La Camera,
   premesso che:
    negli ultimi anni, l'esigenza di un'analisi rigorosa dei meccanismi che influiscono sull'andamento della spesa pubblica e la necessità di definire interventi mirati al contenimento e alla sua progressiva riqualificazione sono state più volte oggetto di attenzione da parte del legislatore;
    le politiche di riduzione di spesa pubblica fin qui seguite sono state improntate ad una filosofia di politica economica, quella dell'austerità; si tratta di politiche che sono state completamente fallimentari: dall'inizio della crisi il debito pubblico nei Paesi dell'eurozona è passato mediamente dal 60 per cento al 95 per cento rispetto al prodotto interno lordo e l'economia europea ha vissuto lunghi periodi di stagnazione. In Italia il prodotto interno lordo è di dieci punti inferiore rispetto al periodo antecedente alla crisi;
    queste politiche hanno significato la riduzione dei trasferimenti al sistema delle autonomie locali e il definanziamento del servizio sanitario nazionale, comportando la riduzione di importanti servizi per i cittadini e l'aumento dell'imposizione fiscale a livello locale, come evidenziato nel 2015 dalla Corte dei conti; inoltre, le stesse politiche hanno comportato una compressione degli investimenti pubblici, senza i quali non è possibile uscire dalla crisi;
    per perseguire l'obiettivo del pareggio del bilancio (obiettivo che ad avviso dei firmatari del presente atto di indirizzo è da ritenersi comunque profondamente sbagliato) e quello della diminuzione del debito senza rinunciare allo sviluppo occorrono ingenti risorse finanziarie; il problema principale è stato quello di reperire i mezzi necessari senza fare ulteriore ricorso al mercato finanziario, nel rispetto degli impegni assunti con il patto di bilancio europeo (Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione economica e monetaria, più conosciuto come «Fiscal Compact», approvato il 2 marzo 2012 da 25 dei 27 Stati membri dell'Unione europea ed entrato in vigore il 1^o gennaio 2013);
    il taglio della spesa pubblica è progressivamente diventato una sorta di mantra ideologico di una politica economica (fondata sulla riduzione dell'intervento e degli investimenti pubblici) che ha avuto un impatto pro-ciclico, negativo per la crescita, dimenticando che la crisi del 2007 non ha origine nell'eccesso di spesa pubblica, ma nel fallimento dei mercati finanziari privati che ha comportato poi il salvataggio di banche private con fondi pubblici;
    in questo contesto si è concretizzata la promozione di un'azione di riduzione della spesa preordinata all'eliminazione degli sprechi e al riorientamento delle risorse verso gli obiettivi considerati primari: appunto la spending review, introdotta in principio dal Governo Prodi nel 2007, riproposta dal Governo Monti nel 2011 e successivamente proseguita dall'attuale Governo in carica, che ha legato il successo di questa azione prevalentemente alla destinazione dei risparmi a tagli e sgravi fiscali invece che agli investimenti pubblici. Spesso la spending review si è tradotta esclusivamente in una politica di tagli, senza alcuna rimodulazione e riorientamento della spesa;
    quello della spending review è un tema molto complesso, perché ha un rilievo non solo tecnico, ma anche politico e sociale. In questa prospettiva, peraltro, esso risulta strettamente collegato a quello, ben più generale, del ruolo dello Stato nella crisi finanziaria e può costituire l'occasione per l'avvio di un più profondo rinnovamento della pubblica amministrazione e dei suoi meccanismi di gestione;
    alla luce di quanto previsto dalla legge di contabilità e dai successivi interventi normativi, risultano finora prodotti diversi documenti di analisi e valutazione della spesa, ad iniziare dal «Rapporto triennale sulla spesa delle amministrazioni dello Stato», documento previsto dall'articolo 41 della legge n. 196 del 2009 sull'attività triennale di spending review – volto ad illustrare la composizione e l'evoluzione della spesa ed i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle amministrazioni; tale documento è stato presentato alle Camere per la prima volta nell'agosto 2012;
