 c), e i diritti e le libertà altrui, nello spirito della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali: l'esercizio del diritto al patrimonio culturale può essere soggetto soltanto a quelle limitazioni che sono necessarie in una società democratica, per la protezione dell'interesse pubblico degli altrui diritti e libertà.
L'articolo 5 riguarda il diritto e le politiche sul patrimonio culturale, in altri termini gli impegni politici che sono necessari per permettere e garantire l'esercizio dei diritti riconosciuti all'articolo 4, attraverso politiche che integrino il rispetto del patrimonio culturale nei suoi diversi aspetti e garantiscano la partecipazione di tutti alla vita culturale della comunità.
L'articolo 6 è l'ultima disposizione che riguarda i princìpi fondamentali e gli effetti della Convenzione, ove si afferma che le disposizioni di questo strumento vanno interpretate in coerenza con i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali. L'articolo chiarisce che nessuna disposizione della Convenzione può limitare una disposizione di un altro strumento nazionale o internazionale. Questa norma permette a una Parte di conservare o adottare leggi che superino le esigenze della presente Convenzione o a un'Organizzazione internazionale di elaborare un nuovo strumento che contenga disposizioni più dettagliate e più rigorose riguardo i profili affrontati nella Convenzione.
La Convenzione non attribuisce diritti immediatamente azionabili che possono essere creati soltanto attraverso l'azione legislativa degli Stati.
La parte II (Contributo del patrimonio culturale alla società e allo sviluppo umano) comprende gli articoli che chiariscono le diverse dimensioni dello sviluppo interessate dalla presa in considerazione del diritto al patrimonio culturale. Questa seconda area identifica e analizza quale sia il contributo del patrimonio culturale allo sviluppo dell'essere umano e della società, in termini di dialogo, di ambiente, patrimonio e qualità della vita, di uso sostenibile del patrimonio culturale, di patrimonio culturale e attività economica.
L'articolo 7 (Patrimonio culturale e dialogo) riguarda le relazioni tra individui e comunità. La norma invita le Parti a operare a favore della conoscenza del patrimonio culturale di tutte le comunità culturali assicurando l'integrazione nei processi di istruzione e di formazione.
L'articolo 8 (Ambiente, patrimonio e qualità della vita) considera i profili del patrimonio culturale connessi all'ambiente come risorse necessarie alla coesione territoriale e alla qualità della vita.
L'articolo 9 (Uso sostenibile del patrimonio culturale) integra le dimensioni prima evocate nella gestione sostenibile del patrimonio culturale. Si tratta di interpretare, rispettare e possibilmente valorizzare la complessità e la multidimensionalità dei valori che costituiscono l'identità e l'autenticità del patrimonio, anche quei valori che sono controversi. Il ruolo dello Stato è di garantire i controlli di qualità nel conseguimento degli obiettivi della Convenzione.
L'articolo 10 (Patrimonio culturale e attività economica) stabilisce una continuità tra le diverse dimensioni del patrimonio culturale e i suoi aspetti economici, che corrispondono alla multidimensionalità del concetto di «valore». L'acquisizione della consapevolezza del potenziale economico del patrimonio culturale è un fattore essenziale di attrattiva e di sviluppo per una regione ma l'utilizzo economico non deve mettere in pericolo il patrimonio culturale stesso. Anzi, per riconoscere il potenziale del patrimonio culturale come fattore di sviluppo economico si dovrà mettere in atto una catena che partendo dal diritto all'informazione, tenga conto della diversità delle risorse e rispetti l'integrità del patrimonio culturale senza comprometterne i valori intrinseci.
La parte III (Responsabilità condivisa verso il patrimonio culturale e partecipazione del pubblico) comprende gli articoli da 11 a 14, che riguardano la necessità di coinvolgere tutti i membri della società, in una logica di gestione democratica, su tutte le questioni che si ricollegano al patrimonio culturale. Spetta ai Governi e alle regioni degli Stati Parte condurre questo processo di partenariato.
L'articolo 11 (Organizzazione delle responsabilità pubbliche in materia di patrimonio culturale) espone lo spirito nel quale le Parti esercitano la loro responsabilità in materia di iniziativa delle disposizioni nazionali relative al patrimonio culturale. L'integrazione va intesa tra i vari livelli di autorità pubbliche (locale, regionale, nazionale), compresa la cooperazione transfrontaliera e tra i vari settori politici.
L'articolo 12 (Accesso al patrimonio culturale e partecipazione democratica) tratta di ciò che è necessario alle Parti per sostenere l'accesso pubblico e democratico al patrimonio culturale.
Questa norma mette in luce l'importanza della partecipazione del pubblico al processo di valorizzazione del patrimonio culturale e l'importanza del dibattito pubblico nel fissare le priorità nazionali in materia di patrimonio culturale e del suo utilizzo sostenibile, facendo attenzione a che anche alcuni gruppi, che potrebbero sentirsi esclusi, abbiano l'occasione di partecipare al processo democratico.
L'articolo 13 (Patrimonio culturale e conoscenza) favorisce la correlazione tra il patrimonio culturale, il settore dell'istruzione e quello della formazione, e prevede una pluralità di azioni che le Parti si impegnano a porre in essere:

a) facilitare l'inserimento della dimensione del patrimonio culturale a tutti i livelli di formazione, non necessariamente come argomento di studio specifico, ma come fonte feconda di accesso ad altri ambiti di conoscenza;

b) rinforzare il collegamento fra l'insegnamento nell'ambito del patrimonio culturale e la formazione professionale;

c) incoraggiare la ricerca interdisciplinare sul patrimonio culturale, sulle comunità patrimoniali, sull'ambiente e sulle loro interrelazioni;

d) incoraggiare la formazione professionale continua e lo scambio di conoscenze e competenze, sia all'interno che all'esterno del sistema educativo.

