La Camera,
premesso che:
le infrastrutture di trasporto sono parte del cosiddetto capitale sociale di un Paese e costituiscono un potente fattore di crescita della produttività e di sviluppo di ogni altro settore dell'economia, ovvero di competitività complessiva del Paese;
per una razionale strategia in materia di politica infrastrutturale e dei trasporti, nonché per un efficiente riequilibrio modale è prioritario il riconoscimento e la quantificazione, seppure approssimativa, dei costi esterni (incidentalità, congestione, danno ambientale, inquinamento acustico ed elettromagnetico, deterioramento del paesaggio, eccetera) di ciascuna modalità, al fine di avviare misure di internalizzazione attraverso adeguati interventi su pedaggi e imposte e investimenti in infrastrutture di modalità a minor impatto;
nel libro bianco dell'Unione europea «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte», già nel lontano 2001, si affermava: «Secondo il principio fondamentale della tariffazione delle infrastrutture, il costo di uso di un'infrastruttura deve comprendere non solo i costi di infrastruttura, ma anche i costi esterni, ovvero, i costi legati agli incidenti, all'inquinamento atmosferico, al rumore e alla congestione. Questo principio vale per tutti i modi di trasporto e per tutte le categorie di utenti, tanto per i veicoli privati che per quelli commerciali»;
si stima che in Italia la congestione stradale costi 25 miliardi di euro all'anno, circa 2 punti percentuali di Pil (dati freight leaders council), il doppio rispetto alla media dell'Unione europea
come è noto, in particolare, il trasporto ferroviario di merci può vantare il più alto valore in termini di compatibilità ambientale sia nei confronti del trasporto aereo, sia del trasporto su gomma, rispetto al quale registra un 77 per cento in meno di emissione di gas serra e un 77 per cento in meno di emissione di anidride carbonica; tale dato dovrebbe diventare il primo termine di riferimento di ogni ragionamento in materia di strategia dei trasporti, qualora si consideri che in vaste aree metropolitane del nostro Paese, e in quasi tutta la pianura padana, l'aria che si respira registra tassi di inquinamento di molto superiori a quanto indicato come limiti di accettabilità, dalle norme sanitarie fissate dall'Organizzazione mondiale della sanità e dall'Unione europea;
dai dati forniti da ISPRA (Ispra - Inventario nazionale emissioni in atmosfera Corinair) emerge che all'interno del bacino padano ben il 52 per cento di ossidi di azoto (Nox) sono imputabili al trasporto su strada, il 22 per cento al settore industriale, compreso quello energetico, e il 12 per cento al settore civile. Al riguardo, su impulso dei sindaci di Milano e di Torino, si è formato, nell'ambito dell'ANCI, un coordinamento permanente dei sindaci del nord, per affrontare, in modo coordinato con il Governo e le regioni, i problemi relativi all'inquinamento atmosferico da particolato;
come propugnato costantemente dall'Unione europea, il potenziamento del trasporto ferroviario costituisce in sé obiettivo di interesse generale, tanto che il finanziamento pubblico della realizzazione e della manutenzione delle infrastrutture ferroviarie non rientra nel campo di applicazione della normativa sugli aiuti di Stato;
il servizio universale nel trasporto passeggeri a media e lunga percorrenza ha trovato una prima disciplina nella finanziaria 2008. L'articolo 2, comma 253, definisce l'iter per la perimetrazione dei servizi universali ferroviari in termini di frequenza, copertura territoriale, qualità e tariffazione e prevede che tali servizi siano mantenuti in esercizio tramite contratti di servizio pubblico. Presupposto per la suddetta perimetrazione è l'effettuazione da parte del Ministero dell'infrastrutture e dei trasporti di un'indagine conoscitiva sul trasporto ferroviario sulla media e lunga percorrenza. Tale indagine ancora non si è conclusa ed è stata oggetto di più proroghe, lasciando il servizio universale a media e lunga percorrenza privo di un effettivo impianto regolatorio;