    si evidenza, inoltre, il cosiddetto rapporto Giarda presentato dal Ministro per i rapporti con il Parlamento pro tempore e discusso nel Consiglio dei ministri del 30 aprile 2012. Secondo tale rapporto l'importo presumibile della spesa, che può essere oggetto di revisione nel breve e lungo termine, viene definito dal rapporto come «spesa aggredibile»: l'attribuzione di tale qualifica deve essere intesa nel senso che si tratta di una massa di spesa che può essere soggetta ad analisi e, se le motivazioni sussistono, può essere sottoposta a riduzione. Così definita, la spesa aggredibile viene quantificata in circa 295 miliardi di euro, nel cui ambito, tuttavia, in un'azione volta al conseguimento di risultati nel breve periodo, solo una percentuale del 25/30 per cento di alcune voci di spesa può essere effettivamente fonte di possibili risparmi. Tale rapporto, infine, è stato successivamente incluso in un ulteriore documento del marzo 2013, predisposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri – Ministro per i rapporti con il Parlamento, recante «Analisi di alcuni settori di spesa pubblica», che reca, inoltre, un gruppo di sei lavori che analizzano, in successione, le spese dell'Arma dei carabinieri, della polizia di Stato e dei suoi corpi specialistici, dei vigili del fuoco, delle prefetture e delle capitanerie di porto; un altro gruppo di quattro lavori concerne alcuni settori sottoposti a particolare attenzione legislativa, quali le spese delle province, i possibili risparmi da accorpamento delle stesse, i trasferimenti alle imprese dal bilancio dello Stato e, infine, i trasferimenti da quelli degli enti territoriali, in relazione ad una possibile riduzione della relativa entità; altri due lavori, da ultimo, concernono rispettivamente la spesa per investimenti pubblici e, a titolo di esempio per quanto concerne le amministrazioni centrali, il Ministero dell'interno. Si tratta di lavori, precisa il documento, che non hanno lo scopo di fornire proposte operative sulla riduzione della spesa, essendo invece finalizzati «ad avviare la dialettica tra le strutture di Governo competenti sulle procedure di spending review e (...) i responsabili della gestione dei singoli servizi o attività sulla formulazione di proposte per il riordino della loro organizzazione produttiva, anche finalizzate a realizzare risparmi di spesa»;
    successivamente al rapporto Giarda dell'aprile 2012, a seguito dell'istituzione, con il decreto-legge n. 52 del 2012 della figura del commissario straordinario alla spesa pubblica, il commissario Bondi ha predisposto, nel mese di luglio del 2012, un lavoro relativo alla spesa per consumi intermedi di regioni, province, comuni, università ed enti di ricerca. Tali analisi sono organizzate in tre volumi, ed utilizzano le rilevazioni desumibili dal sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici (Siope), sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni pubbliche. Il primo volume, «Consumi intermedi di regioni, province, comuni (popolazione superiore ai 100.000 abitanti), università, enti di ricerca», riporta gli eccessi di spesa di ciascun ente determinati rispetto al valore mediano di ciascun gruppo di enti nell'acquisto di alcune sottocategorie di spesa dei consumi intermedi. Il secondo volume, «Nota tecnica per il Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi», redatto dall'Istat, si concentra sui pagamenti per l'acquisto di beni e servizi e l'utilizzo di beni di terzi sostenuti dai comuni nell'anno 2011, con l'obiettivo di determinare un valore medio che funga da benchmark per il livello effettivo di spesa. Il terzo volume, «Analisi dell'inefficienza nella spesa degli enti locali. Prima sperimentazione», redatto dalla Sose (soluzioni per il sistema economico), esamina, attraverso tecniche econometriche specifiche, i pagamenti dei comuni per l'acquisto di beni e servizi, con l'obiettivo di individuare un benchmark e per differenza l'eccesso di spesa;