L'articolo 14 (Patrimonio culturale e società dell'informazione) spiega in quale misura lo sviluppo rapido delle tecnologie digitali sia legato a due degli obiettivi della Convenzione: l'accesso e, quindi, l'impegno democratico, e lo sviluppo economico. Gli approcci da preferire saranno quelli che tendono a rafforzare la dimensione europea, evitando che le tecnologie digitali si sviluppino soltanto in alcune lingue maggioritarie, e assicurando che i vantaggi pratici della standardizzazione non mettano nel pericolo la ricchezza delle diversità umane.
La parte IV (Monitoraggio e cooperazione) stabilisce le modalità in cui si suppone che le Parti opereranno insieme per il conseguimento degli obiettivi della Convenzione e insiste particolarmente sul ruolo prioritario del seguito nell'ambito di questa collaborazione.
Gli articoli 15 (Impegno delle parti) e 16 (Meccanismo di monitoraggio) enunciano le responsabilità rispettive delle Parti e del Consiglio d'Europa nello stabilire, mantenere e utilizzare un sistema di monitoraggio suscettibile di guidare le future azioni.
Essendo gli obiettivi delle convenzioni-quadro per natura definiti in termini generali, si prestano meno facilmente al monitoraggio rispetto alle disposizioni precise delle convenzioni più specifiche.
L'articolo 16 prevede anche la possibilità di sollecitare pareri del comitato di sorveglianza sull'interpretazione giuridica della Convenzione e valutare l'uno o l'altro aspetto della sua applicazione. L'iniziativa di queste domande spetta alle Parti.
Articolo 17 (Cooperazione nelle attività di controllo). Senza azione adeguata corrispondente, il controllo presenterebbe poco interesse. L'articolo prescrive che i risultati del monitoraggio e delle analisi siano diffusi in attesa di stabilire priorità per l'adozione di strategie di collaborazione che tendano a favorire gli obiettivi della Convenzione. Le attività raccomandate potranno inoltre consistere in programmi di cooperazione tecnica che riguardano una zona geografica particolare, elaborati, di comune accordo, dai membri del Consiglio d'Europa. La priorità va data ad attività che favoriscono la dimensione europea.
La parte V (Clausole finali) è costituita dagli articoli da 18 a 23, che concludono la Convenzione e corrispondono a disposizioni standard che riguardano la firma, l'entrata in vigore, l'applicazione territoriale, la denunzia, gli emendamenti e le notifiche.
L'articolo 20 prevede che ogni Paese firmatario indichi il territorio o i territori in cui si applicherà la presente Convenzione. Questa clausola non è nata per permettere agli Stati firmatari di escludere parti importanti del loro territorio situato sul continente europeo, ma per tenere conto delle particolarità storiche e giuridiche di possessi isolati che possiedono il diritto di accettare o respingere convenzioni che riguardano i loro affari interni. L'articolo permette anche a ogni parte, dopo la firma della Convenzione, di regolare l'applicazione territoriale di quest'ultima.
Quanto all'articolato della proposta di legge, si evidenzia che gli articoli 1 e 2 autorizzano la ratifica della Convenzione e ne ordinano l'esecuzione, mentre l'articolo 3 dà attuazione alle attività previste dall'articolo 13 della Convenzione, al fine di potenziare la dimensione anche internazionale del patrimonio culturale nel sistema nazionale di istruzione, tramite una spesa autorizzata di un milione di euro annui, a decorrere dal 2018. Le modalità di attuazione della disposizione saranno stabilite con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con i Ministri per i beni e le attività culturali e degli affari esteri e della cooperazione internazionale, che individuerà concretamente gli interventi da realizzare, nel limite della spesa autorizzata di un milione di euro. Con detto decreto interministeriale attuativo, verrà programmato – per determinati periodi – l'impiego della suddetta disponibilità, scegliendo di volta in volta, per ciascun anno, l'attivazione di una linea di intervento tra quelle previste dal citato articolo 13, assicurando su base pluriennale, per quanto possibile, anche con una sorta di «turnazione» annuale di obiettivi, il perseguimento di tutte le diverse finalizzazioni previste dalla norma pattizia (al limite, prevedendo anche il cumulo, nello stesso anno, di due misure, tra le quali ripartire il budget annuo disponibile).
L'articolo 4 reca la copertura finanziaria riguardante l'attuazione della Convenzione. Il comma 1 prevede le modalità con le quali si provvede alla copertura finanziaria dello stanziamento di un milione di euro all'anno, a decorrere dal 2018, finalizzato a dare attuazione all'articolo 13 della Convenzione. Il comma 2 reca la clausola per cui il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio. Il comma 3 fa riferimento alla possibile attuazione del secondo comma dell'articolo 17 della Convenzione, secondo cui le Parti possono, previo mutuo accordo, sottoscrivere accordi finanziari per facilitare la cooperazione internazionale: gli eventuali oneri aggiuntivi, conseguenti alla realizzazione di detti accordi finanziari, saranno autorizzati con apposito provvedimento normativo.
L'articolo 5, infine, individua la data di entrata in vigore della legge.