le risorse relative al finanziamento dei necessari servizi ferroviari di trasporto pubblico, al fine della stipula dei nuovi contratti di servizio dello Stato e delle regioni a statuto ordinario con Trenitalia s.p.a., è stata indicata dall'articolo 25, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, per un importo pari a 480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008, 2009 e 2010. Al riguardo appare necessario assicurare una puntuale verifica del pieno rispetto delle clausole del contratto di servizio relativo ai servizi di trasporto ferroviario passeggeri, di interesse nazionale, sottoposti a regime di obbligo di servizio pubblico per gli anni 2009-2014;
presupposto per una efficiente gestione del servizio universale è la certezza delle risorse pubbliche ad esso dedicate per un periodo sufficientemente lungo per garantire una adeguata programmazione dei servizi e degli investimenti, così come sottolineato anche dalla Corte dei conti nella sua recente relazione sulla gestione finanziaria di Ferrovie dello Stato: «Vi è, anzitutto, esigenza di certezza e di rispetto degli impegni vicendevolmente assunti. Alla programmazione e quantificazione congiunta degli interventi e degli oneri di interesse pubblico riferiti ad un determinato arco temporale - che si riflettono sul contratto di servizio e sul contratto di programma e dei quali Stato e gruppo Fs devono valutare "a priori" la sostenibilità finanziaria - non può non seguire la erogazione puntuale ed integrale delle somme stabilite»;
un segmento di particolare sofferenza è rappresentato dal pendolarismo: secondo i dati resi noti dal CENSIS nel mese di marzo 2008, sono più di 13 milioni i pendolari in Italia (pari al 22,2 per cento della popolazione residente). Un dato cresciuto fra il 2001 e il 2007 del 35,8 per cento pari ad un incremento di 3,5 milioni di persone; secondo l'indagine ISTAT il treno viene utilizzato dal 14,8 per cento dei pendolari, cioè più di 1,9 milioni di persone, per spostarsi in ambito locale e metropolitano, come unico mezzo di trasporto o in combinazione con altri mezzi;
dare adeguata risposta alle esigenze dei pendolari, rafforzare, d'intesa con le regioni e gli enti locali, il trasporto ferroviario metropolitano e regionale, accelerare gli investimenti sui nodi, incrementare e ammodernare i treni, rappresentano obiettivi la cui realizzazione appare ogni giorno più lontana;
gli utenti dei servizi di trasporto pubblico locale, in gran parte, rappresentano quella fascia di cittadinanza che più delle altre risente degli effetti della crisi economica che sta investendo le principali economie e, in particolar modo, il nostro Paese;
pur in fase di recessione e di difficoltà di equilibrio dei saldi di finanza pubblica, rinunciare a sostenere e a investire sul sistema di trasporto ferroviario locale comporta un immediato peggioramento della condizione economica e di vita di milioni di cittadini, un inevitabile aggravamento della situazione di sovrautilizzazione delle infrastrutture viarie urbane e extraurbane, con il corollario di ulteriore sinistrosità e altissimi costi sociali e ambientali;
non si può non rilevare come, se confrontato con i dati della Germania e della Francia, il servizio universale nel nostro Paese risulti fortemente sottoremunerato dalle pubbliche amministrazioni e dal mercato. Secondo i dati forniti dalle Ferrovie dello Stato, in occasione di un'audizione presso la Commissione trasporti, nell'ottobre 2008, a fronte di un ricavo complessivo pari a 19,2 centesimi di euro per passeggeri/al chilometro in Germania, di cui 11,8 di contribuzione delle pubbliche amministrazioni e 7,4 di ricavi da traffico, e di 22,1 centesimi di euro per passeggeri/al chilometro) in Francia, di cui 10,4 di contribuzione delle pubbliche amministrazioni e 11,6 di ricavi da traffico, in Italia si registra un valore di 11,8 di ricavo complessivo, generato da 8,2 di contribuzione delle pubbliche amministrazioni e 3,6 di ricavi da traffico;
pur alla luce delle richiamate criticità, è di tutta evidenza che i margini di miglioramento della qualità, soprattutto per quanto concerne il servizio universale di media e lunga percorrenza, corrispondente a circa il 46 per cento dell'offerta della divisione passeggeri, risultino ancora ampi. Miglioramenti che dovranno riguardare i parametri di puntualità, il decoro del servizio e l'assistenza alla clientela;
al riguardo si segnala, ad esempio, che a decorrere dal 13 dicembre 2010, con l'entrata in vigore delle nuove «condizioni generali di trasporto delle persone», con un'attuazione unidirezionale dello spirito del regolamento (CE) 1371/07, sono stati notevolmente ridimensionati gli indennizzi per i ritardi, rispetto a quanto riconosciuto in precedenza;