    a seguito dell'entrata in vigore della nuova disciplina che attualmente regola l'attività del Commissario straordinario prevista dall'articolo 49-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 98 del 2013, il 4 ottobre 2013 è stato nominato commissario straordinario per la spending review Carlo Cottarelli, che ha assunto le relative funzioni a decorrere dal 23 ottobre 2013, cessando poi dall'incarico nell'ottobre 2014;
    nel 2015, infine, Carlo Cottarelli pubblicherà un libro dal titolo «La lista della spesa. La verità sulla spesa pubblica italiana e su come si può tagliare», dove spiega come nei primi mesi il lavoro sia proceduto in parallelo su due livelli. Il primo è stato costituito da 25 gruppi di lavoro che hanno operato, con qualche eccezione, quasi 8 gruppi tematici o «orizzontali» e 17 gruppi «verticali» per le varie componenti della pubblica amministrazione (i 13 Ministeri, la Presidenza del Consiglio dei ministri, più regioni, province, comuni). A questi gruppi è stato chiesto di presentare proposte di risparmio entro fine 2015. Tuttavia, visto che non poteva essere sicuro che avrebbero avanzato proposte concrete, ha proceduto anche su un secondo piano attraverso il cosiddetto «gruppo base» costituito da Carlo Cottarelli stesso e dalle persone, alcune a tempo pieno, altre a part time, che avevano operato direttamente con lui. Al riguardo, Cottarelli scrive «Ho fatto bene, perché se i gruppi di lavoro “orizzontali” hanno prodotto qualche proposta di riforma, le proposte avanzate dei gruppi verticali sono state, con qualche eccezione, limitate. Cinque gruppi di lavoro verticali non hanno completato nemmeno i lavori, anche per la caduta del Governo Letta. Nel libro si fa talvolta riferimento alle “proposte dei gruppi di lavoro”. Con questo si intende uno dei 25 gruppi orizzontali o verticali. I loro rapporti sono stati pubblicati a inizio aprile 2015 (http://revisionedellaspesa.gov.it/rapportigruppidilavoro.htlm). Nel libro si fa invece più spesso riferimento alle “proposte della revisione della spesa”. Con questo termine si intendono le proposte avanzate dal commissario stesso, molte delle quali sono raccolte sotto il titolo “Proposte per una revisione della spesa pubblica (2014-2016)” dell'11 marzo 2014. Anche questo documento è stato pubblicato ufficialmente a inizio aprile 2015 (http://revisionedellaspesa.govit/documenti/PRIME–PROPOSTE–PER–UNA–REVISIONE–DELLA–SPESA-xfinale.pdf) anche se era stato già oggetto di una fuga di notizie su diversi siti web non appena completato»;
    il programma di lavoro del commissario è stato trasmesso alle Camere il 18 novembre 2013 e su di esso si è espressa la Commissione bilancio, tesoro e programmazione della Camera dei deputati con una risoluzione approvata il 4 dicembre 2013, ma essa non ha mai avuto modo valutare in modo approfondito l'analisi finale del commissario Cottarelli, nonostante la legge costituzionale n. 1 del 2012, all'articolo 5, comma 4, nel riformare l'articolo 81 della Costituzione, stabilisca che le Camere, secondo le modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica, con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese, nonché alla qualità e all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni;
    nel marzo 2015 l'incarico di commissario straordinario per la spending review è stato, quindi, affidato a Yoram Gutgeld e Roberto Perrotti. Roberto Perrotti, in particolare, è cessato dall'incarico nel dicembre 2015 e, recentissimamente, come Cottarelli in precedenza, ha pubblicato un libro dal titolo «Status quo» che ha suscitato particolare scalpore sulla stampa nazionale anche a seguito di alcune dichiarazioni rese dallo stesso Perrotti in aspra polemica con il Governo per la consistenza della spending review effettivamente svolta in modo efficace;
