La Camera,
premesso che:
il sistema penitenziario italiano, programmaticamente delineato nell'articolo 27 della Costituzione, oltre a rappresentare un presidio di sicurezza per la società, deve ancor prima garantire percorsi di risocializzazione in contesti di umanità, nel rispetto dei valori di prevalenza e di inviolabilità riferibili alla persona umana;
l'attuale condizione di affollamento delle carceri italiane - e di conseguente inevitabile negazione dei diritti individuali dei ristretti - ha assunto dimensioni senza eguali nella storia della nostra Repubblica. Allo stato sono presenti negli istituti penitenziari oltre 65.000 ristretti, e tale cifra continua a crescere ininterrottamente e geometricamente con medie di ingressi mensili che non appaiono suscettibili di attenuazione. Oltre un terzo dei reclusi - pari al 37 per cento - sono stranieri, in gran parte di provenienza extracomunitaria; oltre un quarto - il 27 per cento - sono tossicodipendenti; una consistente parte soffre di patologie di tipo psichiatrico. Se si eccettuano gli appartenenti alla criminalità organizzata, la restante parte dei reclusi è per lo più espressione del disagio e dell'emarginazione. Negli istituti penitenziari sono inoltre presenti oltre 71 bambini di età inferiore ai tre anni al seguito delle loro mamme sottoposte a provvedimenti restrittivi della libertà;
il carcere ha dunque perduto la sua caratterizzazione di luogo per l'espiazione delle pene, divenendo sede di transito per arrestati, la gran parte dei quali non tornerà più dalla struttura penitenziaria per espiare la pena, e luogo di raccolta della emarginazione sociale. Più del 50 per cento dei reclusi sono imputati, solo il 46 per cento sono in espiazione di pena definitiva, il 3 per cento sottoposti ad una misura di sicurezza. Uno studio recente del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria ha messo in luce come il 35 per cento degli arrestati viene scarcerato dopo appena 48 ore; oltre il 50 per cento entro i primi 10 giorni di detenzione;
il Ministro della giustizia, intervenendo pubblicamente, ha affermato che la situazione delle carceri italiane è «fuori dalla Costituzione» con riguardo al principio di umanità nell'esecuzione della pena ed ha assunto un impegno per la costruzione di nuove carceri e per migliorare le condizioni di vita dei detenuti. Il Ministro ha poi ribadito la volontà di far uscire dagli istituti di pena i bambini rinchiusi con le loro mamme, e di utilizzare i beni confiscati alla mafia destinandoli a case famiglia per accogliere le madri recluse con minori al seguito;
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1^o aprile 2008 sono state trasferite alle regioni le competenze sulla erogazione dei servizi sanitari alla popolazione detenuta. I dati sulla salute in carcere - ivi compreso il numero rilevantissimo dei suicidi registrati nel corso del 2009: circa 60 secondo i dati ufficiali, oltre 70 sulla base di quanto riferito da alcune associazioni - non consentono di affermare che l'applicazione della riforma abbia comportato concreti benefici. Si è anzi determinata una regressione nell'assistenza sanitaria presso le strutture di pena. Numerosi istituti penitenziari denunciano una contrazione dei servizi ed alcune difficoltà nella erogazione dei servizi presso i luoghi di reclusione;
nel 2006 il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, direzione generale dei detenuti e del trattamento ha effettuato uno studio sulla salute mentale dei ristretti, attraverso la predisposizione di apposite schede di valutazione delle patologie compilate dopo l'ingresso in carcere. L'esito della rilevazione ha fornito risultati impressionanti. Su 105.752 rilevamenti, effettuati nell'arco di due anni, sono state riscontrate le seguenti patologie mentali: depressione in 10.837 detenuti (pari al 10,25 per cento sulle schede raccolte); altre patologie mentali (psicosi e nevrosi, esclusa la depressione) in 6.383 detenuti (pari al 6,04 per cento); malattie neurologiche e malattie del sistema nervoso centrale in 2915 casi (dato di poco inferiore al 3 per cento); deterioramento psichico in 823 soggetti (0,8 per cento). Il totale dei pazienti che in carcere soffrono di disturbi psichici e legati al sistema nervoso è dunque superiore al 20 per cento;