sostenere gli investimenti in tale settore rappresenterebbe, inoltre, un volano per il rilancio di importanti settori produttivi in cui il nostro Paese può vantare presidi di eccellenza, con evidenti ricadute positive sui livelli occupazionali;
una riflessione a parte deve essere dedicata all'obiettivo del superamento del divario infrastrutturale, anche per quanto concerne il trasporto ferroviario, tra le diverse aree del Paese a scapito delle regioni meridionali. Prioritariamente, portando celermente a conclusione la procedura di finanziamento della linea ad alta capacità Napoli-Bari;
anche il settore del trasporto merci ferroviario ha visto nel corso degli ultimi due decenni un importante processo di innovazione normativa che è sfociato, nel 2007, nella liberalizzazione di esercizio;
a fronte di tale evoluzione legislativa, nel periodo 2003-2007, si è registrato un incremento dei volumi di trasporto che sono passati da 10,43 a 13,19 miliardi di tonnellate per chilometro, soprattutto lungo la direttrice nord-sud e con un corrispondente incremento degli investimenti da parte degli operatori privati italiani e stranieri;
la nostra infrastruttura ferroviaria può beneficiare dell'opportunità di trovarsi in diretta e funzionale correlazione con i tre principali assi di traffico europei: l'asse ovest (Portogallo, Spagna, Inghilterra, Francia e Italia); l'asse nord-sud (penisola scandinava, Germania, Olanda, Svizzera, Austria e Italia); l'asse est (Polonia, Romania, Repubblica Ceca, Slovacchia, Romania, Bulgaria, Balcani, Grecia e Italia);
come sostenuto lo scorso novembre da Federmobilità, l'associazione di assessorati ai trasporti di regioni, province e comuni, in occasione della prima edizione della manifestazione MercinTreno, il rilancio e l'incentivazione del trasporto ferroviario delle merci costituisce uno dei presupposti per dare maggiore competitività al sistema economico nazionale, anche in vista della prossima ripresa economica. La situazione della mobilità, già oggi molto difficile, rischierà di diventare ingovernabile, in assenza di azioni concrete, quando l'economia ricomincerà a marciare ai livelli precedenti alla crisi economica;
tuttavia, i più recenti dati indicano per l'Italia volumi trasportati su rotaia in calo, con solo il 9,9 per cento rispetto al totale annuo, contro il 17,7 per cento della media europea (Eurostat yearbook 2009), mentre la gomma arriva al 90,1 per cento, contro il 76,7 per cento dell'Europa;
uno dei principali fattori di debolezza e di squilibrio del nostro sistema trasportistico è, senz'altro, rappresentato dalla mancanza di coerente strategia di sostegno della intermodalità. La scelta comunitaria della liberalizzazione del trasporto ferroviario delle merci e il necessario risanamento finanziario dell'incumbent, hanno indotto un adeguamento dei prezzi della vezione ferroviaria da parte di Trenitalia che ha determinato, per questa via, una radicale riduzione di offerta. Una diversa distribuzione dei carichi fiscali, ora indirizzati sull'autotrasporto, volta a sostenere lo sviluppo di soluzioni intermodali, consentirebbe il perseguimento di interessi collettivi di maggiore rilevanza, rispetto al mantenimento di un assetto polverizzato del sistema italiano di trasporto merci su gomma;
l'attuale sistema di agevolazioni fiscali prevede un evidente squilibrio a favore del trasporto merci su gomma, a discapito di quello su rotaia, soprattutto per le tratte superiori a 250 km, e a differenza di quanto avviene negli altri paesi europei. Un sistema fiscale e dei pedaggi che, peraltro, finisce per trasferirsi quasi esclusivamente sulla committenza, attraverso un abbattimento delle tariffe dell'autotrasporto, a svantaggio delle altre modalità con minori esternalità e più compatibili con l'interesse generale;
il pur meritorio avvio, da parte di alcune regioni, di misure di incentivazione del mantenimento e dello sviluppo dei servizi intermodali, rischia di ridurne l'efficacia, stante l'inevitabile applicabilità nel corto e medio raggio, o, addirittura, di rappresentare un fattore di squilibrio, laddove non inserito in una cornice di intervento nazionale che tenga conto dell'obiettivo di inserirsi in un sistema europeo di connessioni intermodali. Al riguardo si evidenzia la carenza di un piano nazionale della mobilità, all'interno del quale definire il piano nazionale della logistica;