    nel 2012, 2013, 2014 e 2015 si è assistito in buona sostanza ad una progressione impressionante in cui, anno dopo anno, dalla struttura del Governo sono caduti vari commissari della spending review, dimissionari o depotenziati, dopo essere stati presentati come i dei ex machina della lotta agli sprechi, senza peraltro risultare chiaro se il lavoro da questi prodotto sia stato effettivamente sfruttato dal Governo in modo efficace e consono alle finalità che dovrebbero presiedere la spending review, ovverosia quelle della «revisione» e non del «taglio» alla spesa pubblica, visto e considerato che inizialmente si dovrebbe procedere alla revisione «review» della spesa pubblica e successivamente, semmai, al taglio «cut» ove necessario, visto che il livello si spesa pubblica appropriato in qualunque Paese del mondo dipende anche da quanto quel Paese può permettersi;
    critiche di merito sulle modalità attraverso le quali è stata attuata la spending review del Governo sono state espresse il 23 giugno 2016 anche dalla Corte dei conti. In particolare, il presidente della Corte dei conti Raffaele Squitieri ha sottolineato come «lo sforzo di contenimento degli ultimi anni appare assai severo», soprattutto sulle spese «che più incidono sul funzionamento delle amministrazioni e sui servizi resi ai cittadini», ricordando in particolare che tra 2010 e 2015 la spesa per i redditi da lavoro dipendente nella pubblica amministrazione è diminuita «in valore assoluto a oltre 10 miliardi di euro». L'azione di riequilibrio dei conti pubblici si tradotta anche in risparmi «molto rilevanti» della spesa per interessi sul debito. Tuttavia «l'urgenza, a volte affannosa, di realizzare un rigido percorso di rientro verso l'equilibrio di finanza pubblica ha reso più difficile il bilanciamento con le esigenze, anch'esse pressanti, di salvaguardia di politiche pubbliche vitali» come «infrastrutture» e «opere pubbliche». Nella relazione sul rendiconto generale dello Stato la magistratura contabile sottolinea come «l'uscita dalla stretta emergenza finanziaria e l'auspicio di una ripresa economica più solida hanno consentito, di recente, di predisporre correttivi a manovre di taglio che, alla lunga, stavano mostrando “effetti collaterali” insostenibili». È stato, poi, evidenziato come l'azione del Governo relativamente al processo di riordino degli «assetti organizzativi» della pubblica amministrazione che «è stato defatigante, continuo e disordinato e, in taluni casi, si è venuto a sovrapporre ad analoghi percorsi derivanti dalla ridefinizione delle competenze dei Ministeri ovvero dalla costituzione di enti e agenzie nazionali. Anche il processo di riduzione della rete periferica degli uffici dei Ministeri è stato sinora troppo timido e ha, in definitiva, inciso solo sui vertici degli uffici». La conclusione della magistratura contabile, affidata al procuratore generale della Corte dei conti, Martino Colella, è chiara: «L'attuale ipertrofia di enti e strutture, comprese le cosiddette autorità indipendenti» richiede «che si attivi una concreta attività di sfoltimenti degli stessi, partendo dai casi in cui più evidente è la duplicazione delle competenze e la sostanziale mancanza di un interesse pubblico attuale alla loro sopravvivenza»;
    la legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208 del 2015) contiene numerose disposizioni ascrivibili al controllo della spesa pubblica. Il Governo valuta in circa 7,2 miliardi di euro nel 2016, circa 8,2 miliardi di euro nel 2017 e 10 miliardi di euro nel 2018 le risorse ottenute tramite la spending review nella legge n. 208 del 2015;
    i risparmi previsti per lo Stato sono in larga parte basati su interventi selettivi di riduzione della spesa dei Ministeri per circa 2,7 miliardi di euro nel 2016, 2,1 miliardi di euro nel 2017 e 2,3 miliardi di euro nel 2018, che in termini di saldo netto da finanziare ammontano a circa 3,3 miliardi di euro nel 2016, 2,4 miliardi di euro nel 2017 e 1,8 miliardi di euro nel 2018. Tra gli interventi più rilevanti vi è l'azzeramento del fondo per la riduzione della pressione fiscale, alimentato dai risparmi accertati a consuntivo derivanti dai processi di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica da parte delle amministrazioni centrali, in relazione all'attuazione di manovre di finanza pubblica adottate in anni precedenti (circa 0,8 miliardi di euro nel 2016 e circa 0,4 miliardi di euro negli anni 2017 e 2018). Altre misure di