un recente studio, effettuato a margine di un'attività ispettiva sulle carceri, ha messo in luce che nell'anno 2008 il 31,8 per cento delle persone che hanno fatto ingresso in carcere rispondeva di violazioni alla legge sulla droga. Una rilevante parte di essi era tossicodipendente. Da un'analisi statistica condotta due anni fa si è appurato che 16.478 persone sono state arrestate nel corso del periodo gennaio 2005-giugno 2006 per il solo reato di cui all'articolo 73 del decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990. Le stesse, successivamente scarcerate, hanno avuto una permanenza media in carcere di soli 88 giorni. Da un recente rilevamento risulta che dei 18.225 arrestati (non in espiazione di pena definitiva) entrati in carcere nel 2009 per il solo reato di cui all'articolo 73 del decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, ben 5.005 sono stati scarcerati dopo appena 2 giorni, 2.903 sono rimasti in un periodo ricompreso tra i 3 ed i 10 giorni, 1.841 tra 11 e 30 giorni. Ciò significa che la grande parte di essi è rimasta in carcere per meno di un mese. Inoltre su 48 morti accertate per suicidio fino al novembre 2009, ben 14 avevano riguardato soggetti tossicodipendenti. E delle 106 morti naturali avvenute tra gennaio e novembre 2009, 30 avevano riguardato soggetti con patologie connesse alla dipendenza dalla droga, alcuni dei quali giovanissimi;
con la circolare Pea (Programma esecutivo di azione) 16 il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, direzione generale dei detenuti e del trattamento, ha inteso valorizzare il ruolo di genitore del detenuto con la sperimentazione di attività di sostegno al rientro in famiglia, eventualmente finalizzate anche alla fruizione di permessi premio e misure alternative. Nell'attuale situazione penitenziaria i rapporti con la famiglia risultano particolarmente compromessi, con il rischio di propagare sulle famiglie dei detenuti - che non hanno colpe - il disagio della condizione penitenziaria. La tutela di tali rapporti, che appare allo stato fortemente deficitaria, trova una sua fonte in numerosi atti internazionali: a) la Convenzione Onu sui diritti del fanciullo (articoli 5, 7 e 9); b) i rapporti al Comitato sui diritti dell'infanzia (organo deputato a vigilare sull'applicazione della Convenzione e i relativi protocolli); c) la proposta di risoluzione del Parlamento europeo (A6-0033/2008), formulata sulla base della relazione della Commissione per i diritti della donna e l'uguaglianza in genere «sulla particolare situazione delle detenute e l'impatto dell'incarcerazione dei genitori sulla vita sociale e familiare»;
la questione penitenziaria non può essere affrontata in modo separato dalla più generale questione penale, rispetto alla quale essa rappresenta il tratto terminale ed il termine di riscontro più concreto sul raggiungimento delle finalità di giustizia;
sul carcere grava dunque in modo inesorabile la crisi del sistema penale che riguarda: l'inevitabile ampiezza del modello di repressione delle condotte; l'elevato numero di fatti reato; l'incapacità del sistema processuale di tenere dietro alla moltitudine delle regiudicande; ma soprattutto l'intollerabile lunghezza del processo, che frustra la pretesa di giustizia delle vittime del reato, e rappresenta al contempo un'inaccettabile via crucis per la persona chiamata a giudizio dinanzi al giudice penale. Le lungaggini del processo e la mancata previsione di termini perentori alla sua durata hanno determinato una generale situazione di precarietà dello stato detentivo, di mancata stabilità dei provvedimenti cautelari, di sovraccarico dei ruoli giudiziari e di ritardo nell'esecuzione delle pene;
il metodo per affrontare la questione del sovraffollamento negli ultimi 60 anni è consistito nell'adozione di trenta provvedimenti di clemenza, tra amnistie ed indulti. Da ultimo la legge 31 luglio 2006, n. 241, che ha previsto il condono delle pene residue sino a tre anni, ha comportato la fuoriuscita dal carcere di oltre 25.000 detenuti, la gran parte dei quali, in poco tempo, ha fatto rientro nel sistema penitenziario. L'assenza di qualsivoglia intervento volto a modificare il sistema delle pene ha comportato il fallimento del provvedimento di clemenza e l'imponente realizzazione di condotte recidivanti: ciò perché i detenuti non sono stati messi nelle condizioni di potere evitare la ricaduta nel delitto. Nessuna iniziativa, in particolare, è stata assunta per garantire il collocamento lavorativo dei detenuti dimittendi dal carcere, per consentire loro di svolgere un ruolo nella vita normale;