in questa ottica, appare necessario un radicale ripensamento della strategia in materia interportuale, concentrando l'attenzione e le risorse, attraverso un'attività di confronto e coordinamento tra Stato e regioni, volta a scongiurare la dispersione di finanziamenti e traffici in una rete disordinata e inefficiente, frutto più di interessi di edilizia speculativa che di reali logiche trasportistiche, peraltro, i cui oneri più rilevanti, relativi alle opere di infrastrutturazione viaria e ferroviaria, ricadono sui bilanci delle pubbliche amministrazioni;
il grado di apertura del nostro mercato ferroviario, sia dal punto di vista normativo che da quello economico, non trova riscontro con le condizioni praticate negli altri principali paesi europei. Ciò determina una diversa permeabilità dei mercati e il rischio che nel nostro si rafforzi e diventi strutturale, senza la possibilità di reciprocità, una situazione in cui gli unici operatori di logistica integrata siano saldamente in mani straniere;
anche le modalità di recepimento del quadro normativo europeo (direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE) hanno determinato una situazione di squilibrio a danno dell'operatore ferroviario nazionale, che non trova riscontro negli altri Paesi dell'Unione;
in tale quadro, la strategia aziendale di Trenitalia, alla luce di alcune scelte avviate in determinati ambiti regionali, appaiono contraddire la necessità di uno sforzo organizzativo e finanziario volto a potenziare e migliorare gli standard qualitativi del nostro sistema di trasporto merci su rotaia. Nel corso del 2009, si sono registrate, infatti, numerose chiusure di scali e di collegamenti in diverse aree del Paese. In tale contesto, va segnalata la direttiva della Presidenza del Consiglio dei ministri, emanata d'intesa con i Ministri delle infrastrutture e dei trasporti e dell'economia e delle finanze il 7 luglio 2009, autorizzerebbe Rete ferroviaria italiana SpA (RFI) a cedere alcuni scali merci ad altre società del gruppo, limitandone la fruibilità da parte di altro soggetti imprenditoriali. A parte l'anomalia dello strumento utilizzato per una decisione di tale rilievo, c'è il rischio che tale iniziativa possa compromettere il processo di liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviario in Italia;
tali azioni di riduzione progressiva del perimetro di azione, con la chiusura di numerose relazioni di servizio e la riduzione consistente dei volumi, rischiano di lasciare intere aree del paese sprovviste di collegamenti ferroviari per il trasporto ferroviario delle merci;
il conseguimento dell'obiettivo del risanamento del bilancio aziendale delle Ferrovie dello Stato rimane un'esigenza pienamente condivisibile. Tuttavia, l'interesse nazionale non può accettare un equilibrio finanziario attraverso il progressivo ridimensionamento del servizio, a scapito del diritto alla mobilità, della sicurezza e della qualità dei trasporti, nonché delle condizioni ambientali del nostro Paese. Così come avviene negli altri Paesi europei più lungimiranti, il Paese deve investire nel trasporto ferroviario, sia in termini infrastrutturali e di materiale rotabile, sia in termini di oneri di servizio;
infine, un discorso a parte merita il tema del superamento dell'anomalia italiana, rispetto alla quale è in corso una procedura di infrazione da parte della Commissione europea, relativamente alla non corretta trasposizione delle direttive 91/440/CEE, e 2001/14/CE, per la violazione del principio dell'indipendenza delle funzioni essenziali e di un accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie a tutte le imprese e a promuovere un mercato europeo dei trasporti ferroviari competitivo, laddove si stabilisce che le funzioni relative alla preparazione e all'adozione delle decisioni riguardanti le licenze delle imprese ferroviarie, l'assegnazione delle linee ferroviarie e l'imposizione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura nonché il controllo del rispetto degli obblighi di servizio pubblico previsti nella prestazione di taluni servizi debbano essere svolte da enti o società indipendenti economicamente e sul piano decisionale ed organizzativo nonché giuridicamente distinte dalla società che fornisce servizi di trasporto ferroviario. La scelta, ribadita con l'articolo 2, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, di attribuire al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti la funzione di autorità di regolamentazione non sembra soddisfare l'esigenza dell'indipendenza rispetto alla società di gestione delle infrastrutture,