riduzione sono attuate attraverso la revisione dei trasferimenti e dei contributi destinati a imprese pubbliche e private. Rientrano tra questi la riduzione degli stanziamenti in favore di Ferrovie dello Stato italiane (0,4 miliardi di euro nel 2016), la rimodulazione del fondo per gli interventi agevolativi alle imprese (35 milioni di euro nel 2016, 41 milioni di euro nel 2017 e 60 milioni di euro nel 2018), la riduzione dei contributi in conto interessi relativi ai finanziamenti a carico del fondo rotativo per il sostegno alle imprese (55 milioni di euro nel 2016 e 50 milioni di euro in ciascuno degli anni successivi). Ulteriori risparmi sono assicurati attraverso la riduzione dei compensi spettanti ai centri autorizzati di assistenza fiscale (40 milioni di euro nel 2016 e 70 milioni di euro per gli anni 2017 e 2018), dei finanziamenti agli istituti di patronato (15 milioni di euro annui). Infine, si prevede la riprogrammazione delle risorse per l'edilizia sanitaria (0,3 miliardi di euro nel 2016 e 0,6 miliardi di euro in ciascuno degli anni 2017 e 2018), la dismissione degli immobili in uso al Ministero della difesa (0,2 miliardi di euro nel 2016), la diminuzione, per un importo di 10 milioni di euro a decorrere dal 2016, della quota dell'otto per mille del gettito Irpef destinato allo Stato e la riduzione delle somme corrisposte annualmente ai partiti politici in relazione alla destinazione del due per mille dell'Irpef da parte dei contribuenti (10 milioni di euro per l'anno 2016 e 20 milioni di euro per gli anni 2017 e 2018);
    per quanto riguarda le regioni, un risparmio rilevante è atteso dal passaggio al nuovo saldo obiettivo di finanza pubblica (circa 1,8 miliardi di euro nel 2016, circa 1 miliardo di euro nel 2017 e 660 milioni di euro nel 2018). Inoltre, alle regioni e province autonome è richiesto un contributo migliorativo per un importo di circa 4 miliardi di euro nel 2017 e di circa 5,5 miliardi di euro nel 2018 (comprensivi dei risparmi di spesa derivanti dal ricorso alle centrali di committenza degli acquisti di beni e servizi da parte delle regioni pari a 480 milioni di euro di euro in ciascuno degli anni 2017 e 2018). La ripartizione di tale contributo tra i vari comparti, compresa la sanità, viene definita annualmente con un accordo da recepire in Conferenza Stato-regioni. In assenza di una intesa, il Governo stabilisce la distribuzione del taglio tramite un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri;
    per quanto concerne il servizio sanitario nazionale è prevista una riduzione del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard per il solo anno 2016, al livello di 111 miliardi di euro, con un conseguente effetto migliorativo dell'indebitamento netto di circa 1,8 miliardi di euro. Una quota del finanziamento al servizio sanitario nazionale pari a 0,8 miliardi di euro è subordinata all'adozione dei nuovi livelli essenziali di assistenza. Sempre nel settore sanitario, la legge di stabilità fornisce, altresì, diversi strumenti di efficientamento come il rafforzamento delle procedure di acquisizione centralizzata e l'introduzione di piani di rientro per le aziende ospedaliere, anche universitarie, per gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e dal 2017 per le aziende sanitarie locali;
    è prevista, inoltre, in via temporanea una proroga delle disposizioni già previste per il triennio 2014-2016 in materia di revisione del meccanismo di indicizzazione dei trattamenti pensionistici superiori a tre volte il minimo, con un risparmio di spesa che al netto degli effetti fiscali ammonta a circa 335 milioni di euro nel 2017 e circa 750 milioni di euro nel 2018. Tra le misure di revisione della spesa che riguardano il settore del pubblico impiego rientra l'inasprimento del blocco del turn-over per il periodo 2016-2018, nella misura del 25 per cento dell'equivalente finanziario derivante dalle cessazioni di personale della medesima qualifica avvenute nell'anno (al netto degli effetti fiscali e contributivi pari a 23 milioni di euro nel 2016, 81 milioni di euro nel 2017 e 164 milioni di euro nel 2018). Ulteriori risparmi derivano dalle disposizioni di limitazione e riduzione delle risorse per il trattamento economico accessorio degli addetti del pubblico impiego (36 milioni di euro annui). Altri interventi di minore rilevanza finanziaria sono caratterizzati da una razionalizzazione di risorse per alcuni interventi di carattere previdenziale, anche attraverso la riconsiderazione della spesa effettivamente necessaria per soddisfare il relativo fabbisogno;