il patrimonio immobiliare destinato a scopi penitenziari ammonta oggi a 205 istituti di pena e di internamento attivi sul territorio, ed è per il 70 per cento di epoca anteriore al 1900. Esso risente di una concezione della pena ottocentesca, non rispettosa dei diritti umani e della sacralità della persona. La questione penitenziaria va dunque affrontata in primo luogo con la dotazione ingente di nuove strutture, progettate e realizzate con criteri razionali ed in coerenza con le finalità rieducative della pena. Nella realizzazione delle nuove carceri occorrerà tenere conto della effettiva pericolosità delle persone che vi verranno ascritte, dei tempi medi di detenzione, della corretta e completa allocazione dei servizi essenziali di accoglienza e di trattamento che contribuiscano alla realizzazione di una pena che sia finalizzata alla rieducazione e non contraria al principio di umanità;
l'attuale carenza di organico della polizia penitenziaria risulta essere pari a quasi 6.000 unità rispetto a quello previsto. A tale deficit andrà ad aggiungersi inesorabilmente la quota annuale dei pensionamenti ed il fabbisogno connesso alle sopravvenute esigenze connesse all'aperture di nuovi istituti. Vi è poi una rilevante carenza degli organici del personale amministrativo che è pari a 3.186 unità, giacché, a fronte di un organico di 9.486 unità, vi sono solo 6.300 presenze effettive. La maggiore carenza riguarda il ruolo degli educatori che conta complessivamente poco meno di 700 unità, che determina un rapporto di uno a cento rispetto ai detenuti attualmente presenti. L'intervento per affrontare l'attuale crisi del sistema carcerario deve dunque prioritariamente fare leva sulle risorse di personale, civile e di polizia, che a causa del sovraffollamento hanno sopportato finora un sacrificio grave, condividendo con i reclusi i disagi conseguenti alla invivibilità degli ambienti. Occorrerà pertanto procedere non solo ad aumenti di organico, ma anche ad una valorizzazione del ruolo e delle funzioni del personale di polizia penitenziaria da effettuarsi con interventi di tipo normativo;
il lavoro penitenziario rappresenta un elemento essenziale del trattamento e una condizione imprescindibile per il reinserimento nella società. Alla data del 31 dicembre 2008 su una presenza di 58.127 detenuti, 13.413 svolgevano attività lavorativa. Di questi, 10.032 erano impiegati nei lavori domestici e 866 erano addetti alla manutenzione ordinaria del fabbricato (al 31 dicembre 2007, su una popolazione detenuta di 48.693 unità, 9.418 erano impiegati nei lavori domestici e 801 erano addetti alla manutenzione ordinaria del fabbricato) tutti alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria. Si è registrato poi un incremento dei detenuti assunti da imprese e cooperative all'interno degli istituti penitenziari (740 unità al 31 dicembre 2008 rispetto alle 647 unità al 31 dicembre 2007). Il totale dei detenuti lavoranti non alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria (comprensivo di semiliberi e ammessi al lavoro all'esterno ex articolo 21 della legge sull'ordinamento penitenziario) era di 1.825 unità al 31 dicembre 2008 (erano 1.609 al 31 dicembre 2007). Si è notato un risveglio di interesse verso la manodopera detenuta, dovuto soprattutto all'incessante opera di sensibilizzazione posta in essere dall'amministrazione presso il mondo imprenditoriale. Si segnalano i poli artigianali di Verona e Padova, quest'ultimo in particolare per l'attività di gestione in cooperativa e fornitura del servizio mensa detenuti, esperimento presente anche a Torino, Roma e Milano. Al 31 dicembre 2008 le lavorazioni presenti all'interno degli istituti penitenziari (si considerano anche tutte le attività di tipo agricolo) erano 260, di cui 200 funzionanti. Di queste 114 erano gestite da soggetti terzi. Benché siano presenti segnali di espansione, il lavoro non riesce a raggiungere tutti i detenuti, la gran parte dei quali, tuttavia, transita per periodi così brevi da non consentire l'impiego in attività lavorative. L'esperienza del lavoro non di meno va incrementata e favorita nei confronti di tutti coloro che permangano in carcere per un apprezzabile periodo di tempo;