a definire, d'intesa con le regioni e le amministrazioni locali, e con il coinvolgimento dei principali attori del settore, una strategia di sostegno e sviluppo del sistema dei trasporti ferroviari di persone e di merci prevedendo in particolare:
a) per quanto riguarda il trasporto passeggeri a media e lunga percorrenza:
1) la sollecita conclusione dell'indagine conoscitiva prevista dall'articolo 2, comma 253, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, al fine di consentire una precisa perimetrazione dei servizi universali e la trasparente individuazione delle responsabilità di servizio;
2) la certezza di una congrua stabilità del finanziamento del servizio universale, che consentano la programmabilità degli impegni relativi ai servizi e agli investimenti necessari;
3) l'individuazione delle risorse necessarie per l'avvio dei progetti relativi al sistema alta capacità sulla linea Napoli-Bari;
b) per quanto concerne il trasporto ferroviario pendolare:
1) la riconsiderazione delle scelte che possano compromettere il mantenimento degli attuali livelli di servizio, adoperandosi al contrario per uno sforzo finanziario ulteriore atto a consentire a regioni e amministrazioni locali un aumento dell'offerta e della qualità del trasporto pendolare su ferro;
2) l'individuazione di risorse adeguate, anche attraverso una diversa allocazione dei finanziamenti ora destinati per opere la cui realizzabilità presenta tempi ed esiti incerti, finalizzate all'acquisto di un consistente stock di treni di nuova concezione, operazione che consentirebbe, inoltre, un'opportunità di rilancio di un settore strategico della nostra industria;
3) iniziative per il ripristino delle disposizioni di agevolazione fiscale per l'acquisto di abbonamenti annuali di servizi di trasporto pubblico;
c) per quanto concerne il trasporto ferroviario di merci:
1) l'adozione, in linea con gli indirizzi comunitari e con le migliori pratiche degli altri paesi dell'Unione, di una graduale revisione del sistema fiscale e di pedaggi al fine di favorire le modalità di trasporto con minori costi esterni, così orientando la domanda di trasporto ferroviario di merci da parte delle imprese presenti sul territorio nazionale;
2) la definizione di un quadro nazionale di riferimento, attraverso una sollecita definizione del piano nazionale della logistica, per una razionale e coordinata politica di sostegno dell'intermodalità, volta a favorire le soluzioni coerenti con il sistema europeo di connessioni intermodali;
3) l'individuazione di un programma di selezione e valorizzazione di una efficiente rete nazionale di interporti, su cui concentrare gli sforzi finanziari dello Stato e delle regioni, funzionale ai flussi di traffico e alle reali potenzialità dei territori;
4) l'adozione di ogni iniziativa utile, sia a livello comunitario che bilaterale, affinché anche negli altri paesi dell'Unione vengano consentite condizioni di reciprocità operativa per le nostre imprese di trasporto ferroviario;
5) la revisione della disciplina di recepimento delle direttive comunitarie in materia ferroviaria, superando l'attuale quadro normativo che, per quanto concerne la disciplina di accesso alla rete, vede a carico della nostra impresa ferroviaria oneri di servizio che non trovano riscontro né nella lettera delle direttive in questione, né negli ordinamenti adottati dagli altri Paesi dell'Unione;
6) l'adozione di indirizzi affinché Trenitalia delinei la sua strategia aziendale in coerenza con gli strumenti negoziali sottoscritti, ma anche con riferimento all'interesse nazionale del riequilibrio tra le diverse modalità di trasporto;
a formulare una sollecita soluzione ai rilievi comunitari in materia di individuazione del soggetto regolatore dei servizi ferroviari, attraverso l'istituzione di un'apposita autorità indipendente, a tal fine favorendo, per quanto di sua competenza, un rapido iter delle proposte di legge di iniziativa parlamentare vertenti su tale problematica.
(1-00407)
«Franceschini, Velo, Meta, Lovelli, Boffa, Bonavitacola, Cardinale, Fiano, Gentiloni Silveri, Ginefra, Laratta, Pierdomenico Martino, Melandri, Giorgio Merlo, Tullo, Laganà Fortugno, Quartiani, Rampi».