    il documento di economia e finanza 2016 continua ad attribuire alla spending review un ruolo centrale nella politica di bilancio e quantifica i risparmi associati a interventi di razionalizzazione della spesa, in termini di indebitamento netto, di 25 miliardi di euro circa nel 2016, 27,645 miliardi di euro nel 2017 e 28,678 miliardi nel 2018 (tali risparmi derivano in misura differente dai seguenti provvedimenti: decreto-legge n. 4 del 2014, decreto-legge n. 66 del 2014, decreto-legge n. 90 del 2014, legge di stabilità per il 2015, legge di stabilità per il 2016). In tale percorso la revisione della spesa rientra, comprendendo anche la revisione delle spese fiscali, nel mix di strumenti che il Governo intende impiegare per la disattivazione delle clausole di salvaguardia nel 2017 (anno in cui ammonterebbero a circa 0,9 punti di prodotto interno lordo, ovvero oltre 15 miliardi di euro);
    il peggioramento del quadro congiunturale potrebbe aumentare l'esigenza di rivedere ulteriormente le stime della spending review in prospettiva della prossima sessione di bilancio;
    senza entrare nel merito delle polemiche che si sono susseguite in questi anni sulla metodologia adottata dai vari Esecutivi nel procedere alla revisione della spesa pubblica, alla luce dei principi costituzionali, appare quanto mai necessario avviare un serio ragionamento, affinché il processo di revisione della spesa pubblica esca dagli schemi della centralizzazione decisionale e preveda, piuttosto, l'effettivo coinvolgimento del Parlamento, della Corte dei conti, oltre che l'indispensabile e concreto contributo dei dicasteri, delle regioni, delle autonomie locali, degli enti pubblici e delle società partecipate dallo Stato nell'elaborazione di proposte di revisione intelligente della gestione delle risorse pubbliche, che non si traducano necessariamente in un'insostenibile compromissione dei servizi pubblici resi ai cittadini o nell'incremento della pressione fiscale, alla luce della considerazione che determinati «tagli» una volta determinati devono essere governati, non certo dal commissario straordinario di turno che può fare delle proposte, ma dalla dirigenza pubblica, apicale o meno che sia, che deve assicurare comunque il lavoro «crudo» della pubblica amministrazione,

impegna il Governo:

   a porre in essere tutte le iniziative di competenza volte a favorire lo svolgimento, nell'ambito degli organi parlamentari competenti, di una sorta di sessione straordinaria dedicata alla spending review sui documenti prodotti sino ad oggi al riguardo e, in particolare, circa l'analisi finale del commissario Carlo Cottarelli;
   a porre in essere ogni iniziativa, anche normativa, volta a ridefinire i criteri attraverso i quali è stato sino ad oggi disciplinato il processo di elaborazione delle proposte in materia di spending review, in maniera tale da assicurare il massimo coinvolgimento fattivo da parte del Parlamento, della Corte dei conti, dei Ministeri, delle regioni, delle autonomie locali, degli enti pubblici e delle aziende partecipate per aumentarne l'efficienza e il controllo, assicurando il buon andamento della pubblica amministrazione a sensi dell'articolo 97 della Costituzione, da cui dipende anche la piena fruizione dei servizi pubblici e conseguentemente il benessere delle persone.
(1-01355) «Marcon, Melilla, Scotto, Airaudo, Franco Bordo, Costantino, D'Attorre, Duranti, Daniele Farina, Fassina, Fava, Ferrara, Folino, Fratoianni, Carlo Galli, Giancarlo Giordano, Gregori, Kronbichler, Martelli, Nicchi, Paglia, Palazzotto, Pannarale, Pellegrino, Piras, Placido, Quaranta, Ricciatti, Sannicandro, Zaratti».