da studi condotti nel dipartimento dell'amministrazione penitenziaria si rileva che un numero notevole di detenuti risulta essere costituito da soggetti a bassa pericolosità, condannati a pene brevi, o con breve fine pena. Per costoro si registra uno scarso ricorso alle misure alternative. In particolare - secondo una rilevazione effettuata alla data del 31 ottobre 2009 - 10.278 persone espiavano in carcere pene inferiori ad un anno ed, al contrario, solo 2.973 allo stesso giorno si trovavano in detenzione domiciliare. Prima della legge di indulto del luglio 2006, nel corso dell'intero anno 2005 erano state ammesse alla detenzione domiciliare 14.527 persone. Sul punto va evidenziata la difficoltà per i condannati stranieri non appartenenti all'Unione europea di fissare la dimora. Molti di essi pur essendo dichiarati non pericolosi, e dunque giuridicamente legittimati alle misure alternative, sovente ne sono esclusi de facto, contribuendo a generare inutili forme di sovraffollamento;
in Inghilterra e Galles, a seguito del Criminal Justice Act 2003, è stata prevista la dimissione dal carcere con apposizione di licence conditions, istituto analogo alla detenzione domiciliare in Italia, che si rivolge ai condannati ad una o più pene che non abbiano durata complessiva superiore ai dodici mesi. Il provvedimento che dispone l'applicazione della sanzione include le prescrizioni definite dall'autorità competente (cosiddetto Board, Criminal Justice Service Act 2000) che il condannato è tenuto a rispettare durante l'esecuzione della pena nella comunità. Con tale sistema si è evitato di far transitare dal carcere i condannati a pene detentive brevi, con modalità che prevedono una probation consistente nel compiuto adempimento delle prescrizioni imposte;
i fenomeni di immigrazione clandestina, con illecito attraversamento delle frontiere gestito da organizzazioni criminali, fungono da moltiplicatore dei fatti che conducono alla carcerazione. Deve darsi atto al Governo di avere innovato l'agenda europea sulla questione della detenzione, intesa per la prima volta come questione strettamente legata ai fenomeni del transito ed alla permanenza di soggetti sui territori degli Stati dell'Unione europea. Gli effetti di tale iniziativa del Governo italiano sono costituiti dall'inserimento del delicato tema delle politiche carcerarie nel programma di Stoccolma, e nell'approvazione di una apposita risoluzione da parte del Parlamento europeo;
il Ministro della giustizia - in un recente intervento - ha rappresentato come nelle carceri italiane, rispetto alla totalità dei detenuti, oltre 20 mila sono stranieri: il che vuol dire che le carceri italiane sono idonee ad ospitare i detenuti italiani, ma con l'aggiungersi degli stranieri si supera la capienza regolamentare ed anche quella tollerabile. Egli ha sottolineato come l'Unione europea «non possa da un lato esercitare sanzioni e dall'altro chiudere gli occhi sul fenomeno del sovraffollamento carcerario che deriva dalla presenza di detenuti stranieri»;
necessita dunque un intervento di ampio respiro concertato in sede comunitaria. Occorre partire da normative condivise per l'esecuzione in patria delle condanne riportate dagli stranieri, prevedendo l'impiego delle risorse necessarie per affrontare la questione penitenziaria;
l'Unione europea, attraverso il portavoce Dennis Abbott, si è detta pronta ad accogliere direttamente i suggerimenti delle autorità italiane, ed a valutare il modo col quale migliorare il trasferimento di detenuti fra uno Stato e l'altro in base alla decisione quadro dei Ministri dell'interno e della giustizia del novembre 2008, sulle sentenze penali che prevedono misure di detenzione;
è necessaria una riforma che consenta di recuperare i contenuti ed il pieno vigore del dettato costituzionale sulla pena, affinché la detenzione carceraria che consiste nella privazione della libertà non debba mai comportare anche la privazione della dignità delle persone,

ad assumere a tal fine le necessarie iniziative, anche di carattere legislativo, volte ad attuare - con il più ampio confronto con le forze politiche presenti in Parlamento - un'importante riorganizzazione del sistema penitenziario, una riforma dei trattamenti sanzionatori e rieducativi ed una revisione del processo penale, che abbiano a compendiare le seguenti azioni:
a) prevedere nell'emanando piano carceri la progettazione e la realizzazione di nuovi istituti penitenziari che tengano conto dell'effettiva pericolosità delle persone che vi verranno ascritte, dei tempi medi di detenzione, della corretta e completa allocazione dei servizi essenziali di accoglienza e di trattamento, contribuendo alla espiazione di una pena che non appaia contraria al senso di umanità;

b) monitorare attraverso la collaborazione delle regioni e del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria lo stato di attuazione del passaggio dell'erogazione dei servizi sanitari alle regioni, nonché l'attuale qualità del livello di assistenza sanitaria alla popolazione detenuta, effettuando ogni possibile intervento teso a migliorare l'efficienza del servizio sanitario in ambito penitenziario;
c) intervenire con apposite iniziative e progetti, da effettuarsi attraverso il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, sul tema della prevenzione dei suicidi in ambiente penitenziario, rafforzando i presidi nuovi giunti e quelli del trattamento attraverso l'impiego qualificato di gruppi di ascolto formati da psicologi ed operatori penitenziari;
d) intensificare, attraverso il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, le politiche di promozione dei rapporti familiari per la popolazione detenuta, attraverso la predisposizione di progetti che puntino al miglioramento della quantità e qualità delle occasioni di incontro, coinvolgendo i nuclei familiari nelle dinamiche del trattamento penitenziario e nelle politiche di socializzazione;
e) approvare modifiche alle norme dell'ordinamento penitenziario che prevedano, all'interno di strutture protette, la coabitazione dei figli minori al seguito di madri detenute e vietino la permanenza di bambini all'interno di strutture penitenziarie ordinarie;
f) adottare iniziative normative che comportino la semplificazione dei meccanismi processuali nel solco del principio della ragionevole durata dei processi allo scopo di rendere più rapida ed efficiente la risposta alle istanze di giustizia dei cittadini;
g) adottare iniziative legislative che prevedano direttamente forme diverse dalla detenzione in carcere - eventualmente accompagnate da programmi di cura - per soggetti con conclamate patologie derivanti da tossicodipendenza e che siano esclusivamente autori di reati previsti dal testo unico delle leggi sulla droga;
h) assumere iniziative straordinarie per garantire il collocamento lavorativo dei detenuti dimittendi dal carcere, anche attraverso la costituzione di agenzie, allo scopo di consentire loro lo svolgimento di un'attività nella vita normale, che prevenga la recidiva nel reato;
i) prevedere nell'emanando piano carceri il reclutamento straordinario di un adeguato contingente di polizia penitenziaria e del personale amministrativo mancante, nonché promuovere iniziative per l'incremento degli organici degli psicologi;
l) rilanciare il lavoro penitenziario attraverso appositi strumenti legislativi volti a promuoverne lo sviluppo e disciplinarne i contenuti e stimolare, attraverso l'amministrazione penitenziaria e la Cassa delle ammende, le necessarie iniziative volte a dare sviluppo alle esperienze più significative;
m) rilanciare l'attuazione delle misure alternative, anche attraverso interventi normativi;
n) evitare interventi sul sovraffollamento incentrati su provvedimenti di clemenza tout court, prediligendo le forme di probation e utilizzare la detenzione domiciliare in probation per le pene detentive brevi, prendendo spunto da esperienze di altri Paesi europei;
o) ad adottare iniziative in sede di Unione europea per la realizzazione di interventi normativi che prevedano il trasferimento dei detenuti nei Paesi di origine per l'esecuzione delle pene, e la destinazione di risorse alla questione penitenziaria, che risulta connessa all'ingente presenza di detenuti stranieri.
(1-00309) «Vitali, Brigandì, Belcastro, Baldelli, Costa, Consolo, Contento, Ghedini, Mariarosaria Rossi, Sisto, Cassinelli, D'Ippolito Vitale, Lehner, Lo Presti, Angela Napoli, Paniz, Papa, Pittelli, Scelli, Siliquini, Torrisi, Lussana, Follegot, Nicola Molteni, Paolini».